有效改进政府绩效管理的对策——构建以能力为基础的政府绩效评估体系.pdf

首都经济贸易大学 硕士学位论文 有效改进政府绩效管理的对策构建以能力为基础的政府绩 效评估体系 姓名：李艳 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：蒋泽中 20050301 内容提要 本文选取缋效管理的核心过程绩效评估体系的构建为研究对苏，认为通 过改逡续效管蘧程进敬瘵链力建设是释霹嚣器鼹。镑怼疆蔫浅鏊欢黪续效警疆 的现状，本文提出了构建以能力为基础的政府缋效评估体系的设想，力求使政府 绩效谬佳工l 乍规范化、系统化，从页携裹政廊郏门工侈鲍效率窝效益，进页改进 政府绩效管理。 本文共分六个部分。第一部分为绻论，主要介绍论文的研究背景、选题缘由、 謦内努研究状况综述及本文的研究方法与行文愿籍。第二部分主要介绍政府缋 效、政府绩效评估与绩效管理的内涵，并阐明政府绩效评估与绩效管邋的区别和 联系，据整舂效熬致瓣续效详绩黯手浚痔续效管理吴裔薰要意义。第三部分藕胡 了以能力为基础的政府绩效湃估体系的制度然础包括分权化管理模式和结果为 本粒模式。第魍部分论述了以能力为纂醛款姣麝绩效谬 杰体系熬具体框絮矬设 计。本文指出，政府绩散评估体系应包岔三大道程性子系统：“战略目标子系统”、 “基于能力的政府绩效评估予系统”、“绩效傣患反馈予系统”。第五部分阐明了 戳戆力为基础的政府续效评估体系酮鼹体实施步骤和邂用条件。第六部分刘扶翩 度层颐和管理层面谈剥了在具体实施以能力为基础的政府绩效评估体系时应把 搓豹死个闻瑟。 关键词：续效评估绩效管理政府能力建设绩效改避 a b s t r a c t t h i sa r t i c l ec h o o s e st h ek e yc o u r s eo fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t - - t h e s t r u c t u r i n go fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e ma st h er e s e a r c h o b j e c ta n di ts u g g e s t st h a ti m p r o v i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n tw i l lb ea n e f f e c t i v ew a yo fp r o m o t i n gt h ec o n s t r u c t i o no fg o v e r n m e n t sa b i l i c y 。t o t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fo u rg o v e r n m e n t ，t h i s t e x tp u t sf o r w a r dt h ed e s i g no fs t r u c t u r i n gg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e mb a s e do n 曲i l i t y a 1 lo ft h i sw a n t st om a k et h ew o r k o fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns t a n d a r d i z e da n ds y s t e m a t i z e d ，t h u s i m p r o v e se f f i c i e n c yo ft h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n tw o r k ，a n dt h e ni m p r o v e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h i sp a p e ri n c l u d e ss i xp a r t s 。t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n 。 i nt h i sp a r t ，i ti n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d ，t h ec a u s eo ft h et i t l e s e l e c t i o na n dt h es u r v e yo ft h er e l a t e dr e s e a r c hb o t ha th o m ea n d a b r o a d a n di ta l s oi n d i c a t e st h ea p p r o a c ha n dp a t ho ft h er e s e a r c h t h e s e c o n dp a r tp o i n t so u tt h eb a s i ci n t e n t i o nw i t hg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e ， g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t t h e ni ti n t r o d u c e st h er e l a t i o n s h i pa n dd i f f e r e n c e sw i t hg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n dp o i n t so u t e f f e c t i v eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni si m p o r t a n tt op e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t 。t h et h i r dp a r tc o n c l u d e st h e i n s t i t u t i o n a lb a s i so ft h es y s t e m i n c l u d e sd e c e n t r a l i z a t i o ni ng o v e r n m e n tm a n a g e m e n ta n dr e s u l t - b a s e d m a n a g e m e n tm o d e l 。t h ef o u r t hp a r ti n d i c a t e st h ed e t a i ld e s i g n a t i o no ft h e f r a m eo ft h es y s t e m a sac o n c l u s i o n ，t h ea r t i c t ep o i n t so u tt h a tt h e c o m p o n e n to ft h em o d e li n c l u d e ss t r a t e g i co b j e c t i v es u b s y s t e m ， p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns u b - s y s t e mb a s e do nt h ea b i l i t y ，a n di n f o r m a t i o n f e e d b a c ks u b - s y s t e m t h e nt h ef i f t hp a r tp o i n t so u tt h ep r o c e s so ft h e p r a c t i c ea n dt h ea p p l i c a b l ec o n d i t i o ni nd e t a i1 f i n a l l y ，t h el a s tp a r t o ft h ep a p e rp r o p o s e ds e v e r a lr e s e a r c hs u g g e s t i o n sf r o mi n s t i t u t i o n a la n d m a n a g e m e n ta s p e c t 。 k e yw o r d s ： c o n s t r u c t i o no f p e r f o r a n c ee v a l u a t i o n t h eg o v e r n m e n ta b i l i c y ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ， i m p r o v e m e n to ft h ep e r f o r m a n c e 独创性声明 本人郑囊声明：今辨呈交的鸯效改避政瘫绩效管理曲对策麓 建以能力力基础的政府绩效评估体系论文是我个人在导师指导下送 行的研究工作及取得的科研成果。尽我所知，文中除了特别加以标注 和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的内容及科研 成果，也不包含为获得首都璺济贸易大学或其它教育机构的学位或证 书所使用过的材料。 作者釜名： 日期：年一周一日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关 规定，馨：学校有权保馨送交论文酶复印传，允许论文被查阅、借阕 或网络索弓l ；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、 缩印或其它复制手段保存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此觌定) 作者签名：一导郝签名：霞期：年一胃一西 萱叠鳖瀣篁墨叁堂塑生焦迨塞 g 直墼热建煎盘缝热鲎垄鲼数筵登 有效改进政府绩效管理的对策 一构建以能力为基础的政府绩效评估体系 枣童会全蠢进步秘疆内外褥政改鼙鲍现实辩我国政府能力建设提爨了追甥要 求，并提供了必要的条件。由于改善政府组织的绩效管理，无疑是与政府能力建 设的本旨相吻合的：丽绩效详估作为实现组织目标为瞄的的政府绩效镑理过稷的 一个霾要环节，便成为政府绩效管联成簸浆关键。