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湖南大学 硕士学位论文 新农村建设背景下乡镇机构改革研究 姓名：高力 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：郭渐强 20080120 公共管理硕士学位论文 摘要 乡镇作为国家联系农村的桥梁与纽带，是我国行政管理的基层。乡镇机构改 革是我国行政机构改革的最基本环节，已经成为了衡量我国机构改革成功与否的 重要标志之一。在建设社会主义新农村的背景下，乡镇机构改革的问题已被各级 政府提上了重要的议事日程，当前国内学者对此研究颇多，我国各地也开展了大 量的试点工作。本文首先从新农村建设的背景、意义和内容出发，总结了建国后 历次乡镇机构改革的情况，阐述了乡镇机构改革与职能调整的关系。论述了社会 主义新农村建设对乡镇机构改革的内在要求：一是乡镇基层政权是社会主义新农 村建设的主导者；二是新农村建设要求乡镇机构职能科学定位；三是新农村建设 要求建立精干高效的乡镇机构。文章接着从农村税费改革的背景、目标、内容和 措施入手，探讨了农村税费改革背景下乡镇机构改革的性质、过程和经验教训。 并且通过对沧山乡乡镇机构改革的案例分析，指出乡镇机构改革作为农村税费改 革的配套措施，基本达到了税费改革的目的。但是从乡镇机构改革的本质、目标、 措施和效果来看，这些改革和新农村建设的要求相比，还有很大的差距，乡镇机 构有进一步改革的必要。论文最后指出乡镇建制的稳定是乡镇机构改革的前提， 从改革的前提、目标、原则、保障等方面提出了新农村建设背景下乡镇机构改革 的策略，并以沧山乡为例设计了乡镇机构改革的模式。 关键词：新农村建设；乡镇机构；改革 新农村建设背景下乡镇机构改革研究 a st h e b r i d g ea n dl i n k so fo u rc o u n t r y sc o n t a c tw i t ht h er u r a la r e a ，t o w n g o v e r n m e n ti st h em o s tg r a s s - r o o t su n i to fa d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a i t so r g a n i z a t i o n a l r e f o r ma st h em o s te s s e n t i a lo n eh a sb e c o m eam o s ti m p o r t a n ts y m b o lt os e ei fc h i n a s o r g a n i z a t i o nr e f o r mi sas u c c e s s u n d e rt h eb a c k g r o u n do fb u i l d i n gan e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d e ，t h ei s s u eo fo r g a n i z a t i o n a lr e f o r mo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t sa ta l ll e v e l s h a sb e e np u to nt h ea g e n d a n o w a d a y sd o m e s t i cs c h o l a r sh a v eb e e nd o i n gl o t so fs t u d y a b o u tt h i s al a r g ea m o u n to f e x p e r i m e n t a lw o r kh a sa l s ob e e nc a r r i e do u ta l lo v e rt h e c o u n t r y , t o o t h i sa r t i c l eh a ss u m m a r i z e dt h ev a r i o u st o w n s h i po r g a n i z a t i o n a lr e f o r ms i n c e 19 4 9b yt a l k i n ga b o u tt h e b a c k g r o u n d ，s i g n i f i c a n c ea n dc o n t e n to fn e wc o u n t r y c o n s t r u c t i o n t h e ni t e x p l a i n s t h er e l a t i o nb e t w e e nt h er e f o r ma n dt h er o l e a d j u s t i n g a f t e rt h i s ，i t d i s c u s s e st h ei n n e rr e q u i r e m e n t so fb u i l d i n gn e ws o c i a l i s t c o u n t r y s i d et ot h er e f o r m f i r s t ，t h et o w n s h i pg r a s s r o o t so r g a np l a y sal e a d i n gr o l ei