我国创新型政府建设的价值取向、存在问题与路径选择.doc

我国创新型政府建设的价值取向、存在问题与路径选择第25卷第2期2008年6月南宁师范高等专科学校学报journalofnanningteacherscollegevol.25no.2jun.2008我国创新型政府建设的价值取向存在问题与路径选择郭倩f南京师范大学公共管理学院,江苏南京210097)摘要:建设创新型国家是我国在新时期的战略选择,以大力提升科技自主创新能力为着眼点.各级政府在社会的各种创新中有着举足轻重的地位,科技创新事业离不开政府为其积极有效的服务.同时,政府创新应作社会创新的表率,改善公共服务质量,增进公共利益和提高行政效率也要求着政府对管理手段和公共服务进行创新.然而创新型政府是一个持续的过程,它需要通过倡导创新观念,建立政府创新考核体系以及营造有利于创新的外部空间和相关激励机制等措施来加强建设.我国创新型政府的构建必将大力促进创新型国家的建设,并在构建和谐社会中发挥出重要作用.关键字:创新型政府;价值取向;路径中图分类号:d035文献标识码:a文章编号:1o08696x(2008)02-0019-04thevalueorientation,existingproblemandroutechoiceinbuildingup?aself-innovativegovermnentinchinaguoqian(schoolofpubcmanagement,nanjingnormaluniversi七y,nanjing,jiangsu210097,china)abstract:buildingasek-irmovativecountryisastrategyofchifiainthenewerawiththekeyconcernofscientificinnovation.thegovemmenatalllevelsplayaimportantroleandshouldoffernecessarysupportinthisdrive.meanwhile,thegovernment,asthepioneerininnovation,shouldimprovesitsmanagementforbetterquality,interestandefficiencyinthepublicservice.however,newideas,new,appraisalsystemandexternalsupportsandinternalincentivemechanismfavorabletoinnovationareneededinthissustainedprocedure.ase-innovativegovernmentwillpromotethenationalcorscructionandplayagreatroleinaharmonioussociety.keywords:se1f_innovativegovernment;valueorientation;route在十七大报告中,胡锦涛同志向全党发出了”提高自主创新能力,建设创新型国家”的号令.一个国家只有拥有强大的自主创新能力,才能在激烈的国际竞争中把握先机,赢得主动.特别是在关系国民经济命脉和国家安全的关键领域,真正的核心技术,关键技术是买不来的_1,把科技创新作为基本战略,大幅度提高科技创新能力,形成日益强大的竞争优势,国际学术界把这一类国家称之为创新型国家.但是同时,国家的任何一种发展战略和任何一项重要任务,莫不通过有效的公共管理服务去实施和完成.在创新型国家的建设中,若政府不能在理念上,体制上,方法上相应地有所创新,那么各项工作就无法真正的落实.创新,进取,高效的政府是政府管理的内在要求,是人民的迫切愿望.一个创新型的政府应该以开放的姿态破除不合时宜的观念和制度,对公共服务部门进行持续不断的改革,完善各项公共服务,所以,一个创新型的政府应是一个改革的,学习的,服务的政府.据中共中央编译局副局长俞可平教授的成果,政府创新是社会创新的表率,建设创新型国家,要求我们有一个创新型的政府.一,创新型政府的基本价值取向在新形势下我国公共需求呈现出增长迅速,主体多元化,结构复杂化,需求多样化的特点31.为此,政府要根据公众的公共服务需要努力提高公共产品的总量与质量.提高公共服务水平,建立适应我国国情的公共服务模式.俞可平认为创新型政府的主要特征,就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率,改善服务质量,增进公共利益的基本手段.