城市化进程中的城乡空间正义思考.docx

( 总第 176 期)THEOETICAL INVESTIGATIONGeneral. No. 176城市化进程中的城乡空间正义思考曹现强，朱明艺( 山东大学 政治学与公共管理学院，济南 250100)摘 要: 城市化的一个突出表征就是城乡空间结构的变迁，基于空间本源性、稀缺性和社会性的特征，城市化 进程中的空间变革需要正义价值指导，通过城乡空间布局、资源配置和代际发展的三个平衡来体现空间正义。我 国目前的城市化，存在政府与资本联合为推进城市增长而忽略乡村空间权益，使得城乡在空间权力赋予、空间资 源配置、空间意愿表达和空间环境调和等层面存在非正义行为。确立正确的价值指引，走科学化的城市化道路， 以法律和制度为保障，践行城乡融合理念，才能实现对城市化中空间非正义的矫治，使城市化共同增益于城乡空 间权益。关键词: 城市化; 空间正义; 空间平衡中图分类号: D63 3文献标志码: A文章编号: 1000 8594( 2014) 01 0139 06当前我国的城市化率已达到 52. 6% ，根据诺瑟姆 曲线，现正处于城市化的快速发展阶段。城市化过程 是一个财富、道德、良善等的积累过程，但同时也可能 是一个问题、风险、积怨等的积累和放大的过程1。我 国的城市化进程推动了国家经济的持续增长、城乡居 民收入的提高、物质产品的极大丰富，从总体上不断改 善着居民的生活，是城市化“善”的表现。但不可否认 的是，资源环境、空间配置、社会融入等方面的矛盾也 在激化，显现出城市化中“恶”的一面。城市化的进程 面临着城市与乡村从景观布局到资源分配，从权利结 构到社会关系等的再定位与重构，其中一系列演变的 关键点在于空间变革，我国当前诸多城市化“恶果”亦 可溯源于城乡空间重构理念与实践的错位。实现城市 化的抑“恶”扬“善”，需要对城乡空间变革的价值及其 运作的深入关注。一、城市化为何应关注空间正义城市化实际上是一个空间再生产和分配的过程。 空间，正 如福柯所言，并 不是简单的社会关系 的“容 器”，不是空洞和静止的概念，“空间是任何公共生活形 式的基础。空间是任何权力运作的基础”2。它作为 一种客观存在，通常伴随着人类的物质化生产过程被社会化，是其背后社会的产物，并反过来重构着纷繁的 社会关系。从这个意义上讲，如果“正义是社会制度的 首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”3。 空间问题的“首善”即在于对空间正义价值的追求。20 世纪 70 年代以来，伴随着社会科学的“空间转 向”，空间正义问题越来越多地为人们所关注。空间正 义概念化的实际起点源于“领地正义”( Territorial Jus- tice) 。大卫哈维在社会正义与城市中将“领地再 分配式的正义”理解为社会资源通过正义的方式实现 公正分配，不仅关注分配的结果，并且强调公正地分配 的过程。迪克奇亦借此提出非正义的空间辩证法。在 城市发展之中，对现象层面城市非正义与压迫的关注， 亦为本质上理解抽象的空间正义提供了便利。索亚更 进一步指出，空间正义是一种“正被日渐空间化了的一 些概念，这些概念包括了社会正义、参与式民主以及市 民权利与责任等”4。空间正义关系空间生产与分配 的过程中不同阶层和群体公民意志的空间权益表达与 实现，是对如何公正配置价值资源及保障公民基本空 间参与和空间权利的追求，是对抵制空间压迫与剥夺， 救助空间边缘群体和弱势群体的努力。城市化无论从乡村的城市转变层面，还是从社会 关系与社会结构的重构层面，都集中外显为实践对空收稿日期: 2013 10 23基金项目: 国家社科基金项目“我国市政公用事业合作治理模式研究”( 10BGL100) 、教育部新世纪优秀人才资助项目、山 东大学自主创新团队项目“城市转型发展理念研究”阶段性成果作者简介: 曹现强( 1967) ，男，山东临沂人，教授，博士生导师，城市发展与公共政策研究所所长，从事行政理论、城市管 理、公共政策研究; 朱明艺( 1988) ，男，山东淄博人，硕士研究生，从事城市管理、城市社会学研究。