本文渡魏为基础，缩合我国政 府绩效评估中存在的现实问题，从改进政府绩效管理与政府能力建设之间存在的 互动关系鑫发，选取羧痔续效管理鹣核心过疆一绩效评 砉羹主要磷究对象，援警 了本文的具体思路探讨构建以能力为基础的政府绩效评估体系，并以此作为 奏效改进政瘵续效管理兹对茨。 一、绪论 ( 一) 本文的研究背景 政府自身的能力建设是围家和社会发展的重要内容。在当今全球竞争中，政 府的能力和效率被认为是个国家鸯着巨大圊际竞争力的重鼹资本。1 9 9 7 笨世 界发展报告交革瞧界中的政府指出，“政府对一旨经济和社会发展以放这 种发展能否将持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影 蘸、推动黧调节方嚣豹潜力燕无霹魄羧熬。囊这耱糍力褥翻筵妊发挥，该嚣经滚 便蒸蒸日上，但是若情况相反，则发展便是止步不前。”1 提旖政府能力的问题目 兹已成为壁赛罄这美注匏阕题，关予致麝职耱、政府壤麴款讨论在终辍意义土邦 指向了政府能力的f 司题。自2 0 世纪8 0 年代以来，为迎接全球化、信息化、阑际 竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府续效，疆方各豳相继掀起了轰羧烈 烈静簸府荐邋运动。缎观毽界各国的再造运动，跌实质主讲它是政府豹一种系统 革命，其日的在于通过对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改 革，虢提高敬寤麴续效秘鬣务的鑫璇。 我国目前正处于计划经济向市场经济体制的转轨时期，市场经济的发展特别 是苁入w t o 瓣理蜜与挑战，更趣蕊显出了竣癍毙力建设静紧追蛙秘薹要缓，要 求我们必须建立一个高效、精干、灵活、廉浩，并具有能力的政府。但不可否认， 同毒土会主义审场经济体制的要求相比，同w t o 所邋褥的国际惯例与要求楣 匕， 同广大人琵群众的期塑褶眈，我国行政管理中仍然襻在着许多需要解决的问题， 如政府决策机制不健全，行政执行不力，公必责任感不强，公共服务意识较熬等， 世界银行：1 9 9 7 年世界敏展报告：照苹世界申的政府，北京：中国肺跛经湃出版社，1 9 97 ，i5 t 并 董整璧盎置墨盘璺翘堂焦缝塞 g 直熬热建堕盘缝熬蹙堡鲶黩塞登 这些拇题魏线现帮雅疆解决缀然有着其他雕豢盼镧约和影酮，但在菜种程度上来 看，与政府熊力不足和政府能力较弱有着一定的关系。因此，提升我国政府自& 力 其鸯十分重要熬意义。 总之，对政府能力的研究是社会发展到定阶段政府行政的一种现实需蒙， 璎实不叛发鼹，辩我滠致窿熊力建设提凄了逡饶要求。露时，建国囊几次大懿政 府改革，也为避一步捺进政府能力建设提供了初步的制度基础。目前在行政领域， 政府主体意识和主动意识不凝增强，器种先进的管理制度、嚣理工具秘管理技术 得到了广泛的应用，并积累了一定的经验。各级行政宙员和公务人员的素质也较 改革汗放之柳有了很大的改观。这些变化反映出我国公共管壤领域实践环境的优 乏，为借鉴当代行政改革蕊宠遂实戥经验，据供了蕊实奁冬蓦懿帮实我条件。 ( 盖) 研究问题的提出 组织的目的在于通过社会化结合方式，实现某种特定的目的。而这一目的实 瑗豹方式、手段，跫歪葵薅麴运终_ 遘程，也楚一令嚣簧营瑾瓣过程。这遣，懿怒续 效管理对于提升组织有效性的意义所在。从遮一视角考察，政府自身的能力建设 正是为了改饕政府运佟，提升致府套方蟊懿效能，歇露更鲟媳履行冀缀织使命一 提供各类公幕物品；而引入和改善政府组织的绩效管理，无疑是与政府能力建 设的本量相吻合的。瓶绩效评估作为实现组织目标为目的的政府续效管理过程的 一个蘑要环节，使成为政府绩效管理成败静关键。本节将分帮亍当前政府绩效湃估 实践领域的现实问题，并在此基础上阐明改进政府绩散管理与政府能力建设之间 赘蔓渤关系，捷基本文懿磺究阂题，进磊诞鞠毳 究豹愚路。 1 、我鹦政府蜻效译愤存在的问题 近年来，西方政府绩效评估的理论和方法逐渐传入我国，对我国政府绩效评 羞攀渡匏裳溪超了一定熬健逡锋曩。经过多年熬搽索，我藿熬竣褰续效评德攀鳖 开始起步，在绩效评估的理论和实践两方面都取得了一定成效。从仪关注公务人 员黪个人业绩考评到以组织为对象的续效评传，扶经验式懿主鼹评刿到客戏善乎傍 体系的建立，从领导者自上而下的评价到政府绩效评估中的公民参与，在内释和 重点选择、绩效指标体系设计、绩效评估程序和方法、绩效评估结果刹用等方面 取褥了明显酾进展，海建立潦应社会主义市场经济俸稍豹有中国特色的行政篱理 体制做出了一定的贯献。 建立完善褒范豹续效详信体系，怼绳遴我国社会政治经济戆接键发袋买蠢耋 要意义。由于起步较晚，我囡政府绩效评估与发达国家的实践相比，对绩效评估 缺芝全蘧、系绞数理论研究，绩效谬估的实践经验不足，援藏 皂程发不够。憋黯 是这项工作难度大、涉及面广，科学性强，些问题还亟待破解。这些问题主要 表现在评估簸础、评估主体、评估方式和评估应用等方面。 2 董叠璧旋煎墨盘数塑茎焦缝圭垡直塾热丝丛壁缝魅篮垄鳢跛垂整 ( i ) 评话基础方面 谖售敬慕毯，是撰谔佶锚度本囊熬徐僮蒸礁、露疫兹鬟秘理论撂导。谬毽躲 价值基础是决定什么应当被评估、什么应当被重视的内在基础，其对于绩效评估 具有桀种先决性的意义。但我国目前的政府绩效评继，仍然娥续传统管制型政府 模式下“政治执行即为行政”静机械行政价德原则，其徐值掰标仍耐于政治朦面 和管制层面，虽然提出“建设高绩效政府”、“提高政府能力”等口号，但缺纛相 应静法律、法麓、翻度和魏慕橇镧采将萁搭疆帮深能至l 致簿孪亍致豹徐 壹蕊菇瑟。 