当代中国行政文化分析.pdf

当代中国行政文化分析 杨静 摘要当今【! 界，文化与经济、政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作 用越来越突出。党的卜六大报告指出：“全面建设小康社会，必须大力发展社会主 义文化，建设社会主义精神文明。”社会主义文化建设是我国全面建设小康社会的 重要组成部分。国家的发展和强盛，民族的独立和振兴，人民的尊严和幸福，都 离不开强大文化的支撑。我国白建国以来所进行的多次的行政改革都未能取得预 期效果，原因之一就是没有重视行政文化的作用，而我围目前的行政文化存在睹 多问题，既不能适应当代中国行政生态环境的发展要求，也成为影响我国行政改 革的一个重要因素，这自然影响到我国政治改革的进程。因此，对当代中国行政 文化进行理性分析，整合传统与现代的行政文化，通过行政文化的创新来推进中 国行政改革以及政治改革的不断深化，从而推动全面建设小康社会和构建和谐社 会的奋斗目标的实现已经成为当务之急。 随着我国行政改革和政治体制改革的不断推进，我国学者对行政文化的研究 也越来越多，但主要是对中国行政文化一般理论和流变过程的介绍，以及对行政 文化创新的一般性分析，或者是对w t o 背景下的行政文化的分析，较少对行政文化 与当代行政环境结合起来之后的行政文化创新的具体措施做深入系统分析。 所以笔者选择当代中国行政文化进行分析，主要采用辩证分析和逻辑分析的 方法，试图对当代中国行政文化建设提出一些看法和建议。 本文主要由导言、正文、总结组成。正文包括四个部分： 第一部分对行政文化的一般理论作了简单介绍：行政文化在近代被提出后， 越米越成为人们研究的热点。笔者综合一些学者观点，对行政文化内涵形成一定 观点，并对其外延作了介绍。接着对行政文化与文化、行政文化与政治文化的关 系作了简单介绍。此外还对行政文化的一般功能作了介绍。 第二部分分析了当代中国行政环境，这是因为，文化虽然也是一种行政环境， 但它也有自己赖以生存和发展的环境，这些环境的变化会引起文化的变化，行政 文化也同样随自己赖以存在和发展的环境的变化而变化。在全球化趋势日益加强 的今天，在我国加入w t o 以及我国的各项改革迈向新阶段的新形势下，我国的行政 文化也受到了一定影响，这些影响有积极的、也有消极的，既有机遇又有挑战。 第三部分分析了在行政生态环境变化了的今天，中国行政文化出现了一些新 的向现代化靠近的一些特点，但由于思维定势、传统行政文化的负面影响以及全 球化和市场经济的负面影响，当代中国行政文化自身也出现了不少问题，值得我 们去关注和努力解决。 第四部分主要分析了当代中国行政文化的路径选择问题。在中国行政环境变 化了的情况r ，中困行政文化该何去何从，是走引进之路还是创新之路? 答案当 然是后者。因为行政文化的创新是全球化的需要、是市场经济的需要、是经济政 治体制改革的需要、更是解决行政文化自身问题的需要。然后笔者借鉴其他学者 观点对行政文化内容也作了一定说明，并丰要就行政文化创新的具体措施进行了 分析：主要从行政文化自身建设的完善、行政环境的优化、行政技术支撑的加强 和对传统行政文化中积极方面的继承和发扬四方面进行了阐述。 本文的新意在于：一是对行政文化内涵有新概括，二是把当代行政生态环境和当 代行政文化自身建设联系起来，作为行政文化创新的大背景，三是在行政文化创 新的措施中既分析了行政文化自身建设，还分析了行政环境优化、进一步提高行 政文化技术支撑以及对传统行政文化积极方面的继承发扬，这些对当代中国行政 文化的创新能够起到促进作用。 关键词当代中国行政文化行政文化创新 i i a n a l y s i so fc o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e y a n gj i n g a b s t r a c tn o w a d a y s ，c u l t u r eb l e n d e dw i t he c o n o m ya n dp o l i t i c sm u t u a l l y ，a n di t s p o s i t i o na n df u n c t i o ni nc o m p r e h e n s i v en a t i o n a ls t r e n g t hc o m p e t e sa r em o r ea n dm o r e i m p o r t a n t t h es i x t e e n t hg r e a t e s tr e p o r to f t h ep a r t yp o i n t so u t ：1o v e r a l lc o n s t r u c t i o no f m i d d l e c l a s sf a m i l ys o c i e t y ，m u s td e v e l o pt h es o c i a l i s mc u l t u r es t r o n g l y ，a n dc o n s t r u c t t h es o c i a l i s ms p i r i t u a lc i v i l i z a t i o n t h es o c i a l i s mc u l t u r a lc o n s t r u c t i o ni so n ei m p o r t a n t p a r to ft h eo v e r a l lc o n s t r u c t i o no fm i d d l e - c l a s sf a m i l ys o c i e t yo fo u rc o u n t r yt h e d e v e l o p m e n ta n dm i g h t i n e s so ft h en a t i o n ，t h ei n d e p e n d e n c ea n df l o u r i s ho ft h er a c e ， a n dp e o p l e sd i g n i t ya n dh a p p