政府规制研究 规制的制度安排及其效率.ppt

政府规制研究 主讲 孙荃中南财经政法大学经济学院e mail sunus99 2019 12 20 2 第三章规制的制度安排及其效率 为保持市场运行的有效性和有序性 修正和维护市场本身运行的机能 对市场失灵要进行国家干预 然而现代市场经济中 国家干预是以法律为依据的 因此 解决和矫正市场失灵问题 就需要制定某种法律制度 这种以最大的可能性矫正市场失灵为目的的法律制度的建立 就是所谓 制度设计 植草益 1992 规制同任何一种国家干预政策一样 需要这样的制度设计 2019 12 20 3 第三章规制的制度安排及其效率 1 规制制度安排理论 2 规制制度安排的主要内容 3 规制弥补市场失灵的一般原则 4 制度设计的效率分析 国家干预的一般策略包括 主要以保证公平分配和经济稳定增长 防止发展出现较大波动性为目的的经济政策 具体主要表现为宏观财政 税收 货币金融政策 主要以提供公共物品为目的 包括公共设施及公共服务 的公共投资政策 具体主要表现为公共事业投资 举办社会公共福利事业和提供福利性转移支付等政策 主要与多样化经济和经济动态发展市场失灵相关的政策 具体表现为产业政策和科学技术振兴政策 主要以防止市场不公平竞争 保证市场竞争效率为目的的政策 具体表现为反垄断法 反不正当竞争法等 主要以处理自然垄断弊端为目的的政策 主要表现为对公益事业等领域的进入 退出 价格 投资等规制政策 主要以提高市场交易效率 防止内部不经济为目的的政策 主要表现为对市场交易和产品质量 安全生产等方面管理的政策 如工商行政管理 市场合同管理 产品质量管理 安全生产等 主要以处理信息偏差为目的的政策 主要表现为保护消费者利益的各项法规规定 公开信息 检查广告 对知识产权的确认赋予等 主要以打击非价值性物品和防止外部不经济为目的的政策 主要表现为防止和缓解在经济活动中产生各种社会问题的规制政策 主要以生产要素有效配置 保证资源配置效益为目的的政策 主要表现为劳动政策和土地 自然资源利用相关的政策 在上述的政府干预政策中 属宏观经济政策 属公共供给政策 属公共引导政策 属公共规制政策 属经济增长和发展政策 2019 12 20 7 1 规制制度安排理论 一 国家干预的一般策略1 反托拉斯政策2 鼓励正当竞争的政策3 规制4 国家垄断5 价格管制6 税收 2019 12 20 8 1 美国的谢尔曼反托拉斯法 美国联邦第一个反托拉斯法 也是美国历史上第一个授权联邦政府控制 干预经济的法案 是1890年国会制定的 谢尔曼反托拉斯法 因由参议员约翰 谢尔曼提出而得名 正式名称是 保护贸易及商业免受非法限制及垄断法 该法是美国反托拉斯法中最基本的一部法律 全文共8条 其主要内容规定在第1条和第2条中 该法奠定了反垄断法的坚实基础 至今仍然是美国反垄断的基本准则 但是 该法对什么是垄断行为 什么是限制贸易活动没做出明确解释 为司法解释留下了广泛的空间 而且这种司法解释要受到经济背景的深刻影响 谢尔曼法 shermanact1890年 第一条任何契约 以托拉斯形式或其它形式的联合 共谋 用来限制州际间或与外国之间的贸易或商业 是非法的 任何人签订上述契约或从事上述联合或共谋 是严重犯罪 如果参与人是公司 将处以 万美元的罚款 如果参与人是个人 将处以不超过 万美元的罚款 如果参与人是个人 将处以 万美元以下罚款 或三年以下监禁 或由法院酌情并用两种处罚 第二条任何人垄断或企图垄断 或与他人联合 共谋垄断州际间或与外国间的商业和贸易 是严重犯罪 如果参与人是公司 将处以不超过 万美元以下罚款 如果参与人是个人 将处以不超过 万美元以下的罚款 或三年以下监禁 也可由法院酌情并用两种处罚 谢尔曼法 shermanact1890年 第三条任何契约 以托拉斯形式或其它形式的联合 共谋 用来限制美国准州内 哥伦比亚区内 准州之间 准州与各州之间 准州与哥伦比亚区之间 哥伦比亚区同各州间 准州 州 哥伦比亚区与外国间的贸易或商业是非法的 任何人签订上述契约或从事上述联合或共谋 是严重犯罪 如果参与人是公司 将处以不超过 万美元的罚款 如果参与人是个人 将处以 万美元以下的罚款 或三年以下监禁 或由法院酌情两种处罚并用 