论城市居民住房权保护中的政府责任（学位论文） .pdf

密 级： 学校代码：10075 分类号： 学 号： 20100211 法律硕士学位论文 论城市居民住房权保护中的政府责任 学位申请人： 韩俊森 指 导 教 师 ： 范海玉 教授 张春晖 教授 学 位 类 别 ： 法律硕士 学 科 专 业 ： 法律硕士（非法学） 授 予 单 位 ： 河北大学 答 辩 日 期 ： 二一三年六月 classified index： code：10075 u.d.c： no：20100211 a dissertation for the degree of j.m the expert witness system and the use for reference to civil appraiser system in china candidate: han junsen supervisor: prof. fan haiyu prof. zhang chunhui specialty : juris master academic degree applied for : juris master university : hebei university date of oral examination : june , 2013 摘 要 i 摘 要 城市居民的住房问题已经日益成为影响我国经济发展和社会稳定和谐的重要因素， 对城市居民住房权的保护日益提上政府的议事日程，成为政府工作的重心，而且出台的 政策越来越人性和细化。 本文在对居民的住房权加以界定， 明确住房权是一种基本人权和一项主要保护中低 收入群体权益的社会权的基础上， 对二十世纪九十年代以来政府对城市居民住房权保护 的现状加以分析和评析。肯定了政府在居民住房权保护中取得的成就，同时也明确城市 居民住房权保护中仍然存在的诸如个别地方政府的重视程度不足， 保障性住房的建设增 长较慢且投入不足的问题，还需要政府相关部门的积极作为。同时我们也注意到居民的 住房问题对我国的经济发展和社会稳定有着不容忽视的影响作用， 而且从政府的经济职 能和社会管理职能角度而言，政府有必要并且有能力解决好这一问题。在具体的操作层 面，政府相关部门应该把城市居民的住房权保护视为一个系统工程来对待，解决好住房 土地供应问题，住房土地的开发建设问题和住房的交易问题；与此同时，政府相关部门 应主导构建多层级的住房供给体系，严格控制高端住房，大力兴建经济适用房，合理发 展公共租赁住房；最后多策并举保护城市居民的住房权，做好商品住房和保障性住房的 配建工作，鼓励地方成立保障房投融资管理公司等，不断的在工作方式上推陈出新，切 实保护好城市居民的住房权。 关键词 住房权 现状 保护原因 政府责任方式 abstract ii abstract urban housing problem has become increasingly important factors to affect chinas economic development and social stability and harmony, the residents of the housing problem solving, not only can provide more sustained momentum for the development of the real estate industry, but also can promote the smooth operation of our economic health while promoting the building of a harmonious society, so that people live and work; contrary to solve bad will inhibit the good running of the real estate industry and the whole macroeconomic lay hidden dangers for the construction of a harmonious society. therefore, the protection of the housing rights of the urban residents is increasingly on the agenda of the government, the center of gravity of the work of the government, and the introduction of the policy of increasing human and refinement. the housing rights of residents to define a clear right to housing is a basic human right and