i n e s s ，t h e ya l lc a n n o tg e ta w a yf r o mc u l t u r e ss u p p o r t f r o mf o u n d i n gan a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i o nr e f o r mo fm a n yt i m e sc a r r i e do ni no u r c o t m t r yc a n n o to b t a i nt h ee x p e c t e dr e s u l t s o n eo ft h er e a s o ni st h a tw eh a v en o ta t t a c h i m p o r t a n c e t oa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，a n dm a n yp r o b l e m se x i s ti nt h ec u r r e n t a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r eo fo u rc o u n t r y ，w h i c hn o to n l ym i s st h ed e v e l o p m e n tr e q u e s to f t h ec o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，b u ta l s ob e c o m ea ni m p o r t a n t f a c t o rt h a ti n f l u e n c e st h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r mo fo u rc o u n t r y t h a tc e r t a i n l ya f f e c t st h e p r o g r e s so ft h ep o l i t i c a lr e f o r mo fo u rc o u n t r y t h e r e f o r e ，t h er e a s o n a b l ea n a l y s i so f c o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，t h ei n t e g r a t i o no ft r a d i t i o n a lm a dm o d e r n a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e a n dt h ea d v a n c e m e n to fc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v er e f o m lt h r o u g h t h e i n n o v a t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，a l lo f t h e mh a v ea l r e a d y b e c o m et h eu r g e n t m a t t e ro ft h em o m e n tt op u s hf o r w a r dt h eo v e r a l lc o n s t m c t i o no fm i d d l e c l a s sf a m i l y s o c i e t ya n ds e tu pah a r m o n i o u ss o c i e t y w i t ht h ec o n t i n u o u sa d v a n c e m e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v er e f o r ma n dt h ep o l i t i c a l s y s t e mr e f o r mo fo u rc o u n t r y ，m o r ea n dm o r er e s e a r c h e st ot h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e a p p e a r e d ，b u tt h o s em a i n l ya r ei n t r o d u c t i o nt ot h ec h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e s g e n e r a lt h e o r i e sa n dt h ep r o c e s so ft h ed e v e l o p m e n to fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，a n dt h e g e n e r a la n a l y s i so fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，o ri st h ea n a l y s i so ft h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e a g a i n s tt h eb a c k g r o u n do fw t o ，t h es y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ec o n c r e t em e a s u r eo ft h e i n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，f r o mi n t e