第四条授权美国区法院司法管辖权 以防止 限制违反本法 各区的检察官 依司法部长的指示 在其各自区内提起衡平诉讼 以防止和限制违反本法行为 起诉可以诉状形式 要求禁止违反本法行为 当诉状已送达被起诉人时 法院要尽快予以审理和判决 在诉状审理期间和禁令发出之前 法院可随时发出在该案中公正的暂时禁止令或限制令 第五条依据本法第四条提起的诉讼尚在审理中时 若该案的公正判决需其它人出庭时 不管其它人是否居住在该法院所在区内 法院都可将其传讯 传票由法院执行官送达 谢尔曼法 shermanact1890年 第六条依据本法第一条的契约 联合 共谋所拥有的财产 若正由一州运往另一州 或运往国外时 将予以没收 收归国有 并可予以扣押及没收 其程序与没收 扣押违法运入美国财产的程序相同 第七条任何因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人 可在被告居住的 被发现或有代理机构的区向美国区法院提起诉讼 不论损害大小 一律给予其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费 第七条 无论何时 美国因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产及事业的损害时 美国可在被告居住的 被发现的 或有其代理机构的地区 向美国区法院起诉 不论损害数额大小 一律予以赔偿其遭受的实际损失和诉讼费 第八条本法提到的 人 包括依据美国联邦法律 州法 准州法或外国法律成立的 经上述法律授权的现存公司及联合会 2019 12 20 12 克莱顿法 1914年 克莱顿法 于1914年5月6日生效 它正是对 谢尔曼法 的补充 通过 克莱顿法 是为了澄清和强化 谢尔曼法 该法禁止捆绑性契约 在这种契约中 如果顾客想要购买a 就要被迫购买b 规定价格歧视和排他性经营法 该法还禁止连锁董事会 同一产业中的某个人同时是几个公司的董事 并禁止通过收购竞争对手公司的普通股来经行兼并 这些行动本身并不一定违法 但是当这类行动实际上在减少竞争时 它们就违法了 克莱顿法 既强调惩罚也强调预防 而它的另一项重要内容就是特别为工会的活动提供了反托拉斯法的豁免权 2019 12 20 13 1914年的克莱顿法 claytonact 第2条从事商业的人在其商业过程中 直接或间接地对同一等级和质量商品的买者实行价格岐视 如果价格歧视的结果实质上竞争或旨在形成对商业的垄断 或妨害 破坏 阻止同那些准许或故意接受该歧视利益的人之间的竞争 或者是同他们的顾客之间的竞争 是非法的 第3条商人在其商业过程中 不管商品是否受予专利 商品是为了在美国内准州内 哥伦比亚区及美国司法管辖权下的属地及其它地域内使用 消费或零售 出租 销售或签订销售合同 是以承租人 买者不使用其竞争者的商品作为条件 予以固定价格 给予回扣 折扣 如果该行为实质上减少竞争或旨在形成商业垄断 是非法的 2019 12 20 14 联邦贸易委员会 1914年成立 简称ftc 以禁止 不公平的竞争手段 并向那些违背竞争的兼并行为发出警告 1938年 ftc还被授权禁止欺骗性的不真实的广告 为实施权力 ftc可以进行调查 举行听证会以及发布 终止 停止 命令 2019 12 20 15 联邦贸易委员会法 第5条商业领域的不公平竞争方法和不公平或欺诈行为或做法 均视为非法 年 月 日颁布 2019 12 20 16 反托拉斯政策 反托拉斯政策的框架是由几个主要法律以及一个世纪以来的判断积累而成的 近年来 借助经济学家的探索 反托拉斯政策从 大的就是坏的 的哲学 发展到用经济方法反托拉斯 在强调寡头的内在对抗性的同时 经济分析认为 只有在一个解除管制的世界里 大企业才最有降低价格和改进质量的动力 而解除管制意味着对于进入该市场的限制很少 而且市场对国外竞争者全都开放 就此而言 反托拉斯政策之所以还应该保留 是因为还需要对付那种最恶劣的滥用市场力量的情况 2019 12 20 17 2 鼓励正当竞争的政策 最早对不正当竞争行为进行定义的是1883年的 巴黎公约 该公约第十条规定 凡在工业商业活动中违反诚实信用的竞争行为构成不正当竞争的行为 首次对这种行为进行概括试描述 