间的激烈变革与重组。在此期间，需要以价值理念来 引导空间的实践性变革过程，而价值选择还主要应基 于空间的特性进行取舍，以空间三个维度的特性思考， 都凸显出正义价值在空间变革中的首要地位。首先，城乡空间本源上需要正义价值的 支撑。空 间是城乡存在之本，它承载着城乡实体性规划并构成 各自的发展之基。城市是典型的人工景观，建筑物群 体和硬铺装地面构成了景观的主体5。乡村则是具有 明显 田 园 特 征、土 地 利 用 粗 放、人 口 密 度 较 小 的 地 区6。城乡之间不同的空间景观，既是传统意义上城 市和乡村作为两种不同的聚落形态，在社会结构和生 产关系上差异的映射; 又不断随着城市化新发展，型塑 着各自新的生活方式及社会关系的过程。城乡空间的 “和而不同”，精要地反映出两种聚落形态从内在自我 运作到外在空间景观的本源性差异，从空间正义的视 角，实现在城市化运作中，城市通过空间的适度扩张促 进自身进步，通过补偿机制又能使乡村必要空间不被 城市所排挤，实现空间的循环与集约利用，从本源上满 足城乡之间的“和而不同”，并能够支撑城乡各自的发 展。其次，空间作为稀缺性的资源呼唤正义价值的调 节。英国学者帕尔指出，同一空间不可能同时被不同 的人所占据，而空间又以其区位、环境、可达性等特征 的差异，深刻关联着空间之中人们的生活机会。“不同 的空间之中人们获取资源的能力便不同，他们的生活 机会也就不同。”7 从空间供给角度考虑，可供开发和 使用的空间总量在短期内是较稳定的，纵然以丰富土 地利用和扩展建筑景观的方式能够一定程度上增加空 间供给，但发展需求和空间供给之间的供需缺口仍然 巨大。空间的稀缺性将伴随着对空间资源的竞争，城 乡之间因发展而产生的必要空间拓展，在空间资源供 不应求的客观条件之下，潜在地隐含着冲突与对抗，对 此类问题的解决仍要诉诸空间正义价值的调节。再次，从社会性视角出发，空间需要正义价值的指 引。空间并不单纯是社会生活的围场，作为社会化的 产物，空间 自然体现出其社会属性。列斐伏尔认为， “( 社会) 空间就是( 社会) 产品”8。空间的演变遵循 并反映着生产关系，而社会的发展又受到空间层面的 制约。以社会性解析空间的根本着力点在于对空间生 产和分配问题的聚焦，及其对背后深层次社会关联的 挖掘。其中，帕尔通过对城市空间的研究，强调权力要 素作为空间意志表达的主导，认为城市空间的最终分 配正是掌握着城市权力的群体按照其意志规划城市发 展的结果。乡村空间的分配与生产虽不同于城市空间 的运作，但深层次也根植于乡村社会关系的决定，特别 是伴随着城市化中城乡之间空间生产与分配的联动，多元主体之间的空间博弈更趋复杂，正如同经济领域 内的自由市场竞争过程，如无调节的任其发展，竞争往 往会形成“马太效应”般的分化与压迫。由此在空间的 生产与分配之中，达到秩序和公平状态，则需要空间正 义价值的规范。二、城市化进程中的空间正义价值内涵城市化是一个城乡之间要素不断交流，城乡关系 不断变化的过程。城市与乡村是两种差异化的聚落形 态。城市依靠集聚效应和产业高效率成为区域增长 极，生活方式和文化特色上更显文明，更具时代性与先 进性特征，成为城市化的焦点。然而，城市化不代表城 市的高企与乡村的衰亡。芒福德就指出，“城与乡，不 能截然分开; 城与乡，同等重要; 城与乡应当有机结合 在一起”9。乡村不是城市的附属，乡村不是贫穷落后 的根源，乡村是与城市互为支撑的聚落形态。城市化 中，在城乡社会结构重组、空间形态的重构的关键节点 诉诸空间正义的价值，目的即在于兼顾城市化变革中 的城乡各自权益，以避免城乡的断裂、贫富的极度分化 等城市化之“恶”，最终实现城市化的全社会增益目标。 