one of the main protection in the interests of low-income groups on the basis of social rights, the protection of the government since the 1990s, the housing rights of the urban residents the current situation analysis and assessment. affirmed the governments achievements in the residents housing rights protection, as well as a clear lack of housing rights protection of urban residents still exist, such as the degree of attention of the individual local governments, affordable housing construction growth is slow and the problem of insufficient investment, also need the relevant government departments as a positive. we also noted that the residents of the housing problem in negligible impact on chinas economic development and social stability, from the governments economic functions and social management functions in terms of the need to have the ability to solve this problem. in the concrete operational level, the relevant government departments should be the protection of the right to housing for city residents as a systems engineering to treat, to solve the problem of housing land supply, housing land development and construction and housing transactions; at the same time, government-related the department should lead to build a multi-level housing supply system, strict control of high-end housing, great efforts to build affordable housing, abstract iii and reasonable development of public rental housing; finally, many policies simultaneously protect the housing rights of the urban residents, good commodity housing and affordable housing with built work, encourage local investment and financing management company set up security room, constantly introduce new working methods, and the effective protection of the right to housing of good urban residents. keywords housing rights status quo protection reasons government accountability way 目 录 iv 目 录 引 言1 第 1 章 住房权的概念和性质 2 1.1 住房权的界定2 1.1.1 住房权的定义2 1.1.2 住房权与居住权的辨析 3 1.1.3 住房权的内容3 1.2 住房权的性质4 1.2.1 住房权是一项基本人权 4 1.2.2 住房权是一项主要保护弱势群体权益的社会权5 1.3 住房权的保护是一项系统工程5 第 2 章 当前政府对居民住房权保护的状况及评析7 2.1 近年来城市居民住房状况（以北京为例）7 2.1.1 2004 年以前的北京城市居民住房状况7 2.1.2 2004 