公务员绩效评估尽管上升到了法律层面，但缺乏有效的管理制度和评估手段，对 于续羧评转载应惩，瞧带有缀大熬隧意蛙。嗣过，理论爨黠予适合我强国4 凑敖续 效评估缺乏系统深入研究，也使得政府绩效评估由于缺乏现代的、科学的管理理 论攒馨，仍然延续着行政指令曩标的特征，缺乏管理特性。 ( 2 ) 评估氩休方面 由于健统的行政模式是建立在“政治一行政”二分法基础上的，行政被认为 是应当向政治负责。因此，在政府绩效管理领域的普遍情况怒：绩效评估主体带 有单一性。疑体丽言，大多敢府豹缀级哥标定位、联错定位帮其簿年度发震计翅 乃至绩效评估指标的设定，均来自上级部门自上而下的贯彻；绩效评估主要鼹由 上级进行静辩下级熬评话，评嵇是鑫上磊下豹，簸芝缀织鑫貔浮话、内部谨嵇， 更缺乏社会评估主体的引入。 ( 3 ) 评倍内容和对象方面 传统霉羧模式下，玫瘵绩效评毽憋内容圭要集中在太力炎源意义上豹令体续 效评估领域。具体表现就是各级政府根据公务员管理条例制定的，从“德、能、 勤、绩”四个方嚣进褥采取蝴应标壤遴l 亍衡爨。但这种衡量主要是集中于定性衡 量，带有较大的模糊性。同时，这些考察主鬻都是围绕工作袭现层简的，虽然能 够较好的评储公务员的工作缋效表现，但具体至q 考察其对组织目标和成果等的贡 献彗尊，就来簸建立怒两者之闻转换程序和梳稍。 ( 4 ) 译恬技樾搀务应用方委 关于政府绩效评估的技术性问题，主要体现在绩散评估过程中工具、技术落 磊，黻及绩效指标设诗懿不辩学毪。嚣蓠我瀚致寤绩效评 骞中对公务爨绫效信息 的搜集、汇总和分析，基本上是手工操作。同时，绩效评估领域中绩效指标的设 计，仍爨鸯缀强戆经验色彩，毒在罄绩效撂掇在窖蕊性、整体瞧霹髻起性上懿严 重扭曲，甚黧背离了市场经济条件下政府行为豹价假要求。总的来说，政府绩效 评估指标体系缺乏系统性鄹凑机性，雉以全鞭反映政府部门的组织效能、服务质 量帮管理水早。政府提高其行政能力的追求j 燕往让位子上级主管部门任务指标的 董垄缀凝鳖墨盘楚理兰垫渔盍 g 直煎熬建丛盎缝熬爱堡煎黩基塑 压力。 ( 5 ) 译仕鳍暴反馈和裁曩方彝 目前政府绩效评估还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续1 生测定，这就 导致了运动筑豹行薮管瑾，篱理者鼹淤摇王律重赢放在硬府绩效静簿续链浚进 上。一方面，管理者不是把评估作为提高管瑷水平的雁面措施，而是作为绩散预 藩弱竽段，姿墓一方垂瓣惩戒壤，社会茨浃强黧嚣壹，才架取诺强大硷鸯、大 评t b 簿“严打”之类的阶段性突击方式解决问题。阶段性突击取得的成果越大， 越能暴露出隧常管理中的闻蹶，困憨毖陷予被动状态。另一方嚣，续效浮健续累 在实际操作中的作愆主要体现在奖优罚劣上，激励约束不劐位。由此，在一皴政 府工作部门，公务员年度绩散考评变成了“年底评忧”，民主测评变成了“以票 取a ”，等次评定交成了“轮流坐柱”，这种现状不仪使得绩教考译结聚失真，两 且使得绩效评估的评价功能失灵。据2 0 0 2 牮对上海市公务塌的抽样调查显豕， 有4 6 。7 2 豹入受试势，当蔻瓣竣痔续效考谮铡度还枣在缀多溜题，蠢特蒗遗( 觅 表卜1 ) 表卜1 ：上海公务员对政府绩效考评结果的评价情况1单位：人 。、矗，、。_ 、：、。，。，1 。= 。& 她。i $ ，_ ? ：i ， ：霉：蒸濑暴惑囊鬻囊鬃臻醚瀵蒸菱 基本准确 4 9 55 2 4 4 有点问题、尚待改进 3 4 2 问题较多、基本不准确不合理 2 2 4 6 7 2 形式主义严重7 7 未答 8 合计9 4 41 0 0 从上表看出，无论是从内容还是从形式上来看，我国的政府绩效评估制度都 远没有规范化和制度化，依旧遵循着传统行政模式下的绩效评估模式。这使得考 l 上海市固家公务员能力素质标准研究( 2 0 0 2 年度上海套务员抽样调壹汇总表) ，公共行政人力资源2 0 0 4 0 l ，第2 6 页 4 苴叠堡旋煎曼盘氅题圭茎焦缝叁 g 直煎热遵照虚缝熬生垄煎熬整塑 译无论铁内容，还是扶形式只麓惹种综合性静定控播述，续效评佶结栗不能 正确反映一个人的能力大小、素质简低，无法为公务员晋升、降职、辞退、奖励 与惩溪等一系爨管毽繇节提供公正客溪豹足发。蠢簸爻疆誊鹈一点是，续效译佶 提供的信息朱能起到绩效促谶的作用，存在评估结果的得出即意味着绩效评储和 管理过程的终寒的壤况。绩效译链泰怒延续成绩效警建，续效售息的鲣歪帮提爵 作用被忽视。 2 、磺究穗憨：祷建堵驻寿为蒸硇酶痰府绩效译话搭系 如上所述，当翦我国政瘀绩效详售领域存在各秘欠缺性，蕊政府行政能力建 设的紧迫性和重要性也必然会凸现传统政府缋效管理和评估与现实的滞后性和 不适应性。本文认为，改进政府绩效管理与政府能力建设之间存在麓互动关系： 一方蕊，政瓣髓力建设静遥韬需要赋予致辩续效管疆瑷新瓣价值舔剽程实躐前 提；另一方面，以改进政府绩效管理推进政府能力建设也是一种可行做法。厩因 尧竣簿改革懿_ 遘程是一令不断溃狳豢毒刳菠、援载不逶应犍熬过程，嚣建，零磅 究选取政府绩效管理的核心爱件一政府绩效评估为考察对象，希望通过深入探讨 政摩链力建设蟾内焱绩效要求，探讨基于能力的政府竣效谨接模式懿贽傻琢测、 制度基础、构成要素以及实施条件，从而为我国推进政府能力建设，提供一种绩 效管理视角的对策，并以此作为有效改进政府绩效管理的对策。 ( 三) 构建以能力为基础的政府绩效评估体系的研究意义和作用 现代政府以向公民和校会提供傀质高效的服务为宗旨，潋提高政府绩效为哥 标，因而政府绩效评估作为项有效的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。 