论强化我国行政法治进程中的行政道德建设[行政管理专业优秀论文].pdf

内容摘要 纵观世界各国的法治进程，任何国家的法治建设均需以一定的道德为前提和 基础。行政法治的实现当然也要以行政道德建设为前提和基础。在我国行政法治 不断完善的同时，行政法治的诸多问题也日益暴露出来，并成为影响我国行政法 治进程的一个重要原因，这些问题的出现除社会经济和政治的发展程度以及法律 本身完善程度等方面的原因外，道德在行政法治进程中的重要作用未能充分发挥 也是一个重要原因。本文试图通过论证行政道德对行政法治的基础和制约作用， 分析行政道德缺失造成的行政法治问题，进而提出如何进行行政道德建设以促进 行政法治实现的具体措施。 文章按照理论阐释、问题分析和提出设想的思路可以分为四个部分。 第一部分和第二部分是理论阐释。第一部分主要对与文章内容有关的三对基 本范畴进行了阐释。首先简要分析了道德与法律、法制和法治的内涵及相互关系， 然后在此基础上阐释行政道德、行政法治的内涵，进而指出行政道德是行政法治 的内在基础和精神源泉，行政法治是行政道德在现代民主制国家实现其价值的主 要方式。旨在为后面问题的展开进行理论铺垫。 第二部分进一步具体分析行政道德之于行政法治的基础作用。指出由于一切 行政实践都受行政主体内在价值取向和价值标准影响，所以行政道德对行政立法、 司法、守法等行政法治的各个环节都起着重要的支持作用，实现行政法治离不开 行政道德的支持，行政道德建设是实现行政法治的基础和关键环节。 第三部分是对我国行政法治进程中行政道德缺失的情况分析。提出因为我国 行政道德建设不足、行政道德缺失造成在行政立法和行政法律实施中出现了许多 问题，并对我国当前行政法治进程中行政道德缺失的原因进行了简要分析。目的 在于和第二部分一起说明为了解决当前的行政法治问题，进一步推进行政法治必 须重视行政道德建设对行政法治实现的基础作用，必须大力加强行政道德建设。 第四部分提出了加强行政道德建设完善行政道德体系、实现行政法治的具体 设想主要是：在全社会树立正确的行政伦理价值观，加强行政道德立法推进行政 道德法治化和建立健全行政道德的监督、激励机制。 自从我们党和政府把依法治国、以德治国依次确定为基本治国方略以来，关 于行政法治建设、行政道德建设问题的研究，应该说是这些年的热点，有许多的 论文、专著面世，也有专家学者提出了许多具有独创性的见解。但是，在行政法 治和行政道德关系的研究方面，长期以来行政法治对行政道德的前提和规范作用 一直被人们所关注，而对行政道德基础理论的研究，特别是行政道德对行政法治 的基础和制约作用却长期以来被人们所忽视。本文从法学、伦理学、行政学的跨 学科视角，从行政道德和行政法治关系、行政道德建设和行政法治建设关系的角 度，运用理论分析和实证分析相结合的研究方法来探讨行政道德建设应该说有一 定的理论和现实意义。 关键词：行政道德行政法治行政道德建设 i l 知识水坝为您整理 a b s t r a c t a no v e r v i e wo ft h eh i s t o r i c a ld e v e l o p m e n to ft h er o l eo fl a wi nw e s t e r nc o u n t r i e s s h o w st h a ti t sc o n s t r u c t i o nt a k e sc e n a i nm o r a l sa st h ep r e m i s ea n dt h ef o u n d a t i o n s o t h er e a l i z a t i o no f t h er u l eo f l a wo i la d m i n i s t r a t i o nc e r t a i n l ym u s tt a k et h ec o n s t r u c t i o n o fa d m i n i s t r a t i o nm o r a l sa st h ep r e m i s ea n dt h ef o u n d a t i o n i no u rc o u n t r y , a l t h o u g h t h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o nh a sb e e ni nac o n s t a n ti m p r o v e m e n t , i t sp r o b l e m sa r e e x p o s e dd a yb yd a y t h e yh a v ep o s e ds e r i o u so b s t r u c t i o nt ot h ea d v a n c e m e n to ft h e r u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o n t h e s ep r o b l e m sa l en od o u b ti n e v i t a b l ei nt h ep r e s e n t s t a g eo fs o c i a le c o n o m i c a l ，p o l i t i c a l ，a n dl e g a ld e