英国《数字经济法案》综述（论文） .pdf

232 英国数字经济法案综述 张亚菲 * 内容摘要： 为了应对信息时代的挑战，促进英国经济的复苏与发展，英 国政府于 年启动了“数字英国计划”，随后于 年 月颁布了数字 经济法案，从而拉开了建设“数字英国”的序幕。 数字经济法案共 条， 主要涉及网络著作权侵权的治理、增加电子出版物的公共借阅权、更改域名 注册规则、广播电视管理规则的修改，以及视频游戏的管理等问题。 该法案 一经颁布，便引起英国全国范围内的巨大争议和广泛讨论，尤其是有关网络 著作权侵权的规定遭到各方的质疑。 但数字经济法案毕竟标志着英国在 保护网络著作权、促进信息化发展的道路上迈出了积极的一步，为其他国家 发展数字经济提供了宝贵的借鉴经验。 关键词： 英国数字经济法案网络著作权保护网络服务提供商 公共借阅权 review of the uk digital economy act abstract： ， ， ， “ ”， “ ” ， ， ， ， ， *北京大学法学院本科生。 英国数字经济法案综述 233 ， ， ， ， “ ” ， key words： ； （）； ； ； 一、 法案的形成背景 世纪，人类进入信息时代，数字技术迅猛发展，渗透到国家经济政治文化和人们 生活的各个方面，成为世界各国生产生活的重要依托。 但与此同时，网络基础设施不 健全、网络安全、网络侵权泛滥等问题也日益突出，制约着信息化的进一步发展。 信息 化相对领先的英国对此已有深刻认识，为了打造长远的数字竞争力，巩固在知识经济 中的世界领导地位；同时也为了尽早摆脱经济危机的困境，促进经济复苏，为英国未 来经济发展提供坚实的工具基础，英国政府于 年秋启动“数字英国计划”，随后 筹备和颁布了数字经济法案，拉开了建设“数字英国”的序幕。 年 月，“数字英国”战略项目由英国商业、企业和管制改革部（）与文 化媒体和体育部（）正式启动。 年 月，数字英国中期报告发布，并向社 会各界征求意见。 年 月，英国商业、创新和技能部（）与 联合发布 数字英国报告（ ），描绘了数字英国宏伟远景，涵盖了详尽的实 施计划，提出了减少网络著作权侵权、改善著作权许可方式、设立电子书籍的公共借阅 权等具体的改革目标。当月，时任首相的布朗签署了建设英国未来计划（ ），其中提到 年建设成覆盖全国的高速宽带网络，确保网络产业具 参见科技部：“数字英国描绘未来英国通讯业蓝图”， 年 月 日最后访问。 参见郭 林：“ 英 国 公 布 数 字 英 国 计 划”， ， 年 月 日最后访问。 参见赵 媛： “ 数 字 不 列 颠： 拯 救 英 国 经 济 尚 需 时 日”， ， 年 月 日最后访问。 ： “ ”， ， ： ， 参见中国科技情报网：“数字英国执行计划”， 年 月 日最后访问。 网络法律评论 234 有世界领先水平，为英国经济发展提供现代化基础设施。 年 月， 与 联合发布了数字英国实施计划（ ），包括 个项目， 每个项目都由政府主管成立专门项目组进行具体实施工作，其中唯一一个立法项目， 即数字经济法案。 年 月，英国政府向国会提交了数字经济法案草案 （ ）， 年 月，获得了上议院的通过。 年 月 日，英国政府在保守党的帮 助下，仅仅经过两个小时的辩论就完成了在下议院的第三次审议，通过了数字经济法 案。 月 日，该法案获得了女王的批准，一部分条款正式生效，数字经济法案生 效。 月 日，除少数部分条款外，该法案大部分条款生效。 10 二、 法案的主要内容 数字经济法案共 条，包括了下列 个方面的内容：（） 通信办公室（ ）的职能（第、 条）、（） 网络著作权侵权（第 条）、（） 域名 注册管理权（第 条）、（） 第四频道电视公司（ ，简称“”）的职能（第、 条）、（） 独立电视服务（第 条）、（） 独立 广播服务（第 条）、（） 广播电视管理规则（第 条）、（） 电磁波使用管理规 则（第、 条）、（） 视频游戏的有关规定（第、 条）、（） 侵犯著作权和表演者 权的处罚规则（第 条）以及（） 关于电子出版物公共借阅权的规则（第 条），还 有附则（第 条）。 