1896年德国的 不正当竞争法 定义为 在营业中为竞争的目的采取违反善良风俗的行为 后来各国立法有具体列举各类行为 2019 12 20 18 2 鼓励正当竞争的政策 与反垄断法的关系 反垄断的对象以大企业为主 而反不正当竞争的对象以中小企业为主 垄断行为大都有隐蔽性 而不正当竞争行为多为公开的 垄断行为的受害者一般不象不正当竞争行为那样特定具体 反垄断直接关系到国家的竞争政策及宏观调控 直接关系到社会整体利益 而反不正当竞争与国家 社会整体利益的联系相比之下较为间接 2019 12 20 19 3 规制 规制作为具体的制度安排 是 政府对经济行为的管理或制约 是在市场经济体制下 以矫正和改善市场机制内在的问题为目的 政府干预和干涉经济主体 特别是企业 活动的行为 包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度以及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预 限制或约束的行为 2019 12 20 20 4 国家垄断 过度垄断的国企制造了腐败 贫富差距 造成了巨大的浪费 破坏了法治 而极大地损害了中国的市场经济 民主政治 和谐社会的健康发展 过度的垄断形成了分配不公 扩大了贫富差距 垄断国企的职工占全国职工的8 但其工资总额却占全国的65 国有垄断的金融 银行只给大企业 跨国公司贷款 难以给中小企业 个人 农民融资 造成了企业的两极分化 肥得流油的垄断国企与朝不保夕的私企并存 同时 垄断国企对私人企业产生了挤出效应 民营企业面临着越来越恶化的经营环境 国有垄断导致了经济低效率 据美国 财富 杂志 尽管中石油 中石化在2009年世界500强中名列前茅 但他们的效率只有美国埃克森美孚公司的1 23 2019 12 20 21 5 价格管制 从古至今 政府一直在试图设置价格上限与价格下限 旧约禁止在放贷时收取利息 中世纪的政府固定了面包的价格上限 而40年前的美国政府固定了汽油的价格 纽约市的房租以及最低工资等等 虽然价格管制常常被使用 虽然表面上对价格管制的呼吁是有逻辑可言的 但除非在短暂的紧急时期 大多数经济学家都反对价格管制 原因是价格管制扭曲了资源的分配 用米尔顿 弗里德曼 miltonfriedman 的话说 经济学家可能知道的不多 但他们确实知道如何制造过剩和短缺 用来防止价格高出某一特定水平的价格天花板 会造成短缺 而用来防止价格低于某一特定水平的价格地板 会造成过剩 2019 12 20 22 6 税收 税收政策是政府根据经济和社会发展的要求而确定的指导制定税收法令制度和开展税收工作的基本方针和基本准则 税收政策是和预算政策一起发展的 税收政策的核心问题是税收负担问题 2019 12 20 23 二 规制制度安排与竞争制度安排 1 规制制度与竞争制度的比较规制制度指以规制原则实行的制度安排 表现为以规制为目的的法律制定与实施 竞争制度是指以促进竞争原则实行的制度安排 表现为以促进竞争为目的的法律制定与实施 两者的区别突出表现在以下四个方面 控制权和控制程序上 监控的时间上 信息结构上 机构的独立性上 2019 12 20 24 在控制权和控制程序方面 规制机构比竞争机构有更为广泛的权力和规制的范围 规制程序与反垄断程序有类似的地方 二者干预机构的作用有较大区别 a 在反垄断制度中 企业处主动地位 在规制过程中 企业处被动地位 b 利益集团对规制过程进行干预是希望修改某项规制政策 而到法庭上诉是为了改变企业行为 c 在反垄断过程中 调查与判决是分开进行的 而规制机构既举办规制听证会 同时也进行判决 规制机构与法庭都要求决策的一致性 2019 12 20 25 在监控的时间方面 规制是一种事前干预行为 反垄断是一种事后行为 因而规制决策比反垄断决策要快 事先干预的优点是 减少干预活动的不确定性 事先干预往往建立在一定承诺基础上 可减少交易成本 促使企业披露一定信息 事先干预的缺点是 干预机构与企业之间容易达成合谋协议 2019 12 20 26 在信息结构方面 规制决策有很强的专业性 规制机构比竞争机构更为了解某个特定的企业 规制机构与受规制企业是建立在一个长期关系的基础上 