加强风险防控塑造阳光工程最新版本.doc

.加强风险防控塑造阳光工程王肃强 聚焦目前工程建设领域存在的腐败乱象 浅析工程建设领域产生腐败的根源 探索防控工程领域腐败的措施 开展工程建设领域突出问题专项治理后的愿景：“阳光工程、”“廉法工程”、“安全工程”工程建设领域是权钱交易，商业贿赂的“重灾区”，不但发案率居高不下，大案、要案突出，而且犯罪手段趋向隐蔽、花样不断翻新，在国家为拉动内需而启动新一轮大规模的工程建设之际，有效防范商业贿赂等腐败犯罪刻不容缓，中共十八大报告指出：深入重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。在中共纪委的工作报告中也明文规定：推进建设统一规范的公共资源交易市场，开展工程建设领域突出问题专项治理，并以重点领域和关键环节为突破口，通过深化改革最大限度地减少体制障碍和制度漏洞。应对工程建设领域腐败的高发态势，需要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，针对工程建设领域的“危险源”，探索工程建设领域权钱交易，商业贿赂等腐败现象的标本兼治之策。一、 工程建设领域腐败乱象当前，工程建设领域资本密集、涉及面广、管理环节多、队伍成分复杂，一直是腐败问题高发、易发的重点领域。招标投标环节更为突出，其表现形式：（一）、先入为主，招投标程序尚未启动，参与招投标的主客体就进行频繁的地下较量。一般来说工程项目是有形的“阳光工程”，而承揽工程的动作方式却是无形的“地下运作”。正是由于这种“地下”运作，不少工程项目尚未进入招投程序就已经有了中标对象，多数是陪衬。等进入了市场登记，开始发布工程信息时，招投标活动已经接近了尾声。后期制作阶段，实际上就是走过场演戏，其结局完全取决于导演和编剧。（二）、投标人超前介入，使出浑身解数发起攻关行动。工程建设项目是市场经济条件下非常有限的资源，投标人在抢夺这块资源中都会使出浑身解数，调动一切因素寻找工程信息。有的工程建设项目刚立项，就已有不少开发商开始跟踪，想方设法同建设单位建立特殊的关系，不断地加大投入，取得开发单位关键人物的首肯。同时在寻找监理项目的接触过程中把建设单位或中介人请出来：一是推杯换盏，疏通建设单位和中介人的关系；二是歌舞相伴拉近建设单位和中价人的距离；三是商讨权钱交易，钱术交易密约，表示工程建设项目承揽到手后私下对各方的承诺。（三）、利益共享，披上程序上合法的外衣谋取私利。在觊觎者的操作下，一场招投标成为招标人、投标人、招投标代理机构、评标专家和监督人员分噬国家利益蛋糕的狂欢聚会。从项目的招投标形式看，似乎每个环节都是按照法定程序运行的，按规定在指定媒体发布了公告、公示，也从评标专家库中抽取评标专家，相关部门也派人参与现场监督等。然而，巨大的利益链条，巨大的操作空间，使一些参与建设项目招投标活动的招标人、招投标代理、投标人和评标专家在其中进行利益博弈，一场本该公平公正的竞争，竞成了各方乌烟瘴气的腐败交易，每一个“合法程序”的背后，都是各个利益团体精心谋划的结果。（四）、权力寻租，领导干部插手招投标花样不断翻新。某些领导干部把管辖的地区和部门当成自己的势力范围来钻营。有的打着时间紧、任务重的幌子，以“领导交办”代替规定运作；有的直接确定受自己控制的招标代理机构，让其代为出面执行；有的在各种不同场合向相关人员暗示自己的意图；有的干扰和阻挠招投标违法案件的查处；有的授意业主设置苛刻条件逼迫中标企业放弃。为照顾一些“特殊关系”，把本应公开招标的项目，改为“邀请招标”。