11 按照内容类别的不同分述如下： （一） 著作权保护 网络著作权侵权 有关网络著作权的部分是数字经济法案中最备受争议的部分。 在该部分中，本法案首先规定了互联网服务提供商（）应承担的初始义务：通知 义务和报告义务。 通知义务是指著作权人在发现侵权后的 个月内可以向 发出包 含被指侵权用户的 地址和“明显侵权”证据的侵权报告。 接到符合要求的著作权侵 10 11 参见刘彦青：“英国布朗首相： 年英国将普及超快宽带连接”， 年 月 日最后访问。 参见康彦荣：“英国走向数字化未来”，载世界电信 年第 期，页 。 ： “ ”， ， ： ， ： “ ”， ， ： ， “ ”， （） （）， ， ， 英国数字经济法案综述 235 权报告的 ，应当在接到报告之日起 个月内就该报告向被指侵权用户发出通知。 报告义务是指著作权人可根据初始义务法令要求网络服务提供者向申请人出具侵权 清单，包含侵权者的相关信息，但这些信息不足以认定其身份。 通信办公室负责批准 初始义务法令和向国务卿报告著作权网络侵权状况。 12 为了充分保障著作权人的合法权益，该法案还引入了“三振法”，即限制接入互联 网的技术义务，具体的操作程序为：如果上述初始义务不足以制止著作权侵权，国务大 臣有权要求 履行“技术义务”。 技术义务包括：限制被指控侵权用户的网速、阻止 该用户获得特定资料，甚至可以断网或以其他方式限制该用户的网络连接。 采取 技术措施的程序需要由通信办公室制定。 13 为了平衡各方利益，该法还赋予被指控侵权人申诉的权利。 第 条规定：当被指 控侵权用户认为著作权人发出侵权报告中的“明显侵权”并不构成对著作权的侵犯，或 者报告中未提供被指控用户的 地址，可以向独立于网络服务提供者、著作权人和通 信办公室的裁决者提出申诉。 一旦裁决者作出对被指控侵权用户有利的裁决，著作权 人或者网络服务提供者应当对其遭受的不利影响作出经济赔偿，并承担用户在申诉中 支出的合理费用。 14 如果 没有履行初始的通知和报告义务，或者技术义务，就将面临最高额达 万英镑的罚款，而且，若国务大臣认为有必要，可以发布决议提高罚款数额。 15 侵犯著作权和表演者权的处罚规则 本部分是对 年著作权、设计和专利法（， ）的修正。 本法案将制造、销售侵权作品的刑事责任及有关侵权责任罚金提高至 万英镑 16，对著作权侵权加重了打击力度，体现出英国政府对著作权人合法权益保护的 高度重视。 关于电子出版物公共借阅权的规则 本部分修改了 年的公共借阅法（ ）和 年 的著作权、设计和专利法，将公共借阅的范围扩大到有声读物、电子出版物；明确了 在公共借阅权的范畴内，出借图书、复制或分发有声读物或电子书不构成著作权侵权； 同时对非纸质类作品的借阅严格限制条件，即仅限于馆内使用，不得通过电子通讯方 式从馆外获取电子作品。 17 12 13 14 15 16 17 ， ， ， ， ， ， 网络法律评论 236 （二） 政府部门网络权力的分配 通信办公室的职能 本部分补充了 年电信法（ ），增加了通信办公室的 职责。 第、 条规定：要求通信办公室每三年向国务大臣报告英国电子通讯网络、服 务基础设施和业务发展情况、域名注册使用情况及媒体有关内容的发展情况，并将报 告内容公之于众。 18 域名注册规则 本部分也是对 年电信法的修改，新增了国务大臣的域名管理权。 第 条规定：当国务大臣查明具有资质的网络域名注册机构出现严重问题时，国 务大臣可以介入域名管理。 与域名注册机构有关的问题是指域名注册机构或其工作 人员、最终用户有不公平或不当使用域名行为，或者域名注册机构未按有关规定处理 域名申诉。 