建立湖南省失地农民社会保障制度的思考.pdf

2006 年第 1 期湖南行政学院学报（双月刊）no. 1，2006 （总第 37 期）journal of hunan administration institutegeneraino. 37 文章编号：1009 -3605 （2006） 01 -0072 -03 建立湖南省失地农民社会保障制度的思考 徐忠红 （中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006） 收稿日期：2005 -12 -01 作者简介：徐忠红，女，江西赣州人，中共湖南省委党校、湖南行政学院函授学院副教授，主要研究方向：农村经济、企业管理。 摘要：湖南省失地农民的生活现状是不容乐观的，由此也带来了一些突出的问题。目前湖南省的失地农民社会保障制度 尚处于起步阶段。妥善解决湖南省失地农民社会保障问题面临许多实际困难，要按照“以民为本”的政策思想、 “土地换保 障”的思路，确立“就业优先”的政策目标，制定适合湖南省失地农民特点的就业政策和社会保障制度，妥善解决失地农 民的长远生计和发展致富问题。 关键词：湖南；失地农民；社会保障制度 中图分类号：f3 文献标识码：a 随着湖南省工业化、城市化进程的加快，农民，尤其是 城郊结合部的农民越来越多地失去了他们以生存的生产资料 土地，成为“失地农民” 。失地农民离城市近，群体性 强，他们的问题若解决不好，很容易引发社会矛盾。如何解 决失地农民的社会保障问题，是影响湖南农村社会繁荣与稳 定、促进湖南城市化稳健发展的重要问题。湖南省经过多年 的实践与探索，出台了一系列的制度性文件，取得了一定的 尝试性经验。然而湖南省的失地农民社会保障制度目前尚处 于起步阶段，许多措施和实施方案需要进一步改进和规范。 一、湖南省失地农民社会保障现状 湖南省是一个以农业经济占主导的农业大省，人多地少 是湖南省的基本省情。近几年来，随着湖南省城市化和工业 化进程的加速，有限的耕地面积在日益缩小。随着土地被大 量征用，靠土地为生的农民成为了“失地农民” 。据湖南省 民政厅最低生活保障处对 1995 年至 2004 年全省失地农民情 况摸底调查显示，10 年来，全省批准征地 191. 27 万亩， 全省失地农民总户数 65. 2 万户，失地农民总人数为 194. 76 万人。湖南省财政对失地农民的补偿是有限的：10 年来 全省征地补偿总金额是 116 个亿，平均每亩补偿费为 6086. 1 元，其中失地农民个人领取金额为 99. 2 亿元，人均仅获 得补偿金额 5093. 5 元。失地农民的就业安置和社会保障是 不容乐观的：10 年来，全省就业安置 77. 68 万人。目前失 地农民中的特困农民社保情况是：全省特困失地农民 15. 69 万人，其中加入城市低保人数为 6. 37 万人。 1. 湖南省失地农民生活现状 虽有一部分离城镇较近、经济基础较好的湖南省失地农 民，以公路、县城的开发为契机，投资置业，从事二、三产 业经营，有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业， 变得更加富有，但土地被征用后，多数失地农民失去生活来 源，他们又未被纳入社会保障，由此也带来了一些突出的失 地农民问题。 （1）征地补偿费低，发放不及时、不到位 目前，依照我国的市场经济体制要求，对失地农民一般 采取货币安置方式，一次性补偿。由于不同地区、不同用途 的征地，补偿标准各不相同，目前湖南省一般的征地安置费 和青苗补偿费标准最高为每亩 10000 元，最低每亩为 1000 元。按人均占地 0. 86 亩计算，一家三口平均得到补偿 15702. 1 元，最多得到 2 万多元钱，最少只得到 2 千多元， 这样的货币化安置做法对自谋职业的农民来说无疑是杯水车 薪，失地农民也无法用这些补偿去创业。 同时，征地补偿费到位率也不尽人意。据了解，当前， 湖南省补偿费到位有多种情况：有些补偿费较低的地方到位 情况较好，如益阳赫山区的征地补偿标准低，水田每亩 1860 元，旱地每亩 1000 元左右，农户得到的补偿费都能到 位。有些地方财政较好的地区征地补偿费到位情况好，如浏 阳市的农户征地补偿标准每亩 5200 元，补偿费都能到位。 高速公路建设补偿费基本能到位。高速公路建设补偿标准为 每亩 5000 -6000 元。但县城建设征用土地补偿资金到位情 况一般比较差。如冷水滩、衡南县和湘潭县县城建设征用农 民土地，补偿标准每亩在 1 万元左右，但补偿资金到位率有 的还不到 50%，最高也只达到 70%。