以空间正义价值所内含的公正配置、公平发展与平等 意愿表达等思想，具化到城乡空间运作之中，其核心在 于理解和把握城乡间发展的三个平衡。首先，从外化的空间布构角度，空间正义应该寻求 城乡空间布局配置的平衡，而空间布局平衡的本质在 于践行城乡公平，“公平关注的焦点主要是利益的分配 以及对这种分配的评价”10。公 平之意，一 方面应使 城乡在发展过程中的空间诉求能够被相同地对待，保 证城市与乡村对等的空间决定能力，从根源上保障城 市和乡村在城市化之中的协同进步，而不是有所偏重 地形成中心与边缘结构。另一方面，城乡之间的空间 平衡仍需公平意义上的空间调节，调节的重要性在于 通过保障城市与乡村在被满足特殊空间要求以促进其 发展，同时另一方的空间权益不至于承受损害，实现帕 累托改进。也正是在此意义上，空间公平不会成为绝 对意义上的平均主义分配。其次，在内化的资源利用层面，空间包容 着资源。 环境特征、气候特征等自 然状态和餐饮服务、交 通服 务、医疗服务、文化服务等人文特征，共同赋予空间以 活力与生命。空间资源使空间更为具化与生活化，居 民在日常生活中感触空间并使用空间，主要也是与空 间之中的各类资源相接触。相似区域的空间往往因不 同的空间资源布局而具有巨大的价值差异，空间平衡 更多地代表着空间所内化资源的平衡。通常来说，城 市以其集约化的空间利用相较乡村在空间资源配置上 的表现更为丰富，潜在的不平等也使得城乡空间资源面临如何通过配置协调性推进平衡价值的考验。城乡 空间资源配置的平衡呼唤城乡之间的空间优势互补， 以乡村空间产品支援城市建设，以城市优质空间的正 外部性辐射乡村并带动其进步，以基本空间资源城乡 之间的公正分配实现城乡空间的联动，如此才能真正 地实现城市与乡村在空间配置之上的协调，使城市化 增益城乡的发展。再次，从空间的代际发展考量，城市化的进程需要 经历长久的发展，应将空间的运作纳入长远的考虑，保 证空间运作过程中的代际公平，使代际之间能够共享 发展的增益。城乡之间空间的转换多数是不可逆的开 发过程，以农业用地的转换为城市建设用地为例，思考 空间代际平衡需要考虑对土地的用途进行转换是否能 够从长远上发挥其更大的价值，改进更多数人利益，以 原农业用地所生产的农业产品能否在长时间得到补充 以满足需求。代际平衡思考之核心在于关注城乡空间 生产与配置的可持续性价值，城市化需要在一系列涉 及空间运作的问题上更具战略性和长期性。三、城乡空间非正义及其体现西方发达国家的整个城市化过程与工业化相伴 随，城市进步的同时亦带动乡村的进步，达到较为理想 的城市化状态。我国的城市化实践中，重视城市建设 与开发而相对忽略乡村改革与进步的做法，暗含的便 是上述认为城市化发展会自发实现乡村利益的假设。 然而，历史并没有证实这一假设。在计划经济时期，我 国依靠人为地压低农产品价格而抬高工业品价格形成 的剪刀差，使一部分原属于农业的价值流入城市，以剥 削农业的方式支持了工业化及城市的发展。从 1952 年到 1978 年，国家通过剪刀差方式从农业向工业转移 的剩余为6 320 亿元，加上农业税共达 7 264 亿 元11。 改革开放之后 1979 年至 1994 年，以“剪刀差”方式流 出的农业收入达到15 000 亿元，工 农业产品之间的剪 刀差更为扩大12。发 展之中厚此薄彼所造就的城乡 二元结构一直维持至今。另外，我国目前的行政体制 中，城市除管理其市辖区之外，往往还拥有管辖县域的 权力。县级行政单位本为方便乡村区域的发展与管理 而设立，但以“市管县”体制所承载的“市带县”、“市帮 县”的政策意图，伴随城市化快速发展在许多地区变为 “市截县”、“市刮县”的现实，阻碍了乡村的发展。城市化过程之中的核心资源仍在于空间。以上述 国情来看，城乡间在城市化中存在空间非正义现象的 风险极高。