浙江省管道燃气初装费政策改革研究.pdf

上海交通大学 硕士学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 姓名 章虹 申请学位级别 硕士 专业 公共管理 指导教师 魏陆 20080607 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 I 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 摘 要 管道燃气初装费又称为管道燃气配套费或接驳费 起源于 80 年 代改革开放初期这一历史背景之下 在推动浙江省城市管道燃气事业 快速发展 减轻政府负担等方面起到了积极的作用 但是 随法治建 设 社会事业改革的不断深化 管道燃气初装费所固有的合法性不强 产权界定不清晰等问题引起了越来越多的争议 本文认为随着浙江省 经济和城市建设的快速发展 改革管道燃气初装费政策的时机已经成 熟 本文首先从理论上对自然垄断的概念 性质及政府管制 定价模 式等进行了阐述 通过对城市管道燃气行业特征 浙江省管道燃气初 装费政策的现状及问题分析 在借鉴国内外城市对管道燃气初装费政 策处理及定价模式的基础上 结合浙江省管道燃气建设发展的实际情 况 提出了本文的核心论点 浙江省管道燃气初装费政策的改革 并 不能简单地取消了事 而是应该根据浙江省城市管道燃气发展的成熟 度 综合燃气行业的法制建设 燃气行业的政府监管体系建设 燃气 定价机制的改革以及燃气行业的市场化改革等多种措施 以渐进的方 式 通过燃气价格完全成本定价的实现 在实行两部制定价后 才能 平稳地取消管道燃气初装费 而在完全成本定价实现前的过渡阶段 仍保留管道燃气初装费 但管道燃气初装费应随管道燃气发展成熟度 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 II 和燃气定价水平的提高而降低 关键词 燃气行业 初装费 政策分析 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 III A STUDY ON THE REFORM OF ZHEJIANG PIPELINE GAS INITIAL INSTALLATION CHARGE POLICY ABSTRACT Pipeline gas initial installation charge is also called gas accessory fee or gas access fee which dates back to the early period of the reform in 1980s It played an active role in boosting the urban pipeline gas industry in Zhejiang province and eased the economic burden of the government With the advancement of legal system and public utility service the legal status and unclear property rights of gas initial installment charge are bringing about more and more disputes This dissertation points out that it is time to launch the reform of gas initial installment charge policy on the ground that Zhejiang has stepped into a fast development stage in economy and city construction First this dissertation analyzes from theory the concept and essence of natural monopoly governmental control and pricing model It also analyzes the characteristics of urban pipeline gas industry and the current situation of and problems with the gas initial installation charge in 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 IV Zhejiang province Based on the policies of domestic and overseas Cities on pipeline gas initial installment charge and their pricing models combined with the relevant facts in the province this dissertation puts forward the core argument the reform of pipeline gas initial installation charge policy in Zhejiang