城市轨道交通运营行业监管体制构建策略.docx

城市轨道交通运营行业监管体制构建策略 杨铭 1秦华容 1林鸿 2（1.宁 波 工 程 学 院,浙 江 宁 波 315211；2.宁波市城市客运管理局,浙 江 宁 波 315041）一 、轨道交通运营行业监管模式选择 2008 年 ， 国务院进行机构改革 ， 成立了交通运 输 部 ， 将 原 建 设部所属的城市交通管理职能划归交通运输部管辖 。 在 此 背 景 下 ，各城市的轨道交通运营行业监管职能从市 建委所属的城市交 通 管 理 部 门 ，调整划归到交通行政主管部门 。增加城市交通管理职责后 ，各城市的交通 行业管理部门改革 表现出两大方向 ：其 一 ，城市交通管理职能划归交 通 行 政 部 门 ，但 机构上仍然相对独立 ，典型城市如广州 ；其 二 ，将城市交通管理机 构 与原有运输管理机构合并 ，成立新的运输行政管理部门 ，统 筹 管 理 城 内 、城外多种运输方式及其相关业务 ，管理范围覆盖轨道 交 通 、城 市 公 交 、出 租 车 、市 域 客 运 、市 际 客 运 等 全 部 子 行 业 ，典 型 城 市 如 北 京 。 各城市监管机构对比见下表 。国内主要城市轨道交通运营行业监管机构职能对比 据 来 源 于 各 个 城 市 的 城 市 轨 道 交 通 运 营 管 理 办见 注 释 ：及 各 部 门 官 方 网 站 。由于机构改革方向的差异 ，轨道交通在各 城市的归口管理部 要有如下三种监管模式 ：集 中 监 管 模 式轨道交通开通后 ，在原有城市交通管理部 门基础上增加轨道 交 通 职 能 ，并增加相应编制 ，提高原城市交通管 理部门行政级别 ；与 此 同 时 ， 在上级交通主管部门中增设轨道交通管理机构和 编制 ，对城市轨道交通运营行业管理工作进行指导 。 这 一 模 式 在 国 内 应 用 最 广 。例 如 ，广州市轨道交通运营行业监管职责 由广州市客运交通 管 理 处 承 担 ，广州市客运交通管理处内增设轨 道交通运营管理部 76特 区 经 济 Special Zone Economy 2014 年 11 月机 构 名 称职 能 范 围北京市运输管理局 公 共 交 通 、轨 道 交 通 、出 租 车 、省 际 客 运 、旅 游 车 、汽 车 租 赁 、汽 车 维 修 、货 物 运 输 、水 路 运 输 、停 车设施等行业管理 上海市城市交通运输管理处 公 共 交 通 、出 租 汽 车 、轨 道 交 通 、省 际 客 运 、货 物 运 输 、汽 车 维 修 、驾 驶 员 培 训 、停车服务等的日常 管理和监督指导 广州市交通运输管理局 道路旅客运输 、货 物 运 输 、道 路 运 输 站 （场 ）的 行 业 管 理广州市客运交通管理处 公交 、出租车行业管理 ，新增轨道运营的行业管理 深圳市轨道交通建设办公室 统筹协调全市轨道交通规划设计 、投 融 资 、建 设 、运 营 、监管以及日常服务质量和安全管理职能 地铁运营管理办公室 政府在运营企业的特设机构 ，承担轨道交通运营行业监管职能 交通运输行政执法总队 负责全市交通行政执法工作的组织 、指 导 、协 调道路运输管理处 道路运输 、驾 培 、维 修杭州市道路运输管理局 出租汽车 、城 市 公 交 、道路客货运输等行业管理 ，新增轨道运营管理 杭州市机动车服务管理局 机动车驾培 、维 修 、检测等行业管理 市道路运输管理处 道路客货运输 、机 动 车 维 修 、驾 培 、稽 查市城市客运管理局 出租车 、公 交 、市 域 客 运 、轨 道 交 通 、公共自行车行业管理 轨道交通运营 的行业监管体制是正常运营的重要保障 ， 本 研究分析了国内多个城市的轨道交通行业监管状况 ，总 结 了国内轨道交通 行业监管的典型模式 。 