事实上，在空间分配、空间布局等焦点问题 中，城市和乡村从其具有的空间处置权、空间权利表达 机制及空间意愿补偿等各方面都体现出非正义和不平 衡。空间非正义的状态所导致的结果，集中表现为对以乡村集体权益及农民个体权益为代表的乡村空间权 益造成侵害。1 城乡空间非正义的表现城市化中空间权力非公正赋予。城乡发展都需要 空间的保障，而土地权力是重要的空间权力构成要素。 对于农民来讲，土地不仅关联其经济收益，也是社会保 障的重要支撑。但在城市化的空间扩张中，由于乡村 土地原生性保存较好，开发成本相对较低，加之周边良 好环境的吸引，往往成为商业地产、大型工业园区建设 的理想之地。空间正义价值支撑的城市发展不应以牺 牲乡村的空间权益为代价，但在城乡各自的土地权力 配给中，城市偏向的制度和政策设计，通常可以将其意 愿之中的土地通过收归国有，实现土地利用性质的变 更满足其空间需求。乡村集体作为土地的所有者，则 更多以奉献者与支持者的角色服从土地征收安排，不 同层次的所有权状况已经表现出土地权力的不平等倾 向。城市化确需城乡土地流转，意欲通过上述非平等 土地所有权运作保障城市发展的政策初衷，必须通过 给予乡村索取合理空间补偿权力的机制为配合，才能 避免空间再生产和分配的非正义行为。遗憾的是，在 我国的城市化进程中，乡村空间补偿机制的不健全会 使农民缺少渠道为自己的空间损失讨回公道，一环的 塌陷也使得在另一环上( 土地所有权上的不平等) 助长 了城市强征乡村土地的非正义行为。拥有权力是保障 利益的最有效途径之一，但在城市化需要以空间保障 自身发展之时，不重视补偿权力而单方面强化征地权 力的设计，则打破了城乡之间的发展平衡，是对空间正 义所倡导公正配置、公正分配理念的背离，以非均衡的 空间布局状况侵害到乡村基本空间权益的行为，成为 城市化发展中的阴影。城市化中空间资源非公平分配。城市化从来都离 不开乡村要素的支持，乡村以农业产品、生产原材料源 源不断的提供，剩余劳动力进城务工等方式，不断支援 城市的建设和发展。城市化以城市的发展为焦点，要 素的汇集促进了城市自身的繁荣，不断优化空间的生 活质量提升空间的价值。对于城市化之中处于支援地 位的乡村而言，其需要城市繁荣之后的反哺和城市辐 射优化其空间生活。然而在我国当下的城市化进程之 中，城市的 繁荣背后严重压迫的是乡村的空间权益。 以农村进城务工人员为例，城市以身份为阻隔形成市 民与农民的差别化对待，限制农民工人员享受城市空 间权利，而对乡村空间的侵占又增加了他们失去原有 空间保障的风险。付出与所得的平衡作为最基本的公 平理念，在城市化的过程中，仍然无法在城乡之间得以 贯彻。城市化对城乡空间内在“修饰”水平是不同的， 乡村要素进驻城市面对排挤，退回乡村空间又缺乏必要性的服务均等化保障，非公平的空间发展在隐性蚕 食着乡村的空间权益。城市化中空间变迁意愿强迫。乡村作为不同于城 市的空间聚落形态，有其自身的空间布局特点和生产 生活方式，尊重乡村发展意愿，让乡村能够以自己的意 志决定其空间的布势和空间景观形态，亦是空间正义 价值的重要表现。但在城市化过程中，有违农民空间 意愿，以城市意志左右乡村空间运作的状况时有发生。 城乡间空间变迁层面，土地征收是重要的一环，以违背 农民意愿强征土地的状况仍不断出现。胡乐明等学者 针对农民权益保护状况进行的调查显示，大多数被征 地农民不自愿出让自己的土地。个人征地方面，被征 用过土地 的 农 户 里，表 示 愿 意 被 征 用 个 人 土 地 的 占 20. 9% ，表示不愿意被征用，但为顾全大局同意征用的 占 53. 7% ，表示被强制征用的占 23. 89% ; 农户所在集 体土地被征用过的农民中，认为征用合理的占 36. 2% ， 认为征用不合理的占 63. 8%13。空 间的变迁还深入 到了乡村自身的内部空间改造之中。