权力的胡作非为，在一定程度上造成了工程建设项目招投标更加混乱，成为近年来腐败问题最严重、最突出的高危地带。（五）、业主操刀，暗中助力与投标人攻守同盟。有的业主暗中勾结投标人量身定做招标文件，提高技术标准和资质要求，本来只需要施工企业二级资质的，却故意提高为一级，以此排除大量竞争对手；有的指使中介在编制招标文件时暗中玩文字游戏，在一些不起眼的地方设置陷阱和一些细微偏差，投标人一不小心就会中计：有的提前泄露一些需要在招投标开标前保密的事项，甚至在本该业主回避的开标现场千方百计干扰正常的招投标。还有些业主为了让关系户中标，承诺投标人在合同履行过程，通过虚增工程量和变更设计等，让中标企业低价中标高价结算。某种程度上，一个项目最终拿给谁做，业主这个角色尤其重要，往往业主背后一些领导的意图才是关键，招投标只是一个幌子。（六）、围标串标，施工企业无序竞争失去底线。一旦有工程上马，施工企业蜂拥而至，围标的、串标的、卖标的，买标的，暴力抢标的、借牌围标的，已经到了适标必串、逢标必围的地步。有的投标企业独自操作，借几家企业的牌子参加投标，有的同中标企业串通，低价中标后找借口弃标，让高价者接标，双方瓜分中标价差；有的不是真正要争夺工程项目，而是相互串通一气通过讨价还价实现双方最利益；有的是社会混混，空手套白狼，靠借牌、挂靠方式到处投标赚取好处费，甚至有个别施工企业与黑势力组织有千丝万缕的联系，借恶势力抢标。不管什么形式，围标、串标让投标企业攫取了巨额非法利益，已成为工程建筑领域的毒瘤。（七）、恶意抢标，中标企业表演双簧勾兑业主。长期以来，经评审最低投标价法是较为通行的评标办法。然而，一些施工企业为了中标，不惜低于企业成本报价恶意抢标。一旦工程拿到手后，这些中标企业就开始耍花招，要么以次充好、偷工减料、要么转包、违法分包，要么就在合同执行阶段“勾兑”业主，通过变更设计、增加工程量“高价结算”。若被拒绝，不惜上演雇来社会闲杂人员，扮成农民工或上访户纠缠业主单位领导的闹剧，反正软磨硬缠，直至业主妥协，最终达到投标人及其同伙共有的预期的经济利益。也有投标人相互串联轮流“坐庄”，他们相互串通报价，达成协议，排挤其它投标人，帮助其中一个投标人取胜，这次你中标，下次我中标，轮流作庄，利益均沾。（八）、转包分包，投标企业吃“资质”不劳而获。长期以来工程建设普遍没有严格执行凭证施工，低资质的施工企业借牌、挂靠高资质条件企业牌子参与投标或比选已经成了业界“潜规则”，施工单位十有八九都是挂靠的，只要缴纳3%至5%的管理费，甚至还有专门靠出借企业资质收取管理费的“空壳”公司。工程建设项目招投标中标的是大公司，结果真正施工的从项目经理到施工人员，全部换成另一套人马，大企业中标、小企业施工。外地企业中标，本地企业施工。一流队伍中标、二流队伍进场，三流队伍施工，这样给工程质量带来很大的安全隐患。招投标中提供虚假业绩、资格、资信证明更是司空见惯，有胆大的还敢用假证、假印章参加投标，弄虚作假到了疯狂的地步。（九）、收买专家，假借“橡皮图章”软肋功能。专家被业主、投标人或中介收买后，成为其操纵招投标最厉害的工具，这是近年来招投标领域违法违纪呈现的新特点，违法主体从勾兑领导干部直接包工程转为收买专家。不仅一步到位，成本低于围标串标，还披上了程序合法的外衣。由于目前专家评标制存在一些漏洞，导致投标人能够轻而易举地勾兑专家，而一些专家职业道德沦丧，为了一点蝇头小利置国家利益于不顾，其以技术致富心态与投标人一拍即合。随意压低或提高投标人评分是被收买的专家常用手法。个别专家利令智昏，甚至主动出击，向投标人索贿，有的还互为行贿企业牵线搭桥，为其串标出谋划策。（十）、中介出轨，代理机构角色错位通风报信。