g r a t i n ga d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ew i t h c o n t e m p o r a r ya d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，i ss ol i t t l e s ot h ew r i t e rc h o o s e sc o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r et oc a r r yo nt h e i l i a n a l y s i s ，w i t hd i a l e c t i c a la n dl o g i c a la n a l y s i sm e t h o d s ，a n dt r i e st og e ts o m ev i e w p o i n t s a n ds u g g e s t i o na b o u tc o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e t h i sa r t i c l ei sm a i n l yc o n s t i t u t e db yf o r e w o r d ，t e x ta n dc o n c l u s i o n t h et e x ti s d i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s t p a r t m a k e sa s i m p l e i n t r o d u c t i o nt ot h e g e n e r a lt h e o r i e s o ft h e a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ：t h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei sp u tf o r w a r da f t e rm o d e ma g e ，l a t e r i tb e c o m eah o tp o i n tm o r ea n dm o r e t h ew r i t e rs y n t h e s i z e ss o m es c h o l a r ss t a n d p o i n t s a n df o r m san e wc o n t e n to ft h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，a n dm a k ea ui n t r o d u c t i o nt oi t s e x t e n s i o n f o l l o w i n gi t ，t h ew r i t e ra l s om a k e sas i m p l ei n t r o d u c t i o nt o t h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n dc u l t u r e ，t h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea n dp o l i t i c a l c u l t u r e i na d d i t i o n ，t h eg e n e r a lf u n c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ew a se x p l a i n e d t h es e c o n dp a r ta n a l y z e sc o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t t h a ti s b e c a u s ec u l t u r ei sa l s oak i n do fa d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，b u ti ta l s oh a si t so w n e n v i r o n m e n tt o r e l y o nf o re x i s t e n c ea n dd e v e l o p m e n t w i t ht h ev a r i e t yo ft h e e n v i r o n m e n t ，t h ec u l t u r ew i l lb ev a r i o u s ，a n dt h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r et o ot o d a y ，i n i n c r e a s i n g l ys t r e n g t h e n i n gg l o b a l i z a t i o nt r e n d ，u n d e rt h en e ws i t u a t i o nt h a tw eh a v e j o i n e dw t oa n dv a r i o u sr e f o r m so fo u rc o u n t r yh a v eb e e no nan e ws t a g e ，o u r a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ew a sa l s oi n f l u e n c e dd e e p l y , i n c l u d i n ga g g r e s s i v eo n e sa n d n e g a t i v eo n e s t h et h i r d p a r ta n a l y z e st h a tt