以新农村建设中 的旧村改造为例，众多地区生硬地将整体的农村风貌 完全改变为城市景观，却不考虑后续产业转型、配套设 施建设等的相应跟进，农民的楼房居住方式，在维持原 有第一产业运作的情形下，仿佛将农民禁锢于水泥森 林之中，十分不便于乡村生产活动的开展。城市化的 发展需要空间变迁的跟进，但以急功近利的观念、强迫 农民意志的手段所跟进的空间变迁，只能是对乡村空 间权益所进行的又一次非正义的剥夺。城市化中非公正环境配置。实现城市化发展之中 以环境友好、资源永续利用为特征的生态文明，并进而 实现品质化的城市生活和乡村发展，是空间正义的应 有之义。当下城市化进程中，实现城市之中的生态和 谐、循环发展成为越来越多人的共识，但在城市产业转 型促进生态改进的背后，简单化的企业外迁却不图深 层次生产工艺及生产流程的改进，各类污染型企业向 乡村迁移、乡村集聚，使作为乡村重要空间资源的优质 环境被破坏。近段时间以来被广泛关注的“癌症村”等 现象，正是 城市化发展破坏乡村环境所酿成的惨剧。 环境的非公正对待亦成为挤压乡村空间权益的重要表 现。2 城乡空间非正义运作的原因空间非正义对乡村空间权益的侵害，根本上指向 我国偏离了科学发展轨道的城市化空间运作过程。空 间作为社会的产物是利益博弈的结果，而各方利益博 弈背后的筹码则是其所拥有的权力要素。英国学者帕 尔在思考城市空间的布局缘由时，系统化地关注了权 力因素对空间形态呈现的重要性，认为我们的城市空 间之所以呈现这样的空间布局，而不是另一种形态，取决于“城市经理人”的空间价值取舍。了解城市空间的 形成就要了解“城市经理人”的 价值理 念: “我们赞同 既定的城市资源是稀缺的，无论权力的分配会怎样，社 会限制和空间限制仍将会互相的强化，但是假定城市 经理人会决定这些目标，那么目标是什么，他们的价值 基础是什么。”14 英国学者哈维则从马克思主义对资 本问题的探讨中汲取灵感，将资本的逐利性扩展到空 间的层面，认为资本进驻城市，通过投资城市的过程， 谋取利益并改变着城市的空间景观，间接塑造了城市 空间。但资本对城市空间的投入具有选择性，而营利 性则是资本进行空间进驻甄别的唯一标准，以此实现 对空间的优胜劣汰。帕尔和哈维所关注的空间运作要素正是对我国空 间生产和分配影响最为显著的部分。长期的计划经济 运行背景、市场和社会要素发育的先天不足决定着政 府在我国城市化进程中担任把握城市化发展方向的角 色，并成为促进其发展的重要推力。以规划权、土地所 有权、政策制度等为保障也使城市政府成为空间生产 和分配中最具决定意义的组织。城市政府作为公共利 益的代言人，并下辖广阔的乡村区域，本有义务通过推 进城市的科学发展、城乡之间的和谐，稳步地实现城市 化。但以目前仍然发挥主导作用的 GDP 导向发展评 价指标、城乡差别化价值、地方之间的形式化政府绩效 攀比等种种理念，使得科学发展的愿景让位于短期的 增长冲动，政府成为永不停歇的“增长机器”，以土地投 资实现短期内的大量资本循环则成为助力城市“增长 机器”的最强能量。城 市政府 的“增 长机器”思 维，复 合以资本空间投资的选择性，正在成为威胁着城乡空 间正义的最主要因素。一方面，为实现政绩要求，单纯 提升城市化的速度，以形式主义方式人为营造城市化 假象而放弃城市化之实的种种空间塑造行为，往往促 成强迫乡村居民的空间意愿、压抑乡村空间意志表达， 进而损害乡村空间权益的行为。另一方面，乡村空间 开发因其地面附着物少，对农民的补偿标准低，开发成 本低，资本进驻乡村尤其是近郊乡村进行开发营利的 意愿十分强烈，资本的开发需求及其对政府利益的满 足，助长了政府以非正义方式剥夺乡村空间以供城市 发展的行为动力。再之，政府本身拥有公共服务提供 和实现居民基本空间保障的义务，其过度放纵社会资 本、企业资本开发城市，自身却弱化了改造弱势空间以 平衡空间资源布置、保障城乡之间空间公平的基本职 能，职能懈怠导致城乡间空间发展水平差异无法得到 有效的遏制。