v e l o p m e n ti n o u rc o u n t r y , b u tt h e ya r e s t i l lt h es i g no fm o r a ls h o r t a g ei nt h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o n b yd e m o n s t r a t i n g t h ea d m i n i s t r a t i o nm o r a l s f u n d a m e n t a la sw e l la sr e s t r i c t i v er o l ei nt h er u l eo fl a wo l l a d m i n i s t r a t i o n , t h i sa r t i c l ea t t e m p t st op o i n t o u tt h a tt h ei n s u f f i c i e n c yo fm o r a l c o n s t r u c t i o np l a y si t sp a r ti ne n g e n d e r i n gt h ep r o b l e mo ft h er u l eo fl a wo n a d m i n i s t r a t i o n i tf u r t h e rp r o p o s e ss o m ec o n c r e t em e a s u r e sa b o u th o wt oc a r r yo n a d m i n i s t r a t i o nm o r a l sc o n s t r u c t i o nt op r o m o t et h er e a l i z a t i o no ft h er u l eo fl a wo n a d m i n i s t m t i o n t h i sa r t i c l ei sa r r a n g e di n t of o u rp a r t si nt h eo r d e ro ft h e o r e t i c a lb a s e s ，p r o b l e m a n a l y s i sa n dt e n t a t i v ep r o p o s i t i o n t h ef i r s tp a r ti sm a i n l yc o n c e r n e dw i t ht h et h r e ep a i r so fb a s i cc o n c e p t s f i r s t ，i t a n a l y s e st h e c o n n o t a t i o na n dt h ec o r r e l a t i o nb e t w e e nm o r a l i t ya n dl a w , a n dl e g a l i t y g o v e r n m e n tb yl a w t h e ni tp o i n t so u tt h a ta d m i n i s t r a t i v em o r a l i t yi st h ef o u n d a t i o n a n ds p i r i t u a lf o u n t a i no ft h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o n ；t h el a t e ri st h ef u n d a m e n t a l m o d eb yw h i c ht h ef o r m e rc a nr e a l i z ei t sv a l u ei nm o d e md e m o c r a t i cc o u n t r i e s t h e p u r p o s eo f t h ed i s c u s s i o ni st op r o v i d et h e o r e t i c a lb a s ef o rt h ec o m i n ge x p o s i t i o n 1 1 1 知识水坝为您整理 t h es e c o n dp a r ta n a l y s e st h ea d m i n i s t r a t i o nm o r a l s f o u n d a m e n t a lr o l et ot h er u l e o fl a wo na d m i n i s t r a t i o n ，i tp o i n t so u tt h a ta d m i n i s t r a t i o nm o r a l ss e r v ei t ss u p p o r t i n g f u n c t i o nf o ra d m i n i s t r a t i v e l e g i s l a t i o n ，j u d i c a t u r e ，a n d o b s e r v a n c ei nt h a ta l l a d m i n i s t r