年以来的北京城市居民住房状况9 2.2 政府在城市居民住房权保护方面的有益举措11 2.2.1 出台了一系列保障居民住房权的法规、规章和规范性文件11 2.2.2 保障性住房的建设工作取得较大的成就12 2.3 城市居民住房权保护中仍然存在的问题14 2.3.1 个别地方政府的重视程度不足14 2.3.2 保障性住房的建设增长较慢且投入不足15 2.3.3 保障性住房的分配领域存在腐败问题16 2.3.4 商品房买卖市场监管不严16 第 3 章 城市居民住房权保护需要政府担责的原因18 3.1 政府担责对居民住房权加以保护的必要性18 3.1.1 居民的住房问题是影响经济发展的重要因素18 3.1.2 居民的住房问题是影响社会稳定和谐的重要因素 19 目 录 v 3.2 政府担责对居民住房权加以保护的可能性20 3.2.1 由政府的经济职能决定 20 3.2.2 由政府的社会管理职能决定24 第 4 章 政府保护城市居民住房权的具体责任方式26 4.1 将城市居民住房权的保护视为一个系统工程来对待26 4.1.1 确保住房土地的有效供应26 4.1.2 解决好住房开发建设问题27 4.1.3 合理限制住房交易28 4.2 政府主导构建多层级的住房供给体系28 4.2.1 严格控制高端住房29 4.2.2 大力兴建经济适用房 29 4.2.3 合理发展公共租赁住房 30 4.3 多策并举保护城市居民住房权31 4.3.1 商品房配建保障性住房 31 4.3.2 公共租赁住房配建商铺 31 4.3.3 地方政府成立保障房投融资和管理公司32 结 语33 参考文献34 致 谢36 引 言 1 引 言 古语云： “宅者，人之本。人因宅而立，宅因人得存。人宅相扶，感通天地。 ”马克 思也曾指出： “人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教 等等。 ”因此，住房是人必需的生存资料，安居是人的最基本的生理需要，没有住房， 人将失去安身立命之基，所以它至关重要。 国务院总理温家宝在 2008 年的政府工作报告中指出：要更加注重社会建设，着力 保障和改善民生。其中针对公民住房权的保护问题提出了工作要求和指导原则， “要坚 持从我国人多地少的基本国情出发，坚持正确发挥政府和市场的作用，加强对房地产市 场的调控和监管，抓紧建立住房保障体系。坚定不移地推进住房改革和建设，让人民群 众安居乐业。 ”在 2009 年的政府工作报告中，温总理又指出：促进房地产市场稳定健康 发展。 “采取更加积极有效的政策措施，稳定市场信心和预期，稳定房地产投资，推动 房地产业平稳有序发展。加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施，争取用三年 时间，解决 750 万户城市低收入住房困难家庭和 240 万户林区、垦区、煤矿等棚户区居 民的住房问题。 ”此后在 2010 年、2011 年和 2012 年的政府工作报告中也突出强调了政 府解决居民住房问题的信心和决心，提出了相应的对策。由此可见，住房问题已成为影 响我国经济发展和社会稳定的重要因素，对公民住房权的保护提上政府的议事日程，成 为政府工作的重心，而且出台的相关政策也越来越细化。 综上所述，在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的当下中国，住房问题日 益成为社会关注的焦点问题， “如何认知政府在保护城市居民住房权问题中的角色和责 任承担问题”是本文的写作动因和主要论述问题。 河北大学法律硕士学位论文 2 第 1 章 住房权的概念和性质 1.1 住房权的界定 1.1.1 住房权的定义 住房在中国成为一个社会问题的时间较短，从国家的角度来说，住房问题仅仅被视 为一个经济问题和产业发展问题；对于普通民众而言，住房问题仅仅被看作是一个高房 价的问题。 而作为研究理论的学者， 住房问题可能被更多的人认为是一个形而下的问题， 难有提升至形而上的机会或可能性。 这造成了关于住房权问题的研究在我国呈现相对缺 位的局面，使得我们对这一问题的认知和探究主要依赖于国际社会的相关研究成果。因 此， 对住房权概念的界定要参考相应的国际文件， 主要包括住房权发展的十大关键事件： 第一，1948 年 10 月 10 日， 世界人权宣言的公布。这是人类历史上第一个人权 国际文件， 人权宣言第 25 条规定“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利 所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。 ”这一条文为以后 确定包括住房权在内的其他经济、社会和文化权利奠定了基础。第二，1966 年 12 月 16 日， 经济、社会和文化权利国际公约的签署， 公约第 11 条规定“本缔约国各国 承认人人有权为他自己和家庭获得相当的社会水准，包括足够的食物、衣着和住房，并 能不断改进生活条件。 ”第三，1991 年 8 月 29 日，适足住房权特别报告员的任命，重点 关注当前存在的无家可归者和住房苦难的人和家庭的住房权实现问题。第四，1991 年 12 月 12 日， 第四号一般性意见：适足住房权的通过，它的原则成为了很多国家住房 权行动的基础。第五，1994 年 8 月 2 日， 住房权国际公约（草案） 的公布，草案在很 大程度上澄清了适足住房权的含义。第六，1995 年 2 月 16 日， 迈向住房权利的战略计 划的公布，文件通过人权视角的关注，使人们意想不到地对住房权产生更好的理解和 认识。第七，1995 年 8 月，适足住房权特别报告员最终报告的提交，报告中详细地分析 了住房权的现状。第八，1997 年 2 月， 住房人权：联合国事实清单第 21 号地发布。 第九，1997 年 5 月 16 日， 第七号一般性意见：关于强迫驱逐的通过，评论表达了在 国际人权法范围内对强制驱逐现象的最全面和最具有深度的关注和理解。第十，1999 年 5 月，联合国住房权计划的批准，形成了联合国住房权计划的指南。 第 1 章 住房权的概念和性质 3 通过对上述文件地研读，我们可以对住房权作如下界定： “住房权作为一种基本人 权，应当得到国际和国内的认可和保障，并应当使人人享有舒适、安全和有尊严的住房 权利，并在住房权受到侵害时有获得司法救济的权利。 ” 1 1.1.2 住房权与居住权的辨析 “the right to adequate housing”是联合国文件中关于住房权的表达，也可以 说这种英语表达是住房权的权威表述。但是，在将这个概念如何翻译成中文的时候就出 现了一些问题。一种翻译是“住房权” ，另一种翻译是“居住权” ，特别是翻译成后者的 占大多数。造成这种情形的根本原因是，截止目前，我国法学和人权研究领域没有学者 从人权的角度来研究住房问题，这实际上使得“住房权”这一概念被“雪藏”于联合国 的各种文件中，而没有走入中国的人权和法学研究领域，更别说走入一般人的观念中。 而与这种情形形成鲜明对比的是， 对 物权法 的热烈讨论引起的我国民法学界对于 “居 住权”地借鉴移植研究的热潮。在这股研究潮流中，很多学者在寻找民法上的居住权的 历史渊源的时候，将居住权与住房权等同起来了，认为“ 居住权一般情况下是作为 人权的一种被使用的，其基本含义是获得住所的权利。 ” 这种较为普遍的认识，导致很 多民法学者错误地以为“住房权”一词可以和“居住权”一词相互替代。结果是造成在 研究上和翻译上形成了一种住房权利研究只见“居住权”而不见“住房权”的局面。 但是，用益物权意义上的居住权和生存权意义上的住房权的区别是很明显的。从性 质上看，前者是一种物权，属于一般权利的范畴，因而，在其法律关系中民事主体之间 是平等的关系。而后者属于人权，属于基本权利的范畴。从内容上说， “居住权是非房 屋所有权人和非承租人对于他人所有和承租的房屋进行居住的权利” 2而住房权作为一 种人权，它是指国家和政府有义务保障中低收入阶层取得其尊严住房的基本权利。 1.1.3 住房权的内容 作为一项权利，假如徒有空洞的口号，而没有具体的内容，还不能称之为真正意义 上的权利。因此，我们有必要对住房权的权利内容加以明确。 对住房权的内容，我国学者已经有所归纳。有学者认为，住房权应该包含财产性权 利和人身性权利两个部分。前者包括取得权、行使权、保护权，后者包括居民生命权和 健康权、居民自有权、居民隐私权等，其核心内容是住宅行使权。 4又有学者认为，住 房权包括居住权、安全与健康权、公平权、住宅选择的偏好权、住宅的秘密权、住宅不 河北大学法律硕士学位论文 4 受任何组织与个人非法侵犯的权利、对住宅有自由处置并获得收益的权利、住宅救济权 等。 4还有学者认为，住房权包括居住权、安全与健康权、不受非法侵犯与尊严权、住 宅公平权、住宅救济权、住宅隐私权、住宅权的选择权等。 5上述定义也主要是根据第 4 号意见归纳的（包括：使用权的法律保障，服务、材料、设备和基础设施地提供，力 所能及，乐舍安居，住房机会，居住地点和适当的文化环境七个方面） 。 其实，就住房权来说，其内容无非两个方面，一是获得住房的权利，二是使用住房 的权利。前者是对于无房者而言的，后者是对于有房者而言的。根据其性质差异，可以 将其分为消极住房权和积极住房权。 消极住房权指的是公民享有的对抗公权力随意侵犯 的权利； 而积极住房权指的是公民在一定条件下所享有的要求政府为其提供符合人格尊 严的住房收益权。 6 1.2 住房权的性质 1.2.1 住房权是一项基本人权 人权是文化、历史和意识等的综合产物，是一种权利诉求，是全体社会主体的正当 的基本权利的要求。 所谓基本人权， 是指社会存在的每个人及其组合体享有由各国政府、 社会负起主要保障责任的，在各方面享有“人作为人”和“把人看作为人”起码的人格、 人身、安全、生存、发展和幸福等基本权利和基本自由，它是带有根本性和普遍性的人 权。 “马克思认为，人都应该享有基本人权，他强调， 一个人不仅有责任为自己本人， 而且为每个人履行自己义务的人要求人权和公民权 ” 。 