nt h eb u i l d i n go fn e w s o c i a l i s tc o u n t r y s i d e s e c o n d ，w es h o u l dm a k eas c i e n t i f i co r i e n t a t i o nt ot h er u r a l t o w n s h i pf u n c t i o n s t h i r d ，t h en e wr u r a lc o n s t r u c t i o nc a l l sf o rac o m p e t e n ta n d e f f i c i e n tt o w n s h i pi n s t i t u t i o n l a t e rt h ea r t i c l ee x p r e s s e st h e c h a r a c t e r ，p r o c e s sa n d l e s s o n sd r a w nf r o mt h er e f o r mo fr u r a lt a x e sa n df e e sb ya n a l y z i n gt h eb a c k g r o u n d ， o b j e c t i v e ，c o n t e n ta n dt h em e a s u r e si th a st a k e n t h ew r i t e rt a k e sc a n gs h a na sa n e x a m p l ea n dp o i n t so u tt h a ta l t h o u g ht h eg o a lo ft h er e f o r mo ft a x e sa n df e e sh a sb e e n v i r t u a l l ya c h i e v e dw i t ht h et o w n s h i pr e f o r ma san e c e s s a r ys u p p o r t i n gm e a s u r e ，t h e r e i ss t i l law i d eg a pc o m p a r e dt ot h er e q u i r e m e n t so fn e w c o u n t r y s i d ec o n s t r u c t i o nf r o m t h ep o i n to ft h ee s s e n c e ，a i m s ，m e a s u r e sa n dr e s u l t so ft h er e f o r m i ti ss t i l ln e c e s s a r yt o d e e p e nt h eo r g a n i z a t i o n a lr e f o r mo ft o w n s h i pg o v e r n m e n t s a tl a s t ，t h ea r t i c l es t a t e s t h a tt h es t a b i l i t yi st h ep r e r e q u i s i t ef o rt h er e f o r mo f t o w n s h i pi n s t i t u t i o n s i nc o n c l u s i o n ，t h ea r t i c l eo f f e r sas t r a t e g yf r o mt h ep r e m i s e ，a i m ，p r i n c i p l ea n d s e c u r i t yo fb u i l d i n gt h en e wc o u n t r y s i d e a g a i n s tt h eb a c k g r o u n do ft h et o w n s h i p i n s t i t u t i o n a lr e f o i t l la n dt a k e sc a n gs h a na sa ne x a m p l e k e yw o r d s ：b u i l d i n go ft h en e wc o u n t r y s i d e ；r u r a lb o d i e s ；r e f o r m i i i 湖南大学 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特另t l ；d n 以标注引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法 律后果由本人承担。 作者签名：磊一 力 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被 查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编 本学位论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 日期：略年歹月扣日 日期：沸扩月弓f 日 公共管理硕上学位论文 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 我国刚刚建立起社会主义市场经济体制，与传统的计划经济体制相适应的传 统的行政管理，从管理体制、职能、方式、机构、人员各个方面都需要进行重大 的改革和调整，以适应改革开放和社会主义市场经济发展的需要。