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浅析高校管理中的行政复议制度 摘要近代社会法律制度的一个巨大贡献是法治原则的确立并将其引入了人类生活的各个领域，我国的高校管理也不例外。行政复议是民主和法治的重要制度架构，它解决了高校管理中的法制缺失问题，体现了高校管理的法制性和民主性原则。文章针对行政复议制度在高校管理中的运用，提出一些需要注意的问题。 关键词高校管理；学生；行政复议 作者简介何蓉，甘肃政法学院行政学院讲师，甘肃兰州，730070 中图分类号G471 文献标识码A 文章编号1007-7723(2007)08-0182-0003 一、行政复议制度及其在高校管理中运用的必要性 (一)行政复议制度的概念及其特征 1、行政复议的概念 行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关或其他行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上级行政机关或法律法规规定的特定机关提出申请，由受理申请的行政机关对原行政行为再次进行审查并做出裁决的制度。 2、行政复议的特征 行政复议主要具有以下特征： (1)行政复议主要解决的是行政争议。这种争议是由于行政机关做出行政行为而引起的，因而必然发生在行政机关与公民、法人或者其他组织之间。这种争议一般称为行政争议。例如，交通警察认为某人违章驾驶予以罚款；被处罚人不服，认为自己没有违反交通规则，因而向上级公安交通部门申请复议，这就是行政争议。 (2)行政复议的审理和决定机关是行政机关。 (3)行政复议必须由不服行政行为的利害关系人依法提出申请才能启动，非利害关系人不能申请行政复议。此处所说的利害关系人，一般是认为其权益受到行政行为侵害的直接当事人。 (4)行政复议既审查行政行为的合法性，又审查行政行为的合理性；既审查具体行政行为，又审查规章以下的抽象行政行为。 (5)行政复议必须依照法定程序进行，必须保证整个复议活动合法、公开、公平、公正。 (二)行政复议制度在高校管理中运用的必要性 面对高校学生管理过程中的种种非法治化现象，司法审查的个别性、滞后性、消极性使得法院显得力不从心。为了切实保护学生的合法权益，使走下精英化神坛的高等院校真正适应大众化的潮流，其变革的动力在自身，只有着眼于高校本身，在其内部推行“依法行政”，才是上策。 根据权利的主张要素，“有权利必有救济，无救济就无权利”，得到法律救济也是学生的一项基本权利。因此，高校不仅要在规章制度中载明学生应享有的权利，还要提供实现权利的行政或司法途径，疏通学生权利主张的保障渠道。我们认为，在高校这样一个特殊的环境中，权利的救济方式应该也可能是多样的。(1)校内仲裁。我们可以在高校的学位评定委员会之外，另设一个仲裁委员会，邀请学术专家、法律专家作为固定的仲裁员，以随机产生的教师代表、学生代表作为临时仲裁员，共同审查、处理一些高校的行政管理行为、学术纠纷案件，这对实现高校学生管理工作的法治化是非常有利的。(2)行政复议。作为一种事后救济途径，它的优越之处在于：第一，它不仅审查具体行政行为的合法性，还审查其适当性；第二，它不收取任何费用；第三，它利用行政层级中的上下级监督关系，下级在纠错时没有很大的抵触情绪，便于落实执行。如果学生在权利受损后提出行政复议，其问题很可能在行政诉讼之前得到解决，这不仅能减少各方当事人的诉累，同时也保障了高校管理秩序的持续和稳定。因此，教育行政复议机关应切实转变工作观念，真正发挥教育行政复议的应有作用。 所以，行政复议作为学生权利救济的一项主要制度被引入高校管理已成为时代的要求及法制化建设的必然产物。 二、高校管理中的法治缺失 (一)在我国高等教育方面，法律规定的缺位与滞后 在我国高等教育方面，法律规定的缺位最突出地表现在缺乏必要的纠纷解决机制方面。例如在对学校处分学生方面，虽然普通高等学校学生管理规定第64条规定了“对学生的处分要适当，处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查”。但是，直到目前为止，并没有任何法律、法规、规章对受处分的学生如何行使申诉权，包括申诉的机构、申诉的时效以及有关机构答复的期限、对申诉答复不服的，被处分的学生应当如何救济等种种问题并没有做出规定。 (二)学校与学生权利的不对等 学校与学生的法律关系主要有三种：(1)宪法权关系。学生是权利主体，学校是义务主体，学校代表政府来满足公民受教育权利的要求。(2)行政权关系。政府委托学校行使对学生的管理，分四种情况，学生因而具有四种地位：由于学校是落实国家法律的单位，学生有义务遵守法律法规和与法律不抵触的规章制度，学生是义务主体；在学生的自由领域里，学生是权利主体，有对奖学金等请求的权利，学校应机会均等地给最符合条件的学生：学生是参与学校管理、教育教学环节的权利主体。(3)民事权关系。在这一领域内，校长与学生是平等的主体关系，尤其是实行收费制度之后。学校发给学生的招生章程就是一种合同，如果学校不能提供其招生章程上承诺的办学条件与办学质量，属违约行为。在校内的其他消费领域，学生的权利地位更是不容置疑。 徐显明说：“现在，在处理学校与学生关系时，学校往往只注重行政权关系，而忽略其他两种关系。”