这需要政府通过不断地学习,更新思想观念和行为方式,创新管理方法,创新公共服务.因此,创新型政府的核心内涵主要包含以下几个方面:基金项目:本文系江苏省哲学社会科学研究”十五”规划基金项目”政府职能转变与服务型政府建设研究”(04zza001)系列成果之一.收稿日期:20080225作者简介:郭倩(1985),女,山东枣庄人,南京师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生.?19?第2期南宁师范高等专科学校学报2008年6月第一,自主创新.一般来讲,自主创新,是指创新主体即我国的企,事业单位和公民个人所进行的创新实践活动.其成果一般体现为新的科学发现和拥有自主知识产权的技术发明,产品与品牌等等.自主创新的含义主要包括三个方面:一是加强原始性创新,努力获得更多的科学发现和技术发明;二是加强集成创新,使各种相关技术有机融合,形成具有市场竞争力的产品和产业;三是在引进国外先进技术的基础上.积极促进消化吸收和再创新.创新是一个民族进步的灵魂,但是,创新之于创新型政府来讲又有了新的涵义,它是政府管理制度的改革创新,也是公共服务提供方面的创新.在创新型政府的构建过程中应该始终贯穿着创新这条主线.例如在市场经济条件下,需要政府改革和创新社会管理体制.在信息社会里,要求我们对政府的信息管理体制进行改革创新,逐步确立和完善开放式的动态信息管理体制,变堵为疏.创新不能适应社会发展的需要的一些制度.改革导致了政出多门,职能交错,政令不一政府管理制度.总之,创新应当贯穿在政府管理活动的整个过程,是推进行政管理体制改革的关键.同时,政府创新不是一次性的,要据形势的变化继续创新第二.增进效能.新公共管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能够主动,灵活,低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应.行政效能是行政效率和行政能力的综合体现,其中行政效率指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动时产出同消耗之间的比率关系,拥有绩效和效率的双重涵义.创新型政府是以创新的理念来改革管理,通过创新管理制度和方法,最终着眼于公共服务的效果,重视经过创新之后的公共服务的质量和效率目前我国一些部门和地方存在管理效率低下的问题.有些表现在部门间协调不够,追求部门利益,延误解决问题的最佳时机,有的表现在缺乏主动性有的责任心不强,使工作变得无序,少数人有章不循,随心所欲,不重视日常规范管理,造成整体效率下降.因此,创新型的政府要求政府通过对管理手段的创新和相关制度的创新来提高效能.高效的管理体制使政府在经济调节,市场监管,社会管理和公共服务方面,更好地发挥作用.第三,不断学习.一个创新型的政府,通过不断的学习,来更新思想观念和行为方式,因此它必然是一个学习型的政府.创新的主体归根到底是人,创新型政府的创新落实到每个人就需要每位公务员加强学习创新,通过学习,利用创新思维来指导创新实践.政府是各种社会组织中最复杂,最特殊的组织,人员组成,发展环境等各方面与其它组织有较大差别,创新因人而异,但每位政府工作人员都要树立创新性学习意识.现代社会知识更新越来越快,一个人是否拥有创新的能力,比他现在掌握多少现存的知识更为重要.在这种情况下,必然要求开展创新性学习,把学习视为知识继承过程的观念,已经不完全符合时代的需要,代之而起的则是特?20?别注重学习活动的创造性着力培养研究新情况,解决新问题,开创新局面的能力.我国的改革开放是一项前无古人的创新性的伟业,经济体制改革,政治体制改革以及行政体制改革,都需要政府不断去创新,改革开放以来我们所取得的成就与政府不断创新是分不开的,现在改革到了攻坚阶段,更需要政府及其工作人员不断地创新.保持创新性学习对于创新型政府具有重要意义.第四,公共服务.公共服务是创新型政府的内在要求,增进公共服务的质量和数量也是建设创新型政府的基本价值取向目前我国还存在着公共服务产品总量不足,国家对各类事业机构的投入与公共服务产品的产出严重不对称,公共服务产品分配严重不均衡等不足.通过创新型国家的建设,转变公共服务方式.政府部门将创造性的改革作为提高行政效率,改善服务质量,增进公共利益的基本手段.创新型政府以创新作为其核心,并把创新贯穿于政府管理过程的各个方面和环节.