7 同时，保障基本人权，不仅要 求基本人权不受国家的侵犯， 而且要求国家作为基本人权的责任主体， 积极地创造条件， 加强社会保障，切实改善弱势群体的基本人权状况。 “政府有责任对基本人权、特别是 弱势群体的基本人权和福利，给以更多、更负责地保障和增进。 ” 8 从人权角度来看， 住房权会被人权化的根本原因是住房在现代社会不仅仅被看做是 一种商品，具有经济价值和经济功能，更为深刻的是住房在现代社会取得了社会保障的 属性，具有了一种特殊的社会功能。而保障的底线或目的并不是单纯为了生理意义上的 生存，更为重要的是它是为了人的社会意义上的尊严生存。人的社会意义上的存在是人 与动物区别的关键所在，人在这个层面上注重的是价值和意义。人在社会生活中需要有 尊严地活着，而住房恰好能满足人的这一需求，没有住所，工作难以维持，健康得不到 保障，教育遭受阻碍，而且也易于遭受暴力侵犯，社交关系也变得紧张。失去了住房权， 第 1 章 住房权的概念和性质 5 人类其他一些基本人权也将受到限制，包括家庭生活隐私权，自由活动权利，集会结社 权，健康权和发展权。 9因此可以说，尊严需求是住房问题在当今社会被看做是一个人 权问题的根本原因。 1.2.2 住房权是一项主要保护弱势群体权益的社会权 社会权是社会成员对其所在社会所享有的与社会生活密不可分的一些基本权利， 是 以保护社会弱势群体的利益为目标， 以保护公民基本生存发展权为自己价值取向的社会 法的本位。田上壤治认为， “社会权是为了解决资本主义高度发达下劳资对立与贫富差 距悬殊等各种社会矛盾与弊害，防止传统的自由权保障流于空洞化，谋求全体国民特别 是社会经济弱者的实质自由平等，而形成的新型人权。 ” 10同时，研究社会法的学者也 都认为，社会权必须通过政府干预才能实现。这是因为社会权是社会强者协助社会弱者 而实现的权利，是弱者对强者无偿享有的一种权利，在社会权的权利义务结构中，强者 和弱者的权利义务是分立的，弱者享有权利而强者负担义务，这使得社会强者不大会主 动积极地协助弱者保护其社会权。 11此种情况下，就需要政府地干预和组织。住房权便 是一种典型的主要保护弱势群体权益的社会权， 需要国家的积极作为来实现居民的这一 权利。在这一过程中，公共住房便应运而生。公共住房在自由市场经济社会的产生有其 必然的基础，即资本主义自由市场的发展导致了工人阶级地分化，那些收入微薄的工人 家庭的住房问题变成了一个通过市场满足的私人住房并存的社会问题。 而为了解决这一 社会问题，就必须介入政府的力量，大力发展公共住房以缓和社会矛盾，保护弱势群体 的住房权。 1.3 住房权的保护是一项系统工程 保护居民的住房权，要做到对有房者和无房者区分对待，即要采取有针对性的措施 来切实保护不同群体的相关权益。对无房者而言，他们大多在社会中处于弱势地位，不 能很好地表达自己的权利诉求，由于掌握的社会资源少，又终日为生存奔波，造成他们 维权的成本过高， 但他们又有切实的紧迫的住房需求， 因而， 政府应该承担起这份职责， 逐步做到使无房者有房可居。对有房者来说，也要区分对待，针对有绝对能力负担得起 商品房消费的居民，政府要做的是尊重他们的住房权利，不应主动地去干预。对于因为 买房而背上较重负担的居民，政府应该合理引导并采取切实可行的政策、措施来减轻购 房者的负担，让他们从较重的房贷压力中走出来。 河北大学法律硕士学位论文 6 而且如前文所述，实现居民的住房权不仅仅是住房的提供，相关配套设施的跟进建 设也是重中之重。除了要求住房本身的质量和室内条件外，住房周边的自然环境和社会 环境也是重要的制约因素。 包括各种公用配套设施， 例如文化教育设施、 能源供给设施、 供水排水设施、物资供应设施、邮电通讯设施、医疗卫生设施等等。 12总之，要切实保 护居民的住房权将是一项工程浩繁的任务，投资大而见效慢，只有政府才能在此领域发 挥优势。 第 2 章 当前政府对居民住房权保护的状况及评析 7 第 2 章 当前政府对居民住房权保护的状况及评析 2.1 近年来城市居民住房状况（以北京为例） 北京作为一个国际化的大城市，中国的首都，不仅在政治、经济、社会、文化等各 项领域的建设和推进工作发挥着对全国各地的指导和促进作用， 而且一些社会热点问题 在这座一线城市更具典型性和代表性， 针对这些社会热点问题的政府作为也更具借鉴意 义。因此，本文以北京为例，来认识和了解近年来我国城市居民的住房状况。 同时，在相关数据的收集和整理的过程中，不难看到，2004 年是北京房价由平稳上 涨到剧增的转折点，所以，本文以 2004 年为节点，分析 2004 年前后北京城市居民的住 房状况，并探究其中的原因。 2.1.1 2004 年以前的北京城市居民住房状况 1998年7月3日国务院发布 关于进一步深化住房制度改革、 加快住房建设的通知 ， 提出建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系， 宣布全国城镇全面实行 住房分配货币化，从 1998 年下半年开始停止住房实物分配。