作为行政改革 重要组成部分的机构改革，已经成为了行政体制改革和经济体制改革的重要突破 e l 。我国已在全国范围内进行了8 次大规模的机构改革，改革的目标能否实现， 成功的关键取决于地方各级政府的机构改革。特别是作为我国最基层政府的乡镇， 构成了我5 国行政机构改革的最基本的环节，已经成为了衡量我国机构改革成功 与否的重要标志之一。因此，对乡镇机构改革的研究就显得非常重要。 中国是发展中的大国，经过2 0 多年的改革开放，我国的经济社会发展有了很 大进步，能否在2 1 世纪中叶达到中等发达国家水平，实现现代化，占有中国9 0 的面积，7 0 的人口的农村能否实现这一伟大目标是关键。国家的“十一五 规 划提出了建设社会主义新农村的战略决策，实行工业反哺农业，城市支援农村就 是要在中国坚持科学发展观，实施可持续发展战略，全面建设小康社会。乡镇作 为国家联系农村的桥梁与纽带，构成了我国行政管理最基层的一级，它执行着国 家关于农村工作的方针、政策，法律和法规。只有建立适应社会主义市场经济体 制的地方行政管理体制，推进乡镇治理变革，实现农村市场经济的发展，才能实 现我国经济社会的可持续发展。 1 1 2 选题意义 ( 1 ) 是地方政府机构改革理论研究的需要。宪法规定，我国实行中央、 省、县( 区、市) 、乡镇四级行政管理层次，但在实际中我国却实行的是中央、省、 地市、县( 区、市) 、乡镇五级行政管理层次。已有的机构改革的理论研究集中 于上层。对中央，省级机构改革研究的较多，对作为县( 区、市) 、乡镇研究的少。 特别是对作为最基层的地方政府的乡镇的机构改革的理论研究不够，实证研究的 较多。只有一些文章，总的看来，系统性和深度不够。 本文通过对我国当前乡镇现状和乡镇机构改革的历史分析、比较分析和案例 分析，提出当前我国乡镇机构改革应在法律的范围内，适应我国新农村建设的需 要，进行制度和组织创新，而不是一味单纯的撤并乡镇和精简人员，关键在于科 学定位乡镇机构职能，由为城市服务转变到全面为“三农”服务。因此，对乡镇 机构改革的研究具有一定的理论意义。 新农村建设背景下乡镇机构改革研究 ( 2 ) 对我国当前进行的新农村建设具有一定的现实意义。“三农闻题是我 国面临的世纪难题，“农业兴、百业兴、农村富、国家富、农村稳、天下稳”， 现实难题和形势酶发展要求我们要加深对解决“三农 问题重要性和紧迫性的认 识。乡镇处于中国政治体制的最木端，是农村经济建设和社会发展的组织者，直 接面对着占我国入口绝大多数的农民。乡镇机构改革的成败，决定着我网全葱建 设小康社会目标能否实现。 l 。2 文献综述 乡镇机构改革从属于地方政府机构改革，从目前来看，研究我国中央和地方 政府机构改革的成果很多。包括了改革的目标、内容、意义以及方案设计等，这 些理论对我国的政府机构改革起了很大的指导作用。 胡锦涛嗣志在党的十七大报告中说；幸亍政体制改革是深化体制改革的重要环 节。要抓紧制订行政体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、 提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管 理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理 和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分 开，规范行政行为，加强执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观 经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探 索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类 议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、 职责交叉、政懑多门的问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导 职数，严格控制编制。加快事业单位分类改革。 关于行政体制改革的地位：主流观点认为，行政体制改革介于经济体制改革 和政治体制改革之间，是经济体制改革与政治体制改革的“结合部”和突破日。 汪玉凯中国行政体制改革2 0 年认为：当行政体制改革的诉求被提出之后，它 就承担起变革生产关系和上层建筑静双重任务，一方面通过调整生产关系，克服 旧体制下形成的束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的确立；另一方面通 过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固毅的经济基础。 王惠岩( 1 9 9 8 ) 认为：实际上行政体制改革本来就是政治体制改革的一个组成 部分，政治体制包括三个层瑟：一是各种政治缀织( 政党、政治团体) 与政权组织 之间的关系及运行制度：二是政权组织形式或政体；三是政府( 行政机关) 的机构 设置和运行机制，即行政体制。 关于改革的目标：主要是效率与民主之辨。孙柏瑛( 1 9 9 5 ) 认为，效率是行政 体制改革的核心目标，“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代， 还是巍今系统理论时代，一切研究以及实践活动( 包括组织模型设计，决策导向， 公共管理硕十学位论文 公务员行为规范| 都始终霭绕个中心帮高效率。