四、城市化中城乡空间非正义的矫治我国城乡之间二元结构由来已久，在新一轮的城市化之中，以城市对乡村的空间挤占，对乡村空间权益 的压迫等为表现的空间剥夺，正在成为城市与乡村新 一轮不平衡发展的起点，也成为城市化中诸多空间非 正义行为的重要源泉。空间层面的失衡和非正义行为 的继续，扩大着城乡之间的矛盾，将可能把城市化引入 歧途。实现城市化之中的空间正义，需要在发展理念、 发展模式及政策选择上系统化地对非正义的空间发展 现状进行矫治。1 以城乡融合理念推进空间正义各国的城市化构想都期盼城市化能够互益于城 乡，而将此美好愿景转化为现实的桥梁在于对城市化 中城乡融合的设计和实践。从马克思、恩格斯“消灭城 乡差别”，实现“城乡融合”，到田园城市倡导者埃比尼 泽霍华德的城乡“成婚”论述，对城乡关系及城乡发 展的哲学思考已将城乡互益深深植根在城乡融合的理 念之中。城乡的融合不是城乡之间的合二为一，而是 在城乡地位平等的前提下，各自保持其基本形态，并以 要素间的自由流通进行联动，协调发展。城乡之间的 联动和统筹，有利于发挥城市对周边的带动和辐射，也 有利于促进乡村对城市发展的支持。城乡融合是城市 化发展目标实现的必要条件，也是伸张城乡空间正义 的原动力。通过城乡之间劳动力、技术、观念与信息的 互动与交流，通过城乡之间的整体性规划、产业一体化 布局、生态的一体化统筹、社会的整体性进步，实现从内 在生产关系及社会结构，到外在景观布局与空间分配之 上的公平与公正，共同推动城市化空间正义的实现。2 以科学的城市化道路选择促进空间正义 在我国的城市化道路选择上，一直存在以大城市为主导和小城镇为主导的两方观点。许多发达国家的 城市化路径是以大城市为焦点的，美国在 18701940 年，以大城市 为中心的大都市区由 169 个增加到 318 个，人口由8 485 万增加到16 934 万，增长 97. 3% ，占全 国总人口的比重由 56. 1% 上升到 74. 8% ; 日本到 1980 年，城市人 口的 70% 集中在三大城市圈 ( 东京、名 古 屋、大阪) ，只占国土面积 10. 4% 的三大城市圈在 1970 年就集中了全国人口的 43. 5%15。如果说大城市主 导论以发达国家的城市化历程为佐证，那么，小城镇论 则立论于我国的国情，认为通过小城镇的建立，可以较 好的连接城乡，小城镇通过发展乡镇企业等方式能够 快速地吸纳农民向城镇转移，以低成本的方式推进城 市化，而我国大城市发展过程中所出现的诸多城市病 状况也成为小城镇论点的有力论据。在各地的城市化实践之中，从道路选择上，大城市 的建设对城市基础设施、资源聚集能力、人口吸纳能力 等要求较高，而小城镇的建设相对容易，以通过乡村之 间的合村并居、旧村改造等方式聚拢乡村资源拼凑的所谓小城镇，呈现快速发展的趋势。遍地小城镇建设 实现表面城市化率提升的背后，是对乡村传统文化的 摒弃、对乡村文明脉络传承的破坏、对乡村社会结构与 社会关系的清洗，而这一系列的过程也必将伴随着城 市空间对乡村空间的取代。城市化需强调由内而外的 主动靠拢，通过产业转型、就业刺激等拉动乡村劳动力 进入城市，并通过城市融入及城市权利赋予实现其市 民化的过程。以单纯空间的改造、小城镇发展来消弭 乡村，伴随而来只能是城市对乡村空间权益的又一次 侵害。更为科学慎重的选择我国的城市化道路，使城 市的诞生路径不破坏基层地乡村细胞，通过大城市发 展，辅以卫星城进行配合，不过多地将城市形态嵌入基 层乡村，保障乡村从传统精华到空间生存的脉络体系， 亦是实现城乡空间正义的应有之义。3 以城市化发展模式的转变维护空间正义 传统粗放型的城市化发展模式，以城市经济的进步为标杆，以空间的肆意蔓延、不计代价的工业发展为 特征，造成了城乡之间的空间对峙与生态破坏。