a t i v ep r a c t i c e sa r ei n f l u e n c e db yt h ei n t r i n s i c a l l ye t h i c a lo r i e n t a t i o na n d s t a n d a r d so fa d m i n i s t r a t i v es u b j e c t h e n c e ，t h er e a l i z a t i o no ft h er u l eo fl a wo n a d m i n i s t r a t i o nc a nn o t g o w i t h o u tt h e s u p p o r t o fa d m i n i s t r a t i o nm o r a l s t h e c o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i o nm o r a l si sn o to n l yb a s i cb u ta l s oe s s e n t i a lt ot h er u l eo f l a wo na d m i n i s t r a t i o n n l et h i r dp a r ta n a l y s e st h ei n s u f f i c i e n c yo f a d m i n i s t r a t i o nm o r a l si nt h ep r o c e s so f t h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o ni n0 1 1 1 c o l m t r y i ti sp r o p o s e dt h a tt h ei m p o r t a n t r e a s o nf o rm a n yp r o b l e m so ft h er u l eo fl a wi st h ei n s u f f i c i e n c yo fa d m i n i s t r a t i o n m o r a l sc o n s t r u c t i o ni nt h ep r o c e s so f b o t ha d m i n i s t r a t i v el e g i s l a t i o na n de n f o r c e m e n t t 1 1 i sa r t i c l eh a sa n a l y z e dt h er e a s o n so f t h em o r a l i t ys h o r t a g eb r i e f l y t o g e t h e rw i t l lt h e s e c o n dp a r t ，t h i sp a r ta i m st os h o wt h a tt h ea d m i n i s t r a t i v em o r a l i t yc o n s t r u c t i o np l a y s a ni m p o r t a n tr o l e i no r d e rt os o l v et h ep r o b l e mo ft h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o n a n dt oc a r r yi tf o r w a r d ，w em u s ts t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i v em o r a l i t y n l ef o r t hp a r tp u t sf o r w a r ds o m ec o n c r e t ep r o p o s i t i o n sa b o u th o wt os t r e n g t h e n a d m i n i s t r a t i v em o r a l i t ya n dp e r f e c ti t ss y s t e m i no r d e rt or e a l i z et h er u l eo fl a wo n a d m i n i s t r a t i o n ，f i r s t ，w em u s ts e tu pc o r r e c ta d m i n i s t r a t i v ee a t f i c s ；s e c o n d ，w es h o u l d s t r e n g t h e nt h el e g i s l a t i o no fa d m i n i s t r a t i v em o r a l i t y ；l a s t ，w em u s te s t a b l i s ha n dp e r f e c t t h em e c h a n i s mo fs u p e r v i s i o na n de n c o u r a g e m e n t t h er e s e a r c ho nt h ec