王沪宁( 1 9 9 2 ) 认为：行政发震的 目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统。胡象明( 1 9 9 8 ) 认为，行政体制 改革的嚣标在于实现行政管理现代拖，邸实现法治仡、民主纯、离效佬、科学纯。 关于改革的内容：主要是结构功能协调发展。周成忍( 1 9 9 6 ) 认为，中国 行政体制创建，是适应产翕经济秘高度集权的产物，其结构、功能和运行关系都 与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和 中国传统政治文化的影响，因此，目前的行政体制改革的实际问题在行政体系结 构的合理纯和功能的合理纯。 乡镇政府是我国行政体系的一个组成部分，以上关于行政体制改革的研究成 果虽说不是直接跌乡镇为磅究对象的，键无疑对乡镇枧构改革提供了理论耪现实 指导意义，尽管如此，乡镇机构改革仍县有自己的独立性和特殊性，学术界对其 研究骥显滞后。当前对基层的研究主要集中在社区和村一级，都希望逶过对树级 的民主政治研究来探求我国的政治体制改革建设之路。例徐勇的中国农村村民 自治、中豳农村树洽过程，王l 孛圈的乡树政治中霞农村村民自治的 调查与思考等。 九十年代以来，由于“三农问题同显突出，特别是中国农村税费改革，取 消农业税黻来，一些研究开始涉及乡镇机鞠改革。主要观点如下： 是撤消乡镇，实行自治。章荣君认为：农村税费改革之所以陷入“黄宗羲 定律”的怪圈，主要是因黄乡镇政府供养人员太多，乡镇财政困难不得不靠增加 农民负担来解决，税费改革并未触及乡镇政府人员太多这个根源，所以改革会难 以力继，走出财政困境下乡镇治理危枫虼途径是实行乡镇有限爨演娃】。 一e ， 于建蝾认为：“随着国家对乡村经济的依赖性的减弱和乡村市场经济的发展， 以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退崽乡村政 治领域，实磊乡镇自治就应该成为改革鹃重要强标 。在当前政局稳定，经济繁 荣，财政殷实的条件下，在农村建立农民组织，使之成为政府与农民之间的纽带， 使农民成为真正的主体，应该是改革的隧标疆l 。 商新军认为：当前乡镇党政面临的困境主要是公共财政资源严重短缺；提供 公共产品和公共服务的能力低下；权力謦耩责任严重不对称，当前乡镇党政在农树 体制转折过程中面临严峻挑战。他通过分析美豳地方政府的架构和运作，提出当 前我国乡镇体制改革首先是建立起对党政干部的监督机制，其次在选举改革和创 新的基础上，规范乡镇与上级之闻的财政分配关系，乡镇领导体铡改革的长远西 标是建立在民主合作基础上的乡镇自治j 。 二是撤消乡镇，改乡镇政府为县政麝静濠爨梃梅。徐勇认为：对于当今静农 村社会，仅仅有村民自治、税费改革这烛单项性的变革远远不够，必须对现行的 农挺政策进行总调整，嗣时对乡村治理结构进行总体性改革，建立墩“县酸、乡 心- 新农村建设背景- f g , 镇机构改草研究 派、村治黟为基本内容的治理结构狰】。 他和刘义强考察了湖北省2 0 0 2 年以来的乡镇政府改革的实践和特点，并对全 国各地乡镇政府改革的基本徽法和普遍趋势进行归纳，由此，在对乡镇政府改革 实践评论和反思的基础上，讨论中国现代乡村治理体制构建的原则和方向，提出 了他们的改革思路，即“县政、乡派、村治”l 5 j 。 关于乡镇机构改革的重点：刘尚希认为：当前新轮的乡镇机构改革首先要弄 清三个问题：一是农民负担与乡镇机构的关系；二是乡镇财政困难与乡镇机构的 关系；三是小城镇建设与乡镇机构布局的关系，他指毒：城乡分治体制是警翦农 村问题的根源【b j 。 何得桂认为：乡镇政府职畿转变是客观情势的需要。他阐述了乡镇政瘛职能 转变的内涵，并对当前我国乡镇政府职能转变的困境予以剖析，认为认识不足是 乡镇政府职能转变的理念障碍、压力型行政生态环境是乡镇政府职能转变的环境 障碍、财政权缺失导致乡镇政府职能转变难以作为以及乡镇政府职能转变的动力 不足困境。在对西方发达国家关于地方政府职能定位的实践经验进行总结的基础 上，进丽提出要以打破雁力型行政生态环境为核心，以理论研究为先导，以科学 界定乡镇政府职能为前提，以增强乡镇政府转变的内动力为重点，创新财税管理 体制，整合毒亍政资源等对策建议。】 在农村税费改革的背景下乡镇机构改革的实践也在全国各地展开，从2 0 0 0 年起各地方政府在进行农村税费改革的同时，把乡镇机构改革作为税费改革的重 要措施，加以研究、制定和下发了指导一个地方进行乡镇机构改革的规范性文件。 例如：安徽省2 0 0 0 年9 月1 6 日下发了中共安徽省委、安徽省人民政府关予乡 镇党政机构改革的实施意见、中共安徽省委、安徽省入民政府关于乡镇事业 单位机构改革的意见，中共湖南省委办公厅、省人民政府办公厅转发了省农村 税费改革领导小组办公室关于推进乡镇机构改革试点工作翡实施意见等。这 些文件从乡镇机构改革的目标、改革的原则、改革的内容、改革的步骤等方面都 作了详细部署，指导了各地乡镇机构改革的实践。并且在乡镇领导人员产生的方 式上做了探索，实验了“公推公选、“海选乡镇长 、“直选”等模式。 在乡镇领导人员的产生方式上：全国人大常委会原副委员长兼秘书长盛华仁 2 0 0 6 年指出：严格依法选举产生乡镇长，宪法和地方组织法明确规定了乡镇长的 产生方式和选举程序，即乡长、副乡长和镇长、副镇长由乡镇人民代表大会主席 团或者代表联名提名候选人，通过代表大会无记名投票选举产生。