实现 城市化之中的空间正义，弥合城乡之间的空间创伤，需 要摒弃传统的“增长机器”思维，以城市空间的集约化 开发、循环利用为主旨，辅之以适当的空间扩展，取代 以往无止境的乡村空间强占，构成城市发展的空间基 础; 将通过土地交易、土地投资增长等不可持续方式实 现的城市增长，转变为依靠产业结构的更新升级、科技 进步和消费水平提高等手段，实 现永续的城市进步。 在空间集约发展的同时，注重城市化空间的“点缀”与 “修饰”，以城乡空间内涵的丰富、城乡空间的品质化突 出为营造方向，针对城乡各自特点，以优质环境、便捷 交通、便捷居住购物、便捷文化休闲等为具体操作，增 强城乡空间对生活的意义。以城市化发展模式的改进 推动的城乡空间和谐化提升，也有利于促进城乡社会 进步、民主化气息培养和管理体制的优化，使空间的正 义真正的付诸城乡。4 以立法和政策保障乡村的空间权益 土地权益是农民空间权益的集中体现，我国现阶段，以集体所有形式赋予农民的土地权力仍然是抽象 化、不完整的土地产权。农民对于土地具有深度的依 赖和感情。张翼等学者通过调研显示，80 前和 80 后农 民工愿意转变 为 城 市 户 口的比例分布为 20. 15% 和 24. 66% ，而如果要求农民交 回承包地，这 一比例则变 为 11. 04% 和 12. 86%16。农民权益 的保障需要通过 推进立法，实现对农民土地产权，特别是土地流转权力 的规定与确认; 需要在土地利用类型转化之中，实现对 土地征收依据与原则如征收依据中“公共利益”表 述的细化与再确认; 需要在土地征收补偿机制上， 实现对更为科学的市场化补偿方式的纳入与规定; 需要在有关城乡空间的协调与谈判中，实现对农民意愿 表达权力及渠道的规定与确认。以法律确权的方式给 予乡村居民保护其空间权益的有力武器，从另一方面 亦可规范城市的土地征收行为，有效地保障乡村居民 的空间权益。以政策保障城市化中处于市民化不同阶段农民的 基本权益，同样是实现城乡空间正义的应有之义。长 期以来，我国城乡间政策设计之非均衡倾向越来越成 为城市化纵深发展的桎梏。以户籍政策为例，2000 年 以来，按城镇人口计算的城市化率同比增速远远超过 按非农业人口计算的城市化率，导致两者差距不断扩 大，两 者之差从 2000 年的 10. 14% 增加到 2011 年的 16. 56% ，涉及人口 2. 3 亿17。城市户籍的高门槛，使 得乡村居民获取城市权利和实现真正意义上融入城市 困难重重，以户籍为分水岭，将农民工等城市空间的基 层建设者们政策性地隔离到城市之中的劣势空间。空 间景观的城市化建设必须辅之以农民的市民化才能形 成城市化之实，但农民市民化的进程，需要城市敞开胸 怀接纳入城的乡村居民，诸如户籍转变、城市社会保障 体系纳入、就业关怀、文化接纳等途径的融入，远比给 予进城农民一个单单的处所重要得多。而相关政策又 正是赋予农民城市生活权利、指引农民城市生活融入 的最主要手段，实现城乡居民在城市化之中权利设计 的政策平衡，是我国长远保障城市化健康发展的必然， 也是实现城乡空间正义的重要途径。5 以行政管理体制的变革推动空间正义 国家行政管理体制上，“市管县”管理方式在我国县域经济迅速发展、城市化不断加速的背景下，已体现 出其制度弊端，国家亦进行了“省直管县”体制在部分 省份的实践。“省管县”缩减了以往的行政管理层级， 首先有利于提升管理的效率，同时，省级层面上对市和 县的管理，是更高行政层级上针对城市地区和乡村地 区的不同发展状况，对城乡统筹的政策性指导和协调， 有利于城市与乡村对各自所属空间进行有针对性的开 发和利用。再之，省管县的体制，赋予县级政府更大的 行政权力，县与市变为同一行政层级，有利于扭转长期 以来“市管县”体制下城市对所辖市县间差异化分布发 展资源的状况，以行政管理体制的改变，赋予县域更大 的发展权力和空间利用自由，则对城市化之中的空