网络治理模式对政府治理工具选择的影响.doc

目 录摘 要21网络治理理论兴起的理论基础与实践背景31.1网络化治理的理论基础31.2 网络化治理的实践背景32 网络治理模式对政府治理工具选择的影响43 网络化治理模式下政府工具转变对我国的启示与挑战73.1 在政府治理中增加政策工具是必然趋势73.2 重新定位政府管制，增加社会性管制的运用73.3 培育合作的价值观念，建立信任机制83.4 建立沟通机制，共享知识与信息，充分发挥行政指导的作用9参考文献10摘要网络化治理作为公共部门的新形态，是政府治理模式演化的一种新趋势，必然要求政府治理工具进行创新。网络化治理对政府治理工具选择的影响，主要表现为在网络治理中政府将越来越多地使用程序性工具。在我国的政府管理过程中，政策工具增加也将成为一种必然趋势，而对于管制这种传统的治理工具应该进行重新定位，增加社会性管制的运用，并通过建立沟通机制，共享知识与信息，充分发挥行政指导的作用。关键词：网络治理；治理工具创新；政府治理自1989 年世界银行在描述非洲当时的情形时首次使用“治理危机”以后，治理被广泛地应用于社会发展研究的各个领域。Rhodes 认为，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”Kooiman 和Vliet 则指出: 治理“所要创造的结构或秩序不能由外部强加; 它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”加拿大治理研究所给出的定义是: 治理包括传统、制度和过程，决定着权力如何使用、公民如何表达心声、公众关心问题的决策如何制定。Kettle 认为:“治理就是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”瓦尔特则强调:“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而是一种网络管理。”可以看出，在当今社会，单纯地依靠政府已经很难解决公共问题，政府需要更多地和私人部门、非营利组织或公民个人合作，共享公共权力，共同管理公共事务。在网络治理模式下，人们对政府的关注焦点不再局限于政府有多重要的问题，而更多地关注政府通过何种途径治理的问题。网络化治理承认负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同政府的作用是导航而不是划桨等新公共管理理论的精髓。它强调多中心的公共行动者通过制度化的合作机制，相互调试目标，共同解决冲突，增进彼此的利益。在网络治理中，每个行动者所做的事几乎都会对其他行动者产生影响，行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。一、网络治理理论兴起的理论基础与实践背景( 一) 网络化治理的理论基础从理论起源上来看，网络治理理论的出现来源于美国的多元主义与欧洲的统合主义。按照多元主义的理解，个人的力量总是有限的，个人只能借助组织的力量进行政治参与和实现利益诉求。这个组织就是利益团体。在多元主义者的视野中，利益团体应该是非特定数目的多元、自愿、竞争、非科层体系的以及自我认同的利益类别，并不需要有特殊执照，不需要接受认可、补助或被创造，不需要由国家特别选拔的领导者监督控制，不需要由国家提出利益代言，而且在相关的利益类别中，利益团体并没有独占性的代表活动。只有这样，利益团体才能反映不同类型的不同的利益需求，才能真正实现民主的精神。多元主义者认为，利益团体实现利益需求的途径是通过彼此竞争来影响公共政策。政府所扮演的只是消极的权威性分配社会资源的角色。经过多元的利益集团竞争后达成的公共政策，其实质是参与竞争的利益团体的意志的平衡。而统合主义则认为，利益团体是数量单一的、强迫性的、非竞争的科层体系以及功能分化的组织，由国家所创造或合法化。国家在决策制定上扮演积极的角色，与社会上重要的大型利益团体领袖达成协议，但该利益团体有约束其成员接受该项政策的责任。因此，统合主义对于利益团体与政府皆有利，团体能够影响政策，政府不需要控制社会行动者。从理论的角度来看，多元主义与统合主义均暴露了其致命的缺陷，那就是作为宏观的政治理论，二者都试图提供一个关于现代社会中公民、政府和利益团体的一般理论模式。而实际上，公民结成利益团体的情况以及政府与利益团体的关系受很多因素的影响，比如，时代环境、国家的情况以及治理领域的不同均会导致以上关系有差别。