在前两次换届 选举中，个别地方采取幽选民直接选举乡镇长的做法，并把这种做法当作扩大基 层民主选举干部的一种尝试，这不符合宪法和有关法律的规定，有关地方已及时 进行了纠正。在这次换届选举中，一定要严格依照宪法和地方组织法的规定选举 产生乡镇长，避免类似由选民直选乡镇长的情况再次发生【8 j 。 公共管理硕上学位论文 在乡镇事监单位改革方面：一些从事实际王作的丽志不但提出了自己的改革 方案，并且开展了实践，取得了很好的成果。乡镇改革的实践者，湖北咸宁区原 区委书记宋亚平认为原乡镇事业单位作为农村社会公益服务的主体影响农进经济 的健康发展和农村社会事业的进步，主要原因是领导方式陈旧；政事不分，政企 合一；服务主体错位；人员素矮的嬗变；分配机制的悖行五个方面，因此，遵循 市场化、社会化、企业化的发展方向，改革传统体制，推行“花钱买服务，养事 不养人”的办法，是在市场经济形势下改进农村工作领导方式的积极探索。今后 还要在培育多元化的农村社会公益事业服务的主体；严格监管市场秩序；探索以 钱养事的具体形式：改革县乡财政体制等方面继续探索一j 。 还有一些同志认为乡镇枫构改革需要强化乡镇主要是因为农树现实的需要， 当前的农村还离不开豳家政权力量的维系，在市场化的时代，需要增强政府的作 用。 应当说，在当前研究乡镇机构改革的理论文献中，大家从不同角度发现了当 前乡镇机构存在的问题以及原因，认识到了当前乡镇机构改革的紧迫性与必要性。 在乡镇祝构如何改的阀题上仁者见仁，智者见智，具有很强的现实性与针对性， 并且切中了要害。但是这些研究普遍存在两个问题：一是忽视了当前乡镇机构改 革的背景，郎我国刚刚开始进行社会主义新农村建设，这是一个长甥的历史任务， 以及为什么要进行新农村建设这个前提。二是忽视了改革的可行性以及具体操作 性，既能不能在现实的政治条件下进行。 从国外的相关研究来看，来见对我国乡镇机构改革的专门研究成果，但是一 些有关国外地方政府治理的论著，为我国乡镇机构改革的研究提供了思路，例： 北京大学出版社的“地方政府与地方治理译丛 ，对我圈的地方政府机构改革包 括乡镇都具有借鉴的意义。 1 3 本文研究思路、方法、创新点 本文酶研究恶路： 首先从我阑社会主义新农村建设的背景、内涵展开分析，总结了建囡后历次 乡镇机构改革的情况，阐述了乡镇机构改革与职能调整的关系，论述了社会主义 新农村建设对乡镇机构改革的内在要求。其次从农村税费改革的背景、目标、内 容和措施入手，探讨了农村税费改革背景下乡镇机构改革的性质、过程和经验教 调。并且通过对沧山乡乡镇机构改革的案例分析，指出在农村税费改革背景下进 行的乡镇机构改革还不能适应新农村建设的要求，有进一步改革的必要。最后提 凄新农村建设背景下乡镇机构改革的策略，并以沧山乡为例设计了乡镇机构改革 的模式。 本文的研究方法： 新农村建设背景下乡镇机构改革研究 本文在写作过程中，主要采用了比较分析和案例分祈的方法。比较方法是“通 过对各种事物或现象的对比，发现其共同点或不同点并由此揭示其相互关系和相 互区别的本质特征 。本文在探寻农村税费改革背景下乡镇机构改革的经验与教训 时，主要比较分析了各地机构改革的相同点和不同点，比较分析了社会主义新农 村建设和农村税费改革对乡镇机构的不同要求，指出了乡镇机构改革有进步改 革的必要。在论述新农村背景下乡镇机构改革的策略时，比较分析了当前两种改 革的观点和农民对改革的诉求，指出乡镇建制的稳定是改革的前提。 案例就是按照特定方法，经过选择和加工的特定事铡。公共管理案例就是对 于公共管理实践中特定事件的真实情景的描述。公共管理案例分析就是应用公共 管理理论知识对实际的公共管理情景进行分解、割析、讨论、交流，从丽实现理 论与实践相结合、知识转化为能力的目的的过程。本文选择了笔者参与过的沧山 乡乡镇机构改革的案例进行分析，论证了农村税费改革背景下乡镇机构改革没有 达到改革的目的，不能适应新农村建设的需要，必须进一步改革。 在论述新农村建设对乡镇机构改革的内在要求时用历史分析的方法归纳了我 国建国后乡镇机构的演变。 本文的创新点： f 1 ) 提凄了乡镇建制的稳定是乡镇机构改革的前提。撤漓乡镇和改乡镇政府 为县政府的派出机构不熟有现实性。 ( 2 ) 提出了新农村建设背景下乡镇机构改革的目标在于科学定位乡镇机构职 能。 ( 3 ) 设计了新农村建设背景下乡镇机构改革的具体方案。 公共管理硕上学位论义 第2 章新农村建设背景下乡镇机构改革的必要性 2 1 社会主义新农村建设的背景、意义和内容 ( 1 ) 社会主义新农村建设的背景。全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务 在农村。正是从这一实际国情出发，党的十六届五中全会审议通过的中共中央 关予制定国民经济和社会发震第十一个五年规划的建议，从社会主义现代化建 设的全局出发，明确提出了要继续把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之 重，实行“工业反哺农监，城市支持农村”，推进社会主义新农村建设。社会主 义新农村建设的提出是依据我圈农村当前的基本情况所提出来的。当前的农村形 势比较严峻：是农民收入增长缓慢。岛1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，农民收入年增长4 左右，仅相当于城镇居民收入增长的一半。