我国自然保护区建设现状与问题、历史沿革及今后发展趋势.docx

我国自然保护区建设现状与问题、历史沿革及今后发展趋势作者：龙华 班级：林学10级1班 学号：20101832 指导老师：杨建东摘要：自20世纪90年代以来，我国自然保护区得到迅猛的发展，但自然保护区的建设和管理还处在初级阶段，存在许多困难和问题。分析了我国自然保护的现状与问题，并提出了一些建议。关键词：自然保护区；问题；对策1 自然保护区发展概况我国的自然保护区建设始于1956年，至今已有50 a的历史，特别是进人20世纪90年代，自然保护区的数量迅速增加，类型逐渐丰富。与此同时，我国生态环境法律体系建设迈出重大步伐，先后颁布了森林法、野生动物保护法、野生植物保护条例、自然保护区条例、森林和野生动物类型自然保护区管理办法等法律法规，发布实施了中国生物保护行动计划、中国湿地保护行动计划、全国自然保护区发展规划纲要(1996年2010年)，组织编制了全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划j。同时，国家先后批准加入了包括联合国生物多样性公约、濒危野生动植物种国际贸易公约(华盛顿公约)、关于保护世界文化与自然遗产公约和关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约(拉姆萨公约)在内的20项以上有关环境与资源保护的国际公约和条约，为野生动植物保护及自然保护区建设提供了重要的法律保障。据统计，我国现有自然保护区2194处，其中国家级自然保护区226处，保护着我国所有自然生态环境的典型区域，有着丰富的科学和历史价值。在发挥生态效益、社会效益和经济效益上起到了至关重要的作用，这是人类面对自身发展引起的生态环境恶化和生物多样性急剧丧失所采取的一项保护性措施。但是，随着人口的不断增加和地方经济的发展，资源和开发利用活动日益加剧，保护与发展的矛盾日益尖锐和突出，自然保护区的生存和发展面临着严峻的考验。2 自然保护区现状分析21行政立法不完善虽然国家有关自然保护区的立法为自然保护区的依法管理提供了法律依据。但是，由于自然保护区基础薄弱、经费不足、体制不顺等原因，使得自然保护区在发展过程中其立法与现实发展的需要存在较大差距。如1994年10月9日颁布，12月1日起施行的中华人民共和国自然保护区条例第二十六条明确规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎等活动”，也就是说在自然保护区内凡涉及到采伐树木的建设项目，如开路、架电、通讯等基础设施建设都无法开展，从而制约了自然保护区自身的建设和发展。22行政管理体制不适应自然保护区条例第二十一条规定“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。”。现实的情况并非如此，较为普遍的管理体制是业务由省(区)级地方政府行政主管部门管理，行政由市级地方政府行政主管部门管理，实行业务与行政分离的管理体制。这种管理体制存在着职责不清、权利不明的弊病。按照目前的管理体制，自然保护区划定后，担子几乎全落到了地方政府头上。而且，自然保护区与当地的行政管理机构如乡人民政府，因管理职能交叉发生摩擦，特别是在社区发展问题上如“以林换路”、“以林建校”等发生纠葛，原因是保护区坚持资源的保护原则，而政府则侧重于经济发展。最终的结果是保护区放弃自己的原则并承担监管不力的后果。23资金投入严重不足231基本建设投资根据自然保护区条例第四条“将自然保护区的发展规划纳入国民经济和社会发展计划”、第二十三条“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”规定了自然保护区发展的计划与经费问题，但是没有明确由哪一级政府解决。对于国家级自然保护区，现行的办法是国家投入大部分，地方“配套”小部分，这种既有“婆婆”又有“妈妈”的投人体制职责不清、权利不明，地方配套很难到位。而地方级自然保护区则完全靠地方政府投入，其正常的工作运转都难以维持，就更谈不上发展了。232事业管理经费国家级自然保护区的基本建设投资，一般是通过分期编制可行性研究报告，报经省和国家批准后拨款并实施。而维持自然保护区正常运转的管理费用，如工资和福利待遇、设备和基础设施的维护与运转、差旅、交流、宣传等各种经费支出，则主要靠地方政府投入，其结果往往是朝不保夕，捉襟见肘。以辽宁省林业系统的5个国家级自然保护区为例，都为市辖管理，同是事业单位，经济状况则大相径庭。除其中3个保护区为所在市财政全额拨款外，其他2个保护区均为差额拨款，只好走“自养”之路。24自身管理体系不健全241 管理干部调动频繁现行的行政管理体系都有“届满选举”，自然保护区主要领导按现行的行政管理体制都随“届满选举”而换岗，使得保护区业务管理工作的连续性得不到有力保证，很不利于自然保护区的发展。