o d a y ，w i t ht h ec h a n g e o ft h ea d m i n i s t r a t i v e e n v i r o n m e n t ，c h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea p p e a r ss o m en e wc h a r a c t e r i s t i c sc l o s et o m o d e r n i z a t i o n a n dp o i n t so u tt h a t ，b e c a u s et h et h i n k i n gs e t t l e s ，t h en e g a t i v ei n f l u e n c e o ft r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，a n dt h en e g a t i v ei n f l u e n c eo fg l o b a l i z a t i o na n d m a r k e te c o n o m y ，c o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r a la l s oa p p e a r e daf e w p r o b l e m s ，w h i c hw em u s tp a ya t t e n t i o nt oa n dw o r kh a r dt os o l v e t h ef o u r t hp a nm a i n l ya n a l y z e st h ec h o i c eo ft h ep a t ho fc o n t e m p o r a r yc h i n e s e a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e t h ee n v i r o n m e n to fc o n t e m p o r a r yc h i n e s ea d m i n i s t r a t i o nh a s c h a n g e d w h a ts h o u l dw ed o ? s h o u l dc h o o s ei n t r o d u c t i o no ri n n o v a t i o n ? t h ea n s w e ri s c e r t a i n l yt h el a t t e rb e c a u s et h ei n n o v a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ei sad e m a n do f t h eg l o b a l i z a t i o n ，i sad e m a n do ft h em a r k e te c o n o m y ，i sad e m a n do fe c o n o m i ca n d p o l i t i c a lr e f o r ma n di sa l s oad e m a n do fs o l v i n gt h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e s o w n p r o b l e m s t h e nt h ew r i t e re x p l a i n st h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r a l c o n t e n t sf r o mo t h e r s c h o l a r ss t a n d p o i n t s ，t h e nm a i n l ya n a l y z e st h ec o n c r e t em e a s u r e so ft h e i n n o v a t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ef r o mt h e s ea s p e c t s ：t h ec o n s t r u c t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v e c u l t u r e so w n t h eo p t i m i z a t i o no f a d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t ，t h ee n h a n c e m e n to f a d m i n i s t r a t i v et e c h n i q u e ，a n dt h ei n h e r i t a n c ea n dt h ed e v e l o p m e n to ft h ea g g r e s s i v e a s p e c t so ft h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e t e x t u a ln e wm e a n i n gl i e si n ：f i r s ti st h a tt h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r a lc o n t e n th a st o g e n e r a l i z el a t e l y ，s e e o n di st oc o n t a c tt h ec o n t e m p o r a r ya d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n ta n d t h ec o n s t r u c t i o no ft h