从2 0 0 2 年起，国家试行农村税费改革， 农民收入增长有了一定提高，但由于生产资料价格的增长，且涨幅普遍高于农民 收入增长，使得农民收入增长成效有限；二是城乡差距扩大。城镇居民收入体现 为货币，农民收入在统计上虽然也体现为货币，但实际上农民收入的统计是把一 部分实物收入折算为货币收入，农民酶货币收入与城镇居民相比，差距更大。并 且城镇居民所享用的公共产品霓是农民所不敢想象的，躺前我国城乡差距有人形 容为“城市象欧洲，农村象非洲 ，两者之间的差距悬殊；三是农村公共物品的 供给严重短缺。四是民主政治建设徘徊不前。我国农村的村民自治虽说取得了很 大成就，但当前体现出来的村、支两委的关系、乡村关系上的不和谐和农村基层 组织受宗族势力、黑恶势力的影响严重阻碍了当前农村豹民主政治建设。李丙坤 将我囡农村当前的实际状况概括为“四个并存，即：城市面貌日新月异与农村 面貌变化不大并存；城市属民收入增长较快与农民收入增长较慢并存；工业生产 能力过剩与农村需求不足并存；财政资金增长较快与农村资金不足并存。我国农 村社会蕊临着城乡发展不协调以及巨大的城乡差距。 在生产力的发展水平上，比较发达的工业生产力水平与比较低下的农业生产 力水平不和谐。 在收入水平上，城市居民收入水平与农村属民收入水平差距拉大的不和谐。 在生活方式上，城市的工业文明与农村落后的农村文化不和谐。 在公共品的供给上，资源与服务在城市的褶对富裕与在农村的极度短缺的不 和谐【1 0 1 。 正翔2 0 0 5 年中央“一号文传 指出的那样：“必须清醒地看到，农业依然是 国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、 农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除， 新农村建设背景下乡镇机构改革研究 农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发震仍然处于艰 难的爬坡和攻坚阶段”，要从根本上遏制城乡经济社会发展差距继续扩大的趋势， 就必须加大对农树发展的支持力度，社会主义新农村建设具有重大的意义。 社会主义新农村建设是依据我国经济社会发展的实际阶段提出来的。针对我 国经济社会发展中城乡不协调的突出矛盾，党的十六大明确提出了统筹城乡经济 社会发展的要求。胡锦涛总书记2 0 0 4 年在党的十六届四中全会提出了“两个普遍 性的趋向 的论断，指出：“纵观一些工业化国家的发展历程，其在工业化初始 阶段均存在农业支持工业，为工业提供了积累的普遍性趋向；谨在工业化达到相 当程度以后，工业反哺农业，城市支持农村，实现工业与农业，城市与农村协调 发展，更是一种普遍性趋向舻。从我国总体发展的程度来看，2 0 0 4 年我国匿内生 产总值达1 3 万亿元，财政收入2 6 5 万亿元，人均g d p 已突破1 0 0 0 美元大关，国家 已经初步具备了“工业反9 甫农业，城市支持农村 的经济实力。u u j 从2 0 0 3 年起， 中央明确强调“三农”问题是我国经济社会建设的重中之重，并且连续强调了四 次。党的十六届五中全会又进一步明确提出推进社会主义新农村建设的伟大历史 任务，正如马晓河所言，“本次社会主义新农村建设的提出与开展是继8 0 年代实 施的家庭联产承包责任制和2 0 0 3 年开始的农村税费改革后中国在城乡关系、工农 关系上所进行的第三次重大调整。 ( 2 ) 社会主义新农村建设的意义。社会主义新农村建设是实现国家长治久安 的一项战略措施。据2 0 0 4 年全国入邂统计，中国5 8 2 的入口住在农村，7 0 8 的人口为农村户籍，其中约有1 6 6 亿农村户籍的入口居住在城市，从事第二、三 产业，进城务工经商的农民能在城市安家立业的不过3 0 。大部分农民需要依托 农村来完成劳动力的再生产。如果将这部分入计算在内，当前中国农村入口为8 8 亿左右，即使未来3 0 年，农村人口每年减少1 0 0 0 万。到2 0 3 5 年，中国仍有近 5 8 亿入口在农村，考虑入口自然增长因素，到时依然有7 亿入口鹾住农村。从 长远来看，农民收入增长的空间有限，而支出压力越来越大，在中国社会主义现 代化建设过程中，城市佬和市场化并不能在短期内解决近9 亿农民的问题，建设 社会主义新农村就是要通过各种办法来形成一个稳定的农村，使农民出得去，回 得来，从而使农村成为中国现代化建设的稳定器和蓄水池，尤其在当前中国现代 化进入高风险时期，保持农村稳定和农民满意，将成为中国现代化成败的基础瞳列。 ( 3 ) 社会主义新农村建设的内容。根据中共中央国务院关于推进社会主义 新农村建设的若干意见和中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年 规划纲要来看，国家对社会主义新农村建设的要求是：坚持统筹城乡经济社会 发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、 乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设。新农村建设 的主要内容和任务包括以下几个方面：推进农业现代化建设，促进农民持续增收， - 8 ， 公共管理硕上学位论文 发展农村基础设施，发展农村社会事业，全面深化农村改革，加强民主政治建设。 胡锦涛同志强调：建设社会主义新农村是一项长期的历史任务。从本世纪头2 0 年实现全面建设小康社会的目标，到本世纪中叶我国基本实现现代化，建设社会 主义新农村需要经过几十年的艰苦努力，从更长远的时间看，即使将来基本实现 了现代化，“三农”问题依然是关系我国发展全局的重大问题。 