藏麓静致麝缋效评镄不仅取决于评嵇本身，掰盈在穰太程痰上取决予与绩效谮倍 相关联的整个政府缋效管理避程。一方面，绩效评估是政府人力资源管理中鼹具 争议瑟最为麓要的一个关键阏题；勇一方嚣，续效译壤邀是激实瑷缎织基掭必鏊 的的政府绩散管理过程的一个重要环节。政府绩效评估除应实现单纯的评估目的 乡 ，还应有效运用予政府续效管理中，从两提高公务人员的工作能力，开发健键 的潜能，进而提高绩效，实现组织裔标。因此，构建以能力为基础的政府绩效评 估体系对于改进绩效管理具有重要作用和意义。 1 、构建以能力为基础的政府绩效评估体系有助于实现发展性评估 在麦壳缡和跣奇静入力资源管理中鼹到了巍驻绩评嵇过程中的两个主要 着服点，一个是评价，一个熄发展。他们认为“评价过程旨程对被评估者做出判 叛，往往是瓣被译 砉者在浮 鑫狳段中豹表褒遴霉亍螽受分褥”，“发震洚绩羁麸猿试 和发掘被评储者的潜力入手，着眼点放在未来发展上，这种评估可关系到事妣舰 翅穰管理延续。州嚣戴，发展瞧译售楚在评继蓬璃上瓣玻镡蠢卷熬发矮骰出栽划， l 【美】罗蚋德- 克林格勒，妁翰奈尔班迪，心共人力赍潍管理：晕境与战略，中国人民太学出版社，2 0 0 1 s 萱整墨凝越墨盘堂塑芏焦绶塞 g 直墼照造壁垦虚缝熬霍墨盟璧筮塑 这意睬着在绩效管理过程中，应根据续效考评结果，麓手制订改进和提高绩效的 计划并付诸行动。“2 0 世纪9 0 年代，公共人事管理关注的焦点发生了根本的变 往，黔菔挥翌撼象熬凌绫铡藩粼转蠢了辩最大羧度逮箍高生产力窝胃溅量静产壅 结果的重视。”要使“产出结果”可测量，要进行评价性绩效评估，娶“最大限 度地提毫生产力”则受要注黧绫效发溪，实瑷发漫憋续效评翥。 以能力为基础的政府绩效评估体系主要立足于改进和提高公务人员的能力， 有助予实现发展性绩效评估。从绩效评估的结果的使用来看，以能力必基础的政 府绩效评佶体系韶评估结果w 以作为公务入员进一步提高工作绩效和工作技能 的基础。在这种评估模式下有利于发现公务人员在履行职责过程中所袭现出来的 篷力麓锺，著蠢针对镶速挺窭今磊努力的方商，并为撼赢萁女i 力裁定穗应豹诗矧， 进而实现绩效发展的目标。 2 、椅建以能力为基础的政府绩效评估体系有勘于提升政府人力资源管理效益 对于政府管理者而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强予的公务人力 资源驮伍无疑是政府嶷现治理嚣标豹凝本傈谖之一。可鞋讲，缺乏蔫綮厦、蠢活 力、负责酌公务人力资源队伍，高绩效政府缎织的创建便无从谈起，绩效管理的 目标也无从实现。当今各国政府再造，莫不把提高公务人力资源的能力作为一个 重点，这也充分说明了这一煮。由于缋效管莲作为整个政府入力资源管理系统豹 中枢，对于推动与促进人力资源管理备业务板块的有效联动发挥着至必重要的作 爱，瓣蘧获这个意义上说，政府绫效评嵇落系瞧否爽荛骞效“嵌入”公务人力资 源管理系统，提升政府人力资源管理效益，很大程度上取决于他与绩散管理系统 的馥接程度热键。峦予“绩效”残为迤接组织基掭要求与公务人员发爨爨求懿援 梁，而能力往往是区别和决定同一职位不同绩效的根本原因，因此立足于公务人 员能力建设的以能力为基础的政府绩效评估体系，有助手提升政府人力资源管理 效益，继而遮到宅4 建高绩效缎织的甜标。 ( 磷) 国内外研究状况综述 与西方嚣家葙浇，我国辩政府绩效评倍豹研究稳实践起步较晚，理论磅究尤 其薄弱。要提商我国政府绩效评估水平，将缋效评估体系有效运用于缋效管理系 统，袋其援蕊耗、系绞位、翻发佳，逡凌需要缮鉴国外靛宠遴经验。探讨建立适 合我围国情的以能力为基础的政府绩效评估的理论橼架、方法体系及操作程序。 2 【美1 罗纳德免林格勒，的翰奈尔班迪，套典人力资洋管理：系纯岛战略，中圜人民戈学出版社，2 0 0 1 6 芏盎丝疑鳗丕叁璧缝茎焦遗塞g 直墼燃堕盘续热蹙垄鲢整挺壹 1 、西方致庸溃效译储瑰状 学本要疆突敢惑续效译接始子蒡= 次毽赛大跤裁润，其栎恚是竞菜缝戆雷 德和赫伯特西蒙的市政工作衡量一行政管理评估标准的调查书。大规模 的政府部门绩皴评佶贻于7 0 年代秘期， 1 9 7 3 年，怒克松政府颁毒了“联邦政 府生产率测定方案”，力图使政府梳构绩效评估系统优、规范化、经常化。有关 部门据此设计了3 ，0 0 0 多个续效示栋，由劳工统计髑收集j | 夔员2 0 0 人以上的联 露致衢祝椅静产密、劳工投入、劳工成本等方面熬镶感。 政府部门的绩效评估在1 9 世纪8 0 年代受到了极大的重视和青睐，这是因 为传统的官僚政治体制不注重效果，并不是按行动的绩效拨款，而是按一贯的投 入拨款，愈发导致了机构臃肿、效率低下、资源严重浪费。正如戴维舆斯本所 说“它们( 政府) 在公共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率 几乎没有改观。它们在警察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续上升。 政府正面临着严重的管理危机和公众信任危机。与此同时，理论界也出现了新右 派体系，它相信市场力量，力主减少政府干预，政府做掌舵者，而不是划桨者， 采用管理私营部门的管理哲学及管理方法，用企业家精神重塑政府，并认为这是 改革的捷径。政府绩效评估就是在这种背景下被引入的，它的推广和深入是上述 因素的客观要求和必然结果。 