o n s t r u c t i o no ft h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o na n d a d m i n i s t r a t i o nm o r a l sh a sb e c o m eah o ti s s u es i n c er u l i n gt h ec o u n t r yb yl a wa n d r u l i n gt h ec o u n t r yb yv i r t u ea r el a i dd o w na se s s e n t i a lp r i n c i p l et oa d m i n i s t e r i n ga c o u n t r y , al o to f p a p e r sa n dw o r k sa r ep u b l i s h e d m a n yo r i g i n a lv i e w sa r ep u tf o r w a r d b ye x p e r t sa n ds c h o l a r s w h e nt h er e l a t i o nb e t w e e nt h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o n r v a n da d m i n i s t r a t i v em o r a l i t yi sd i s c u s s e d , t h eb a s i ca n dn o r m a t i v ef u n c t i o no ft h er u l e o fl a wo na d m i n i s t r a t i o nt oa d m i n i s t r a t i v em o r a l i t yi sh e a v i l yd i s c u s s e d h o w e v e r , t h e f u n c t i o n so ff o u n d a t i o n a la n dr e s t r i c t i v ef u n c t i o n so fa d m i n i s t r a t i v em o r a l i t yt ot h e r u l eo fl a wo na d m i n i s w a t i o na r en e g l e c t e df o ra l o n gt i m e e x a m i n i n gt h er e l m i o n s b e t w e e na d m i n i s t r a t i v em o r a l i t yc o n s t r u c t i o na n dt h er u l eo fl a wo na d m i n i s t r a t i o n f r o mac r o s sd i s c i p l i n ep e r s p e c t i v ec o v e r i n gt h es c i e n c eo fl a w , o fe t h i c sa n do f a d m i n i s t r a t i o n , t h i ss t u d yo nt h ec o n s t r u c t i o no fa d m i n i s t r a t i o nm o r a l sm i g h tb eo f t h e o r e t i ca n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ew i t hb o t ht h e o r e t i ce x p l o r a t i o na n dc a s ea n a l y s e s k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i o nm o r a l s ；t h er u l eo f l a wo na d m i n i s t r a t i o n ；c o n s t r u c t i o n o f a d m i n i s w a t i o nm o r a l s v 关于学位论文独立完成和内容创新韵声明 本人向河南大学提出硕士学位申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据栽所知，除 史串特别加以说嬲、标注牵致谢鳃地方外，论文章不包括其他人已经发表或撰 写过的研充成果，也不包括其他人为获得恬何教育、科研机构的学位戴浍书而 使用连的材料。与我一同工作的凰漂蒯礴绣l 霾所做酌恬何贡献均已在论文年作 了蜊喊孵袁零：谌鬟爹渗 了解黛擞筹萎燃鬻熬黼羹蓑# 掣蔫端豪 图书馆、科研信息糨掏、数据收集未蛹穗夺攘图书馆等，撰狱擘位论文( 纸质工 本牵电子文本) 以供公溉粒索、奎闻媾： 豁撵叔河赢获学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等镧潮蕊蕊矮镖蠡彰卵：始印、扫描和拷贝等复制手 学位获得者( 学位论文作者) 釜名：蔓9 塑! 