基 于 此 ，本文提出了城市轨道交 通运营行业监管 内容和工作职责 ，以及完善城市轨道交通管理体制的保障措施 。轨 道 交 通 ；运 营 管 理 ；监 管 体 制overnment regulatory system of urban is an important for normal operation. This the regulatory status of rail transit ities, summarized the typical patternst regulatory system in China. Based on range, content and work responsibilities of e put forward, and several safeguardsto improve the regulatory system of rail operation.urban rail transi t;operating management;system摘 要 ：范 围 、关 键 词 ：城 市Abstract：G rail transit study analyzed for domestic c of rail transi this, the regulation wer were proposed transitKeywords：regulatory城 市 北京 上海 广 州 深 圳 成 都 杭 州 宁 波备 注 ：表 中 数法 等 规 范 性 文 件 ，门 也 有 所 不 同 ，主 1城 市 交 通门 和 相 应 编 制 ，为广州市交通运输委下属单位 ，广州市交通运输 委新增轨道交通运营的行业管理职能 。这种模式有利于城市内各种交通运输方式的 协 调 发 展 ，便 于开展城市综合交通规划 ，尤其有利于轨道交通 站点及旅客集散系 统的优化设计与组织提升 。 对 于 交 通 拥 堵 、停 车难等城市综合交 通问题的治理可以从城市交通系统总体出发 ， 便于开展多角度 、 多方式的协调治理工作 ，可为城市综合交通问 题的治理提供良好 的 管 理 平 台 。2综 合 运 输 统 一 监 管 模 式“综合运输统一监管模式 ”将城市轨道交通等城市内部 交 通的管理机构与城外客货运输管理机构合并 ，成 立综合性的运输管 理 部 门 ，提高部门行政级别 ，在该部门中设立轨道交通运营管理 的 机 构 ，增 加 人 员 编 制 。例 如 ，北京在市交通委员会下设直属单位 “运 输 管 理 局 ”， 全 面负责公共交通 、 轨 道 交 通 、 出 租 车 、 省 际 客 运 、 旅 游 车 、 汽 车 租 赁 、汽 车 维 修 、货 物 运 输 、水 路 运 输 、停车设施等城内外水陆运输 及相关业务的行业监督管理工作 ， 相当于将通常的 “ 客 管 局 + 运 管 局+港 航 局 ”三 机 构 合 一 。 运输管理局中设立轨道运营管理处 ， 承担城市轨道交通运营行业监管职责 ，其 它 相 关部门增加相应职 能 和 编 制 ，如运输管理局的安全监管部门增加 轨道交通安全监管 的 职 责 和 人 员 。这种模式不仅能实现城内外交通的一体化管 理 ，还 便 于 进 行 城市内外交通系统的统一规划和部署 ，打 通 城 乡交通系统衔接瓶 颈 ，有利于解决城乡交通难题 ，对于一些特大型城 市 、大 都 市 圈 非 常 适 用 。