ec o n t e m p o r a r ya d m i n i s t r a t i v ec u l t u r ea sab i gb a c k g r o u n do ft h e i n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e ，t h i r di si nc o n c r e t em e a s u r e so ft h ea d m i n i s t r a t i v e c u l t u r a l n o to n l y a n a l y z e st h ea d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e so w nc o n s t r u c t i o n ，b u ta l s o a n a l y z e st h ea d m i n i s t r a t i v ee n v i r o n m e n t so p t i m i z a t i o n ，t h ef u r t h e ra d v a n c e m e n to f t h e a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r a lt e c h n i q u es u p p o r t sa n di n h e r i t a n c eo ft h ep o s i t i v ea s p e c t so ft h e t r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e a l lo ft h e mw i l lp r o m o t et h ec o n t e m p o r a r yc h i n e s e a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e k e y w o r d sc o n t e m p o r a r yc h i n a a d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e i n n o v a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ec u l t u r e v 学位论文独创性声明 、主9 0 0 5 3 7 本人声明所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得陕西师范大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中 作了明确说明并表示谢意。 作者签名：辱日期：三丝芝年旦l 学位论文使用授权声明 本人同意研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属陕西师范大 学。本人保证毕业离校后，发表本论文或使用本论文成果时署名单位仍为陕西师 范大学。学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其它指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校 图书馆、院系资料室被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索： 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 作者签名：尘缅日期：2 竺羟查8 引言 社会主义政治文明不仅是人类文明的一部分，而且是社会主义现代化建设的 重要目标，更是全面建设小康社会的重要内容，在推进社会伞面发展的进程中占 有重要地位，在一定程度上影响和制约着其他文明的发展进程。中其十六大报告 提出，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的 重要目标。而建设社会主义政治文明本身则是一个复杂的系统工程，并且由于当 代中国正处于深刻的社会转型和社会主义模式创新时期，社会主义政治文明建设 任重而道远。因此，在这个建设过程中，必须坚持积极稳妥地推进的方针，不能 惟改革而改革，惟制度而制度，要从文化层面来对政治文明进行建设和完善，发 挥文化的软约束作用。中国特色社会主义要建设物质文明、精神文明和政治文明 协调发展的社会，必须从建设现代行政文化着手。 要分析行政文化，首先要了解它的作用，这样才能对它的重要性有充分把握。 ( 一) 行政文化的作用 一国的行政体系首先是一个行政文化体系，正是行政文化的不同才决定了不 同国家的行政体系各具自己特色。一般来说，一个国家的行政体系总是与其文化 传统有着千丝万缕的联系的。因此，对于在既定文化背景熏陶下成长起来的行政 人员来说，当他做出行政行为选择时，文化因素必然潜在地发挥作用，也因此， 在行政体系的运行中，行政体制的成长与变革、行政行为的发生与选择、政策的 制定与执行、行政人员的思想和精神状态等是直接受行政文化影响的，或者说， 一国的一般文化是通过转化为行政文化而对行政产生直接影响的。行政文化的作 用主要体现在对行政系统、行政管理和社会稳定和发展的影响三个方面： 1 行政文化对行政系统的影响 ( 1 ) 对行政领导者的影响。具体来说，是对领导者非正式权威的产生和获得、 素质的提高和选择、行为方式和行为作风的选择具有重要的影响。当一一个具有一 定领导素质的人在成为行政领导者后，凭借职务带来的正式权威和其所在的行政 文化赋予其的非正式权威，会逐渐适应其职位，自觉不自觉地融入大的行政文化 氛围之中，并会在行政活动中逐渐改变着自身的素质。而他在做出决策时，也会 不可避免地受到自身所在的行政文化中的价值观念，以及自身所具有的知识水平、 心理素质、个性特征以及对下属的认知和信任度等文化和心理因素的影响。 ( 2 ) 对行政组织的影响。具体是行政文化对行政组织的日标和结构模式具有 重要影响。