自此，我国住房政策转变 为房地产产业政策，市场成为国民住房的主导供给机制。北京，也毫不例外，住房逐步 走上了市场化。 1.在商品房方面 2004 年之前的北京房价处于平稳慢升期， 在这一阶段， 北京的房地产市场发展态势 良好，整个市场运行比较规范。究其原因，这一时期的平稳发展，一方面源于政府进行 的各种调控，出台的一系列促进房地产行业积极发展的有利政策；另一方面，是居民对 住房的需求稳中有升。 2003 年政府出台了土地招拍挂制度， 低价取得土地使用权渐成历 史，这一形式推动了地价上涨。但是，在 2004 年之前，地价的上涨还没有立刻影响到 房价， 因此在这一阶段房价基本稳定， 稳步上升， 并未出现大幅度的上涨趋势 （如图 1） 。 河北大学法律硕士学位论文 8 图 1 2.在保障房方面 一方面，1994 年国务院在国务院关于深化城镇住房制度改革的决定中第一次使 用了经济适用房的概念，从此，经济适用房走入了城市居民的生活。经济适用房是在房 改的背景下产生的具有安居工程意义的房产类型。经济适用房是保障性住房的一种，是 政府以划拨方式提供土地， 免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基 金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭的 一种具有社会保障性质的商品住宅。不仅在价格方面比较适中，能够适应中低收入家庭 的承受能力，而且在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果。1998 年以来，北京 市的经济适用房项目每平方米 3000 元以下的占总建设规模的 50.1%，3500 元以下的项 目占总建设规模的 70%。而且，经济适用房实行政府限价销售，销售价格由市物价局、 市建委批复。 经济适用房的购买对象限定为北京市城市居民中家庭年收入 6 万以下的无 房户或住房面积未达标户，重点保护城市中低收入家庭的住房权益。可以说，经济适用 房的建设和投入使用在一定程度上满足了城市居民的住房需求。另一方面，廉租房的投 入使用也在一定程度上缓解了住房紧张的矛盾。廉租房是政府或公共机构拥有，用政府 核定的低租金租赁给低收入家庭，以满足其住房需求的一种保障性住房。自 2001 年北 京市推行建立和完善北京市城镇廉租房制度以来，根据北京市的实际情况，起步阶段将 北京市 2000 至 2004 年房价走势图 4771 4279 4183 4456 5053 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 2001 2002200320042005 年份 元/平方米 价格 第 2 章 当前政府对居民住房权保护的状况及评析 9 廉租房对象确定为城镇低保对象家庭和优抚对象家庭。 对人均住房面积高于住房困难标 准的最低收入家庭，实行租金减免政策。截止到 2003 年 8 月，北京市城区的低保、优 抚家庭中的住房困难户已有 1474 户申请廉租住房，并且全部获得了廉租住房配租。 13 这在很大程度上保障了城市居民中弱势群体的住房权益。 小结：在这一时期，北京城市居民的住房需求基本得到了满足，住房问题并未成为 严重的社会焦点问题。 2.1.2 2004 年以来的北京城市居民住房状况 1.在商品房方面 房地产初期开发的二十年，北京的房地产市场较为平稳，楼市价格趋稳，但之后北 京迎来了城市化发展的迅猛时期，2004 年之后的北京楼市价格，涨幅快到以日计算。从 2004 年到 2007 年，北京市商品房的价格涨幅达到 185%，2007 年的楼市价格较 2006 年 上涨超过 50%，房地产发展呈现出畸形的趋势。 导致这一时期商品房价格猛涨的原因有多种。首先，北京的经济、城市发展、国际 影响力等各个方面在进入二十一世纪后发展迅速，逐步成为名符其实的国际一线都市， 备受世界关注。同时伴随着申奥成功，奥运会带来的移民热潮也在北京涌现，逐渐带动 了北京市房价上涨。其次，政府对待房地产市场的经验不足，紧缩供应致使土地价格进 一步上涨，连同各种税费的增加（例如 2005 年、2006 年国家两次调整房地产交易税） 共同带动了房价地上涨。第三，一些开发商囤积土地，哄抬土地价格，恶意炒作也使得 房价猛涨。大量的土地囤积在开放商手中，他们故意拉长开发周期，造成新上市楼盘数 量紧张，房地产市场有限供给和巨大需求之间的矛盾很难得以解决。 2009 年房价开始飙升。 消费者越来越多的把房地产作为长期投资的首选。 但与投资 者的过热需求不相吻合的是， 2009 年北京市的新房供应量不足， 加之许多开放商捂盘抬 价，囤地抬价，更是使得房地产市场供求不平衡，加剧了房价地过快增长。房价地过快 增长，不仅影响了城市居民的正常的住房需求和生活，也给国家经济造成了不良影响。 正是因为认识到这一点，政府从 2010 年开始对房地产市场进行全面地调控。