province is more than just to cancel it It should be launched in a progressive way in accordance with the maturity of provincial pipeline gas development combined with the legal construction of gas industry and relevant governmental control mechanism It should be launched together with the reform of gas pricing mechanism and the reform of market mechanism of gas industry On in this way can the Two part tariff of gas be realized and the initial installation charge be cancelled in a reasonable way In the interim before the cost pricing is set pipeline gas initial installation charge still needs to be kept but it should be lower with the growing maturity of gas industry and gas pricing accuracy KEY WORDS gas industry initial installation charge policy analysis 上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明 所呈交的学位论文 是本人在导师的指导下 独立进 行研究工作所取得的成果 除文中已经注明引用的内容外 本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果 对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体 均已在文中以明确方式标明 本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 章虹 日期 年 月 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留 使用学位论文的规定 同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版 允许论文 被查阅和借阅 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索 可以采用影印 缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文 保密保密 在 年解密后适用本授权书 本学位论文属于 不保密 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 章虹 指导教师签名 魏陆 日期 年 月 日 日期 年 月 日 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究背景及意义 管道燃气初装费在业内一般被称为管道燃气接驳费 而在政府文件中一般被称为管道燃 气配套费 主要体现城市燃气供应工程中的固定费用 燃气费对应变动费用 一般情况下 初装费包括城市工程管网 含场站 设施等 建设费 居住区内工程管网建设费以及户内管 道气表安装费 城市管道燃气工程是一项初始投资大 回收期漫长的工程 上世纪 80 年代中期以来 一些地方政府出于改善居民生活条件的目的 在缺乏财政建设资金情况下 倡导 人民城市 人民建 由政府和用户共同出资建设管道燃气设施 从而产生了凡使用管道燃气的单位和 用户 都需要交纳 管道初装费 这时的收费带有明显的行政收费特征 收费没有相应的 法律规定 价格法也没有规定相应的权利和标准 基本上由当地国有燃气企业根据建设维护 成本向当地物价部门上报初装费每户分摊标准 当地物价部门再参照周边城市 居民收入等 情况与企业讨价还价后确定 由于城市燃气行业一直以来定位为公益型行业 该阶段的管道 燃气经营企业为国有企业 初装费一般由政府向建房单位收取并授权国有企业使用及管理 加上当初的福利分房政策导致有些居民并不用交纳此类费用 燃气价格也采取公益性售价 并没有引起什么矛盾和争议 上世纪九十年代以来 浙江省在城市公用事业领域引入了市场化操作理念和竞争 管道 燃气行业逐渐形成了 初装费 燃气费 的新定价结构和收费方式 在特定历史条件下产生 的管道燃气初装费为管道燃气工程建设筹集了一部分资金 也在一定程度上减轻了地方政府 对燃气行业的财政补贴压力 而且 与初装费并存的 在公有制经济环境下形成并持续至今 的燃气公益性 低气价 制度也使得长时期内各类燃气用户的燃料消耗成本较低 但随着改 革的深入 法制的完善 管道燃气初装费政策也暴露出其制度设计的不足 并由此在浙江省 内引起对管道初装费的收费合理性问题 管道初装费的收费依据 收费主体和收费标准 管 道初装费所形成的固定资产产权归属 管道初装费的合理财务会计处理模式以及对企业盈 亏 持续经营的影响等问题的广泛争议 改革管道燃气初装费政策已日益迫切 