行政文化主要通过行政信念、 对行政组织目标的性质产生影响。并且， 行政价值、行政理想、行政道德等因素 由于行政文化中的行政理想和价值观念 的不同，人们对行政组织在不同时期、不同工作性质的情况下的行政目标的优先 顺序问题上也会有所不同。而行政价值观、行政理念、行政传统都对行政结构有 巨大影响。而一个行政组织的结构模式总是与该行政组织所确定的价值观念有着 密切的联系，价值标准不同，组织的结构模式也就不同。并且一个行政组织结构 也总是在一定的思想、理论原则的指导下进行的。此外，行政结构总是受行政传 统影响，并通过人们的传统价值观念、传统心理和传统习惯米发挥作用。 ( 3 ) 对行政行为的影响。行政行为是人们在形成公共行政关系、处理行政事 务和管理行政活动中的具体行为。行政文化对行政行为的影口l q ，主要体现在对行 政人员的行政行为和对行政机构的行为的影响两个方面：对行政人员行为的影响 主要是通过行政人员的心理和精神因素间接地影响行政人员的行政行为；对行政 机构行为的影响则主要表现在对行政机构的沟通行为和决策行为两个方面。 2 行政文化对行政管理的作用 行政管理理论在8 0 年代进入了“文化制胜”的全盛期，与之相适应，学者对 行政管理的关注焦点从制度、法规、程序、心理、情境转到了更根本的文化。他 们认为，只有当与行政系统十分和谐并且是强有力的行政文化在起作用时，行政 管理才会高效。没有对行政文化的深刻理解，不仅不可能有成功的行政管理，而 且难以把握现代化的正确指向，因此，行政文化对行政管理的影响是全方位、全 过程的。 ( 1 ) 行政文化是行政改革的先导。观念上的破ie l 立新是行政改革不可或缺的 前提之一。同时，行政文化现代化进展得如何，在一定意义上会影响到行政改革 的成败。我国以前的行政改革效果不尽如人意，其中固然有其深刻的政治、社会、 历史原因，但行政文化过多地囡于传统而未走向现代化，不能不说是一个重要因 素。行政改革如果缺乏对隐藏其后的行政文化的研究，缺少对行政文化等各生态 要素的研究，行政改革是难以取得真正的成功的。 ( 2 ) 行政文化与行政体制互为因果，相辅相成。行政体制的构成及其运行， 与公务员所持有的价值观、信仰、态度和情感等相联系。美国社会学家波普诺曾 指出，“要特别着眼于政府体制背后的意识形态”。这已被发展中国家行政体制改 革的实践所证明。2 0 世纪中期，许多发展中国家和地区移植西方的行政体制、制 度走现代化道路，但却未能达到预期的效果。究其原因，西方的行政体制、制度 好像能工巧匠创造的能使发明人成名发财，而落入他人之手就会变成一无所用的 。李永清：行政文化创新：深圳率先基本实现现代化的重要条件特区理论2 0 实践，2 0 0 1 年l o 月，第 5 1 页。 2 戴维波普诺：社会学( f ：册) ，辽宁人民j 版社，1 9 8 7 年版，第1 0 页。 美丽艺术品。惨痛的教训使得人们跳出体制、制度的老框框，从行政文化的角度 去思考。当一种优良的行政体制建立起来后，必须有意识地塑造与新体制相适应 的行政文化，否则，新体制就会徒有其表，而无其实。行政体制是行政系统的硬 件，行政文化是其软件，行政体制是其形，行政文化是其神，只有硬件与软件齐 备，形神兼有，行政系统才是完善的。行政文化则给我们提供了一个研究政府体 制的独特工具，在政府体制创新的同时开始与之相适应行政文化创新，两种创新 相互依赖、互相渗透，互为动力。行政文化创新是行政体制永葆生机的源泉。 ( 3 ) 行政文化塑造着行政主体的灵魂。公务员是行政文化的产物，行政文化 深深积淀于他们的心理结构中。在重服从、崇官位、缺民主、搞人治的行政文化 氛围罩，公务员不可能进行科学、先进的行政活动和行政管理。行政文化影响着 行政决策者的心理素质和行政决策方式，美国政治学家达尔曾列举了一系列影响 决策者的文化凶素：“他们当前的价值观、态度、期望和信息，他们早期的或更深 层次的态度、信仰、价值、意识形态、个性结构和倾向。”对行政执行者来说，如 果一种行政文化倾向于成员间具有强烈的合作意识，那么执行人员的向心力就很 强，相反离一山倾向就和大，在一个文化认同性强的行政系统里，执行人员从事行 政活动的主动性、积极性强，行政效率高；相反，执行人员被动从事行政活动， 行政效率则很差。 3 行政文化对社会发展和稳定的作用 出于本文需要，故在此主要涉及行政文化对社会发展和稳定的积极作用。 ( 1 ) 为社会发展创造了必要条件。一种与该国经济、政治、文化等国情相适 应，并能与各方面发展相协调的行政文化毫无疑问不仅能够促进社会发展，而且 能够增强社会凝聚力，促进社会稳定。 ( 2 ) 具有强大凝聚力、权威性。我国宪法明确规定了政府的人民性，政府的 宗旨是为人民服务，标定了行政人员作为“人民公1 i - ”的地位，这种新型的社会 主义行政文化，具有巨大的导向力、号召力、影响力、凝聚力，将深刻影响我国 行政的功能，提高我国行政文化的先进性和权威性。 ( 3 ) 有利于行政生活规范化，有利于行政的整合与优化。行政文化是文化在 行政领域内的一种表现形态，它不仅是国家行政人员对行政的价值意识，而且包 括公众对行政的整体价值意识。人民主体意识、参与意识的增强，是我国行政文 。李永清：行政义化创新：深圳率先基本实现现代化的重要条件，特区理论与实践，2 0 0 1 年1 0 门，第 5j 页。 。李永清：行政文化创新：深圳率先摹本实现现代化的重要条件，特区理论1 ，实践，2 0 0 1 年1 0 月，第 5 2 页， 8 卜苹：当代中国行政文化建设，旧川 i 版集团巴蜀书社，2 0 0 4 年版，第3 2 页。 化的一次很大的进步，同时也对政府提出了更高的要求。 ( 二) 我国行政改革的启示 从建国到现在，中国政府进行了多次以机构改革为主要内容的行政体制改革， 但最终无一例外的陷入了“精简一膨胀一再精简再膨胀”的怪圈。这使人们不得不 反思，为什么出现这种现象，根源在哪里? 人们认真总结历次机构改革的经验教 训，意识到：改革开放之前的计划经济体制下，带有浓厚的官本位色彩，家长制、 长官意志、官级为准的传统文化依然牢牢地控制着人们的思想和行为，从而影响 行政文化，进而影响行政行为。