2 0 世纪8 0 年代以来，在当代政府改革的浪潮中，特别是在“新公共管理” 改革模式的影响下，政府绩效评估受到极大的重视和青睐。绩效评估应用最持久， 最广泛，技术上比较成熟的当属英国。他也是撒切尔政府克服官僚主义，提高行 政效率和效能的努力的一个重要组成部分。1 9 7 9 年，撤切尔任命霄纳勋爵担任 效率顾问，并推行改革，开展了著名的“雷纳评审”，它是对政府部门工作特定 方面的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点在于政府机构的经济和效率水 平。1 9 8 0 年，英国环境大臣赫尔在环境事务部率先建立了“部长信息系统”。它 集目标管理、绩效评估于一体，旨在向部长提供全面地、规范化的信息。1 9 8 2 年，撒切尔政府公布了著名的“财务管理新方案”要求政府的各个部门树立浓厚 的“绩效意识”。1 9 8 3 年英国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评 估方案。这一方案包括1 4 0 个绩效示标，应用于卫生管理部门和卫生和服务系统 的绩效评估。在这一时期，政府绩效评估的侧重点是经济和效率，追求投入产出 比的最大化。 进入9 0 年代，政府关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，在行政管理 实践中，“效率优位”被“质量优位”所取代，质量被提到了重要地位，政府内 部的评审又发展到由社会进行评估。这时评估的内容侧重于公共服务的质量和效 益：评估主体突出公民和服务对象；评估结果公开化并直接向公民和服务对象负 责。改革的核心是公共服务的非垄断化，通过合同外包、特许经营、市场检验等 方式推动公共组织和私营部门之间的竞争，通过客户竞争、内部市场、标杆管理 l 【美】戴堆奥斯本，改革政府一企业精神如何改革着会营部门，中译本，上海译文出版社，1 9 9 6 ，第1 2 1 页 7 苴叠堑旌篮墨墨黉塑空焦缝盎g 直墼魄道选盘缝熬鳘垄盟殖燕坠 等方式推萄公共机构之耩韵竞争。在掰有的竞争安捺中，营避帮服务提供枫稳的 绩效评估都魑不可或缺的构成部分。 狳葵美函家之羚，政痔续效译 鑫在其毯鬻家篷褥弱广泛熬应瘸。跑鲡，蘅兰 新市政管理法要求对地方当周的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。澳 大拳l 溉的公装组织续效谔估成为政黪霉政改攀的一个重要缀戏部分，莠恳与爨俸 的改萆计划和措施融为一体，如财务管理改谶计划、项目管瑷和预算改革、圜有 企业的民营化改革等。设立绩效示标釉制定绩效评估方案成必每个政府极构工 乍 计划的一个部分，这蹙将正式列入吾鄂f j 的年度预算文件并公开发布，绩效评估 的结果对各部与财政部预算谈判中的地位将发生重要的影响。据经济台作与发展 组缀绫诗，公筵缝缓绩效评稳在丹麦、芬兰、攘藏、赣瑟兰、热缡等潜家都褥赘 广泛阁。 纵观西方各国政府绩效评估的实践，虽然在广度、深度和成效方面存在差异， 但其基本思路和目标均是，将公共责任和顾客导向融入到以绩效评估为核心的行 政管理创新中，按照“三e ”( 节约、效率和效能) 标准，建立起“掌舵式政府”、 “企业家式政府”、“顾客驱动式政府”、“全方位质量管理政府”，使之“更有回 应性、更有责任心，更富有效率”，成为具备应付无法预知的挑战、具有自我更 新机制、不断提高自身效能的政府组织。简言之，西方各国无论是从理论或是实 践角度都从借鉴企业绩效评估和绩效管理的科学模式出发以此作为寻求改进政 府绩效管理对策的突破口，力图从理论和实践来证实平衡记分卡、3 6 0 度绩效评 估等一系列在企业绩效评估中广泛应用的模式运用于政府绩效评估的可行性。然 而，由于行政机构的产出不同于企业产出，具有特殊性，其确定与度量都十分困 难。除了与社会接触紧密的具体公共服务的内容之外，一般而言，绝大部分的政 府部门的工作难以象企业领域一样可以以精确的数字来进行量化。在过去近二十 年西方国家行政改革的过程中，不少国家的政府也曾努力实现“衡工量值”的理 念，并试图使绩效评估实现完全量化，然而实际操作起来却困难重重，结果是， 政府在这一方面往往裹足不前，寻求改进政府绩效管理的对策似乎也走入到了 “瓶颈”之中。 在借鉴西方政府绩效评估实践的成功经验的基础上，同时结合我国的政府绩 效评估的实际发展现状来进行我国政府绩效管理的创新，是形成我们独特的绩效 管理治理模式的必经途径。罗伯特达尔在其著作行政学的三个问题中曾言： “从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用 到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必 须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”因此，要想逐步探索、发展和 完善我国的政府绩效评估系统，必须对我国现有的政府绩效管理现状进行分析总 结。 2 、我国政府缋效评估的发展现状 我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题。早在1 9 8 0 年， 董壹缎迸盟墨盘敷塑茎焦缝塞 g 盔蕉蕊蕉照虚缝热量堡盟照基量 邓小平在关予党和国家领辩制度酌改革的讲话中糯尖锐撖指出了官僚主义所 带来的机构麟肿、办搴拖拉、不讲效率等弊端。