为何改革 如何改革的理论研究就也随之而来 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 2 第二节 文献综述 作为自然垄断的管道燃气行业 在具备独有特征的同时也具有自然垄断行业的普遍性 因此自然垄断的相关理论是可以适用于管道燃气初装费政策改革的研究 目前 对自然垄断 的理论研究已然成熟 张湘赣在 中国反垄断问题研究 一书中总结了自然垄断的传统与现代理论 认为传统 的自然垄断是指由于生产技术具有规模经济的特征 平均成本 AC 随产量的增加而递减 从而经济规模要求只有一个企业生产 现代的自然垄断理论认为规模经济不再是自然垄断的 必要条件 将成本的次可加性概念引入自然垄断的定义 政府对自然垄断的管制有着天然的正当性 刘兵在 政府管制的经济分析 中解释了传 统与现代自然理论模式下 政府对自然垄断实施管制的正当性 王学庆等在 管制垄断 垄断性行业的政府管制 中分析了我国经济中的垄断性行业 认为所有自然垄断都适用政府 管制 同时 结合我国的现实发展水平 提出政府对自然垄断管制的主要目的应是发展的有 效率和社会公平 在诸如城市管道燃气 自来水等行业促进发展仍是目前政府管制的第一要 务 定价管制是自然垄断政府管制的重要内容 于庆春等在 自然垄断与政府规制 基本 理论与政策分析 中介绍了自然垄断产业价格规制模型 线性收费模式 拉姆西价格 非线性收费模式 两部制收费 和峰时定价模式 管道燃气属市政公用行业 对它的政府监管有其特殊的要求 仇保兴 王俊豪等在 中 国市政公用事业监管体制研究 中对我国市政公用事业监管体制进行了专题研究 分析了城 市燃气行业监管政策的主要内容 把市场结构重组 市场进入监管 产品价格监管 网络接 入监管 竞争监管 质量和安全监管等视为完整的监管体系 提出了对燃气行业的主要业务 的进入与价格监管的政策模式 由于这些研究并不是专门针对管道燃气的 因此要把这些理论成果直接应用到浙江省管 道燃气初装费的改革上是困难 加之浙江省管道燃气行业还处于发展的初期 因此 必须在 借助这些理论成果进行实证分析的基础上 寻求适应浙江省管道燃气实际的路径与方式 才 能顺利地实现对管道燃气初装费政策的改革 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 3 第三节 研究思路与方法 正如我国的市政公用行业一样 管道燃气行业也是具有严格成本次可加性的自然垄断特 性 其自然垄断性天然地要求政府对管道燃气行业进行管制 政府管制可以分为经济管制和 社会性管制两大类 对管道燃气初装费的管制其实质是定价管制 因此通过对自然垄断理论 自然垄断的政府管制理论 政府管制的定价模式的研究 可以为浙江省管道燃气初装费政策 改革提供理论支持 由于浙江省管道燃气尚处于发展阶段 促进管道燃气的发展仍是当前政府管制的第一要 务 在目前的管道燃气价格定价机制下 浙江省管道燃气初装费不仅承担着管道燃气基础设 施的建设 也承担着管道燃气低气价的福利补贴 因而 对浙江省管道燃气初装费的改革必 须充分考虑浙江省管道燃气的现实基础 用渐近的方式 结合管道燃气发展成熟度 推动管 道燃气定价方式的调整 使管道燃气价格逐步到位 并在管道燃气价格到位后 通过两部制 定价 最终取消管道燃气初装费 而在对管道燃气初装费政策的改革中 政府必须在立法 市场进入监管 价格监管 财务监管 工程监管等方面加强对管道燃气初装费的管制 以保 证管道燃气的准公共性 增进社会福利 在研究方法上 本文通过对自然垄断的深入研究 运用国内外已有的自然垄断理论成果 结合浙江省管道燃气的发展的实际 分析和探讨了浙江省现行的管道燃气初装费政策的利弊 在借鉴国内外管道燃气改革 发展经验的基础上 提出了浙江省管道燃气初装费的改革思路 强调以渐进的方法来改革现行政策 通过加强对管道燃气初装费的监管进行政策过渡 并最 终通过管道燃气两部制定价的实现而取消管道燃气初装费 此外 本文从管道燃气行业入手 通过完善政府监管制度 改革定价机制 加快市场化等综合性改革 寻求管道燃气初装费的 解决路径与方法 第四节 创新与不足 西方经济学的自然垄断理论对于具有中国特色的自然垄断行业的论述较少 同时 国内 在自然垄断的研究主要集中在电信 电力等具有全国性业务的行业 而对具有较强地域性的 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 4 城市市政公用事业特别是管道燃气行业的论述甚少 本文的创新在于将研究的重点放在城市 管道燃气行业中 并把焦点集中在具有较大争议的管道燃气初装费政策上 结合西方经济学 中自然垄断的经典理论 通过对管道燃气行业特征和浙江省管道燃气初装费政策成因与现状 的分析 提出了以渐近的方式改革浙江省管道燃气初装费政策 以实现在管道燃气快速发展 的同时 最大程度地保障公平 增进社会福利 其次 提出了对管道燃气初装费的改革必须 建立在完善政府监管制度 改革定价机制 加快市场化等综合改革之上的思路 最后 提出 了管道燃气初装费的收费标准与管道燃气发展成熟度 以管道燃气普及率为指标 之间的量 化关系 并最终将管道燃气初装费转化为管道燃气两部制定价中固定费的思路 必须承认 由于笔者学识所限 本文的局限性也是明显 本文对管道燃气初装费政策改 革只做了原则性的分析与探讨 特别是对管道燃气初装费与管道燃气发展成熟度间的量化关 系 管道燃气的定价模型所做的分析只是停留在数理模型的基础上 还未深入进行数学计算 此外 对管道燃气的政府监管 