政府也以创新的水平和效果来评价政府管理活动的绩效.创新型政府以管理和服务为核心,它的四个基本内涵体现了政府创新的价值导向.构建创新型政府,涉及到施政理念的变革,政府管理和服务方式的转变等多方面因素,是一项深层次,全方位的复杂的系统工程.总之,创新型政府是未来中国建设创新型国家的必然选择.二,目前我国政府在创新方面的不足所谓政府创新,就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革e63.目前我国政府在创新型政府的建设过程中还存在着一些不足.主要表现在政府管理体制创新和服务模式创新上面,这影响到政府部门自身的效率以及公共服务的质量.另外,目前在我国各地方政府在建设创新型政府的实践过程中.因财力动力不足而缺乏持续性的问题也比较普遍.(一)政府在行政管理体制上创新不够经过20多年行政管理体制改革,我国在宏观制度性改革中取得显着成就,但政府在行政管理体制上仍存在创新不够的问题.只有加大创新力度才能有高效率的行政管理,才能够使管理者有效地管理国家和社会的公共事务,最大限度地实现各项职能,促进人民生活质量的提高.我国政府改革已经在依法行政,转变职能,政务公开等方面取得了许多新的成就,也积累了可贵的经验.但由于行政管理体制创新不够,诸多弊端和问题仍未充分解决.一是政府职能转变并未到位,越位和缺位的问题仍然突出:二是机构职能配置不合理,行政层次偏多,机构职责交叉重复,相互扯皮的现象仍然突出,中央与地方事权划分缺乏明确界定,上下关系未理顺;三是决策民主化程度不够,透明度不高,随意性较大,责任不明确;四是执法体制不完善,存在着多头执法,交叉执法,执法违法,乱收乱罚现象特别是非执法部门为创收乱收费的问题依然存在;五是行政监督制度不健全,存在软监督和虚监督,绩效考核标准不科学,行政成本居高不下.要解决这些体制问题,必须加大政府改革和管理第2期我国创新型政府建设的价值取向,存在问题与路径选择/郭倩创新的力度ejl.生产要素市场化程度低,导致政府充当要素资源配置主角.不完善的干部考核体系和财税体制,激励政府充当地方经济活动主角并采取粗放扩张的方式追求经济快速增长.出于利益的考虑一些政府部门对不必要的审批权难以割舍政府审批仍然过多,行政化的社会管理方式造成政府社会管理的方法简单,形式单一.面对市场经济带来的新问题,政府应该创新经济管理体制和社会管理体制使改革后的政府向有限的,服务的,法制的政府上转变.(二)政府在公共服务提供上创新不足政府为提高公共服务能力曾对公共服务模式进行多种创新,比如培育壮大非政府组织,建立多中心服务供给模式等.但我国公共财政支出大多还是用在竞争性领域和基础建设的投资上.政府还没有从经济建设型政府向公共服务型政府上彻底转变.公共服务发展上的滞后迫切需要政府继续对公共服务创新以满足公众的基本公共服务需求.公共服务发展滞后,一方面表现为总量供应不足,公共投入短缺,另一方面表现在分配不平衡.我国利益结构已经明显分化,不同地域,不同文化环境,不同阶层的人们公共服务的需求是不同的.因此,如何协调社会利益关系,在向全社会提供统,均等的公共服务的同时,充分地满足不同社会阶层,特别是社会弱势群体的生活品质需求.是政府公共服务面临的一大挑战.同时在一定的生产力水平和资源紧张等条件约束下,政府资源供给能力和公共服务能力却是有限的.因此,如何有效地解决公共物品供给短缺,公共服务供求矛盾满足最广大人民群众的基本公共服务需求无疑也是政府公共服务长期面临的一大挑战_8_.面对挑战,政府除增加社会性公共服务支出外更应加强公共服务创新.以此增强提供公共产品的能力,不断满足群众对公共服务的需求.(三)地方政府在创新型政府建设中财力不足在我国各地建设创新型政府的实践过程中.因财力动力不足而缺乏持续性的问题比较普遍和突出.政府是提供公共服务的,地方政府创新最大限制是地方政府的财力有限.1994年分税制实行后中央政府和省级政府在税收中占有比例增大的同时,地方政府财政收入增长速度趋缓并且财力有限,这样就限制了地方政府提供的公共服务的数量以及质量.财力的制约使地方公共服务类创新的方向,速度和规模都受到限制.这些都表明地方政府创新的可持续性和可推广性面临着许多地方政府自身难以克服的限制受到财力制约的地方政府创新,很难在更大的地域范围乃至全国范围内加以推广,那么它的功效只能局限在当地的范围内.地方政府创新的最佳实践和先进经验如果被吸收并加以制度化.这些创新实践的持续性和推广性都会遇到严重的问题.