中介机构只要代理到项目，立即会接到许多工程老板的电话要求“合作”，威逼利诱，业主同样会提出一些要求，花样也很多。一些中价机构面对工程老板和业主，从自身的利益考虑不得不屈服于两方的夹攻。你不就范，别人争着就范，乱来的撑死，规范的饿死，这样形成业主找中介，投标人也找中介，中介吃了原告吃被告。某些招投标代理公司，从幕后走到了前台，已经沦为项目业主与投标人之间的腐败掮客，并利用手中的杀手锏“勾兑”评标专家。在抽取评标专家前，业主和代理机构会填写一张申请抽取专家的表格，有的中介填完后故意不离场，一看到有哪些专家被抽定立即通报报信。（十一）、变更标的内容，增加工程建设项目损公肥私。有的施工单位通过游说建设单位负责人，采取其他非正常手段，或对建设单位负责人、项目主管人员行贿，置项目招标单位原工程建设项目计划于不顾，擅自变更工程设计，肆意增加额外工程量，对变更增加的工程内容支付相对较高的工程款，最终让投标人获取高额暴利。业主单位还可以将一部分材料、设备直接发包施工单位，增加工程招标环节，不仅可以给承包人节省管理费用。同时在工程结算中与施工单位相互串通，多计工程量，多算工程款，损害国家利益。甚至出现“钓鱼”工程，即申报项目时故意投资总额，待开工后再不断追加投资，导致项目建设之时就是工程亏损之日。二、工程建设领域产生原因浅析出现上述乱象，突其原因：（一）、政出多门，管理部门似管非管。当前没有法定的完全统一的招标投标管理机构，而参与管理的部门却不少，在工程建设项目的招标投标管理中也是如此。各有关部门在制定本系统的具体办法时，各有侧重，造成交叉或多重性的工程，在招标投标的具体操作时，无所适从，一些具体的工作环节又存在脱节。该抓的没抓住，该放的又不放。对一些法律法规和政策规定由其监督管理程序和环节没有抓住或没有抓好，即将法律赋予招标人的权利据为己有，去操纵和控制具体的招标投标活动，甚至出现由招标投标管理部门替招标人发布公告之类的非正常现象。（二）、行政干预，同体监督形同虚设。现有的工程建设项目各行政主管部门既是项目的管理机关，又是系统内相应企业，即勘察、设计、监理、施工及其它咨询机构的行政主管部门，有的还是项目的直接实施者，这与现在常说的既是裁判，又是运动员没有什么本质的区别，尤其是在工程建设项目管理中，存在事前基本没法监督、事中基本难以监督、事后基本不是监督，上级监督下级太远，下级监督上级太难，同级监督同级太软，法纪监督太晚。行政长官可以随意干预和左右评标和中标结果，“外招内定”、“明招暗定”等违法违规行为屡禁不止。（三）、单边强势，业主权力制约乏力。招标投标法有对投标人、中标人的经济制约有投标保证金、履约保证金等规定，如违反规定可以进行经济制裁。而对业主任何制约的规定都没有，结果出现了许多不正常现象，业主跟招标代理机构可以毁约，使招标半途而废没有制裁；业主因内部原因随意变更招标内容，给投标人带来损失不能制裁；业主对评标结果不满意，不签订合同没法制裁，等等。而且在评标过程中，无论是否符合程序，无论是否符合法规规定，都必须按业主的意见定标，否则标就很难定下来。（四）、有权无责，专家评标受制于人。各个行业的评标专家一般都是由行业行政领导在管理，由于行政领导与各个项目业主的密切关系，行政领导和项目业主领导串通一气，加上评标专家常常是本系统内的工作人员，惧于权力不能不听各个领导的暗示，常常使评标受控于当权者。同时在招投标法中只给予了专家的权利而没有规定相应的法律责任，现在还没有一套完整的法规对评标专家权力、责任进行过明确、详细地界定，所以评标专家在评标过程中的个人因素在一定程度上影响其公正性。