管道燃气的市场化改革等也并未成熟 还有等今后深入研究 与完善 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 5 第二章 管道燃气初装费的理论分析 第一节 自然垄断理论 一 自然垄断的传统理论 最早提出自然垄断概念的是古典经济学家约翰 斯图亚特 穆勒 John Stuart Mill 1848 他在 政治经济学原理 中 提出 地租是自然垄断的结果 但穆勒所谓的 自然垄断是指由于自然资源的分布特性使得竞争无法展开的情形 仅仅是在土地这一要素层 面上定义自然垄断 与今天所谈的自然垄断含义相距甚远 托马斯 法勒 Thmas Farrer 于 1902 年从五个方面对自然垄断的特征作了比较精确的 描述 1 该产业提供社会所需的生活必需品或服务 2 该产业的厂址有天然优势 其地 域特性能带来地域租金 3 产品不可贮存 无法以物资储存应对需求波动 4 资本密集 存在规模收益 5 与用户有直接连接关系 需要协调的供给安排 而这种供给只能在垄断 条件下才能实现 克拉克森和米勒 Clarkson Miller 1982 认为自然垄断的的特征是 在一定的产出范 围内 生产函数呈规模报酬递增 成本递减 状态 如果规模经济足够大 使得长期成本曲 线在相应范围内向下倾斜 那么 这仅有的一家厂家能够生存下去 这个幸存者就会把产出 扩张到最大 并因而达到平均总成本的最大下降 它可用廉价出售的方法来竞争 最终把对 手都挤出该行业 总之 传统的自然垄断是指由于生产技术具有规模经济的特征 平均成本 AC 随产量 的增加而递减 从而有效规模要求只有一个企业生产 垄断是 自然形成 的 这种垄断产 业最大的一个特点就是递减的平均成本 并由此具有以下两个特征 1 由一家企业生产的 成本小于分别由两 多 家企业生产的成本 2 边际成本 MC 小于平均成本 AC 这些特征造成传统自然垄断行业定价时的两难选择 当产量增加时 如果边际成本 MC 下降 平均成本 AC 也一定下降 根据边际量和平均量的一般关系 这时边际成本曲线一 定在平均成本曲线下方 此时自然垄断企业的总收入 价格 产量 总成本 平均成本 产 量 若根据利润最大化原则即边际收益等于边际成本 企业按边际成本定价 总成本就会大 于总收入 从而造成亏损 于春良等著 自然垄断与政府规制 经济科学出版社 2003 年版 第 2 4 页 刘小兵 政府管制的经济分析 上海财经大学出版社 2004 年版 第 28 页 张湘赣 中国反垄断问题研究 中国财政经济出版社 2004 年版 第 60 67 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 6 二 自然垄断的现代理论 随着技术进步和经济规模的进一步扩大 上述受到管制的传统自然垄断产业并末因其所 具有的规模经济性而自动地维持住垄断地位 而是不断地遭受到来自外部市场的竞争 另一 方面 在不同的国家 上述行业受管制的情况也并不完全相同 在一些国家被视作自然垄断 并受到严格管制的行业 在另一国却允许进行竞争 20 世纪 60 年代后 在英 美等国广泛 开展的私有化浪潮中 竞争被有效地引入原来被视作自然垄断的行业中 根据可竞争市场理论和其他一些产业组织理论研究显示 规模经济尤其是固定成本并不 能构成进入障碍或进入壁垒 按照鲍莫尔 Baumol 和威利格 Willig 的研究 实际上 并不是规模经济本身 而恰恰是在位企业试图通过形成规模经济来建立防止进入的壁垒 才 形成了沉淀资本 此外 规模经济效益并不会随着产量的增大而无限地扩大 如谢勒 F M Scherer 1975 认为规模经济效益并不存在于无限大产出之中 在超过某种规模时 规模经济效益反而会逐渐消失 而长期单位成本的作用则会阻止其减少 这可称为 最低有 效规模 当最低有效规模的产出按最低单位成本价格供给 产出量越接近此时的市场需求 形成市场集中的可能性就越大 若这时的长期单位成本曲线仍然向下倾斜 市场就处于 自 然垄断 之中 在认识到规模经济特征不再是自然垄断的必要条件后 鲍莫尔 Baumol 和威廉 夏基 Sharkey W W 1982 开始将成本的次可加性 Subadditivity 概念引入自然垄断的定义 之中 自然垄断行业的成本次可加性可表示为 从事单一产品生产的企业 若产量为 q 0 时 企业总成本为 C q 存在 C q F q 0C x dx F 0 代表固定生产成本 在所有可能的产量 q C q 0 总是成立 边际成本 MC 就是严格递减的 当 0 q1 q2 时 C q2 q2 C q1 q1成立 则平均成本 AC 是严格递减的 如果对 n 个产出向量 有 C i nqi i 1nC qi 成立 那么成本函数便是严格次可加的 若企业从事多产品生产时 一个代表性厂商的成本函数具有次可加性是指代表性厂商所 有大于零的产量可表示为 q 1 q2 qn i 1 nqi q 当 1 2 c qn 总 是成立时 则成本函数 c 对产出 q 便是次可加的 如果该行业所有可能存在的厂商都具有同 样的成本函数 或某厂商拥有先进且独一无二的技术 那么在该市场上只允许这一厂商存在 将使这一行业成本最低 成本次可加性用以反映由一家企业提供产业的全部产量时 其成本 低于由两家或更多企业进行生产时的成本 也就是说 如果在所有有关的产量上企业的成本 都是部分可加的 那么这个行业就是自然垄断行业 即使不存在规模经济 或平均成本上升 张湘赣 中国反垄断问题研究 中国财政经济出版社 2004 年版 