严重的问题是指上述行为可能对电子通信网络和服务的名声或运行造成 不良影响，或者侵犯消费者或英国相关公众的利益。 国务大臣介入域名管理的权力包括：委派域名注册机构的管理人员；向法院提出 申请，要求对域名注册机构的章程进行审查。 19 （三） 广播电视、视频管理 第四频道电视公司的职能 本部分也是对 年电信法的补充，扩展了 的职能：负责参与制作高质 量、宽领域的相关媒体作品，以满足多元化社会的品位和需求；参与制作在全国范围内 放映的高质量电影；广播和发布上述作品和电影；参与制作新闻时事相关媒体内容；参 与制作符合青年人口味的媒体作品；广播和发布反映英国文化活动的题材电影等。 同 时对其职能扩张设置监管措施： 必须制定执行上述职能所依据的媒体内容政策， 通信办公室也有义务对 的媒体内容义务出具监督报告。 20 独立电视服务 该部分对 年广播法（ ）和 年电信法修改了现 有及续办后的第三频道许可证（ ）适用的地域范围、第三频道、第五频 道和公共图文电视许可证的初步有效期限，增加了通信办公室对公共图文电视服务报 告义务，以及对盖尔语广播节目进行了重新规定。 21 作出这些修改的目的是为了保证 各地区电视台保持本民族特色的同时，也有打进全国性市场的公平机会，让独立融资 18 19 20 21 ， ， ， ， 英国数字经济法案综述 237 新闻联合会（）能够顺利发展起来。 22 独立广播服务 该部分对 年广播法进行补充修改，为了促进电视信号从模拟信号的全面 转变，授予国务大臣制定数字转换（ ）截止日期的权力，同时为了保证 数字转换目标的实现，通信办公室可根据情况调整广播许可证的有效期。 该部分还修 改了未来国家广播许可证的续办政策、重新规定了地方广播服务的内容和风格、多路 传输广播服务的频率和许可证的地域适用范围以及续办规则。 23 广播电视管理规则 该部分对 年电信法进行了修改，授予国务大臣改变针对第三和第五频道 的公共服务条款的权力。 24 电磁波使用管理规则 该部分是对 年无线电信法（ ）的修改，规定了 无线电信许可证的收费、实施程序等相关问题。 25 视频游戏的有关规定 该部分对 年视频录像法（ ）进行了修改，增加了 视频游戏的管理规定。 法案明确了与视频游戏相关的法律概念；对视频游戏的内容进 行了分级规制，以给儿童和青少年提供充分的保护；指定机构管理视频游戏，负责视频 游戏的分级等工作。 26 三、 各界对法案的评价 （一） 数字经济法案引起巨大争议 数字经济法案从审议到颁布，引起了英国社会各界广泛的讨论和巨大的争议， 英国成千上万的消费者、人权组织、行业协会、网络巨头以及学者、政府官员都参与到 这场全国性的辩论中。 其中争议最大的应属对网络著作权侵权的治理部分，虽然该法案的立法目的是出 于加强对网络著作权的保护、为网络的健康发展提供良好的法律平台的美好愿望，但 该部分一经公布便引起了各方的强烈反对。 月上旬，英国两个最大的 英国电信 与 共同向英国高等法院提起 诉讼，要求其对数字经济法案进行司法审查。 它们认为该法案构成对人权的侵犯， 22 23 24 25 26 康彦荣，见前注，页 。 ， ， ，注释 。 ， ， 网络法律评论 238 将大型互联网服务提供商置于不利境地。 它们还认为该法案不符合相关欧盟法规的 要求，例如欧盟隐私与电子通讯指令与电子商务指令，后者规定互联网服务提供 商不必为其用户的行为承担责任。 27 除了 之外，其他利益相关者也发出的反对的声音。 针对法案中用户必须为其 通过免费无线网络服务而得到的内容负责的规定，英国图书馆和大学抗议，这一规定 将使他们成为非法无线网络用户。 28 与此同时，以谷歌、雅虎为首的网络巨头也对法案 第 条发起攻击，该条款赋予了国务、企业及规章制度改革事务大臣任意修改著作权 和专利法的权利，在其对国务、企业及规章制度改革事务大臣 的信函中 上述公司写道该条款会严重阻碍技术创新、增加不必要的成本、扰乱市场秩序。 