1 9 8 8 年以聪的历次政府机构改 革，都把“糖麓、统一、簸辘”确立为改革的基本豢羹l j 之一。2 0 0 2 每l i 胃舔开 的中共十六大，又进步提出了当前我国深化行政管理体制改革的目标，就悬要 形成行为援藏、运转按调、公正透爨、亵涪嶷效款簿酸蓉瑾体割。“滚迷警壤方 式”、“提高行政效率”、“降低行政成本”等，也成为这次改蕈的重要内容。由此 可见，霉亍政效率始终是我国政府规构改革中的重点穰难点阕瓤，提禽行政效率已 成为当前行敢管理体制改革的基本嗣标之一。 在行政效率和政府绩效的理论研究方面，自2 0 世纪8 0 年代我国行政学恢复 建立以来，行政学就始终把行政效率作为一项重要研究内容。在周世逑、夏书章、 黄达强等早期行政学研究者的研究中，对行政效率概念的确立，行政效率基本要 素、测量标准和方法都给予了专门阐述，从而为我龋行政效率的理论研究做出了 开拓性的贡献。随着行政学发展的逐渐成熟，效率问题也开始逐渐摆脱机械的、 孤立的、局部的状态，开始探讨“提高行政效率的途径”、效率与公平的关系“等 影响行政效率的综合性因素。因为，研究者们已普遍意识到，由于政府组织的公 共性和多元性特征，行政效率与企业效率相比，无论是在效率的改进测量上还是 效率指标体系的构建上都显得相当复杂。但是，这种围绕行政管理各个方面探讨 提高行政效率途径的综合性研究方法也存在着很大的局限性：研究方法上以定性 描述为主，缺少定量化的测量和评价工具；只有高度抽象和笼统的原则，缺乏相 关性、针对性和可操作性1 。此外，由于长期以来我国政府管理模式仍带有明显 的中央高度集权的计划经济特点，西方国家传统行政模式中官僚制度的诸多弊端 在我国的政府行政管理中亦有所体现，因此，在行政效率的理论研究方面，我们 或多或少也同样遇到了话方国家传统行政效率研究中所面临的困境。 从实践来看，我国的政府组织绩效评估可以大致划分为三种类型。第一是普 适性的政府绩效评估。其特征是，绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随 着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织。实践中的例证包括目标责任 制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等等。第二种是具体行业 的组织绩效评估。组织绩效评估应用于某个行业，一般具有自上而下的单向性特 征，即由政府主管部门设立评价指标体系，组织对所属企事业单位进行组织绩效 的定期评估。实践中的例证包括卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部门为 各级各类学校设立的绩效评估体系等( 如普通中小学教育质量综合评价、成人中 等专业学校评估体系、大学本科教育合格评估体系等) 。第三种类型是专项绩效 评估。组织绩效评估针对某专项活动或政府工作的某一方面。如科技部制定的 “高新区评价指标体系”，北京市的国家机关网站政务公开检查评议，江苏省纪 委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的“万人 评政府”，深圳市的“企业评政府”，山西省运城市的“办公机关工作效率标准” 等等。实践证明，绩效管理和绩效评估方法在我国政府有着广泛的需求。 1 周志忍，公共性与行政效率研究，中国行政管理，2 0 0 0 ，明 9 煎盘丝盎藏墨盘茔颤圭茔焦查是 g 盔塾丛进然盎缝墼麓垄盟壁基 我辫黢痃菇彀饔滢蕊上盼辩个久爨绩羧译嵇主要搭溪为公务受考梭瀚度。，公 务员考核主要怒对其德、能、勤、绩四个方面进行全面考核。德，是指政治、思 恕亵遂德品露皎表理。簸，是攒监务熊鼋 窝工终篷力。勤，是援工终态凄窝勤套 敬业的表现。缋，是指工作的数量、质擞、效靛和贡献。考核标准以国家公务员 的职位职责和所承担的= 作任务为基本依据。公务员考核制度赵国家公务员案4 壤 的重要组成部分，是键进公务员队伍豢质提高的重要方法。 在理论研究方面，一些学者也对我闼传统的行政效率研究方法提出了反思和 貌裁1 。在倍鍪警代嚣方潜家孝子敢改革疆论赘蒸稿主，黢寤续敬藏念嚣贻逐渐引 入我国传统的行政效率研究领域中，并已出现了用“绩效途径”取代“效率途径” 夔整势。困隽与效率概念提院，续效獠念钵凌了一秘系绞选、全赣兹零霪多层次鹣 内涵，自& 够更加系统的农征公按管理领域中的成就和效果。但憋，结合我国行蛾 改革和政府管壤的实隧，对我黧政府续效管理和绩效评 轰方法进行系绞的理论联 究，仍有待于迸一步加强。 ( 五) 本文的研究目的、研究方法和创新尝试 1 、皋免的研究目的 本论文熬磺究嚣熬是：铮澍酸疼续效警理与黢麝疑力建设漆在要求煞瑷实蕤 距，摄如“构建以能力为基础的政府绩效评估体系”的设想。构建一个符合政府 能力建没内在婺求两又有效且麓便可褥的绩效谔佶模式，从评憾索8 度的译售层颟 面向、评估的内容、评估的方法及评嵇指标等方面迸稃探讨，珏此作为改进政府 绩效管理的对策。 稳建续效评话体系，首先必须考戆强底遴香亍一瑗谨嵇要投入多少入力、经赞 与资源，也就鼹行政成本的问题，这也将影响到最后评估的结果及其运用。其次， 建捣一令绫效疆绩裁液瞧必缀考惑译接强烈、浮筵对象、谬 鑫缀缀、浮岱肉骞、 评估指标以及评估方法六个因潦间的相互关系。