第 63 67 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 7 的 只要单一企业供应整个市场的经营成本小于多个企业分别生产的经营成本之和 即由单 一企业垄断市场的社会成本最小 该行业就仍然是自然垄断行业 MC D3 D1 D2 AC 0 q1 q2 q3 Q 资料来源 张湘赣 中国反垄断问题研究 2004 年版 第 页 图 2 1 新制度经济学讨论的自然垄断行业定价机制 图 中 MC 为边际成本 AC 为平均成本 D1 为不同的需求曲线 如果按边 际成本定价 产量就由需求曲线和边际成本曲线的交点决定 根据不同的需求水平 有以下 三种情况 需求曲线为 D1 产量为 q1 此时平均成本处于下降阶段 边际成本小于平均成本 企业亏损 这与传统观点所描述情况一致 需求曲线为 D2 产量为 q2 此时价格等于边际成本和平均成本 企业盈亏相抵 需求曲线为 D3 D3与 MC 相交时的产量为 q3 平均成本处于上升阶段 边际成本 大于平均成本 企业盈利 现代自然垄断理论把第一种情况称为强自然垄断 把第二 第三情况称为弱自然垄断 在弱自然垄断情况下 边际成本价格使社会福利最大化 企业也能盈利 或盈亏相抵 同 时 为解决自然垄断企业保持垄断地位 防止潜在的竞争者进入 现代自然垄断理论将使新 进入者的利润为负 原垄断者的利润为非负的价格定义为有承受力的价格 反之称为无承受 力的价格 现代自然垄断理论 在扩大自然垄断范畴的同时 也解决了传统自然垄断理论中存在的 定价矛盾 伍世安 中国收费研究 中国财政经济出版社 1997 年版 第 158 160 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 8 第二节 自然垄断的政府管制 一 自然垄断的政府管制理论 传统的自然垄断理论认为 自然垄断行业由于其规模经济的存在 自由竞争可能造成低 效率 同时 如果要求按照边际成本定价 又使其发生亏损 因而 为兼顾效率和社会福利 某种程度的政府管制是必要的 现代的自然垄断理论认为在第一种和第二种情况下 如果政府已实施价格管制 要求企 业按照边际成本定价 由于其利润为负或为零 潜在的竞争者无法进入这一市场 对垄断者 不构成威胁 所以 垄断企业是有承受力的 其垄断价格为有承受力的价格 因此无须政府 对市场的进入者进行管制 在第三种情况中 由于边际成本大于平均成本 按照边际成本定 价使得垄断企业盈利 因此自然垄断企业所定价格是无承受力的价格 此时 为保持其垄断 地位 需要政府对市场的进入进行管制 根据现代自然垄断理论的研究分析 对自然垄断的管制范围及其管制策略可作如表 2 1 所示的归类 表 2 1 对自然垄断管制范围的界定 研究资料来源 刘小兵 政府管制的经济分析 2004 年版 第 35 页 进入无障碍 进入无障碍 垄断的 类型 进入有障碍 有承受力 无承受力 垄断的 类型 进入有障碍 有承受力 无承受力 强自然 垄断 强自然 垄断 管制 使价格高于边际成以 消除企业亏损 同时避免垄 断价格 不管制 借助潜在竞争者进入 的威胁 迫使垄断者制定盈亏 相抵价格 管制 1 使价格高于边际 成本以消灭亏损 同时避免 垄断价格 2 不允许潜在 竞争者进入市场 弱自然 垄断 弱自然 垄断 管制 使价格等于边际成 本 允许企业盈利 不管制 借助潜在竞争者进入 市场的威胁 迫使垄断者制定 边际成本价格 管制 1 使价格等于边际 成本 允许企业盈利 2 不允许潜在竞争者进入市 场 从上表可以看出 对自然垄断的管制范围主要限定在市场进入有障碍以及市场进入无障 碍但垄断企业无承受能力两种情况 而对市场进入无障碍但企业有承受能力的情况 则不需 政府进行管制 政府对自然垄断的管制策略主要包括价格管制和对市场进入的管制两种 结合管制策略 对自然垄断的管制可以分为以下四种情况 刘小兵 政府管制的经济分析 上海财经大学出版社 2004 年版 第 31 37 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 9 1 当自然垄断企业为强自然垄断并且市场进入有障碍时 需要管制 采用的管制策略 为价格管制而无须进入管制 因为在强自然垄断情况下 垄断企业生产成本下降 边际成本 低于平均成本 如果没有价格管制 垄断企业将制定高于边际成本的垄断价格 产量无法达 到最大化以满足社会所需 社会福利将受到损害 当然 管制的结果也不是强迫其价格等于 边际成本 如此会使垄断企业产生亏损 因此 价格管制是指制定一种介于垄断价格和边际 成本之间价格 从而兼顾垄断企业与社会福利 在这种情况中 自然垄断定价存在一种两难 困境 2 当自然垄断企业为强自然垄断 市场进入无障碍并且企业无承受力时 需要管制 采用的管制策略包括价格管制和进入管制 价格管制的目标在于使价格介于边际成本和垄断 价格之间 既消灭企业亏损又尽量保证社会福利不受到损害 进入管制的目标则在于保证现 存垄断企业不被挤出市场以致形成过度竞争局面而造成资源浪费 在这种情况中 自然垄断 定价的两难困境也仍存在 3 当自然垄断企业为弱自然垄断并且市场进入有障碍时 需要管制 采用的管制策略 为价格管制而无须进入管制 价格管制的目标在于使企业价格等于边际成本 达到社会福利 最大化目的 同时垄断企业也能够盈利 在这种情况下 自然垄断定价的两难困境不复存在 4 当自然垄断企业为弱自然垄断 市场进入无障碍并且企业无承受力时 需要管制 采用的管制策略包括价格管制和进入管制 