2 2 新农村建设对乡镇机构改革的内在要求 2 2 1 乡镇基层政权是社会主义新农村建设的主导者 按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主的要求，协调 推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，发展好农村经济，建设好 农民家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全体人民共享经济社会发展成果， 才能不断扩大内需和促进国民经济持续发展”l l 川。可以看出，社会主义新农村建 设的主体是农民，也只有调动了亿万农民的积极性，使其真正发挥主体作用，才 有可能实现目标。而目前只有乡镇基层政权才能引导、组织农民进行新农村建设， 我国的现代化建设历来就是自上而下，自外而内、自城而乡的一种过程，并且是 由政府主导的。当前，既有的乡镇基层政权在农村的领导地位是历史形成的，在 农村的发展与稳定中有着不可替代的作用，从根本上说完全具有合法性，其组织 聚集着大量当地的社会精英。既有的乡镇基层政权是国家政权的基石。从现实来 看，新农村的建设离不开政府投入和动员全社会的参与，所谓追求“官权退，民 权进”的思想，以中国目前的现实来看，如果现有的乡镇基层政权退出农村社会， 跟进最快，能填补这个权力真空的最有可能的只能是各种宗族势力和黑恶势力， 因此，当前社会主义新农村建设的主导者只能是乡镇基层政权。 建设社会主义新农村是我国社会主义现代化进程中的重大历史任务，全面建 设小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村。“必须坚持以发展农村经济为中心， 进一步解放和发展农村生产力；必须坚持农村基本经营制度，尊重农民主体地位； 必须坚持以人为本，切实让农民得到实惠；必须坚持科学规划；必须坚持分类指 导，发挥各方面的积极性，【“j 。而作为社会主义新农村建设最主要的主导者 乡镇基层政权，其目前的现状还是“以农补工 的计划经济时代的产物，所以必 须根据我国政治经济社会发展的现实状况和国家发展战略的转换，按照强化公共 服务，严格依法办事和提高行政效率的要求，切实转变乡镇政府职能，推进乡镇 机构改革，才能保障社会主义新农村建设目标的实现。 2 2 2 新农村建设要求乡镇机构职能科学定位 “要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机 构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能”。新农村建设 新农村建设背景下乡镇机构改革研究 以前乡镇机构的职能主要是经济建设。职能一词包含了两个内容，一是职责，二 是功能。职能是职责和功能的统一体。行政职能或者说政府职能是指行政机关在 管理国家和社会事务，并为社会提供公共服务过程中的基本职责和功能【1 引。在现 代社会政府的基本职能有三项：一是安全保障，二是经济管理，三是社会管理。 作为宪法规定的我国的基层政府，乡镇政府的职能在地方各级人民代表大 会和地方各级人民政府组织法中有七项，概括而言主要有三点：一是执行本级 人大的决议和上级政府的命令；二是发展和管理本地的经济社会各项事业：三是 保障人民财产及各种权利。由于法律没有明确规定我国各级政府的职责和权限， 以及我国传统的压力型的行政管理体制致使当前乡镇政府在履行自己的职能方面 存在着越位、错位和缺位，完全忽视了法律的规定。该做的事没有做好，不该做 的事做了不少，对上忙于执行上级政府的行政命令，应付各种检查，在极端困难 的财政困境中寻求自身的经济利益，而对于设置乡镇政府的目的是什么却忘记了。 随着我国经济社会的发展，我国工业化、城镇化步伐地加快，国民经济持续 较快地增长，当前的农村经济社会发生了深刻的变化。但是农村经济社会发展明 显滞后的局面是长期的历史形成的。城乡二元经济结构是我们实现工业化进程中 难以避免的发展阶段，在当前城乡之间的差距有进一步扩大的趋势。针对我国经 济社会发展中城乡不协调的矛盾，党的十六大明确提出了统筹城乡经济社会发展 的要求，做出了建设社会主义新农村的战略决策，实行“工业反哺农业，城市支 持农村”，坚持多予、少取、放活的方针，加大各级政府对农业和农村增加投入 的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工 促农、以城带乡的长效机制。在此条件下，作为新农村建设的主导者的乡镇政府 应该从传统计划经济体制下的经济建设型政府转变为公共服务型政府，淡化经济 发展职能，强化社会管理和公共服务职能，提高提供公共产品和公共服务的能力。 2 2 3 新农村建设要求建立精干高效的乡镇机构 乡镇机构的职能发生了转变，必然要求乡镇机构进行改革。机构与职能是两 个关系密切的范畴，机构是职能的载体，是职能在组织形式上的集中表现和反映， 政府机构的设置是由职能的总体配置所决定的【lq 。由于有职能的存在才需设置行 使职能的机构，职能是机构设置的目的，职能决定机构，机构表现职能，机构要 随着职能的转变而变化。政府职能的定位是根据某个时期内国家的政治、经济、 文化和社会发展状况和形势所决定的，因此机构是随政府在一定历史时期的职能 变化而变革的。职能未变，超前改革机构，则会出现反复，机构改革要与职能转 变配套进行，离开职能转变单纯改革机构，将会为改革设置障碍。