3轨 道 交 通 独 立 监 管 模 式在轨道交通建设期间 ，各城市通常都设立 独立的轨道交通建 设 监 管 部 门 ，实施轨道交通投资 、规划和建设管理等 。 轨 道 交 通 建成 运 营 后 ，在原有的轨道交通建设管理部门 （如轨道交通建设指 挥 部 ）基 础 上 ，将建设指挥部的管理重心从建设管理转移到运营 管 理 ，实施城市轨道交通运营的行业监管工作 ，轨道交通建设结 束 后 ，建设监管机构转变为运营管理机构 。例 如 ， 深圳在市交通运输委员会下设轨道 交通建设办公室 ，实现对轨道交通运营的行业监管 。 轨道交通建设办公室为承担行 政职能的副局级事业单位 ， 前 身 是 2005 年设立的深圳市轨道交 通建设指挥部及轨道交通建设指挥部办公室 ，其人事财务由市政 府 办 公 厅 管 理 。 2009 年 ，深圳市轨道交通建设指挥部办公室更名 为 市轨道交通建设办公室 ，划归市交通运输委管理 ，同 时 承 担 轨 道交通运营的行业监管工作 。这种模式的优点能够将城市轨道交通建设与 运 营 （使 用 ）很 好 地 结 合 ，在后期建设中能够更好地考虑运营 过程中出现的问题 和 需 求 ； 缺点是不利于轨道交通与其它城市交通方式的协调 部 署 。4新 建 轨 道 交 通 城 市 行 业 监 管 模 式 建 议根据上文对国内轨道交通行业监管模式的分 析 ，建 议 新 建 轨道 交通城市优先采用第一种监管模式 ，即 “城市交通集中监管模 式 ”。 这种模式能够将城市内各种交通方式集 中起来实施统一管 理 ，便 于 公 交 、轨 道 、出租车等公共交通方式的协调发展 ，对 系 统性地治理城市综合交通问题有益 。 从 改 革 过 程 来 看 ，这 模 式 行 政 机构调整幅度不大 ，接 受 程 度 较 高 ，改 革 阻 力 较 小 ，同 时 能 有 效 解 决原有监管模式的弊端 ，可行性及操作性强 。“综合运输统一监管模式 ”虽然能够实施城内外交通的一 体 化 管 理 ，便于进行城市内外交通系统的统一规划和部署 ，但 短 期内改革阻力较大 ， 对于城市内外衔接交通问题突出的特大型 城 市 ，这是可取的模式 ；对于中小型城市 ，远期可考虑这一模式 。二 、轨道交通运营行业监管内容界定 城市轨道交通行业监管应遵循 “健 全 法 制 ，依 法 管 理 ；效 率 优先 ，兼 顾 公 平 ；权 责 清 晰 ，重 点 突 出 ；突 出 主 体 ，多 方 参 与 ”等 原 则 ，构 建科学的监管体制 ，建立畅通的监管渠道 ，确定清晰的权责范 围 ，保 障轨道交通安全 、高 效 、平 稳 运 营 ，促进城市交通系统和谐 发 展 。 基于上述原则和目标 ，参考国内外城市 轨道交通行业监管 职权范围的基础上 ，本研究认为轨道交通行业 监管的内容应包括 如 下 几 个 方 面 ：1运 营 安 全 监 管运营安全监管是轨道交通行业监管中最为核 心 的 内 容 ，这 是由轨道交通的运营特点及其在城市交通中的重要作用决定的 。 城市轨道交通运营安全可通过三方的努力来保障 ：运营单位的安全 生 产 体 系 、行业部门的安全监管体系 、第三方机构的安全监督与 评 价 体 系 ，三 方 各 尽 其 职 ，则轨道交通的安全可以 保 障 。 其 中 ，行 业 监管部门应承担的主要任务包括 ：宣 传 、贯彻各层级的安全 法 律 、法 规 、政 策 、标准等规范性文件 ；负责地方配套安全法规 与地方标准的起草与制定 ；负责轨道交通安 全方面的日常监督 检 查 工 作 ；承担轨道交通安全评价的组织工作 。