霆 2 0d 7 卑易月2p 自 学住论文糍导教师釜名：叟丛塾 关于局意中函科学技术信息研究所使用本人 学位论文的授权书 中国科学技术信息研究所是国家科技部直属的综合性科技信息砑充和服务 机构，是国家法定的学位论文收藏单位，肩负着为国家技术创新体系提健文献保 障的任务。从六十年代开始，审国科学技术信息研充所受国家教育部、国务院学 位办、国家科技部的委托对全国博硕士学位论文博士后研兖工作报告进行全 面的收藏，加工及服务，迄今收藏的国内研究生博 - i - - 4 , 0 ：文已经达到1 0 0 多万 船。 学位论文是高等院校和科研院所科研水平的体现是研究人员辛勤劳动成果 的结晶，也是社会和人类的共同知识财富。为更好地利用这一重要的信息资溽， 为国家的教育和科研工作目e 务，在国家科技部的大力交持和越来越多的专家学考 提议下，中国科学技术倍惠研充所承担了开发建设中国学位论文垒文数据库 的力n 工和服务的任务，通过对学位论文全文进行数字化加工处理。建成全国最大 自学位论文全文数据库，并通过网络进行信息姗务。 不人完全了解中国学位论文全支嚣【据库开发建设目的和使用的相关情况， 车人学位论文为非保密论文现授稷甲国科学技术信息研充所精太人攫( 匿) 逝士 鸯笠生力) 学位论文收录到中国学位论文全文数据库魏并通过网终 向社会公众提供信息服务。 本人保留在其他媒体发表论文的权茸u 。 论文题目 毕业院校 毕业时阍 论文类型 讫弓蚴国辱酸溢连逝垂牢酌鱼丝堡堑燃 纽壶盘鲎 型主鳗l 空! 博士论文 口硕士论文回 博士后研究报告口同等学力论文口 授权人签字：韵彩霞 日期：2 0 0 7 年0 6 月zo 自 引言 民主法治不仅是和谐社会的重要指标，也是构建社会主义和谐社会的重要手 段、主要力量。有法治才有和谐。具体在公共行政领域，为了构建和谐社会要以 科学发展观为指导、加强行政法治建设、夯实社会和谐的法治基础。众所周知， 重德轻法的社会治理观在中国传统社会占主导地位，古代中国从总体上看属于人 治的国家。这种人治传统至今仍阻碍着现代中国社会的健康快速发展。改革开放 以来，随着法治建设的加强，又出现了重法轻德的倾向。这种倾向一定程度上正 是我国法治进程中出现问题的一个重要原因，也不利于科学发展观的贯彻落实和 构建和谐社会。因而我们要科学地摆正法与道德在现实社会中的位置，使它们既 相互区别又相互补充，共同发挥应有的作用。德治与法治的良性互动，是现代政 治文明的内在要求。以德治国与依法治国的有机统一，是我国政治文明的重要标 志。把以德治国的方略具体落实到公共行政领域是以德行政，也就是国家治理的 基本主体，即执政党、国家机关及其全体公职人员必须加强自身道德建设，在管 理国家和社会事务的过程中体现社会主义的行政道德要求，即加强行政道德建设。 依法治国，建设社会主义法治国家的核心和关键是实现行政法治。行政法治是现 代政府的显著特征，也是规范政府行为的重要法宝。行政法治的中心内容是依法 行政，而依法行政不可能脱离行政主体的意识和意志独立存在，它作为认识主体 的一种有目的的活动，必然要受到主体意识高低、强弱的直接影响。也就是说， 依法行政的源泉和动力来自行政主体的行政道德意识，没有行政道德支撑的依法 行政只能是一句漂亮的空洞1 3 号，行政道德建设正是实现行政法治的基础和关键 环节。因此，为了进一步推动我国的行政法治进程，建设社会主义法治国家，把 和谐社会建立在坚实的法治基础之上，要重视行政道德对行政法治的基础和制约 作用的研究，大力加强行政道德建设。 一、行政道德和行政法治的关系 法律与道德的关系，是历朝历代的统治者、思想家反复思考的问题。论证行 政道德和行政法治的关系，亦不能脱离这个古老而又历久弥新的话题。 ( 一) 道德和法律 道德作为一种意识形态，有着悠久的文化渊源。在西方文化中，它来源于拉丁 语m o r e s ，有风尚、习俗、规则、品质、性格等意思。“道德”一词在汉语中最早 是分开使用的。在中国的典籍中，“道”的最初含义是道路，以后引申为原则、规 范、规律、道理等。“德”表示对“道”的认识，践行而后有所得，也就是把人与 人的关系处理得当，使自己和他人都有所得。苟子劝学篇写道：“故学至乎 礼而止矣，夫是之谓道德之极。”这是较早的“道”和“德”的连用。意思是说如 果一切都能按照“礼”的规定去做，就算达到了道德的最高境界。这里，苟子已 经赋予“道德”比较确定的内涵，即是指人们在社会生活中，经过学习、修养和 实践而逐步形成的品德、达到的境界以及调整人与人之间关系的行为原则和规范 等。“道德”在当今社会通常所指的仍然是一种特定的为人之道和做人之德。也就 是说所谓道德，就是由人们的物质生活条件所决定的，评价人们的思想和行为的 善与恶、荣誉与耻辱、正义与非正义、公正与偏私、诚实与虚伪等问题上的观念、 原则和规范的统一体。道德依靠社会舆论、传统习俗和人们内心信念的力量，保 证着人们对其规范的遵守。 法律是根源于一定经济基础、按统治阶级意志制定或被统治阶级认可的、规定 人们权利和义务的、调控社会关系或人们行为的社会规范。戴维m 沃克认为： “人类社会早期发展阶段，调整人们相互关系的习惯、宗教、教条、禁忌以及具 有强制力的道德信条等行为规范之间没有多少区别。因此作为特定的社会共同体 2 中日常生活中的行为准则，法律与道德拥有共同的起源。”