我国从传统的 计划经济体制进入到了社会主义市场经济体制，发展的历史阶段由农业支持工业， 农村支持城市转为工业反哺农业，城市支持农村，国家的发展状况和发展战略发 生了根本变化，乡镇机构的职能也就发生了根本变化，因此乡镇机构要适应职能 公共管理顾+ 学位论文 变化进行改革。由于一个国家的发展会有不同的历史时期，职能转变是长期变化 的，因此机构的改革具有长期性。当前乡镇机构随社会主义新农村建设而改革是 历史的必然，也仅仅只是乡镇机构改革历史中的一个阶段。 新中国成立后，乡镇机构随着政治、经济形势的发展变化进行过几次改革调整。 ( 1 ) 1 9 4 9 一1 9 5 7 年，薪中困成立初期。1 9 5 4 年9 月，我国第一部宪法规 定，乡为农村基层行政区域，设立相应政权机关，首次以根本大法确定乡的法律 地位。关于乡镇政府的机构设鼹，根据中央人民政府内务部发出的关于健全乡 政权组织的指示规定：一般设民政、治安保卫、人民武装、生产合作、财粮、 文教卫生、调解等委员会。还可设文书l l 珥j 。 随着农业合终化的发展，从1 9 5 5 年冬开始，全国开始撤区并乡，扩大乡镇管 辖范圈工作，到1 9 5 7 年全国的区由1 9 5 2 年1 8 3 3 0 个减少为9 0 0 0 个，乡从2 8 4 6 2 6 个减少为1 2 0 7 5 3 个l b 】。 ( 2 ) 1 9 5 8 1 9 8 2 年，根据中共中央1 9 5 8 年8 月2 9 网公布的关于在农村建 立人民公社问题的决议规定，为大力推进人民公社化，乡建制被人民公社所取 代，人民公社成为农村基层行政建制。1 9 7 9 年修订的宪法明确规定：人民公社的 人民代表大会和管理委员会既是国家基层政权机关和行政机关，又是集体经济组 织的领导规构。公社管理委员会下设各种管理枫构，负责管理生产建设、财政、 粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵、调解民事等。八届三中全会通过的 农村人民公社工作条例( 即人民公社六十条) 对人民公社的组织机构、职权等 问题做了规定h0 1 。 ( 3 ) 1 9 8 3 - - 2 0 0 0 年，1 9 7 8 年中共十一届三中全会之后，农村的生产经营方式 和分配方式发生了根本性的变化，公社建制同农村政治经济的发展越来越不适应， 因此，中央根据农村实行联产承包出现的新情况，决定政社分开。经过实践的探 索和认识的深化，1 9 8 2 年的宪法确定：乡、民族乡和镇是我国最基层的行政 区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、 镇长负责制。8 0 年代末期开始出现农民负担阅题。9 0 年代初期配合中央政府的机 构改革又进行了撤并乡镇。但是这一工作并没有解决实际问题，相反倒是农民负 担问题越来越突出。这一时期乡镇机构设置膨胀。即乡镇党委、政府、人大、纪 委、人武部，以及一些经济发达地区成立的乡镇经济组织。同时，乡镇政府原来 的一些部门设鼹成为乡镇政府的内设机构，如计生办、教委等，部分成为乡镇政 府的下属单位，如“七站八所 等。 ( 4 ) 2 0 0 0 2 0 0 5 年，随着农民负担问题的加深，“三农问题已经成为制约我 国经济社会发展的重大润题。从8 0 年代开始采取减轻农民负担的努力并没有能解 决根本问题。在2 0 0 0 年开始农村税费改革试点之前，各地自发地进行了一些乡镇 机构改革以减轻农民负担。农村税费改革试点之羼开始了大规模的乡镇机构改革。 新农村建设背景下乡镇机构改革研究 但是所有的机构改革都只是 笮为税费改革的一种措施，曩的是为了减轻农民负担。 纵观建国后不同历史时期的乡镇机构设置和改革可以发现有两个特点：一是 从总体来说与国家的发展战略政策有关。“纵观一些工业他国家的发展历程，其 在工业化初始阶段均存在农业支持工业，为工业提供了积累的普遍性趋向 ，在 国家提i 出社会主义新农树建设战略以前，我国为实现工业化、现代化实行的是以 农补工，农村支持城市的政策。因此，各级政府及其机构的设置都是为此职能服 务，以最大限度的完成机构设置的目的。二是从机构与职能的关系来看，机构是 职能的载体，职能是机构设置的因的。机构随着职能的转变丽改革。因此，只要 是职能发生了变化，机构就一定要进行调整和改革。建国以来乡镇机构五个历史 阶段的改革都说明了这一点。社会主义薪农村建设战略决策提出之后，我圈的发 展战略有了根本转变，乡镇机构的职能必须随这种转变进行调整，乡镇机构也就 必须随职能的转变进行改革。 “加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加 大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职 责交叉、政出多门。统筹党委、政府和入大、政协机构设置，减少领导职数，严 格控制编制。加快推进事业单位分类改革 【17 1 。这些改革的任务涉及到农村经济 社会的各个方面，在当斡乡镇誊凡构改革酶重点就是加强三个建设、创新一项服务， 即加强多镇党委建设、乡镇人民代表大会建设、乡镇人民政府建设和创新乡镇事 业单位运行机制。只有建立起精于、高效的乡镇机构，么嘈芝为建设社会主义薪农 村提供坚实的体制保障。 公共管理顾十学位论文 第3 章农村税费改革背景下乡镇机构改革的经验与教训 3 1 农村税费改革背景下的乡镇机构改革 3 1 1 农村税费改革的背景、目标和措施 推行农村税费改革，是党中央为解决“三农”问题采取的重大决策之一。“三 农 问题就是