29 此外，政府内部也不乏质疑之声。 保守党和自由民主党同样反对第 条赋予国 务、企业及规章制度改革事务大臣修改著作权法的空前权力。 30 英国国会议员则对法 案的通过程序提出了质疑，有议员认为，数字经济法案是在匆忙中推动通过的，没有 经过适当监督。 在上议院马拉松式的众议院数字经济法案辩论中，若干成员提出了 强烈的批评建议，并表示出现了一个来自版权所有者的“异常强大的院外游说力量”推 动该法案迅速成为法律。 31 就连本次法案最大的保护对象和受益人著作权人自身也对法案有诸多不满。 由 于法案规定著作权人将要承担阻止版权侵权者所支付的费用，音乐与电影产业的版权 人将会支付追踪网络盗版费用的四分之三， 则需支付剩余的四分之一，加重了他们 的负担，著作权人也加入了反对数字经济法案阵营。 32 一些民间权利组织从更加广泛和深刻的角度对数字经济法案进行了批评。 如 开放权利集团（ ）等组织认为，数字经济法案对网上侵犯著作权的 处理可能侵犯了用户的隐私；该法对使用网络空间、代理服务器和解码技术等手段阻 碍 地址查明等情况缺乏考虑，技术上的前瞻性较差；通信办公室和网络服务提供者 在履行该法下的义务时发生的成本过高；总体而言，该法在执行中产生的收益很难超 过必要的成本；这种安排很可能只给那些能够支付得起成本的实力强大的著作权人带 27 28 29 30 31 32 卢宝锋：“三振法案国际进展”，载电子知识产权 年第 期，页 。 ：“ ”， ， ： ， ： “ ”， ， ： ， id ： “ ”， ， ： ， ： “ ”， ： ， ： ， 英国数字经济法案综述 239 来好处；由于该法使咖啡店、图书馆和大学等提供无线网络服务的机构，可能会因其客 户在上网时的非法行为而承担责任，所以将给相关服务行业带来不利影响。 33 也有学者指出法案可能会制约个人在网络上使用版权作品表达自我的能力，进而 导致对“符号学上的民主（ ）”的限制。 34 除了侵犯言论自由的主张， 还有学者表示法案规定的断网措施违反了“无罪推定”的原则。 根据数字经济法案 规定，如果接到 的侵权通知后，侵权者没有及时删除侵权内容，那么国务大臣可以 要求 对其采取限制访问甚至断网的措施，缺乏充足的侵权认定程序，实际上是进 行了“有罪推定”。 此外，还涉及违反“三权分立”原则，发出断网指令的是国务大臣， 属于行政部门，“而由行政机构对公民作出具有刑事司法性质的断网处罚，不仅从程序 上严重侵犯了公民的正当刑事权利，而且显然违反了三权分立的宪法原则”。 35 迫于上述各界强烈反对声的压力，英国政府也于 年 月 日宣布将重新审查 数字经济法案，主要审查对象是断网措施的规定。 36 （二） 争议中的支持声音 尽管数字经济法案承受了众多非议，但是其积极的一面还是得到了来自各方的 肯定。 英国唱片业协会（ ）、电影协会（ ）、软件反盗版联盟（ ）等行业组织和英国商业创新 与技术部等支持者认为：数字经济法中的措施可以减少网上著作权侵权的发生，预计 可以给相关产业带来每年两亿英镑的收益；该法中针对网上著作权侵权的措施公平而 给力，不但可以保障著作权相关产业的发展空间，也可以保障网上合法内容的继续丰 富和发展，使消费者受益；该法可以激励网络创新，保障创新产业的工作和事业，从而 促进经济的发展；该法的实施还会使法院只处理重复侵权或者持续侵权的案件，减少 当事人的讼累和公共资源的耗费，从而有利于整个社会福利的增加。 37 英国作者授权及收费协会（ ）对法案确立电子 出版物的公共借阅权给予了肯定，该社团称非常高兴看到数字经济法案对这一问题 33 34 35 36 37 ： “ ， ？” ， （）， 转引自姚洪军：“英国数字经济法治理网上著作权侵权的尝 试”，载知识产权 年第 期，页 。 ， “ ”， ， ， ， ， ， 参见李政等：“反盗版三振法能否中国化？”