地方政府创新如果因当地领导人的更换或领导人注意力的改变而被迫终止,其增强政治合法性的功效也将随之终止.三,新时期中国创新型政府建设的路径选择政府创新是一个持续的过程.建立创新型政府不仅是为了增加政府活力和提高行政效率,其最终目的是提高公共服务效率和质量,成为社会创新的表率.在建设创新型政府的过程中,可以通过培养政府管理者的创新思维和能力,营造有利于政府创新的外部空间,形成政府创新的外在激励机制和建立政府创新的评价机制等,持续不断地对政府公共部门进行改革和完善.(一)培养政府管理者的创新思维和能力法约尔认为,创新精神能激发组织成员的活力,发挥创新精神不仅包括领导者的创新精神,还包括其所属全体组织成员的创新精神e9.创新型政府的建设不仅包括政府领导人的创新精神的培育过程.还包括全体公务员的学习一创新过程.1.培育政府领导人的创新精神.推动政府管理创新实践政府创新是一项开创性尝试,政府部门管理者尤其是领导人.既要紧密结合管理工作中的各项事务,又要着眼现实,未来和世界的发展潮流,吸收不同领域知识,方能在实际的管理与领导活动中提高自己创新思维与创新能力.既可以加强知识分子与政府之间的联合.重视知识精英在政府管理创新中的作用,也可以借鉴民间的创新力量集中民众智慧,并为领导人提供及时有效的信息.从而提升政府管理创新能力.2.政府创新与提高公务员学习能力相结合政府创新与提高公务员素质有机结合起来,才能最大限度地发挥政府创新的效果.一个政府中公务员的学习能力如何.对未来政府管理的创新有着至关重要的影响.公务员在变化的外在环境中不断的模仿和学习,对自己的思想和行为进行调整,逐渐会获取面对各种问题的应对能力,在模仿学习中创新,将学习行为有效地转化为创造性行为,而创新正是政府活力和效能的来源.建立自由,开放,便于信息交流,知识传播和学习成果共享的系统.努力塑造”模仿一学习一创新”的知识增长链条.以适应政府管理创新能力提升的需要.(二)营造有利于政府创新的外部空间中央政府的适当授权.对于地方政府积极发挥自身能动作用和地方政府进行创新有着积极意义.从政府创新的外部空间来看,我国目前中央政府与地方政府之间的职权划分方式影响着地方政府对于体制创新的能动作用及其形式空间.由于我国实行的是单一制集权型的政府管理体制.中央政府与地方政府之间缺乏明确的职权划分.中央政府对地方政府实行双重的垂直领导.这势必制约地方政府对于体制创新的能动性和这种创新的形式空间.地方政府创新有赖于地方政府积极发挥自身能动作用和中央政府的适当授权.中央政府可以将部分行政职能和权力如项目管理权,经济审批权等下放给地方政府,使地方政府拥有更大的权利,由中央统一领导和充分授权地方的原则,努力建立分权合作,创新高效的政府,发挥地方政府创新的积极性,使地方政府能从本地实际出发,因地制宜进行创新.(三)形成政府创新的外在激励机制奥斯本认为,政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活?21?第2期南宁师范高等专科学校学报动的,它常常把竞争看做是一种浪费和重复.竞争奖励革新,垄断扼杀革新.在为政府创新提供的外在环境和支持外,还应该改革传统公共管理垄断模式的弊端,适当引入政府间竞争,形成政府管理创新的外在激励与内在动力机制.对于提升政府部门的管理创新能力来说,市场竞争机制的最大作用在于为政府提供一种外在激励,促使政府考虑竞争激烈的外在环境,进而转化为一种内在的动力,不断地创新,提升管理能力.我国也应该借鉴西方”企业化”政府改革的一些成功经验,引入竞争机制.政府创新有其公共性,一方面,不断改进政府的运作模式,改进政府与企业,市场和社会的关系,最终实现一种政府,市场和社会的共同治理模式;另一方面,要注重在公共战略中的有序竞争,引入竞争的配套措施,建立公共责任制,构建公平的竞争环境并精心管理,为所有的竞争者创造平等的竞技场.(四)建立政府创新的评价机制将创新纳入政府评价体系,通过建立政府创新的评价机制,引导政府在履行经济调节,市场监管,社会管理,公共服务职能的过程中,突出创新意识,研究创新政策,提高创新水平,注重创新效果m.制定科学,系统,全面的评价指标体系,是评价首先要解决的问题.在建立财政转移支付绩效评价指标体系时应遵循以下原则:一是引导性原则,即指标体系的建立能够对政府积极地进行创新具有导向作用;二是科学性原则,即评价指标体系的设计不仅要根据创新成果和政府创新活动自身特点,还要能使指标体系变得有机与统一;三是动态可比性原则,政府创新是一个持续的过程,指标要保持时间上的相对稳定