2服 务 质 量 监 管轨道交通运营服务质量监管主要包括对轨道 交 通 设 施 、乘 车环 境 、时 间 安 排 、服务标准执行情况等进行监督检 查 ，接 受 处 理 顾客对服务质量的投诉并构建反馈机制 ，可 通 过 对轨道交通运行的 系 列 定 量 、定性指标的考核来衡量和监督服务水 平 。 行 业 监 管 部 门应承担如下一些工作 ：服 务 设 施 监 管 ： 对车站基本设施 、 票 务 、导 乘 、问 询 服 务 、照 明 设 施 、列车和其它辅助设施等进行检查 和 监 管 ；服 务 水 平 监 管 ：参照行业和地方标准 ，对 票 务 、导 乘 、行 车 、问 询 、特 殊 服 务 、应 急 服 务 、服务承诺的实施情况等进行检查 和 规 范 ；服 务 环 境 监 管 ：检查运营企业在车站和车厢的环境卫 生和环境保护状况是否达到国家和地方的要求 ，并提出改进的指 导 性 意 见 ；服务质量定量指标监测与评价 ：通过采集分析准点 率 、列车拥挤度等业务指标数据 ，监测评价服务 水 平 ；顾 客 投 诉 受 理 ：接受处理顾客对服务质量问题的投诉 。3应 急 管 理全 封 闭 、速 度 快 、容 量 大 、系统复杂等特点 导致城市轨道交通 若发生突发性事故或灾害 ，其事故后果严重 ，影 响 范 围 大 ，应 急 管理 难 度 大 。 根据突发事件发生与处理的流程 ，行业主管部门的具 体 职 责 包 括 ：联合相关部门组建城市轨道交通应急管理机构 ；制定城市轨道交通系统突发事件的应急预案 ，在预案中明确事 故 预 警 机 制 、应 急 响 应 等 级 、不同等级事故的处理 流 程 、涉 及 部 门2014 年 11 月 Special Zone Economy 特 区 经 济77的 具 体 职 责 等 ；承担应急演练的组织和监督工作 ，通 过 应 急 演练加强应急工作中涉及的各单位单位的联系与协 作 ；执 行 应 急救 援 物 资 、设 备 、人员贮备情况的日常监督检查 ；若 发 生 突 发 事件 ，应急管理机构应承担事故现场指挥协调任务 ；突 发 事 件 结 束 后 ，应实施突发事故的善后收尾及调查评估 。4价 格 监 管鉴于轨道交通对城市居民出行的重要作用 ，城市轨道交通价 格是各城市政府严格监管的领域 。 从 定 价 机 制 来 看 ，国 内 所 有 城 市均把轨道交通定价纳入政府定价机制中 ，通 常由政府制定价格 并监控价格变动 。 城市轨道交通价格监管的工作包括确定票价水 平 、票 价 结 构 、折 扣 方 式 、调 价 方 式 ，组 织 召 开 票 价 听 证 会 ，对 价 格 调整进行监督和管制等 。5成 本 控 制 与 补 贴国内城市轨道交通主要由国有企业运营 ，一 方 面 ，容 易 存 在高 成 本 、低 效 率 的 问 题 ，行业管理部门可基于运营企业的成本核 算 实 施 成 本 控 制 ；另 一 方 面 ，由于政府对轨道交通价格实施了管 制 ，轨道交通企业可能面临亏损 ，政府应就亏损部分适当补贴 。 因 此 ，运营企业成本控制在什么范围 、政 府 补 贴 多 少 、怎 么 补 贴 才 能保持运营企业的高效运转也是行业主管部门的一项重要职责 。 这 一职责的具体任务包括 ：建立成本核算体系 ，核 算 运 营 企 业 “实 际 成 本 ”；建立城市轨道交通补贴的计算标准 ；建 立 预 算 管 理 制 度与财务审计制度 ，明确预算的硬性约束和弹性区间 ，主 管 部 门每年度对预算的编制和执行情况进行检查和审 核 ，并 将 预 算 执 行 情 况 作 为 补贴额度的一项重要依据 ；根据轨道交通投资方 式 、投 资 主 体 、经营主体性质等特征 ，研 究 制 定 轨道交通运营企业 补 贴 方 式 ；成立成本核算与补贴监督委员会 ，委员会依据成本 与服务质量方面的考核评价标准对运营企业进 行 综 合 评 定 ，评 定 结果作为轨道交通运营企业年度财政补贴的依据 。