因此，用这种大一统的理论来解释千差万别的实际，未免有些牵强。人们试图寻找新的理论模式来解释多元主义和统合主义所不能解释的现象。(二) 网络化治理的实践背景从实践的角度分析，网络治理模式的出现有其必然性。20世纪90年代以来，全球化和分权的社会趋势大大改变了公共管理的生态环境，权力分散，组织界限变得越来越不固定，非营利组织和公民社会的日益强大，传统的层级制政府模式根本不能满足这一复杂而快速变革的时代需求。靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及一成不变的组织文化和运作模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。而20世纪后期基于新公共管理运动基础上的企业型政府又因其强调对第三方的依赖而轻视了间接政府行为引起的严峻挑战。它表面上奉行的是市场化，实质上是一种分散集权的状态，它与整体集权之间有着远比民主分权更多的共同之处。与此同时，越来越多的公共行为领域日益紧密地交织成网，公共部门与私人部门的角色以更新颖、更复杂的方式相互融合。网络化政府并不是凭空出现的，它实际上是改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势的整合。这四种趋势为:(1)第三方政府:利用私人部门和非营利组织而不是政府雇员来提供公共服务，实现政策目标；(2)协同政府:倾向于联合若干政府机构，有时甚至是多级政府一起提供整体化服务；(3)数字化革命:先进技术能够使组织用以往不可能的方式与外部伙伴进行实时合作；(4)公共需求:公民要求更多地掌控自身的生活，要求在政府服务中拥有更多的选择权，要求政府服务更加多元化，这些不断上升的需求正好与私人部门已经繁殖的个性化服务供应技术相吻合。在网络化治理模式中，合作代替竞争，成为组织之间关系的基本特征。各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理公众关注的社会问题，实现公共利益，使公共管理成为真正的社会联合行动。各方参与者都有自己的目标和战略，但为了实现期望的公共政策成果必须相互依赖，因为没有一方有足够的力量保证自己能实现公共政策成果。政府作为公共服务直接提供者的作用已经越来越不重要，更为重要的是其作为一种公共价值的推动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网络中发挥作用。同一网络中的各方( 包括政府) 相互依赖，但这种依赖关系并不完全平衡，即使各方追求同一目标，他们仍然可能难以全面合作，因为它们对此目标的需求程度不同、排序或时间安排不同。二、网络治理模式对政府治理工具选择的影响政府治理工具的选择受到多方面因素的影响，涉及各国的历史背景、文化、制度等因素，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果，没有哪一种价值能够起决定作用。在网络治理模式下，网络作为现代治理的模式，其本身属于治理的制度性工具，本身即为治理工具选择的对象；另一方面，网络作为包括政府在内的治理行动者之间的制度化关系，其特性决定着治理工具的特性。萨拉蒙认为，治理的网络使得公共目标的实现机制发生了以下改变:(1)从机构与项目转移到工具。即在政策研究和公共管理中，分析单元应从公共部门或单独的公共项目转移到解决公共问题、实现公共目标的工具上。这里的工具指的是某种清晰可辨的方法，通过该方法，可以为解决某个公共问题形成集体的行动。该途径的理论前提是不同领域的实现政策目标的基本操作工具是有限的且具有共同的特征。由于参与项目实施的各个行为主体都有自己的角度、价值观、标准化的实施过程、技能及激励机制，因而治理工具的选择在决定行为主体的同时也会对结果产生重要影响。因此，在网络治理中，需要培养具备网络建构和管理能力的官员，而不是只会下命令的管理者。(2)从层级转移到网络。在治理网络中，各个参与方都有自身的利益和参照，都是从自身的角度与需要出发参与到网络之中的。政府部门在实现政策的过程中获得了重要的同盟力量，却失去了完全控制自身项目运作的能力。因此，与管理层级制的结构不同，为了从网络中获得相应的结果需要一个综合性框架，这个框架包括:促使参与各方对政策目标达成共识；调整价值观，建立信任关系；设立绩效目标，整合激励机制;分享信息，共担风险；测量与监控绩效，实现关系组合管理。