2010 年 4 月北京市政府出台了 北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快 上涨文件的通知 ，2010 年再度大力调控房地产市场。 2.在保障房方面 河北大学法律硕士学位论文 10 2007 年北京市政府出台的相关政策规定， 在住房用地的供应中， 各类保障性住房和 中小套型普通商品住房用地不低于 70%， 将筹集保障性住房 20 万套以上， 并且优先重点 保障廉租房家庭。具体情况如表 1 14 和图 2。从表 1 中我们不难看出，从 2009 年开始， 公共租赁房开始渐入人民的视角。公共租赁房是通过政府或政府委托的机构，按照市场 租价向中低收入的住房困难家庭提供的可租赁的房屋，同时，政府对承租家庭按月支付 相应标准的住房补贴。 其目的是解决家庭收入高于享受廉租房标准而又无力购买经济适 用房的低收入家庭的住房困难。 2010 年北京市政府继续加大力度， 逐步建成符合北京市 实际情况的保障性住房体系，加快实施保障性安居工程， “十二五”期间全市计划建设、 收购各类保障性住房 100 万套，比“十一五”翻一番，全面实现住有所居的目标，同时， 大力发展公共租赁住房。 在加大政府投入的同时， 2011 年底前实现配租入住 1 万户以上。 表 1:20072009 年北京市保障性住房开工规模（单位：万平方米） 年份 廉租房 经济适用房限价房 公共租赁房合计 年均增长 （%） 2007 32.1 247.3 312.8 592.2 2008 50.3 301.5 451.2 803.0 2009 20.4 181.8 683.5 52.5 938.2 合计 102.8 730.6 1447.5 52.5 2333.4 25.9 图 2:20012009 年北京保障性住房比重及增速 小结： 2004 年以来， 商品房价格涨势迅猛， 大大超出了人们的预期和实际支付能力； 第 2 章 当前政府对居民住房权保护的状况及评析 11 保障性住房虽然在建设规模和覆盖范围上都有所加大， 但是对房价的猛涨势头抑制功能 还未能切实发挥， 因此需要政府继续加大力度采取相应措施， 保护城市居民的住房权益。 2.2 政府在城市居民住房权保护方面的有益举措 2.2.1 出台了一系列保障居民住房权的法规、规章和规范性文件 住房问题关系国计民生， 住房问题解决的好， 会形成百姓安居乐业， 社会和谐发展， 经济健康增长的良好局面；相反，住房问题解决的不当，则会阻碍社会经济的发展，为 社会稳定埋下隐患。所以，居民的住房权保护一直是党和国家工作的重心之一，为切实 保护居民的住房权，政府颁布了一系列保障居民住房权的法规、规章和规范性文件。具 体如下： 1993 年 8 月 10 日，由建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务 总局联合颁发的关于加强房地产市场宏观管理，促进房地产业健康持续发展文件中 指出： “要实行集资建房、合作建房等多种形式加快经济适用房的建设，保持住宅建设 稳定增长。 ”1994 年 7 月， 国务院关于深化城镇住房制度改革的决定明确提出完整 的“经济适用房政策主张” ，确定了“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质 的经济适用房供应体系”的住房制度改革新任务。同年，建设部、财政部等部门联合颁 布城镇经济适用住房建设管理办法 ，将经济适用房定义为： “由相关部门向中低收入 家庭的住房困难户提供国家住房建设标准而建设的价金低于市场价的普通住房” ，该项 措施后来被称为“经济适用房制度” 。1998 年 7 月 3 日，国务院在关于进一步深化城 镇住房制度改革，加快住房建设的通知中，进一步明确了“建立和完善以经济适用房 为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁政 府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用房；高收入家庭购买、租赁市场 价商品住房。 ”随后建设部等部委下发了关于印发的通知 ，首次对发展经济适用住房的目的、原则、建设、管理等进行了明确。随 后，为了解决经济适用房开发建设中出现的各种问题，国家发展计划委员会和建设部于 2002 年 1 月 17 日发布了经济适用住房价格管理办法 。2004 年 5 月 13 日，建设部、 国家发展和改革委员会、国土资源部和中国人民银行又联合发布了经济适用住房管理 办法 ，该办法对经济适用房的优惠政策、开发建设、价格公示、交易和售后管理等作 了明确规定，严格界定了经济适用房是具有保障性质的政策性商品房，严禁把经济适用 河北大学法律硕士学位论文 12 房项目变成商品房项目。 2007 年 11 月 19 日， 建设部、 国家发展和改革委员会、 监察部、 财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局联合修订了经济适用