价格管制的目标在于迫使企业制定边际成本价 格 以达到社会福利最大化 同时垄断企业也能够盈利 进入管制的目标则在于保证现存垄 断企业不被挤出市场以致形成过度竞争局面而造成资源浪费 在这种情况下 自然垄断定价 的两难困境也不存在 二 管道燃气政府管制的主要内容 政府管制的根本目的不是要进一步强化行业的垄断 强化政府对企业的制约 而是要在 市场经济条件下 确保管道燃气行业的健康有序发展 实现社会福利最大化 城市管道燃气行业的主要业务 见表 2 2 管道燃气行业的主要业务及性质 包括城市 燃气工程 主要包括有 燃气气源工程 储气工程 输 配管网工程等 的建设以及燃气的 生产 输送和销售等具有垂直关系的边疆阶段 还可包括燃气设备的生产 安装和维修等领 域 1 进入管制 根据对管道燃气行业的业务类型的划分 对管道燃气行业的进入可以进行 分类管制 详见表 2 3 管道燃气行业的主要业务与进入管制分类政策 政府进入管制的基 本政策应是严格控制自然垄断性业务以获得规模经济 对于竞争性业务 政府应放松进入管 仇保兴 王俊豪著 中国市政公用事业监管体制研究 中国社会科学出版社 2006 年版 第 83 105 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 10 制 允许多家新企业进入 以较充分地发挥竞争机制的作用 燃气的输送具有强自然垄断性 这是因为燃气管网的输送业务的经营 必须对燃气管网和城市气配系统进行投资 考虑到其 表 2 2 管道燃气行业的主要业务及性质 主要业务主要业务 业务性质业务性质 燃气设备的生产 安装 维修以及城市管道燃气工程系统 包括气源 工程 储气工程 输 配气管网工程 燃气设备的生产 安装 维修以及城市管道燃气工程系统 包括气源 工程 储气工程 输 配气管网工程 竞争性 燃气生产燃气生产 潜在竞争性 燃气管网输送燃气管网输送 强自然垄断性 燃气销售燃气销售 潜在竞争性 自然垄断性 为了确保国家对管网控制 可以在国家控股的前提下 出售部分国有股权给国 内外有实力的大企业 形成多元投资的格局 这样 既可解决建设发展资金问题 又可以进 一步转换机制 将吸纳的资金用于扩大管网建设和改造 表 2 3 管道燃气行业的主要业务与进入管制分类政策 主要业务 现有经营企业 进入管制政策的重点 主要业务 现有经营企业 进入管制政策的重点 管道燃气设备的生产 安装和 维修 管道燃气工程的建设 管道燃气设备的生产 安装和 维修 管道燃气工程的建设 多数城市已有多家企业同 时经营 取消进入管制 管道燃气生产 管道燃气生产 多数城市仍由管道燃气企 业一体化经营 放松进入管制 管道燃气输送 管道燃气输送 由城市管道燃气企业垄断 经营 在国家控股的前提下 出售部分国有股 权给国内外有实力的大企业 形成多元 投资的格局 吸引跨区域的企业进入 通过采用 BOT TOT 国际通用的方式引 入非国有资本 管道燃气销售 管道燃气销售 大多数城市仍由管道燃气 企业一体化经营 放松进入管制 2 价格管制 对带自然垄断性的管道燃气行业 政府应建立由政府 企业 消费者共 同参加的价格协调机制 按照成本加利润的原则 制定大家都能接受的合理价格 对管道燃气不同的业务环节 根据其市场结构的特点 政府对燃气行业应采取价格管制 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 11 分类政策 详见表 2 4 管道燃气行业的主要业务与价格管制分类政策 从管道燃气行业的 业务性质来看 由于管道燃气设备的生产 安装和维修及工程建设等属于竞争性业务 应该 完全取消管制 由市场来选择经营者 价格由市场竞争形成 对管道燃气生产而言 规模较 大的城市 可以多气源竞争 竞价上网 规模不大的城市 应实施政府价格管制 对强自然 垄断性的管道输送 必须对其价格进行管制 表 4 管道燃气行业的主要业务与价格管制分类政策 主要业务主要业务 现行定价制度现行定价制度 价格管制政策价格管制政策 管道燃气设备的生产 安装和维 修 管道燃气工程的建设 管道燃气设备的生产 安装和维 修 管道燃气工程的建设 一定程度的竞争性定价 取消价格管制 管道燃气生产管道燃气生产 生产 输送 销售一体化定价 运用竞争机制 适度价格管制 管道燃气输送管道燃气输送 生产 输送 销售一体化定价 实行严格的价格管制 可采取模拟 竞争机制的价格管制 管道燃气销售管道燃气销售 生产 输送 销售一体化定价 市场竞争机制形成 3 网络接入管制 开放网络资源 实现互联互通 是保障最终用户获得对燃气生产商 和销售商选择的重要基础 在多家燃气生产企业平等使用燃气管道 向管输企业支付使用费 接入价格 的前提下 由于在位企业的垄断地位 如果任由在位企业制定接入价格 则必 然会向新进入者索取垄断高价 因此 接入价格必须实行政府管制 中国目前的大部分城市 尚末形成燃气管网 管网设施的薄弱和不足严重影响燃气市场的发展 制定合理的接入价格 有助于促进对燃气管道网络的投资 政府实施网络接入价格管制就是为了阻止经营燃气管道 业务的垄断企业排斥竞争的行为 使燃气管道网络成为所有燃气企业的公共管道 4 质量和安全管制 燃气具有易燃易爆的特性 在燃气价格确定的情况下 燃气的质量 和安全就是保护用户利益的关键因素 因此 政府有责任承担对燃气行业产品和服务的监管 对管道燃气的质量和安全监管的重点 一是对管道燃气行业各生产和服务环节的监管 涉及 管道燃气设备的生产 安装和维修 管道燃气工程建设 燃气产品的生产 销售与服务 二 是用户投诉与反馈机制的建立 