(3)从公私对立转移到公私合作。在治理网络中，公共部门和私营部门是相互融合的，谁也离不开谁。因此，网络间组织关系是以合作代替了竞争。(4)从命令控制转移到谈判和劝服。在网络中，由于项目中各方的边界难以清晰界定，各方的目标存在着不一致的地方。因此，磋商和劝服比起命令和控制来说更有利于公共目标的实现。(5)从管理转移到赋能。与传统的公共行政不同，网络化治理将关注点从管理技能和对官僚机构的控制转移到了赋能技巧。它需要横向合理安排网络中的各方参与者，整合利益相关者，使其在相互依赖中实现共同目标。这种能力的转移需要关注三种技能:激发能力，即激发网络行为中行为主体主动参与解决公共问题的能力；指挥能力，这种能力在网络的创建、运作和维持过程中无不存在，只是指挥的主体不一定仅仅由政府来担当，政府也可以把指挥协调者的角色外包给非政府部门；调控能力，即要求管理者合理使用奖惩手段，以促进复杂的政策工具网络中互相依赖的行为主体之间的合作，而又不为其提供任何大举敛财的机会的能力。由此可以看出，在网络治理模式下，尽管政府在绝大多数环境中还是重要角色，但已不再有必要成为核心角色，而仅仅是政策过程中的一个角色。因此传统的实质性治理工具，包括组织和建立管制机构以及其他政治行政机构和企业、传统的利益诱导，以及由行政机构所使用的“命令控制方法”等，已经行不通了。政府更多地通过控制制度或过程间接影响结果的工具，Howlett 称之为程序性工具，实际上就是网络管理。Howlett 根据政府使用工具时所运用的资源类型(信息、权威、资财和组织)和工具的使用目的(肯定与否定)，对程序性工具进行了系统的类型划分( 见表1 )。我们不难看出，程序性工具的关键就在于为维护政府统治的合法性和信任而对治理网络的控制，其实质上就是政府对网络进行管理的手段，通过这些手段，政府对那些进入到治理网络中的标的群施加影响，增加政府本身的合法性，提高治理行动的能力。网络治理中工具选择的基础在于网络管理的任务， 根据Klijin 和Teisman 的观点，网络管理的任务在于解决观念、行动参与者和制度及其相互间的关系。其中，围绕观念而进行的管理，其任务在于检查行动者价值、目标和观点，协调其不同之处，以促进行动者之间的合作行为； 以行动参与者为中心的管理则试图影响网络中的博弈活动和整个网络的混合体; 制度管理的目的在于寻求影响网络的规则和规范，以便网络中的博弈能以最优的方式进行，它对现在和未来的网络行动具有简洁的影响。为了完成上述网络管理任务，西方各国普遍在社会治理中除了传统的市场化工具外，还比较注重工商管理技术在政府治理中的应用，如在网络中建立激励机制、对网络绩效的测量与监控等； 在政府中充分发挥非营利组织在提供公共服务中的作用，强调放松管制; 强化信息沟通机制和行政指导等手段的运用。三、网络化治理模式下政府工具转变对我国的启示与挑战深化行政管理体制改革、转变政府职能和改进政府管理方式是我国政府改革的重点内容。目前进行的公共服务型政府建设是一项系统工程，它本身就意味着政府提供公共服务的手段或方式的改进，而公共行为方式的改进必须依靠引入新的政府治理工具或现代的公共管理技术来实现。(一) 在政府治理中增加政策工具是必然趋势随着公共问题的复杂性的增加，解决公共问题需要多样化的人才和技能，政府不可避免地要越来越多地和非政府部门或公民合作，间接性政策工具也越来越多地被运用于政府治理中。间接性的政策工具至少在以下三个方面为解决公共问题提供了优势: 第一，间接性工具的使用能在公共服务的提供中引入有用的竞争，打破政府机构的垄断，并潜在地提高服务质量，实现“顾客驱动”； 第二，间接性政策工具能提供一些机会，以整合那些分散的智慧和资源来处理复杂的公共问题，因此可以扩展政府机构的能力，使它们有可能避免费钱的启动问题，集中精力来处理公共问题; 第三，间接性工具有很大的弹性，使政府在公共行政中有较大的灵活性，从而增强了对公众的回应性。在运用间接性工具时，责任是网络管理者所面临的最艰巨的挑战。当权力和责任在网络内分配的时候，谁会对结果负责? 政府又如何在放弃某些控制的同时还能保证服务的结果? 网络管理者又如何平衡责任需求和灵活性利益之间的关系? 而对于我国来说，这些挑战尤其尖锐: 一是缺少相应的法律规则来规范某些间接性政策工具的使用；二是我国政府缺乏合同管理以及网络管理的技能； 三是我国政府公职人员的职业伦理道德不完善；四是每一个政策工具都不是孤立发挥作用的，相应的配套工具跟不上，政策工具很难发挥作用。