（五）、行业垄断，部门保护抢占先机。由于历史的原因，工程建设项目主管部门有自己的下属企业，行业部门的领导都希望本部门、本系统的投标单位能够中标，想方设法借监督之名干预招标投标。另外，有关行业部门的评标专家库中的专家大部分是本系统、本行业的专家，其在参加评标时，大多倾向于本系统、本行业的投标单位，甚至个别主管部门以“业主”自居，自定招标方案，算定标段，自家测算标底，“自家人”担任评委，“自家人”监督“自家人”，随意性大，缺乏监督。长官意志的干预无所不能，容易造成“外招内定”、“明招暗定”，导致评标结果严重不公，发生行贿受贿等腐败现象。（六）、责权交错，内外监督你推我让。一些部门的内外监督基本上是象征性的，内部监督比较软弱，外部监督没有起到什么作用。外部监督包括财政、审计、纪检、监察等机关的权力监督，各自为政、各管一摊，呈现条块负责，权力分割，发改委负责定盘子，财政部门负责拨款。发改委一审了之，财政部门一拨了之，项目到底如何，钱用得怎么样，却很少人负责。纪检部门和检察机关开展的职务犯罪预防等很少有人负责。纪检部门和检察机关开展的职务犯罪预防等活动，很多时候因为渗透力不强而只有象征性意义上的监督，尤其是对招标人和投标人的违纪违法行为，因跨行业、跨地区，查处难度大，最终不了了之，该管的事不愿管不敢管。三、防止工程建设领域腐败的对策思考项目建设是一项涉及面广、敏感复杂的系统工程。体现于项目决策、招标投标、土地使用权、审批出让、规划审批、资金使用、项目建设实施、工程质量与安全监管等环节，本着“谁建设、谁负责，谁主管、谁负责，谁检查、谁负责”的原则，扎实推进工程建设领域突出问题专项治理监督检查工作，着力解决招标投标环节的突出问题，严格禁止权力介入；着力解决工程建设质量和安全管理等方面的突出问题，确保建设项目的质量安全；全面推进工程建设项目信息公开和诚信体系建设，使守信行为受到激励，失信行为受到惩戒。笔者认为，要破解这些问题实现廉洁、节约建项目的目标，要重点抓好以下几方面的问题。（一）、严把招标投标关，确保阳光操作招投标活动涉及诸多领域，项目工程隶属于不同的行业主管部门，实际工作中存在多头管理，职能不清，权责不明，是工程腐败的重灾区，“围标”与“陪标”现象严重，“权力标”及“关系标”时有发生。规避招标，控制评标，标后操控行为屡见不鲜，究其原因，较为复杂，概括起来主要是工程建设市场供求关系失衡，建设利润空间却仍很大；权力过于集中，权力制衡机制缺失；信息传递渠道无章，招投标操作不透明；招投标代理机构受制于招标人，不利于专家公正评价；招投标领域制度规定过粗，监督约束松弛，因而完善工程建设项目招标投标监督机制，强化对招标投标重点环节的监管，刻不容缓。目前的关键是建立统一的公共资源交易市场，坚持政府主导，管办分离，集中交易、规范运行、部门监管、行政监察、有效整合现有的招投标市场，充分发挥市场配置公共资源的基础性作用。1、规范监管部门和人员行为。一要建立工作机构，明确工作职责，落实人员和场所，做到人、财、物“三到位”；二要彻底清理与市场开放原则相违背的带有保护性质的“土政策、土规定”，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，创造市场主体平等竞争的环境，每个环节都做到公开、透明，使任何单位、任何个人都不能以任何方式非法干预招投标活动；三要加大招标方式的改革力度，大力推行工程量清单报价，实行合理低价中标，逐步废除“谁接近标底，谁中标”的招标评标方式，最大限度地的减少评标过程中的人为自由裁量权；四要加大公开透明度，接受社会监督，严肃查处不依法行政和执法执纪者违法违纪的问题。