事实上，道德的产生 早于法律，早在原始血缘公社时期，就生成了最初的原始道德意识。到了氏族公 社时期，这种意识进一步成熟，并孕育了禁忌、礼仪、风俗、习惯等原始形态的 道德规范，用以调整人与人之间、个人与社会之间，乃至人与自然之间的关系。 这些禁忌、礼仪、风俗、习惯( 在十分宽泛的意义上还包括图腾和巫术) 构成前 文明时代的规范体系。在以后的漫长岁月中，经过习惯到惯例法再到国家法的演 变，最终形成了法律。“如果把被区分为法律规范和道德规范之前的规范看成是 原始的道德规范，那么，我们可以说，法律来源于道德，人类绝大多数法律规范 都是从道德规范中提炼出来的。道德在法中的渗透主要表现在：道德原则恰恰是 扁 决定法律的面貌和内容的最接近的基础”。 由上述论断我们可以看出，法律和道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社 会秩序、规范人们思想和行为的手段。德国近代辩证法大师黑格尔则认为：抽象 法是客观外界的法，是抽象人格的定在，是意志的普遍性。道德是主观内心的法， 是内心信念的规定，自我的特殊规定，是意志的特殊性道德也是自由意志在 人的主观中的体现，是自由意志进一步向人格定在发展的更高阶段，是法的真理。 具体来说，道德是非强制性的、内在的自律，道德不具可操作性，它更关注价 值判断；法律是强制性的、外在的他律，法律明确具体，具有可操作性。道德以 其说服力和劝告力提高社会成员的思想认识和道德觉悟，法律以权威性和强制力 规范社会成员的行为。正如马克思所说“道德的基础是人类精神的自律”。道德是 一种柔性行为规范，靠社会舆论、风俗习惯、人们的内心信念等精神的力量来维 持，靠社会成员的自觉性来发挥其内在的功效。尽管道德对行为具有很深刻的影 响，然而却缺乏任何外在的保证。如果有人不在乎社会舆论、风俗习惯，也没有 ( 英) 戴维m 沃克：牛津法律大辞典 m 光明日报出版社，1 9 9 8 , 5 2 1 吴敏英对“以德治国”内涵的理解 j 四川师范大学学报( 社科版) ，2 0 0 2 , ( 6 ) ，2 卜2 2 王伟行政伦理概述 m ：l l ：g ：人民出版社，2 0 0 1 内心信念时，他就不会受到道德的约束。相反，法律是一种刚性行为规范，它的 实施是靠外在的国家强制力量，如军队、警察、法庭、监狱等强制其履行自己的 义务，以保证人伦关系的和谐、社会秩序的稳定。道德具有天然的抽象性、模糊 性的特征，其强调合理的同时更强调合情，其基本范畴，如“良知”、“德性”、“善”、 “恶”等都是非常模糊和抽象的概念，不具有操作性。另外，作为一种价值判断， 道德具有很强的主观性，常常没有客观普遍和明确的标准。这根本就不能满足社 会生活不断多元的需求，从而不能有效地调节各种各样的社会关系，必然要求由 相对明确的社会规范法律所替代。因为法律不是一些原则性的规定，而是具 体明确的行为规范，并伴有相应的强制措施，这就使得其在调节社会关系的过程 中起到道德所不能起到的作用。同时，它们之间又有着深层次的内在关联性：法 的合理性依据在于道德，即法律应体现社会发展规律、人类社会的发展方向以及 全社会的共同利益；道德是法律的精神基础，是立法、执法和守法的内在依据， 任何法律规范和履行法的实践都需要有道德来支持。因此我们可以说，“只要存在 法，就不可能使法与道德相分离。如果立法者和法官轻视人类关于正义、真伪、 善恶的基本道德标准，他们就不可能与违法犯罪作斗争，就不可能改造人们的道 德和树立法或司法的威信。”。 ( 二) 法制和法治 在我国，法制( 1 e g a ls y s t e m ) 一词是学界和现实政治使用非常广泛的一个词 汇，它的本义是指法律制度，是指法律的制度化，是静态的法律制度的统称。董 必武曾说：“望文生义，国家的法律和制度，就是法制。” 法律制度是一个相对 于经济制度、政治制度和文化制度而言的概念。一般来说，这样的概念除了强调 制度的外壳之外，在内容上都缺乏确定性。显然，我们可以说，只要有法律制度 谭志军道德的逻辑发展与法的道德性黑格尔德法哲学研究 j 社会科学研究，2 0 0 3 ，( 5 ) ，5 7 董必武政治法律研究 m 北京：法律出版社，1 9 8 6 , 4 8 7 ， 4 就会有法制存在。因而历史上的奴隶制国家和封建制国家都可以有自己的法制， 但我们决不可以说那些国家存在法治。现在，世界上几乎所有的国家都有法律， 但称得上法治国家的却并不在多数。 法治( r u l eo fl a w ) ，即法律主治，是一种严格贯彻法律权威神圣不可侵犯， 任何组织或个人都必须在法律允许的范围内行事的治国方略。对于法治，古希腊 思想家亚里士多德有着精辟的见解，他说：“法治应包含两重含义：已成立的法律 m 获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。在他看 来，法的至上性( 这是法治的关键) 和法的良好性( 这是法治的基石) 是法治的 两个基本特征或两个基本标志。法治并不仅仅意味着以“法”治国，它首先意味 着法律应是良好的法律，即至少是体现一定民主政治的法律，同时也意味着一切 人包括国家元首、政要、工作人员和普通公民都要服从法律，意味着法律的至上 地位。法治社会就是以法治为社会秩序的主导生产方式和社会治理的主导机制的 社会。与它相对应的是“非法治社会”，如“德治社会”、“神治社会”等，“非法 治社会”实质上是一种“人治社会”。 