改革开放之后，传统行政文化的束缚依然存在， 并且每次的行政体制改革仅仅罔绕政府系统内的权力关系就事论事实行机构改 革，忽略行政文化更新对行政改革乃至政治改革的重要意义，这都成为历次政府 机构改革不能获得圆满结果的重要因素。人们还意识到：行政文化作为行政体制 的深层因素，对行政体制改革具有影响和制约作用，并且行政文化是政府生存和 发展的核心和灵魂，现代行政文化的形成是行政体制改革顺利进行的出发点，行 政体制必须适应一定的行政文化。因此，在新一一轮行政改革中，必须注意同时把 握两大主要环节体制性要素与文化性要素改革，在进行行政体制改革的同时， 还要注重行政文化的发展。 一、行政文化简说 ( 一) 行政文化的提出和发展 行政文化是伴随着行政的产生而事实上潜在存在的，但人们往往只关心行政 本身。直到上世纪初，行政文化才因行政生态学的诞生而日渐走入行政学视野。 美国学者高斯的美国社会与公共行政( 1 9 3 6 年) 和政府的生态学( 1 9 4 7 年) 奠定了行政生态学的基础，标志着关于行政活动与文化环境相关性研究的开始。 而后经过行政生态学界杰出代表雷格斯的系统阐述( 其专著为行政生态学) ， 行政文化愈益受到人们的重视。行政学家们已经观察到行政系统与其生态环境存 在着密切互动的关系，他们相信，要了解一个社会的行政行为，必须跳出行政本 身，而从其社会背景中去了解，亦即从行政的政治、文化、意识形态等关系上对 行政进行研究。行政活动与文化环境的契合便产生了行政文化这一概念。所以， 在雷格斯看来，行政文化只是整个社会系统的一个“附属文化”。1 9 8 2 年，联合国 教科文组织在摩洛哥召丌专门会议，就“公共行政管理与不同社会文化环境 的适应问题”进行了专门讨论，组建文化与行政的问题已成为当代行政学所关注 ”郭济：行政哲学导论，黑龙江人民版社，2 0 0 4 年版，第1 9 5 兜。 的一个热点问题，行政文化也f 是在这一认识基础上被提出。 到了八十年代中后期，西方国家开始盛行组织文化理论。受这种理论的影响， 世界各国掀起了一股研究文化的热潮，出现了生产文化研究、经济文化研究、社 会文化研究、精神文化研究，等等。在这股浪潮的推动下，人们对政治和行政现 象的分析和研究也迅速地向这场观念变革靠拢，这就使行政文化的研究丌始升温。 通过研究各国政府行政体制，人们发现各国政府的行政体制全然不| 司，呈现出迥 然不同的权力关系景观，原冈何在? 人们越来越清醒地意识到：这种差异不仅基 于各国物质和精神关系发展的不同阶段，而且也基于一种基本的文化差异。文化 因素成为分析一个国家行政体制和权力关系不可忽视的基础和条件。尤其是今天， 各国政府在政治舞台上扮演的角色越来越重要，而且都不同程度地存在着一个共 性的问题，即行政体制运行机制出现不正常现象：机构臃肿、人浮于事、效率低 下等弊端。对所面临的这些问题，如何进行改革，建立新的行政运行机制，成为 各国政府的当务之急。人们发现，如果就事沧事，只进行行政体制体制改革是不 能达到实现行政现代化进而实现政治现代化的目的的。因此，人们对行政文化的 关注程度越来越高。而我国则是到了1 9 9 8 年夏书章教授主编的行政管理学的 修订版中才把行政文化由节提升为专章论述。这才标志着行政文化进入我国行政 管理研究的重要领域。在此前后也才开始有若干以“行政文化”或“行政伦理” 命题的专著问世。随着全球化的进一步发展及我国加入w t o ，我国也出现了研究 行政文化的热潮。 ( 二) 行政文化概念的内涵和外延 概念是反映事物本质属性的思维形式。概念的内涵是概念的质的方面，它说 明概念所反映的事物是什么样的。概念的外延是概念的量的方面，它说明概念所 反映的是哪些事物。 概念的内涵是指反映在概念中的泔象的本质属性；正确的概念是科学抽象的 结果。 1 行政文化的内涵 行政文化的内涵指的是概念中反映的行政文化的特有本质和属性，它是行政 文化最根本、最深层、最终极的内在规定性。人们对行政文化的内涵有各种不同 的认识。归纳起来，主要有如下几种观点： 第一种观点认为：“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化 样式，是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行 “于风荣：探析行政文化对行政体制改革的影响，行政论坛，i9 9 4 年第5 期，第2 2 页。 政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体。”“这种观点把行政领域的物质( 即 “行政物质文化”) 、制度( 即“行政制度文化”) 也纳入了行政文化的范畴，但目前 国内外政治学家都是只从观念文化的角度理解政治文化，因此，这种理解就显得 过于宽泛。 第二种观点认为：“行政文化是政府官吏和公务人员所应共同信守的行为模 式、生活方式、人群关系及价值观念。”。这种观点揭示了作为行政主体的政府官 吏和公务人员所表现的行政主体的行政文化，却忽略了其他人员如工人、农民等 一般大众的行政文化。行政文化是行政主体和客体在行政活动i = 卜l 共同形成的，如果 只强调主体的行政文化而忽略客体的行政文化，就显得片面。 第三种观点认为：“行政的最主要体现是人的活动，而每个行政人员身上都具 有各种文化因素，如信仰、价值观、态度等。当一定的行政人员形成一定的体系 时，行政体系中的行政人员就会自然而然地创造出种内容更为广泛、普遍得到 公认的文化，这就是行政文化。”。这种观点强调了行政文化的产生和来源，并把“内 容更为广泛”、“普遍得到公认”作为行政文化的特征，使人们对行政文化概念的认 识推进了一步。但它仍然只强调了行政主体的行政文化，忽略了行政客体的行政 文化。 笔者综合以上观点并借鉴庄锡福教授在文化视野里的当代中国行政一文 中的观点，认为，行政文化是在行政实践过程中产生，并反映行政实践的观念意 识，是渗透于政府公务员行政行为和政府行政体制中的行政价值取向、行政思维 方式和行政伦理道德，以及作为行政客体的公民在对公务员行政行为和政府行政 体制的认识、评价、参与中显示的价值倾向、思维方式和道德要求的总和。 这一概念至少包括以下几方面的含义：第一，行政文化是主客体相互认同、 相互作用而形成的。文化与人