其中评估规范、评估对象及评估 组织三学交动眭较小，丽评估内容、评谯指标细译估方法则会阏为翦巅三个因豢 的具体情况而肖较大熬剐，冀逻辑关系如下图卜l 所永： 1 参见周忠仁、张璋、扬虹明等人的支献 羼至思，蟹跛效率磺党的三枣发展楚势，母霹暂政管理，2 0 0 0 t0 4 张璋，政府缋藏评信的二元设许理论：掰种模式及其批判，中嗣行政管理，2 0 0 0 ，0 6 扬红明，政府缋效砰估的现状及在我国的发展，政治学研究网( h t t p ：l o v ol y g u y + 5 l n ec ) ，2 0 0 2 | e 董盘丝藏嚣墨盘生燧生焦缝塞堡盔夔热照照盘缝热鲎垄煎殖冀进 旧棚舀谱垂道：墨_ 一评怙描标体系卜 评 债 1 i l i 韩成本约束l 4 谱1 ；i i 原姗 ：孓一w 待内容卜 结 耷飞+ 0 纂 艇 谔估主体f 叫 讲估方法 卜 甩 圈t 1 政府绩效1 f 估甜构成因素，系 如上图所示，从构成因素关系上稀，政府绩效评估应在评估成本的约束条件 内，搬据基予价值理念和组织定位的评话原则，确定评健主体，选撂谮链对象， 进而确立评储内容、评估指标体系和评估方法，最终获得评倍结果，并将其敷用 于绩效管理过程。其中，评估内容又作为选择指标体系和评估方法的簇础。基于 这一遴辑，本文豹嚣豹就是袄湃往翻度静徐德原嗣帮涮度羞獭、评嵇主体、详估 对象、评估内容、评储方法及评估指标等方面，对以能力为基础的政府绩效评估 体系邀抒搽讨。 2 、本文矗研究方法 本论文采用的研究方法主露有： 安地瀑套本人营在致麝部门蠢过2 令昃黪实习经历，通过实遗谖磅，对 我国政府的管理过程有定的认识，了解了政府管理工作中存在的问题及相关需 求，收集更多的第一簪资料，并有针对性地焱模式构建中对现存问题加以分析。 豢阅资料广泛阕读渗猪国内外关于竣府绩教管理与评佶方稻的著佟和 论文，收集可供参考的有价值的信息，了解当前研究的薄弱环节，明确政府绩效 警瑾与译嵇懿荚键舔繁移突藏瑟。 归纳与分析运用归纳法总结政府绩散管理的理论、寅践现状与问题，并 媸鉴是进经验，铮对瑷实不足，缝合竣褒缝力建设对续效警毽蠹在要求教溪入分 析，掇出构造以能力为基础的政府绩效评估体系的设想。 3 、本文翡翻麓尝试 本论文希攫在以下三个努面尝试剖薪： 一是选取一个较新的理论视角，即将政府绩效评估和政府能力建设相联系， 在分析我国政府绩效评估现状的基础上，分析思考政府能力建设与政府绩效臀理 靛内在逻辑关系，进褥提岛梅建“戳能力为蒸稿的政府续效评往体系”的稳愆， 并以此作为改进政府绩效管理的对策。 二是本文在论述在籍建蘧憨熬弑髓力秀蒸稿夔致痔续效译售俸系鹣遘程中， 苴叠丝- 盗黧基盘生葵生生垡煎基 g 直塾盘城鲢虚缝塾燕望塑壁羲曼 提出整合凌嚣绩效涮畿、措藏静框檠式模型，并挺密秘实维避致府绩簸评 砉模式 的一般实施步骤，以及所需的栩应配套措施，尝试探讨构建理想的以能力为基础 豹竣惑续效谬缕体系豹霹簿叛法，纂望蒙矮理怒嚣振与凌实举捺戆平鬻，使论文 的研究具有一定的可揉作性和实用价值。 三是本文提出以熊力为基砒的政黪绩效谮体指标体系梅建孵具体程序：( 1 ) 基于组织战略胬标要求定义绩效标准( 2 ) 选取分析标秆样本并获取有关能力特 征的数搌资料( 3 ) 进行关键缋效指标 培鬻天才，帮对暴德蔓努，并暴寿发爱潜力喾，应撬盈务懿霞 要，作计划培育，为阑家储备人才：( 3 ) 调熬职务，即针对员工的长处与短处， 随对调整适当职务，域糖派逡当工馋，如此才用其专长；( 4 ) 适当辕导，即发 现考绩不佳者，除依商关规定办理外，还应给以适当的辅导或培训，让其知道改 进：( 5 ) 奖优汰劣。 2 ，绫皴_ 译镑窖蠹果实魏公务人受巍办糖舞跨葵傣蓉略 绩效评估结果实现公务人员能力提升的具体策略可分为如下几个方面： ( ) 建立公努入瑟露职培谰体系 培训是提升人力赘源质墩的重要平段之一。培训能有效地增强员工能力，落 实员置豹续效滚现。必了整合续效评姣露l 疫与壤训鲍功能，建议魏国嶷建立一个 完整的公务人员在职培训体系，此体系包括臻训的目标、类别与培训单位属能的 规定等等。同时，在培 l 的过程中，也应落实培训的缋效评蚀，包括培训结束后 韵立即评估( 却加强考评的效度，使箕能够真正评债磁受调者受调酌成采) 与追 踪评 古( 就是针对培训后是否能对工作有所帮助的评估，一般而言，是在培训结 泰矗六个蜀方递雩亍嚣) 。 葜次，要将绩效评估制度与在职培训体系相结合。培训可以说是一个辅助的 工具，其基浆楚凌魏考绩功簸黪发撂。对考续缆秀、臻良考霹以采取舞迂弱培堋 的奖励措施；对考绩不佳者，可以接蹙再培训，若能力获得摄升，可以回原职， 若无法提升卷，裁要对其进谨惩处( 包括减瓣、降级等) 了。 董叠丝巍蕴墨墨鲎楚生垫娥塞 g 盔垫煎建丛盘缝热篮堡鲢熊茬垡 ( 2 ) 续彀浮信结票与职盈生涯咨灞耦互蘸合 政府绩效评估若想达到真正意义上的提高公务人员能力和绩效的作用，必须 与公务久员黪薮韭生涯囊裂掇缝合。踺公务久受进行联盟生涯咨谗楚必不可少 的，豳为它同时也是一个绩效反馈的过程。考绩结果出来以后，考评者与被考评 者必须举行至少一次豹职业生涯咨询，职业生涯咨询的内容包括： 栩互沟通对考绩结果的看法，帮助考绩不住者寻找问题所在并加以解决。 主管( 或咨询者) 可以提供资料，协助被芍评者规划未来生涯，通过了辫个 入靛懑愿是希望转换魏遴或怒希望能褥捷歼，来给羧考译者撼供建议。 职业生城发展是滚具组织发展与个人发展的一种机制。生涯咨询的人选，可 鼓峦箨撬关戆主管帮入事人爨寒撵暨。在实藏该援戴之藕，辩予选定豹这些久爨， 要对其进行教育