，载科技创新与知识产权 年第 期，页 。 ： “ ”， ， ： ， ， ： ， “ ”， ，（）， 转引自姚洪军：“英国数字经济法治理网上著作权侵权的尝试”，载知识产 权 年第 期，页 。 网络法律评论 240 有了涉及，同时表示政府给予公共借阅的补贴对该服务的发展是极为重要的。 38 事实 上，由于电子出版物的租借没有得到主要出版社的支持和响应，因此电子出版物的公 共借阅的发展道路还有很长的路要走 39，而法案为其提供了法律基础。 四、 法案对我国规制网络传播行为的借鉴意义 尽管社会各界对数字经济法案褒贬不一，甚至在英国掀起了气势高涨的反对浪 潮，但是这次英国走在世界的前列，面对棘手的网络著作权侵权问题，积极立法作出回 应，其积极性是值得肯定的。 数字经济法案用 的条款建立了著作权网络保护的 法律和管制框架，引入了断网等技术手段来确保著作权的保护，体现了对著作权人合 法权益的重视，展示了严厉打击网络著作权侵权行为、坚决捍卫知识产权的决心。 从 而有利于减轻著作权人对盗版行为的顾虑，保证著作权人获得应有的版税和报酬，鼓 励青年作者和社会底层的作者从事创作。 同时其保护网络著作权的制度设计也对我 国有积极的借鉴意义。 （一） 关注个人隐私权的保护 数字经济法案对个人隐私权的保护是值得提倡的。 法案在规定 有义务 向著作权人提供侵权者信息的同时，强调 披露的信息必须不足以确定该用户的身 份，如果著作权人需要获取侵权用户的身份信息，需要向法院提出申请。 对于涉嫌侵 权的人都给予充分的隐私权空间，保护其身份不被任意跟踪，这体现了西方社会对个 人人权的充分尊重；而要获得涉嫌侵权人的身份信息只能向法院申请的规定，是将个 人身份信息的公开与否交给第三方处理，体现了程序正义。 这种制度设计在最大程度 上保护个人隐私权，又为捕获侵权人提供了公正的方式，对于我国有很大的启示。 我国的信息网络传播权保护条例第 条规定：“著作权行政管理部门为了查处 侵犯信息网络传播权的行为，可以要求网络服务提供者提供涉嫌侵权的服务对象的姓 名（名称）、联系方式、网络地址等资料”，而且第 条也规定，服务对象向网络服务提 供者提交未侵权书面说明中应当包含“服务对象的姓名（名称）、联系方式和地址”，这 些信息都足以确定涉嫌侵权者的身份，使得网络服务提供者和著作权行政管理部门能 够轻易获得涉嫌侵权人的具体身份信息，虽然更有利于权利人的起诉，但是这也使网 民的一举一动都处于著作权人的掌控下，可能会造成权利人和使用者的对抗力悬殊的 局面，也可能引发侵犯隐私权的问题。 38 39 “ ”， ， ， ， ： ， ： ， 参见尹天笑：“英国出版社对电子书租借不合作”，载出版参考 年第 期，页 。 英国数字经济法案综述 241 （二） 引入中立第三方解决侵权争端 除了注重对隐私权的保护，数字经济法案还有一个对我国有借鉴意义的制度设 计。 数字经济法案引入了中立的第三方来处理侵权争端 平时网络服务提供者 只对权利人负有初始义务，即通知义务和报告义务，在初始义务不能充分保护著作权 时，由处于中立角度的第三方国务大臣来启动技术义务，如限制或断网，而这些技术义 务的实施需要经过严格的程序。 此外，法案还赋予被指控人提出异议的权利，而处 理异议的是独立于网络服务提供者、著作权人和通信办公室的裁决者。 而我国在这方面的制度设计由于缺乏中立的第三方出面调解，使得保护权利的程 序过于摇摆不定，缺乏效率和公正性：我国信息网络传播权保护条例第 条到第 条规定，权利人认为网络服务提供者所提供的作品、表演、录音录像制品侵犯其信息网 络传播权，可向该网络服务提供者提交书面通知，要求其删除该作品、表演、录音录像 制品，或者断开相关链接；而网络服务提供者收到权利人通知书之后，应当立即删除涉 嫌侵权的作品或断开有关连接，同时通知有关服务对象；而服务对象认为其提供的作 品、表演、录音录像制品未侵犯他人权利