242松散型的管理体系多数自然保护区年度无计划，年终无总结，就连财务报表也是套用国有林场的，上级对下级无指令，下级对上级也不用汇报，干好干差一个样，全凭良心干活。保护区各自为政，相互之间互不了解，更不用谈取长补短。这种“松散型”的管理很不利于自然保护区的质量升级。25业务素质普遍偏低由于自然保护区经济来源不稳、地域偏僻、工作和生活条件艰苦、社会地位不高，从事自然保护区工作的领导面临的工作难度大而缺乏信心，科技人员因科研经费紧缺而无法开展工作，基层工作人员因工作条件差、待遇低而缺乏工作积极性。有能力的人大多设法离开保护区，新的“血液”又无法输入，管理机构不够健全，管理人员不足，业务素质不高，管护手段和基础设施普遍薄弱。据报道，442的保护区无专门的管理机构，346的保护区无专门的管理人员，管理人员中科技人员仅占223，管理队伍整体素质普遍较低。这种状况使得自然保护区的发展滞后。26与周边社区的关系261 土地权属问题中国的自然保护区，在1978年时全国仅有34个，绝大部分建立于1980年之后。划建保护区时，那里的土地大多已划归集体，边界问题和土地权属成为保护区管理部门与当地政府最常见的纠纷。如盘锦双台子河口自然保护区是80年代中期才建立的，而辽河油田早在20世纪60，70年代就已经在那里开采，其1067万hm2湿地被围垦和改造，管理处却束手无策，最根本的原因就在于那些土地属于大洼县的各个乡政府，土地怎么使用由乡政府决定，保护区管理部门只能进行“指导和劝说”。262与地方经济发展的摩擦自然保护区其社区群众具有长期的、落后的直接利用自然资源的生产和生活习惯，与保护区的保护目标相悖离。许多政府部门对保护区内或其周边的土地利用和发展有着绝对权力，它们有着各自不同的任务，但都是为了公众利益。当部门之间存在权限重叠，其目标与保护区目标不一致时，就会给保护区带来实际的问题和困难。例如，“村村通公路”的政策就凌驾于许多保护区的保护目标之上；鼓励农民放牧山羊会无意间与保护区内恢复森林的努力相冲突。大型发展项目也经常会给保护区带来消极影响，如桓仁县将旅游业当做未来的支柱产业来发展，并将有辽宁屋脊之称的老秃顶子列为全县6大景区之一，这必将导致自然保护区内生态环境的破坏。另据报道，大巴山国家级自然保护区内的黑熊，由于毁坏农作物，被当地村民投放鼠药致死。3 对策建议31完善法律条款建立自然保护区的直接目标是把对人类具有特殊意义的自然资源完整地保护起来，避免人类的直接利用，这就限制了人类的一些眼前利益。当前，我国经济发展尚处于经济结构的调整时期，自然保护区法律法规与现实冲突非常明显，特别是在社区的经济发展需要与严格的法律保护之间，如自然保护区条例第二十六条“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎等活动”，严重制约了社区的经济发展，是否可以在实验区，乃至缓冲区内的人工林经营方面适当放宽；自然保护区条例第二十三条“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。”规定了自然保护区的投入问题，但没有明确国家级自然保护区属哪一级政府安排。自然保护区条例中有关分区管理的条款规定，可以在实验区开展一些经营活动，这有利于缓和社区矛盾，带动社区经济发展，同时也为自然保护区创造了良好的发展环境，更有利于达到保护自然资源的目的。为此，如何结合实际，完善法律条款，或制定实施办法等法律法规，是自然保护区保护和发展的当务之急。32健全管理体制我国的行政管理体系决定了自然保护区的分级管理体制。以林业系统为例，即国家级自然保护区由国家林业局管理，省级自然保护区由省(区)级林业厅(局)管理，市级自然保护区由市级林业局管理，县级自然保护区由县级林业局管理。由于我国地域辽阔，面对上百个国家级自然保护区，要管理好、发展好确实不易。现在国家林业局除了管理卧龙等几个国家级自然保护区外，对其他大多数国家级自然保护区的管理都是间接的。是否可以按照自然保护区条例，国家授权省级林业主管部门管理国家级自然保护区，以一个省(区)为管理单位，建立一套分级管理体系，即国家主管部门仅管理总体规划、一级保护对象、核心区及其20 hm2以上林地使用的审批；省级主管部门管理二级保护对象、缓冲区及其10-20 hm2林地使用的审批；市级主管部门管理省级保护对象、实验区及其10 hm2以下林地使用的审批。地方级保护区以此类推。同时由省级主管部门监督实施总体规划，直接管理包括规划、审核、计划、投资、评价、人事、考核、培训等内容。而且，中央与地方、行政与业务建立一套信息沟通体系。其不仅可以充分利用数字高速公路下达指令、反馈信息、建立数据库，又能对社会开放，让更多的人来参与、关心、支持自然保护区事业。中国保护地课题组呈交给国合会的报告中指出，需要建立一个部级以上的跨部门机制，以保证保护地的管理融合到总体的土地利用和发展规划中，协调平行各部门之间的关系，并监督保护地管理的有效性。