法制和法治是与法律有着紧密联系的两个概念，从他们与法律关系的角度考 察，二者有如下不同：第一，在构成要件和价值取向上，法制注重法律的形式特 征，即统一性、普遍性、强制性和可操作性等，与法律的内容和价值取向无必然 联系；而法治不仅注重法律的形式特征，更加强调法律的实质内容和价值取向， 要求明确区分好法与劣法、善法与恶法。法治主张法律至上和法律面前人人平等； 法制则缺少这样一种价值特性，它只是个工具，可以服务于任何目的。第二，在 社会基础上，法治是以市场经济、民主政治为其现实基础的；而法制可以建立在 其他经济、政治的基础上，并不必然与市场经济和民主政治相关联，只要有法制 就可以称为法制国家。第三，在实现条件上，法制仅仅体现为一系列的法律条文 和保证其实施的制度，只要存在立法者、执法者和司法者即可；而法治所要求的 ( 古希腊) 亚里士多德政治学 加吴寿彭译，北京：商务印书馆，1 9 6 5 ，1 9 9 5 实现条件则要高得多，如：民主公正的立法体制，灵活创新的法律实施机制，独 立完善的法律监督体系，高素质的法律职业队伍，广泛深入的守法护法意识等等。 法制与法治固然有诸多区别，但二者并非是截然分离的，有着密切联系，不能简 单地将法制与法治割裂开来，对立起来。法制作为法律制度的简称，相对于法治 是较低层次的，处于相对静止的状态，要解决的是有法可依的问题；法治则包括 立法、执法、守法、法律实施和法律监督全过程，是一个相互配合全面治理的系 统工程，相对法制处于较高层次，是一个由许多运动中的状态联系成的一个使法 律从观念走向现实、从精神走向物质的过程，要解决的是有法必依、执法必严、 违法必究的问题。因而，完全可以这样说，法制是法治的前提和基础，法治是法 制的立足点和归宿。 ( 三) 行政道德与行政法治 1 行政道德 行政道德是职业道德或行业道德的一种类型，是指行政机关及其公务员，在 行政管理活动中所形成并应遵循的道德原则和规范的总和，它是一般社会道德在 行政活动中的体现，是统治阶级道德对行政管理的特殊要求。与其他职业道德相 比，行政道德显然处于整个社会道德体系中的核心地位。因为行政道德是从属于 政治权力的道德体系，在行政范围内的一切职业活动都与权力紧密相联，因此不 免带有政治权力的烙印。行政机关和工作人员在工作中的道德是非，就会在不同 的程度上涉及到国家及国家各阶层的利益。行政道德作为行政体系的重要软件， 是行政管理活动中的一种强大的精神力量。行政道德作为行政行为调控的有效手 段，一经形成，就自然成为辨别行政行为善恶的标准，它既能通过舆论、教育等 方式作用于行政主体的心理和意识，使行政主体形成善恶观念、情感意向，直至 内心信念，还能通过社会舆论、传统习俗及规章制度等形式，在长期的行政活动 6 中逐步确定下来，成为调整行政主体相互关系、约束个人行为的原则和规范，成 为调整和控制行政机关及其工作人员的无形手段。 2 行政法治 行政法治是依法治国的必然要求，也是实现依法治国的核心内容。行政法治 是法治在行政领域中的具体化。行政法治程度的高低，直接关系政府在人民群众 心目中的形象和人民群众对法治的信心，影响到经济建设的健康发展和和谐社会 的构建。 目前，人们在谈论行政法治时较多谈论的是依法行政，其实，依法行政与行政 法治是两个概念，二者既相互联系，又不完全相同。就其联系而言，首先，不论 行政法治，还是依法行政，都必须坚持法律优先，都坚持在己有法律规定的情况 下，严格按照法律规定进行行政活动。其次，依法行政的一些基本原则，比如， 职权法定、法律至上、对行政自由裁量权的法律限制、责权统一、遵守法定程序 等，也是行政法治的基本原则。再次，依法行政是行政法治的核心，也是行政法 治的目的。离开依法行政，行政法治失去了灵魂，也就变得没有意义。可见，把 行政法治与依法行政隔离开来的观点和做法都是错误的。但是，行政法治与依法 行政又不完全一致i 依法行政重视的只是形式统治。而行政法治则不仅强调法律 的形式统治，而且强调法律的实质价值。不仅如此，行政法治比依法行政内涵更 加丰富。如前所述，按照亚里士多德的理解，“法治应包含两重含义：己成立的法 律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。根据这 一见解，结合当代社会行政工作的特点和依法治国的要求，我们认为，行政法治 有以下内涵：第一，制定良好的行政法律( 包括行政实体法和行政程序法) 。党的 十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。”而公民 权利要能得到“切实保障”，行政机关和公务员在行政活动中所依之法必须是良 法。如果是恶法，不仅不会保障公民权利，相反会侵害公民权利。制定良好的行 政法律是行政法治的基础。第二，依法行政、服务行政。 的，如果制定的行政法律被束 政是将良好的行政法律在行政 必须于法有据，行使有规，法 的行使也必须遵从法的精神， 的政府，我们的法律是党的主 之高阁，那么即使再好的 活动中贯彻落实的过程， 法 法律制定出来是要实行 律也毫无意义。依法行 它要求各级政府行使权力 无明确授权，政府不得任意行使权力。行政裁量权 必须符合公益目的和通常事理。我们的政府是人民 张和人民意志的统一，政府依法行政从根本上讲是 依人民意志行政。因此，服务行政也应该是行政法治的应有之义。