三是对居民用户安全教育机制的建立 第三节 自然垄断产业价格管制模式 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 12 不论在何种自然垄断情况下 凡是需要政府管制的都存在价格管制的需要 在强自然垄 断情况下 价格管制的核心问题在于如何寻求一种合适的价格来兼顾企业利润与社会福利 即在最优价格难以实现的情况下找到一组次优价格 在企业不亏损的前提下尽可能提高资源 配置效率并实现社会福利最大化 在弱自然垄断下 价格管制的核心问题则在于保证垄断定 价以及使企业的价格成为有承受力的价格 避免因垄断企业高额利润的存在而诱使新的竞争 者进入的现象发生 一 拉姆西定价模式 拉姆西定价方法的基本思想是 当企业不能接受一个使其亏损的边际成本价格时 企业 只能接受一个偏离边际成本的价格 从而使盈亏至少相抵 以保证社会福利尽可能达到最大 在寻找这一价格时 拉姆西假设企业生产多种产品 并在企业不亏损的限制条件下求解 社会福利最大化 从而得到一组次优价格 拉姆西通过求解过程证明某一市场上次优价格偏 离边际成本价格的比率与该市场产品需求弹性的绝对值呈反比 这意味着需求弹性越小 价 格偏离边际成本的程度应越大 这种种次优价格被称为拉姆西价格 拉姆西定价思想可用下 面的 反比弹性公式 予以表示 Pj MCj Pj Pn MCn Pn En Ej 2 1 PjYj C Y1 Yn K 式中 C 是总成本函数 K 是任意常数 E 是产品的需求价格弹性 一般而言 假设一个强自然垄断企业生产两种产品 如图 1 3 所示 横坐标代表第一种 产品的价格 纵坐标代表第二种产品的价格 曲线 表示企业盈亏平衡约束条件下的两种价 格不同组合时的利润情况 W 表示在两种产品不同组合条件下的福利等差异曲线 可以看出 两条曲线的切点 E 所代表的两种产品的价格组合是最优的价格组合点 它既 满足了企业盈亏平衡的预算约束条件 同时又可以使福利达到最大 在该点 由两条曲线相 切所表明的是两条曲线的斜率相等 即福利收益的边际替代率 P1 MC1 P2 MC2 等于 利润收益的边际替代率 MR1 MC1 MR2 MC2 因此有 刘小兵 政府管制的经济分析 上海财经大学出版社 2004 年版 第 37 页 刘小兵 政府管制的经济分析 上海财经大学出版社 2004 后版 第 43 45 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 13 P1 MC1 P2 MC2 MR1 MC1 MR2 MC2 如果推广到生产更多产品时 可以得到拉姆西定价思想的一个最简单的表达形式 当一 个企业提供 n 种产品时 受利润约束的最优价格组合要求这些产品的价格满足 Pj MCj Pn MCn MRj MCn MRn MCn 2 2 j 1 n 1 PjYj C Y1 Yn K 式中 MC 和 MR 分别是产品的边际成本和边际收益 P1 E W O P2 资料来源 刘小兵 政府管制的经济分析 2004 年版 第 44 页 图 2 2 拉姆西定价 二 两部制定价模式 通常将采用通过收取固定费用的方式收回公共成本的定价模式称为两部制定价法 Two part tariff 其实质是一种定额和从量相结合的定价方法 所得到的价格包括固定价 格 T 图 2 3 中的 OA 和变动价格 P 两部分 企业的总收入 或顾客的总支出 函 数 R 可以表示为 R T PQ Q 为销售数量 企业的收入线如图 2 3 所示之 OAB 线 为非 线性的 可以证明 如果不考虑再分配效应和没有消费者因收取固定费用而退出市场的话 两部 制定价法可以达到边际成本定价的效果 即实现社会福利最大化 同时 固定费用的收取又 刘小兵 政府管制的经济分析 上海财经大学出版社 2004 年版 第 47 49 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 14 使企业不致亏损 可谓一举两得 如图 2 4 所示 采用边际成本定价时的价格为 P 产量为 Q 但会导致亏损 CDPF 为维持企业生存 考虑采取两部定价法 将亏损 CDPF 作为固定 费用收回 单位产品价格仍保持为 P 如此 如果不会因为收取固定费用而赶走消费者的话 即需求曲线 D 不变 两部制定价法既维持了边际成本定价时的产量又保证了企业不发生 亏损 不过 与边际成本定价法相比较 由于两部制定价法的价格中多出了一块固定费用 P B A T O Q 资料来源 刘小兵 政府管制的经济分析 2004 版 第 48 页 图 2 3 两部制定价法 这势必引起再分配的效应 即将消费者剩余转化成了生产者剩余 如图 2 4 中所示 在边际 成本定价时 消费者剩余为面积 ADP 在两部定价法时 则变成了 ADP CDPF 由于 CDPF BEPP 因为固定成本不管产量是多少都是相同的 所以 ADP CDPE ADP BEPP ABP BDE 即消费者剩余在两部定价法时在图 2 4 中表现为两个三角形 ABP BDE 的面积之和 比边际定价法时少了一块 BEPP 的面积 当然 消费者由于收取固定费用而退出市场的可能是存在的 因为对于小额消费而与其 他消费者支付相同的固定费用是非常不合算的事情 如果消费者因收取固定费而退出 则会 导致福利损失 这点可以通过分析需求曲线内移得到证实 在图 2 4 中 假设由于固定费用 使消费者退出导致需求曲线由 D 内移至 D 则导致的福利损失为三角形面积 ADL 可以简 单推导如下 福利损失 