(二) 重新定位政府管制，增加社会性管制的运用管制是政府治理的一项基础工具，为现代政府广泛应用。管制又分为经济管制与社会管制。经济管制旨在鼓励企业和其他经济活动参与者采取某种行为，或促使其避免某种行为。社会管制常表现为力图保障公民和消费者的权益，尤其是质量标准、安全水平以及污染控制等。由于管工具的缺陷，如过分的经济管制导致的政府成本过高、阻碍企业创新、寻租行为、低效等，各个国家均进行了放松管制的运动。但是这并不是说管制一无是处，在网络化治理模式下，政府依然会选择这种工具，只不过采取的管制通常出于网络中其他成员的利益需要。比如，对企业排污标准的管制就是为了公民的身体健康而设置的。也就是说，各国在放松经济管制的同时，加大了社会管制的力度。目前，我国政府在很大程度上还是唯一的权力中心，集中掌握和控制着管理国家社会事务的各种资源，在政府工具的选择和运用上，表现为明显的“亲政府”倾向，停留在选用以国家强制力推行的传统类工具上，如管制或放松管制。 这显然很难激发多元化公共行动参与者的积极性，且不可避免地导致寻租现象的泛滥，造成公共资源的浪费。(三) 培育合作的价值观念，建立信任机制无论是市场化的治理工具还是社会化手段的运用，都是建立在信任与合作的基础之上的。因此，为了使新的政府治理工具发挥有效性，必须培育政府和私人部门、非政府组织以及公民之间的合作意识与信任机制，合作是网络治理的最佳途径。信任是合作的基础，没有信任，网络成员就不愿意共享知识与信息，进而影响他们之间的协调。“在低信任度的社会里里，采取网络形态的组织可能极容易在莫衷一是的情况下瘫痪或毫无动作，这种网络的每个成员在面对集体行动的需求时，心理盘算的是如何利用网络来谋求自己的利益，同时也会怀疑其他成员公司和自己有一样的打算。”在这种情况下，间接性的治理工具就会失灵。另外，高水平的信任关系可以减少监督成本以及问题解决时对法律的依赖性( 见表2 )。( 四) 建立沟通机制，共享知识与信息，充分发挥行政指导的作用沟通不利是导致网络化治理失败的首要原因，当服务的传输由政府内部转为网络供应时，缺少面对面的非正式沟通可能会严重地干扰信息和思想的流动，进而导致服务运行不顺畅，也能导致目标和期望的混淆。沟通共享知识与信息是集成网络的重要工具，共享知识与信息可以在织间建立信任并帮助组织成员从彼此的成功和失败中相互学习与借鉴。这还有助于政府更好地从事集成工作，使自身的战略目标与其伙伴的战略目标相一致。通过信息沟通实现行政目的的行政指导目前在我国的政府实践中大量存在。行政指导是通过制定诱导性的法规和政策或者通过运用具体的建议、劝告、鼓励等方式，引导受众合作以实现一定行政目的的非强制性活动，由于其特的灵活性、柔软性和民主性等特征而被现代政府广泛运用。它也适应了网络化治理模式下政府政策焦点从命令控制转移到谈判和劝服的趋势。但是，行政指导有效性的发挥是建立在政府掌握比充分的信息以及专门的知识等基础上的，而我国目前在行政指导方面存在的问题是政府部门在制定行政指导文件过程中对社会信息缺乏广泛而充分的收集和调研，缺少足够的信息来源，政府占有的信息难免不充分、不真实； 同时，在制定行政指导文件的过程中，基本上没有给予受众(包括私人部门、非政府组织以及公民个人) 参与的空间，受众难免对行政指导持怀疑态度，从而导致行政指导的目标难以实现。纵观几十年来各国政府的改革，除政府的职能与角色发生了改变外，其改革的核心是政府解决公共问题的手段发生了根本性的变化。事实上，政府应该管什么、不应该管什么的问题固然重要，但从某种意义上来看，如何管的问题更为重要，因为政府职能所代表的仅仅是政府欲达到的某种理想状态，而职能的达成则需要通过某些具体的方式方法、一套政府和利益相关人相互作用的机制才能完成。“我们的任务是过河，但是没有桥或者没有船就不能过，不解决桥或船的问题，过河就是一句空话，不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”随着公共问题的解决越来越多地依靠政府与其他部门或公民的合作来完成，除了合作本身这个路径以外，政府治理工具的创新具有重要的实践意义。参考文献1 俞可平. 治理与善治M . 北京: 社会科学文献出版社，2000.2 D. Kettle. Sharing. Power: Public Government and Private MarketsM . Washington: Brook Ings