第三，责任行 政。行政法治要求政府对权力行使的后果负责，是一个能担当起法律责任的政府。 承担责任是现代法治政府的第一要义，政府行使权力的过程，也是履行职能、承 担责任的过程。政府行使行政权力违法、越权或者不遵守法定程序，都要承担相 应的法律责任，违法不作为也要承担责任，造成公民、法人和其他组织利益损害 的，要依法承担赔偿责任。第四，监督行政权力的运行。对行政权力的运行进行 监督，是促使公务员正确行使其权力的有效途径。行政法治要求行政监督制度和 机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。 如前所述，一定的道德基础是现代法治国家本身的内在属性，而不是它的外 在补充。法治之所以能成为现代社会长久的追求和信仰，是因为人们坚信其中蕴 涵着他们心中向往的道德准则和价值目标，包括正义、自由、平等等。行政道德 也不例外。一方面，行政法治是以行政道德为内在基础、准则和原动力的，行政 道德是行政法治的精神源泉。行政法治的理论基础“法律优先”和“法律保留” 原则，就是根植于行政道德“ 要求政府机构的设立与运作， 行为和公务员的行政行为，都 正义”、“越权无 包括行政立法、 应该是合法化、 效”的理念基础之上的；行政法治 决策、实施、监督在内的政府整体 合理化、规范化的。政府的产生、 存在和发展，特别是代议制中授权与被授权的关系，决定了现代责任政府必然摆 脱不了道德的支持和评判。这就要求政府整体道德和行政主体个体道德必须以公 正、正义、廉洁、诚信、人权与民主等现代科学理性精神为终极价值诉求，前者 注重政府依法行政且其政策的制定与实施既合程序又合社会基本价值，后者注重 8 公务员个体的责任感、事业心及在多大程度上满足社会民众的需要。因此，公正 平等、廉洁自律、务实高效等道德责任不仅是现代政府的行政目标，更是一种道 德责任和价值追求。另一方面，行政法治又是行政道德的外在表现形式，是行政 道德在现代民主制国家实现其价值的主要方式。依法行政作为行政法治的核心原 则，是一种以符合法律为基础，以行政立法和行政执法为行为构成要素的理念、 制度和行动。其目的在于合理配置行政权力，有效规范行政权力运行，为公民权 利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。行政法规、 执法程序的道德性和执法人员的道德素养，一个国家行政道德水平的高低，突出 体现在这个国家行政法治的实现程度上。作为行政道德的外在表现形式，行政法 治的逐步完善，同样可以提升一个国家的社会公众和公务员的行政道德素质，使 之树立正确的行政伦理价值观，用以更好地夯实这个思想基础。 二、行政道德建设之于实现行政法治的意义 在整个社会生活的系统中，行政体系是最为规范化的系统，行政体系的每一 要素和行政实践的每一环节都有着与其相对应的法律规范和政策规定来加以规范， 但这并不意味着行政主体的内在价值尺度就不发挥作用了。由于一切行政实践都受 行政主体内在价值取向和价值标准影响，因此行政主体的外在规范无论多么庞大和 严密也决不是充分的。行政道德作为一种社会价值系统和规范文化，对行政法治建 设有着极为重要的价值，它对行政立法、司法、守法等行政法治的各个环节都起着 重要的支持作用，还可以弥补法律的缺陷，实现行政法治离不开行政道德的支持。 具体来说，行政道德建设之于行政法治的意义表现在如下几个方面： ( 一) 行政道德建设为实现行政法治提供坚实的立法基础 行政法治要求国家制定一系列规范国家机关及其公职人员的行政行为的法 9 律、法规和规章， 公正、廉洁、高效 立法的伦理价值基 法律的具体活动， 主体有法可依，没 保障作用，就难以 而这些法律、法规、规章的制定，则根植于行政道德所确立的 的“服务型政府”的理念和道德准则；也就是说，道德理念是 础和导向。具体在公共行政领域，行政立法作为一项创制行政 是实现行政法治的逻辑起点。行政法治的首要条件是保证行政 有全面而周密的行政法律体系为公务员的行政行为提供规范和 使公务员的行政行为符合社会所需要的“应该”和“必须”，社 会生活就难以实现稳定有序。所以，在实现行政法治的进程中首先必须十分重视 立法工作。而且，作为实现行政法治首要环节的立法活动，不仅应关注立法的数 量，更应该注重立法的质量。只有当公务员从道德价值上认定他们所面对的法律 是良法、善法时，他们才可能守法，因此我们说行政道德对行政法治的价值主要 在于为其提供良法，而良法的产生必须依赖于道德提供的保障。它具体表现在： 1 社会伦理道德是行政法律制定的价值基础 现代人权观念、法制观念都是以伦理价值为重要逻辑起点和归宿的，抛开它 就很难为法律找到更具普遍意义的价值基础，所以霍姆斯法官宣称：“法律乃是我 们道德生活的见证和外部积淀。”正是因为社会伦理道德赋予法以鲜活的灵魂， 才使得法律的国家强制力具有合理性，同时亦使社会个体甘愿“臣服”之。由此 可见，法律必须从伦理道德处找寻根本的、具有普遍意义的价值准则与理性基础， 除此之外，别无它法。法律是以规范的形式出现的，它一般表现为授权性规范、 义务性规范和禁止性规范。但是，任何法律又不仅仅是规范，它还蕴含了立法者 对理想社会的追求，甚至法律的所有规范也仅仅是实现这种理想社会的工具或手 段，事实上，法律也不仅仅是冷冰冰的规则体系与制度的客观组合，而且还包容 了人类在认识与改造主客观世