需求曲线为 D 时的消费者剩余 需求曲线为 D 时的消费者剩余 需求曲线为 D 时的消费者剩余 ADP 固定费用 需求曲线为 D 时的消费者剩余 ALP 固定费用 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 15 福利损失 ADP 固定费用 ALP 固定费用 由于固定费用不管在何种产出情况下均相等 所以 福利损失 ADP ALP ADL A B P C F AC P E L D MC D D O Q 资料来源 刘小兵 政府管制的经济分析 2004 年版 第 49 页 图 2 4 两部制定价法的福利损失 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 16 第三章 浙江省管道燃气初装费政策现状与问题分析 第一节 市政公用行业的基本概念和特征 一 市政公用事业的基本概念 由于管道燃气是市政公用事业行业中的一个特定产业 在其身上承载着市政公用事业行 业的一切显著特点 故可以直接套用公用事业和市政公用事业的概念对其加以概括阐述 所 谓公用事业 public utilities 是指通过各自网络为公众提供传统公共产品 服务或 者由公众使用的业务或行业 通常又被称作公用企业 具有自然垄断的特征 在欧洲以及许 多发展中国家 这些产业属于公共所有 而在其他国家 尤其在美国 这些产业是由私人股 东所有 即投资者所有的事业 但在地方或中央政府与公用事业单位之间 一般都存在着 某种形式的隐含的或明确规定的规制合同 在我国国家工商行政管理局发布的 关于禁止 公用企业限制竞争行为的若干规定 中 则将公用企业定义为供水 供电 供热 供气 邮 政 电讯 交通运输等公用事业或行业的经营者 公用事业是生产力发展到一定阶段 人类 生活和经济社会化的产物 其基本特征在于公共利益性和不同程度的自然垄断性 市政公用事业是公用事业中的一个特定分枝 指的是由人民政府管理的 为城镇居民生 产生活提供必需的普遍服务的行业 主要包括城市供水 燃气供应 城市污水处理 集中供 热 城市道路桥隧 环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等 市政公用事业是城市的重要基础 设施 是城市经济和社会发展的主要载体 直接关系到社会公共利益 关系到人民群众生活 质量 关系到城市经济和社会的可持续发展 具有显著的基础性 先导性 公用性等特点 二 管道燃气行业的基本特征 管道燃气行业作为市政公用事业有着该行业共同的基本特征 1 自然垄断性 管道燃气行业具有投资额大 投资回报期长 资产专用性强 沉淀成 卡布尔主编 产业经济学前沿问题 中国税务出版社 2000 年版 229 230 页 李东序 稳步推进市政公用事业改革 http 仇保兴 王俊豪等著 中国市政公用事业监管体制研究 中国社会科学出版社 2006 年版 第 8 9 页 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 17 本大 规模经济显著等特点 因此 从技术经济的角度看 管道燃气行业存在成本弱增性 表现为 在特定业务范围内 由一家企业提供一定数量的产品比两家或两家以上的企业提供 相同数量的产品具有更大的生产效率 即具有自然垄断性 这是管道燃气行业必须实行准入 监管 采取特许经营的一个重要根据 2 网络性 管道燃气行业具有生产 输送 销售等业务垂直一体化的特点 其中 网 络输送是核心业务 许多产品只有通过物理网络才能进入消费领域 因此 管道燃气行业必 须有一个完整统一的网络 并实现全程全网联合作业 才能实现网络的有效协调和高效运行 为此 应鼓励企业投资 扩大网络 并提高网络运行效率 以增强管道燃气行业的供给能力 更好地满足城市生产和生活的需要 3 基础性 作为城市基础设施行业 管道燃气行业的发展 不仅有利于这些行业的自 身发展 而且为推动整个城市社会经济发展提供基础条件 直接关联和影响其他行业的发展 4 公用性 管道燃气行业所提供的产品 是介于公共物品和私人物品之间的准公共物 品 具有公用性的显著特点 同时 这些产品是城市居民的生活必需品 需求弹性小 因此 对管道燃气行业实行市场化改革后 政府仍然需要采取低价政策 切实保护广大居民消费者 的利益 5 地区性 由于各地区在自然条件 经济发展水平 地方政府财政状况 居民消费水 平和管道燃气行业管理体制等方面存在较大差异 这就决定了各地管道燃气行业具有较显著 的地区性 管道燃气行业作为供水 公共交通 污水与垃圾处理等其它市政公用事业相比 但也存 在以下独有的特性 6 较高的安全要求性 管道燃气作为一种高效能源 在储存 输送 使用过程中都不 同程度地存在着一定的危险 有可能对居民的人身和财产安全造成危害 因此 政府因在涉 及安全的燃气质量 工程 设备等进行监管 对进入这一行业的企业数量加以控制 避免过 度竞争 质量失控 7 较强的消费季节性 管道燃气的主要用户有居民 工业 公建等 各类用户尤其是 居民用户用气的波动性很强 不尽一年中不同季节差异大 而且一月之中不同日子 一日之 中不同时段也存在着很强的波动性 因此 要求管道燃气企业为保证稳定供应 需要具有调 峰能力 以实现供需平衡 8 能源的可替代性 管道燃气存在着瓶装燃气 电 煤 油等替代品 面临着其他可 替代能源的竞争 但由于其具有方便 安全 环保等优势 为鼓励使用燃气 政府应给予一 上海交通大学 MPA 学位论文 浙江省管道燃气初装费政策改革研究 18 定的政策支持 第二