该机制可以效仿以前的国务院环境保护委员会。省(市)级政府也应相应建立环境保护委员会，对重大的环保问题诸如保护地的规划和实施进行协调、监督和评估。33加大资金投入国家应明确规定增加对保护区方面的投资，特别是增加在保护区管理机构的人员工资、运行费用、科研等方面的投资，并确保保护区有足够的财力按照现行土地和移民安置法规的要求落实对受影响社区居民的补偿。自然保护区条例第四条、第二十三条规定了自然保护区发展的计划与经费问题，但是没有明确由哪一级政府解决。1994年颁布该条例时，我国的“分税制”尚未出台，现在税收的支配已很明确，全国的事中央办，地方的事地方办。根据我国自然保护区分级管理体制，国家级自然保护区建设和管理经费由中央财政支付，地方级自然保护区的经费由相应的地方财政支付。所以应将自然保护区发展计划纳入国家及各级政府的“五年规划”中，只有通过这样的整合，自然保护区的需求才能够获得必要的预算和行政支持。现在，保护区虽然可以获得生态公益林补偿基金，但是来自国家、地方政府的资金非常有限，不可能满足保护区对经费的各种需要。因此需要考虑多种手段偿付保护区内的环境服务。在某些地方可以用特种税收支持保护区。在一些情况下，可以用水权交易、碳交易来增加保护区的财政资源。私有企业对中国的保护事业所做的贡献虽然逐步上升，但是仍然有限。随着中国私人经济的快速增长，若能适当激励，私有企业可以在增加保护区投资方面发挥有效作用。一个极具潜力的激励机制是对为保护区做出贡献的私有企业给予税收上的优惠。政府同样应该鼓励非政府组织，特别是当地非政府组织的参与和支持，以提高保护区管理。另外，国家应制定野生动物致人伤亡及毁坏农作物和其他设施的补偿政策，并明确补偿资金的来源，以使保护区内及周边社区因野生动物而受到损害的群众得到相应的补偿。34严格执行规划总体规划是每个自然保护区落实有关自然保护区法律法规的具体方案。方案的制定必须按照有关的法律法规进行，并且要结合保护区和社区的实际。贯彻“全面规划、积极保护、科学管理、永续利用”的自然保护方针，根据自然保护区功能分区的理论与原则，必须合理划分核心区、缓冲区和实验区3个功能区，把保护、科研、监测、教育和旅游等结合起来，统一规划与布局，正确处理保护与开发、旅游与教育、保护区与社区发展等关系，致力于保护区和社区经济的同步发展。国家及相应的政府行政管理部门要对保护区的总体规划进行认真审核，并严格监督执行。总体规划是自然保护区始建初期的基本建设方案，属于近、中期建设规划，从保护区的建设目标和发展的角度考虑，保护区应该经过多方面论证，制订出体现自身特点的、切实可行的中长期发展规划，使保护区的事业朝着预定的方向发展。同时也避免了因管理干部的频繁调动而使工作失去连续性。35提高整体素质自然保护区多数是由过去的国有林场转变而来，管理和业务素质普遍较低，自然保护区的工作除管理之外，以资源保护、科学研究、环境教育等业务工作为主，这就需要有一支高素质的职工队伍。如何提高保护区职工的整体素质，是自然保护区发展中急需解决的问题。一是应使保护区的所有职工都接受在职培训，使他们获得有效完成任务以及取得事业上的进步所必需的能力。二是输入新鲜血液，招聘懂业务、有能力的专业人才，充实到职工队伍中来。三是鼓励通过正式或非正式的途径使不同的保护区之间可以交流学习，同时鼓励科研等项目的相互合作。四是建立竞争机制，使工作出色的职工得到奖励，使有能力的职工得到晋升。36发展社区经济自然保护区社区经济的发展程度直接关系到自然保护区的建设和管理。自然保护区与社区是一荣俱荣、一损俱损的“孪生兄弟”，保护区只有根据社区居民生存发展的需要，通过促进和参与利益共享，发展自然保护区产业，提高社区居民的生活水平。只要社区的经济发展了，居民直接利用自然资源的程度降低了，自然保护区也就达到了保护自然的目的，同时也缓和了社区矛盾，使周边群众和社区从自然保护区的潜在破坏者变成共同管理者，把孤立的生态系统变成了开放的经济社会生态系统，从而达到长期有效可持续发展的目的。这需要各级政府和部门制定优惠政策予以拉动和扶持，如产业政策、银行贷款、减免税费、技术辅导等。因其涉及到部门利益的调整，所以需要政府的重视、部门的支持、社会的关心。同时还需要政府在基础设施建设中制定特殊政策，予以大力扶持，为自然保护区的经济和社会发展奠定坚实的基础。在提倡保护环境时应避免绝对化，可在不破坏资源的情况下合理有效地利用，做到经济利益和生态效益的兼顾。37加强科普宣传提高公众意识的传统方法大多集中于小册子、报刊和广播电视节目等单一地灌输信息。许多保护区接待大量的游客，却只有数量很少的相关教材。一些保护区开展了教育展示，却并非所有的展示都有效。例如，不加阐释地展示一堆死的标本可能反而传达了错误的信息，而许多影像资料却只是肤浅地反映了一些生态问题带来的威胁。同时，保护区作为教育资源常没有被当地群众充分利用。应该用更具说服能力的方法来反映保