6准 入 管 理轨道交通运营的准入管理主要涉及市场准入和安全 准 入 两个 方 面 。 由于我国轨道交通运营机构通常为国有 企 业 ，且 不 存 在 多 个经营企业竞争性经营的问题 ，因 此 ，国内轨道交通运营企业 的市场准入主要集中在试运营条件的审核和轨道运营线路开 通 条 件 的 审 核 上 。 安 全 准 入 方 面 ，英国和美国等 欧美国家通过建立 完善的强制认证制度来设定轨道交通运营安全的 “门 槛 ”，而 我 国 还未建立类似制度 。 在未来的行业监管体系中 ，安全的准入管理 应 逐 步 建 立 。三 、完善监管体制的保障措施 1制 定 和 完 善 城 市 轨 道 交 通 运 营 相 关 法 规 、规 章国内开通轨道交通的城市一般在轨道交通开通运营 前 发 布地 方性的规范文件 ，即 该 城 市 的 “轨道交通运营管理办法 ”，该 办 法是城市轨道交通运营的基础性规范文件 。 然 而 ，根 据 本 研 究 对 国内多个城市轨道交通运营规范的整理分析 ，发现许多城市缺乏 针 对 安 全 、服 务 质 量 、成 本 标 准 、投诉处理等某 方面具体管理问题 的 规 范 或 标 准 ，这不利于运营质量与效率的提升 。 因 此 ，各 城 市 应 将运营规范具体化 ，提高运营规范的可操作性 。 例 如 ，有 必 要 与 安 监 、公安等部门联合制定城市轨道交通运营安 全方面的具体规范 以 及城市轨道交通突发事件的应急预案 ，一 方 面 ，可 以 作 为 运 营企 业提供高品质运营服务的参考 ；另 一 方 面 ，也让监管部门考核 运营企业有据可依 ，做 到 客 观 公 正 。2建 立 城 市 轨 道 交 通 管 理 的 部 门 协 作 机 制首 先 ，针对轨道交通运营管理中安全 、应 急 、质 量 、价 格 、补 贴等 不 同 管 理 内 容 ，由交通行政主管部门主导 ，争取形成市政府或 发改委等上级协调部门统一部署 ，各 相 关 部 门 联合行动的协调机 制 ；其 次 ，以交通管理部门为主要力量 ，形 成 “轨道交通运营安全 联 席 会 议 ”等不同议题的定期协商制度 ，协 调 安 全 、价 格 、补 贴 等重大问题的行动 ；最 后 ，建立轨道交通运营信息平 台 ，便 于 信 息 传 递 与 分 享 ，促进部门间的沟通 ，加强部门间的联系 。3引 入 城 市 轨 道 交 通 运 营 第 三 方 监 管 制 度除了政府部门的直接监督指导 ，引 入 第 三 方监管机构参与轨 道交通运营的监督与评价也很必要 。 在 制 度 方 面 ，政 府 主 管 部 门 要明确政府行业主管部门 、 运营企业和第三方 监督机构的职责 、权 限 、工作范围和工作程序 ；在 组 织 方 面 ，要 规 范咨询机构的独立 法 人 地 位 、独 立 资 金 来 源 、经过考核的个人从业资格和认可的法 人 执 业 资 质 。 政府相关部门应同时建立第三方机构的考评激励机 制 ，根据规范进行赏罚 ，执行市场的进入退出 。基 金 项 目 ：2013 年宁波市哲学社会科学规划课题 （ 编 号 ：G13-ZX26）；2013 年 浙 江 省 高校重大人文社科项目攻关计划青 年 重 点 项 目 （编 号 ：2013QN033）；2013 年 国 家 社 科 基 金 项 目 阶段 性 成 果 （编 号 ：13CJY088）。注