规制机构人员多 对企业的监督是连续性的 而不是偶然行为 规制机构常常规定企业实行特定的核算规则 2019 12 20 27 在机构的独立性方面 通常竞争机构比规制机构相对于政治权力具有更多的独立性 当前规制机构也要进一步实现机构的独立性 2019 12 20 28 2 竞争政策与规制政策 竞争政策是否会代替规制 规制与竞争是相互替代还是相互补充 2019 12 20 29 三 规制目标理论 1 传统的政府规制公共利益理论publicinteresttheoryofregulation2 政府规制俘虏理论capturetheoryofregulation 传统的规制理论是基于规范分析的方法 因而具有理想的色彩 斯蒂格勒1962年发表 规制者能规制什么 一文 通过对电力产业规制的实证研究发现 规制根本没有收到降低电费的预期效果 这可能是由于交易费用和信息不对称问题的存在 被规制企业可以通过向规制机构提供有利于自己的虚假信息来误导规制机构 做出有利于自己的规制政策 或者是由于规制机构不能控制企业的日常运行 或者是由于规制的理由并不能成立 而规制反倒能使其能定高价 1972年在 经济规制论 中进一步明确指出 政府规制通常是某一产业或利益集团自己通过用金钱或实物的竞选向政治家购买的 因此 规制的设计和实施便主要是为了受规制产业的利益服务的 2019 12 20 31 利益集团与政府规制 利益集团 具有相同利益的组织和个人形成一个利益集团 interestgroup 各种利益集团都会对政府规制产生一定的影响 规制机构的制度安排和规制权限等对规制者的约束机制也会影响各种利益集团对政府规制的作用方式 2019 12 20 32 小规模集团对政府规制的特殊影响力 规制者往往更偏重那些对规制政策敏感的小利益集团的利益 而牺牲对规制政策反应较弱的大利益集团的利益 因为利益集团的规模越小 由于每个集团成员的努力对整个利益集团有较大影响 其个人成本和收益的不对称性相对较小 这使 搭便车效应 freeridereffect 明显减弱 2019 12 20 33 政府规制者的追求目标 政治家们既追求政治权力 地位 也追求私利 规制者目标 直接 间接 短期 收入最大化 长期 离任后的安排 非金钱利益 企业寻租活动 2019 12 20 34 政府规制俘虏理论capturetheoryofregulation 企业作为一种利益集团 对政府规制有特殊的影响力 而政府规制者有着各种利已的动机 这两者相结合便为政府规制俘虏理论提供了现实基础 政府规制俘虏理论认为 政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的 即立法者被产业所俘虏 而规制机构最终会被产业所控制 即执法者被产业所俘虏 乔治 施蒂格勒 georgestigler 2019 12 20 35 关于佩尔兹曼 peltzman 模型 利润v1v2bado价格规制均衡模型 peltzman 模型 由上可知 政府规制俘虏理论的核心内容是 具有特殊影响力的利益集团 被规制企业 针对规制者的自利动机进行寻租活动 使规制者成为被规制者的 俘虏 并参与共同分享垄断利润 这使得政府规制成为企业追求垄断利润的一种手段 因此 从对规制目标的认识 已由传统的认为是纯粹保护公益利益的观点转变到现代观点 即规制的政策目标其实是各个利益集团相互之间的力量斗争的结果 这种现代规制目标理论给了我们很多有益的启示 2019 12 20 37 2 规制制度安排的主要内容 一 规制的内涵规制的基本内容在形式上的理解一般是指政府法律条文及各种规则 批件的制定和设计市场激励机制 从而控制厂商的价格 销售或生产等决策的市场活动 准确地实施规则 基于对规制内涵的准确理解 2019 12 20 38 1 规制的经济学内涵 规制的经济学内涵是随着规制的实践而不断发展的 1970年以前 规制的经济理论一般强调公共事业的定价问题 既规模技术递增收益情况下的定价问题 如何选择能保证公用事业的资本投资有一定特殊回报率的价格 以及维持成本最低化的激励等 1970年后 规制经济理论扩展至环境质量 产品安全及工作场所安全等 社会性规制 方面 2019 12 20 39 1 规制的经济学内涵 