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服务型政府研究综述 摘要：建设服务型政府是中国新一轮政府改革的目标，也是公共经济学研究讨论的热点问题。本文收集整理近年来国内发表的相关研究文献，对服务型政府研究进行理论概括，从三个方面服务型政府的内涵、服务型政府的必要性、构建服务型政府的路径梳理总结了学界关于服务型政府的研究进展。关键词：服务型政府 综述 党的十八大报告指出：深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。十八届三中全会提出要全面推进改革,转变政府职能,建设法制型政府和服务型政府。近年来，学术界关于服务型政府的研究不断深入，为展现服务型政府学术研究的进展情况，本文主要从以下三个方面作出概括和总结。一、服务型政府的内涵 关于服务型政府的内涵，学者的看法不尽相同。中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，服务型政府的基本内涵是：为社会提供基本有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排；北师大经济与资源管理研究所所长李晓西教授认为，服务型政府简单的说就是提供公共产品为人民服务的政府；经济学家吴敬琏认为，建设“服务型”政府，就是要把“全能大政府”体制颠倒了的政府和人民之间的主仆关系校正过来，建设一个公开、透明、可问责的服务型政府；中国人民大学刘熙瑞教授认为：服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的大框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。综合学者的观点，所谓服务型政府，即满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。现代服务型政府职能的公共性和有限性，决定了政府职能的核心内容是公共产品与公共服务。服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效（及时和足量）地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。服务型政府模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。 服务型政府具有如下特征：第一，依法行政，建设法治的政府，处理好法治与市场、主体、政府之间的关系。一切公共权力都必须符合宪法和法律，并在宪法和法律的监督之下行使。第二，有限权力。有限的政府就是减少对各种经济事务的干预，让市场发挥作用。加强政府的宏观调控、市场监管的能力，维护市场秩序和社会稳定。第三，公开、透明，避免暗箱操作，提高政府行为的透明度，做到公平、公正和公开，政府自觉接受百姓的监督。第四，高效、精干。人员精干、机构运转成本低、公共产品和服务的质量高。二、建设服务型政府的必要性学者们认为，加快推进政府体制与机制创新，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力营造现代服务型政府，不仅是广大人民群众关注的问题，也是各级政府面临的新课题。我国的改革开放走到今天，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都已发生明显而且深刻的变化，政府改革能否到位，能否建立服务型政府，事关我国改革、发展、稳定的大局。 1、建立服务型政府是落实科学发展观的必然要求。科学发展观是对我国现代化建设规律的新认识，现在一些地方在产业之间、城乡之间、经济与社会发展之间出现的种种失衡以及较为严重的“环境透支”现象，往往与地方政府“见物不见人”、片面追求gdp增长、没有全面正确地履行政府职能有着直接的关系。对今年国家宏观调控中反映出来的问题作些深层次的分析,就不难发现，一些地方之所以出现相当严重的“体制病”、“结构病”、“增长方式病”，一个重要原因就是地方政府不同程度地充当了市场竞争主体的角色。因此，要落实科学发展观，要解决好当前的各种积累性矛盾和问题，就必须强化以人为本的观念，加快政府职能转变，创新行政体制，努力建设服务型政府。2、建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要。当前，经济全球化进程加快，国际经济竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。3、建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求。在计划经济条件下，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。随着市场化的不断推进，改革已进入“深水区”，整个经济系统变得更加复杂，单一内容的改革越来越受到其他方面的影响和钳制，譬如金融体制、国有企业、社会保障等一系列改革都与政府改革密切相关，而政府改革的滞后已成为当前市场化改革进程中的主要矛盾之一。因此，加快建立服务型的现代政府是当前完善区域市场经济体系的关键所在。一方面，市场经济已经在要素资源的配置中发挥主体作用，要求政府尽快从微观经济领域“低位退出”；另一方面，在市场经济不能发挥作用的公共服务领域，又要求政府“高位进入”，弥补市场缺陷。由此可见，市场经济的发展，既是推进政府改革的逻辑起点，又是实施政府改革的内在动因。 4、建设服务型政府是人民群众的迫切愿望。