2、规范业主行为。解决业主行为不规范的问题，一方面要加大改革力度，尽快探索建立投资工程建设管理体制。另一方面要加大规范力度，在一些重点环节上，采取措施，防止业主违规：在评标委员会的组成上，业主与其代表不得超过三分之一，其他评委必须从专家库中抽取，使业主无法操纵评标专家；在对评标办法审查时，必须严格防止业主将倾向性内容写进评标文件，达到操纵招标的目的；在定标环节上，如果业主不认定评标委员会推荐的第一中标候选人，必须有充分的理由，绝不允许其随意改变评标结果。3、规范招标中介机构行为。目前，绝大部分项目都要通过招标中介机构完成承发包交易，但某些中介拥有复杂的关系网，甚至部分央企也要通过中介的关系才能拿到项目，且中介费也成为招标领域的最大腐败。因此，中介机构已成为影响招投标质量的关键因素，对其行为的规范已成为防止违法违规招标的又一个重要环节。在规范招投标中介机构工作中，要加强中介机构从业资格管理。在资格审批中严格遵循资格标准，做到符合条件的保留、优秀的升级、较差的淘汰。要严格规范中介机构市场竞争行为，任何招标中介机构都不得打着企业管理部门的旗号承揽代理业务，任何企业管理部门都不得利用职权指定中介机构。4、建立一支熟悉招投标法律法规、经验丰富、清正廉明的专家队伍，规范评标专家行为。评标专家在招投标中承担着裁判的角色，是确保招投标公正的关键因素，无论哪一方市场主体，想达到操纵招标的目的，都必须有评标专家参与才能实现。因此，依法严格规范评标专家的行为，对于遏制违法违规招标，防止招投标过程中出现腐败问题显得尤为重要。对评标专家规范的重点是用严格的评标纪律对其加以约束，要求评标专家必须认真履行法定职责，在评标中要站在第三方立场上，维护整个评标活动的公平、公正并体现科学择优原则，敢于坚持原则，不得盲目听从招标人或他人的暗示或误导，不得把个人的感情色彩带入评标工作中，不得接受任何市场主体的贿赂，不得以任何方式向市场主体泄漏评标情况，建立事后评价机制，对违反评标纪律和业务水平低、职业操守差的评标专家，要坚决取消或清理出评标专家队伍，对违反法律的行为，要依法追究法律责任。5、规范运作行为。要重点突出九个环节：一是备案关，严格按照招标公告的内容、招标文件、评（定）标办法进行备案审查。二是标底关，标底一律实行明标底办法或清单招标，不再采用暗标形式，其中明标底必须经过监督部门审核。三是公告关，凡是在招标中介机构进行的各项交易项目，都应按有关规定进行公告，接受监督。四是开标关，规定揭标时间与当场开标时间相一致，防止利用时间差进行投标书的调包，确保程序的严密性。五是评标关，提倡实行技术标通过法，不设具体分值，以商务标确定结果、确定中标人；启用全封闭评标系统和全程录音录像的监控系统。六是定标关，中标结果要公示三天方可发出中标通知书，以确保中标结果得到投标人和社会各方面的监督。七是合同关，防止合同内容与投标文件的要求不相一致，偷梁换柱，暗箱交易。八是履约关，严格执行设计变更审批制度，切断投标人标前承诺，标后违诺的“利益链”。加强对合同落实的监督检查，防范毁约问题的发生。九是结算关，会同职能部门，严格按照合同约定的价格条件结算，加强对工程决算的审核，实行结算结果公示制，防止结算超出合同价，从源头上防范问题的发生。（二）、严把资金管理关，保证资金安全运行资金管理的原则应保证资金到位及时，投向正确，管理科学有序、公开透明、效果良好、廉洁、安全。做到项目资金立项、申报变更集体研究，资金拨付组织会签，项目竣工进行审计，具体实施时要掌握：1、严把预算管控，把好经费使用源头关口。