“现在我们距依法治校、依法管理、依法治教、依法治学，还有漫长的路要走。” (三)高校规章制度制定中的程序瑕疵 从现有法律来看，已有不少法律、法规适用于高校学生管理工作，如教育法、教师法、高等教育法等。但是，高校学生管理作为一个特殊的工作还需要有一些专项性法律来加以规范，现行的相关法规如普通高等学校学生管理规定仅为国家教育部颁布的部委规章，不仅效力不高，且其中仍缺乏明细规定。在这种情况下，各高校为使自己的学生管理工作师出有名、于法有据，纷纷出台“土政策”。这些校纪校规虽然可操作性强，但由于各高校对法律法规理解上的差异及自身情况的不同，院校之间掌握的尺度有所差距，影响了管理的公平性。更为严重的是，部分高校为“加强管理力度”，出台的校纪校规往往与法律、法规冲突，对学生的管理规定违法创设了法律、法规中没有规定的新处罚或新义务。 (四)救济途径的模糊 这个问题在立法阶段就很突出了，现行的法律法规大多规定了高校学生的诸项权利，但却未指明权利受到侵犯时该如何救济。例如，高等教育法未赋予学生任何的权利救济途径。普通高等学校学生管理规定第64条只是笼统地规定了学生对处分的申诉权，认为“对本人的申诉，学校有责任进行复查”。正是由于上述含混、模糊的规定。 给学生主张权利设置了人为的障碍，使得学生在面对自己的权利被侵害时往往陷入“拔剑四顾心茫然”的尴尬境地。事实上，高校在做出管理行为的同时，就应当告知被管理方“若对本行为不服可于何时向何部门提出申诉”。 三、存在的问题 (一)行政复议制度的功能难以发挥 在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在作出之前就已经先行请示过上级(复议)机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国行政诉讼法规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告。因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事；另外，在实践中某些领导人观念落后，把是否被起诉和是否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。所以，行政复议制度要在高校管理中充分发挥作用，提高承办行政复议工作人员的素质是关键。熟悉法律知识、掌握政策、责任心强、有大局观念和群众意识，这是做好行政复议工作人员的必备素质。所以，高校应当按照这一要求，下力气培养能够承担行政复议工作的合格人员，学法并且知法，然后才能善于用法、严格执法。要有意识地加强行政复议制度、行政复议法律知识的学习和培训，使具体从事行政复议工作的人员都熟悉和掌握，这是最起码的要求。 (二)发挥的监督作用有限 教育法等法律明确规定，学生如果认为高校在行使行政权时遭受不公正待遇，可以向教育行政部门申请行政复议。这是一条法律赋予的权利救济途径。但事实上，学生很少有人会通过这条途径来维权，倒是高校内部管理纠纷增多时，一些教育行政部门主动提出要求教师和学生在维权时必须要先申请行政复议，然后才能提起诉讼。然而根据法律，有关教育行政部门的这一要求也是违法的，因为行政复议并非行政诉讼的必经程序。行政复议作为一条权利救济途径为什么没有发挥太大作用呢?主要在于教育行政复议机关往往顾虑到高校与其在人事、资金，特别是在“管理学生”上的相关性，担心如果变更学校的决定，就会在某类问题上“开了口子”，致使学校的“教学管理工作不好开展”，因此现实中教育领域的行政复议很难发挥其应有的监督作用。 四、完善行政复议制度的措施 (一)简化行政复议审理制度的程序，提高行政复议效率 效率对行政法律关系双方主体而言都具有重要的意义。特别是对于权利受到损害的寻求行政救济的行政相对人或利害关系方来说，效率意味着以较少的时间、精力、经济投入，获取权利的救济。这是法律所要追求的首要价值，在行政救济程序中尤应凸显其重要意义，这与公正的要求也是相一致的。 以一个普通的行政复议案件为例：复议机关收到复议申请后，5日内审查决定是否受理；决定受理的自受理之日起60日内作出复议决定；情况复杂的，可最多延长30日。因此，走完一个普通的行政复议程序一般需要二到三个月时间(这其中还不包括认为依据不合法转送有关机关处理复议中止的时间)。更为繁琐的是，我国行政复议法规定，如复议决定责令被申请人在一定期限内重新做出具体行政行为。申请人对重新作出的行政行为不服，仍可以再一次申请复议。这样申请人为此将付出大量的精力、时间，甚至经济上的代价。更加潜在的负面影响是社会公众由此可能产生对行政法律救济的恐惑、抵触、乃至失去信任。可见，效率是完善的行政救济程序中非常重要的要素。即使到最后达到了当事人所期望的结果，成本与收益的比例也不会维持在一个合理的水平。 (二)建立配套的程序，完善行政复议制度 在具体的管理行为中强调程序正义，一方面是为了促使行使权力一方谨慎地做出行政行为，另一方面也为相对人在受到侵害前主动制约权力滥用提供制度保障。需要建立配套的程序以完善行政复议制度，具体要求包括：(1)送达与告知。行政主体对行政相对人所做出的影响其合法权益的行政决定时，必须向社会和其本人公开，从而使行政相对人有机会获得救济。同时这也给社会提供了一个监督行政机关行政行为合法性的机会。高校在进行学生管理过程中，应将相关决定的及时送达和告知作为一项制度确立下来，确保学生的知情权不受侵犯。(2)说明理由。行政行为说明理由为各国所奉行。同理，高校在做出