随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于长期的惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，推诿扯皮，效率低下以及乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，也就无法实现民富国强。 三、建设服务型政府的途径近年来，按照中央的有关要求，各级政府在实践中探索符合自身特点的改革措施，取得了一定的成效。在改革的具体路径上，政府部门及学术界主要形成如下一些思路。1、处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。一是做到政企分开、政资分开。要调整和转变宏观调控部门与市场监管部门的职能。将国家发展战略部门、财政部门、中央银行等定位于国家宏观经济调控部门。属于地方在本区域内的局部性经济调节则由省级政府经济调节部门在中央宏观调控政策的框架内进行。二是做到政社分开。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，进一步提高政府依法管理社会的能力，管好应由政府管理的社会事务。要充分发挥各类行业协会和其他社会组织的社会调节与公共服务作用。三是做到政事分开。政府集中力量行使纯公共产品的供给职能，准公共产品要组织好多元化供给的渠道，退出竞争性产品的经营活动。2、树立正确的施政理念，做到“以人为本”、“执政为民”。施政理念问题是政府及其工作人员在履行职能时面临的首要问题。有什么样的权力观、政绩观，就会有什么样的行政管理方式和行为模式。为此，就要树立“以人为本”、“执政为民”的理念，着眼“十二五”时期经济社会发展目标，明确基本公共服务建设的重点任务、主要标准、政策措施和保障性工程。政府工作人员特别是领导干部要牢记全心全意为人民服务的宗旨，大力增强公仆意识、服务意识，切实转变工作作风，把政府管理从单纯“以gdp为中心”转变到“以人的发展为中心”上来，注重经济发展与人的全面发展的统一，注重将资源配置到与人的全面发展相关的领域，时刻把群众的安危冷暖放在心上，为人民群众办好事、办实事，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。3、理顺中央与地方关系，合理配置中央和地方的职权。学者们普遍认为，中央政府的主要功能在于决策和宏观调控，在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点，同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求；各级地方政府直接面对社会、企事业单位和为公众提供公共服务。因此，要合理划分中央与地方管理权限，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制。中央政府主要负责公益性覆盖全国范围的公共服务供给，以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，推动公共服务方面的统一立法，强化资源的再分配职能。各级地方政府主要负责辖区内的公共服务供给，重点关注辖区内居民的实际需求，强化公共服务的供给效率。对中央和地方共同承担责任的公共服务事项，要做到权责清晰，分工明确。中央政府要通过转移支付等方式加强对欠发达地区的倾斜。4、加强政府绩效评估，提升政府效能。学者们认为，绩效评估是实行行政问责制的前提和基础，是引导政府及其工作人员尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。开展绩效评估，实施行政问责是建设服务型政府的内在要求。要科学确定政府绩效评估的内容，建立健全以基本公共服务为导向的政府绩效评价体系，纠正“重经济指标，轻公共服务”的倾向，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，从制度层面保障政府工作效能的提升。对政府公共服务的评价要以群众是否认可和得到实惠、是否能够兼顾公平与效率为标准。全面推行依法行政，把对公共服务的问责制纳入法制化轨道，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立健全行政问责体系，实现行政问责的规范化和制度化，确保各级政府及其工作人员把为人民服务的宗旨落到实处。5、推进基本公共服务均等化，缩小城乡间公共服务差距。要合理区分公共服务与非公共服务、基本公共服务与非基本公共服务，对那些市场机制不能发挥作用、确保人人享有基本生活保障的公共服务领域，政府要承担主导责任。调整财政支出结构，强化保障资金向农村地区倾斜和向社会事业发展薄弱的地区倾斜。加强基层公共服务机构的设施和能力建设，形成提供基本公共服务的平台和网络。处理好政府与市场、公平与效率、激励与约束等关系，建立有利于保障供给、改善服务、提高效率的长效机制。要发挥市场、公民和社会组织作用，改革和创新公共服务提供方式，引导社会力量广泛参与公共服务的提供。要引入竞争机制，放宽市场准入，鼓励和引导社会资本参与公共服务供给，切实发挥企业、行业组织或社会中介机构作用。通过政策引导，采取政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式，实现公共服务供给主体和提供方式的多元化，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。参考资料 1、中国（海南）改革发展研究院“建设服务型政府中国改革形势季度分析会”会议报告 2003年7月2、迟福林 论“