从经济学角度来理解的规制 就是通过运用针对市场失灵的法律法规 以促进效率 包括经济效率和社会效率 为目标 规范企业的过度市场行为和市场缺损行为 从而来控制市场的交易过程 关系及其结果 使市场效率和社会福利状态不断得到改进 2019 12 20 40 2 规制的法学内涵 从法学的角度看 规制研究的对象是各种可替代的政府干预市场形式的复杂特征及其后果 并通过研究市场失灵的内在机制 制定纠正这些失灵的法律规则 并根据这些规则监督市场经济主体的行为和规制机构的行政程序 以保证规制目标的实现 2019 12 20 41 3 规制的政治学内涵 从政治学角度来看的规制内涵可以理解为是政府控制居民 公司或准政府组织行为的任何企图 是政治家寻求政治目的的有关的政治过程 由此 规制是由政府官员 议会议员及利益集团组成的子系统 规制机构是满足于操纵该子系统 还是仅仅消极地调停那些活跃的利益集团之间的争端 决定于规制机构的偏好 2019 12 20 42 结论 规制是由公共行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为 规制的过程是由被规制市场中的消费者和企业 消费者偏好和企业技术 可利用的战略以及规则组合来界定的一种博奕 规制经济学则是研究市场失灵下的规制过程和规制存在下的市场均衡 2019 12 20 43 二 规制的一般形式 规制的形式也就是规制的政策工具 根据市场失灵的情况和规制的内涵 规制的一般形式主要有以下内容 2019 12 20 44 2009年成品石油价格调整情况 第一次调价 1月15日 汽 柴油价格每吨分别降低140元和160元 第二次调价 3月25日 汽 柴油价格每吨分别提高290元和180元 第三次调价 6月1日 汽油和柴油价格每吨分别提高400元 第四次调价 6月30日 汽油和柴油等成品油价格每吨均提高600元 第五次调价 7月29日 零时起国内汽柴油价格每吨降低220元 第六次调价 9月2日 凌晨起国内汽柴油价格每吨上涨300元 第七次调价 9月30日 发改委决定将汽柴油价格每吨下调190元 第八次调价 11月10日起 零时起国内汽柴油价格每吨上涨480元 2019 12 20 45 美国的汽油裸价是5 86rmb 中国是6 05rmb 美国的平均价格为每加仑3 89美元 1加仑 4 5461升 那么每升就是0 8557美元 当然这是裸价 加之30 的燃油税将是1 112美元 折合人民币 且以6 85计算 为7 26元人民币 且不论中国的油品质量不如人家 我国的93号油也已经是6 05 升 那么我们把两个国家的油品裸价对比一下美国是5 86rmb l 而我国是6 05 l 在裸价上已经比人家贵 2009 11 10 2019 12 20 46 三 规制的政策手段 2019 12 20 47 3 规制弥补市场失灵的一般原则 一 公共物品原则二 受益者负担原则三 当事人直接交涉原则四 合并的原则 2019 12 20 48 一 公共物品原则 1 公共物品的特征2 公共物品的不同种类规制公共物品的原则就是为了保证公共物品的供给效率 政府在必须干预公共物品供给的基础上 设计公共物品特许权经营的法律和一般行政管理的规范并在运营中对规范与规范的实施进行规制 2019 12 20 49 二 受益者负担原则 受益者负担原则的本质是使经济活动体现市场效率 使一些缺乏市场 缺损市场的现象向市场机制内部化的政策 1 公共物品中的受益者负担原则 2 外部性问题中的受益者负担原则 2019 12 20 50 三 当事人直接交涉原则 在出现外部不经济的场合 通过一定的途径和方法使当事人直接交涉 来解决外部不经济现象 1 产权未界定时的当事人直接交涉原则 2 产权已界定时的当事人直接交涉原则 2019 12 20 51 四 合并的原则 合并的原则是指能够使外部性的产生者和其受益或受害者的经济关系由原来的相互独立改变为相互融合 使外部性问题通过企业等社会组织的合并转为内部化 1 纵向合并2 横向合并 2019 12 20 52 4 制度设计的效率分析 一 规模经济规制的制度效率分析二 沉淀成本规制的制度效率分析三 信息不对称规制的制度效率分析四 外部不经济规制的制度效率分析五 内