科学合理的预算编制是实现项目建设廉洁、节约的重要前提，资金使用的监督工作要坚持把对经费编制环节的审计监督作为一项重要工作来抓，要增设检查监督关口，加大审计工作力度，切实把好、把牢经费开支的源头。采取查看预算项目是否有依据，查看预算编制是否体现统筹安排，综合利用、节约办事、提高效率的原则，查看预算编制是否落实与部门预算相符合的要求，查看预算编制是否做到了不预留不可预算经费的规定，切实加强对预算编制过程的监督管理。2、整合监审资源，引入专业机构审价机制。预算的有效执行，是管好用好项目建设专项资金的关键。监督工作要坚持一手抓过程审核，一手抓专业审价，重点检查经费的预算内开支及执行经费在支付前必须经责任人审批的控制程序情况，发现问题及时指出责令整改。在结算过程中充分利用社会资源，委托资质高、信誉好、技术力量强、相对独立的第三方专业机构对项目进行审价评估，财务部门则依据审定的项目造价与项目承包企业进行工程款项结算。3、实施同步督查，注重监审工作全面介入。在抓好关键环节、主要程序、监督审计的同时，监审工作要坚持做到不留死角、不漏细节、在项目筹备、项目在建、项目收尾各个阶段实施全程、全方位的监督审计。制定出监督工作方案和审计监督工作明细表，确定各阶段监审工作的内容和重点，明确责任分工、细化目标任务。工作中，对相关制度落实，财务管理制度执行，项目决算，经费收支，各类物资管理等，不定期地采取实地核查，问卷调查，随机抽查等方式手段全面开展监督审计，及时发现问题，纠正问题。4、推进制度建设，夯实经费监管工作基础。规范专项费用的拨入、管理和使用制度，明确领导责任，强化责任追究，加大整改力度；加强监督工作，建立专项资金的管理机制，强化对专项资金的监督检查，重点检查分析资金安排的效益性问题，促进资金使用的进一步合理与优化；建立健全内部约束机制，加强项目资金的内部审计监督；建立项目公示制度、收费公开制度、民主理财制度、重大支出申请报告制度、支出透明制度、票据管理制度、资产购置处置制度，定期报帐对帐制度等，使资金管理的各项工作都能够有章可循，有据可查，环环相扣，相互制衡，形成廉洁自律的内控机制，促进用制度管钱、按制度办事的局面。总之，在资金管理上，要坚持把好“资金到位关”，重点检查预算资金到位情况，确保项目需求；坚持把好“资金审批关”，重点监督资金的流向；坚持把好“资金使用关”，确保资金、物资的管理使用始终处于有效监督状态。三、严把项目实施关，防范出现低质工程工程质量是投资项目建设的基础与前提，工程质量涵盖工程进度，监督是否按计划如期完成；经济指标审计支出是否与预算一致；工程主体是否符合安全，适用、经济、美观、环保、等综合要求。工程质量审计一般采用制度审计、实体检测、工程计算三种方法。但本文涉及的主要侧重于认真落实责任，明确工程质量目标和责任主体，严格监管施工过程，加大前期预防、中期监控、后期处置力度，重视质量趋势分析，及时掌握和控制工程质量并反馈到施工单位和施工现场，把可能的质量问题消灭于萌芽状态。监督工程实施中要认识：1、确保工程质量是对投资项目建设的综合要求，建筑施工应当确保建设工程质量和安全符合国家的建筑工程安全标准；建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责：设计、施工单位的工作结果形成工程实物，承担工程质量的直接责任。因此，设计单位必须按照国家工程建设强制性标准进行设计，施工单位则必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。建设、勘察、监理单位主要职责是保障工程质量，要规范设计招标，通过对比挑选优秀设