在有些地方补偿费到 村后，村组竟然用来抵交农户拖欠的税费，这样能到农民手 中的补偿费便所剩无几。 （2）失地农民就业难，子女教育、医疗和养老问题突出 土地被征用后，丧失土地的农民在就业、子女受教育、 医疗、养老等方面都出现较大的问题。目前湖南省比较普遍 的情况是：与征地前比较，征地后农民从事农业的劳动力普 遍下降，外出务工和经营二、三产业劳动力人数虽有所增 长，但赋闲在家待业的劳动力人数更多。根据湖南省民政厅 27 最低生活保障处对 1995 年至 2004 年全省失地农民情况摸底 调查数据，全省失地农民总人数为 194. 76 万人，就业安置 仅 77. 68 万人，就业安置率为 39. 89%，近 60% 的失地农 民未被安置就业岗位。 一部分农户在耕地征用前均为中低收入户，随着补偿费 的日益消耗，失地农民由于失去土地又找不到工作，生活没 有来源，而子女教育费用日益增加，此外，高额的医疗费用 支出也使失地农民苦不堪言，他们的生活相当困难。在湖南 省出现了部分失地农民因病返贫、陷入困境，成为新的贫困 户。养老更是成为失地农民普遍关注的难题。 （3）农民失地后消费增长的幅度大于收入增长的幅度 随着城市化的推进，湖南失地农民的生活、生产方式和 行为都转化为市民的生活、生产方式和行为，他们的消费方 式也随之改变，消费水平也随着经济的发展而大幅提高，现 行的待遇水平的实际购买力将会大大降低，直接导致他们的 生活水平下降。 2. 湖南省失地农民的社会保障建设 为破解失地农民难题，促进湖南经济社会协调发展，湖 南省政府从实际出发，求真务实，在建立失地农民社会保障 体系方面进行了一系列的实践和探索。 （1）失地农民征地补偿和安置方面 失地农民失去土地后却没有被纳入城市社会保障体系， 成了“无地可种、无工可做、无社会保障可享”的“三无 人员” ，这引起了省委、省政府的高度重视和全社会的广泛 关注， 2005 年3 月，湖南省人民政府下发了关于深化改革 严格土地管理的意见 ，对完善现行的征地补偿和安置制度 提出了新要求、新思路；为贯彻落实国务院关于深化改 革严格土地管理的决定 （国发200428 号）文件精神， 省政府近期将出台湖南省政府关于切实做好被征地农民 生活保障工作的通知 ；2004 年初，湖南省政府新一届领导 班子给老百姓承诺年度实现 8 大实事，其中第四条就提到了 依法解决失地农民和城镇拆迁户的补偿、安置问题。采取切 实措施落实失地农民安置政策，确保征地补偿不低于法定标 准，征地补偿费用不拖欠、不侵占、不挪用等。 （2）失地农民生活保障方面 目前，全省特困失地农民 15. 69 万人中已有 6. 37 万 人被纳入城市最低生活保障，1. 74 万人被纳入农村低保， 领取社保金人数为 1. 65 万人，其他保障人数为 5. 92 万 人。同时，湖南省正酝酿试点推广“征地补偿变养老保险” 的征地保险模式，以保障失地农民生活。此外，商业保险也 开始关注失地农民的保障问题，据中国人寿湖南省分公司了 解到，该公司正在筹建“县域保险部” ，年内将组合推出失 地农民养老保险、拆迁户保险、打工人员保险、计划生育保 险等涉农险种，大规模进军农业保险市场。与此同时，省保 险行业将积极与政府有关部门酝酿推出“政府 + 保险公司 + 农民”的补偿金发放新模式，计划用 1 到 2 年时间，鼓励 各家保险公司涉足农村保险，使县域保险保费力争达到整个 保费收入的 50%。 （3）促进失地农民就业方面 湖南省劳动保障部门通过开展为失地农民“送政策、 送培训、送项目、送服务”活动，大力实施“一帮一”就 业援助，举办失地农民现场招聘会，开展有针对性的“订 单式”培训，广辟就业渠道，帮助失地农民实现再就业。 一系列有效措施，在提高失地农民市场就业竞争能力方面取 得了显著成绩，长沙市大托镇 2004 年就有 3275 名失地农民 实现就业，占该镇失地农民总数的 95%，人均可支配收入 达到 5300 元。近年来，由于就业环境日趋改善，进城就业 农民迅速增加，作为劳务输出省，湖南 2003 年进城就业农 民占全省农村富余劳动力的 50% 左右 1，其中有相当一部 分是失地农民。 二、湖南失地农民社会保障建设的缺陷分析 湖南省虽然在失地农民社会保障建设方面取得了一定的 成绩，但真正覆盖全省失地农民、适应失地农民特征的社会 保障制度体系还没有建立，对失地农民社会保障问题还没有 相应制度规范。 1. 社会保障政策法规不健全、不配套，导致失地农民 边缘化 1997 年以来，湖南省政府办公厅、省劳动和社会保障 厅及省民政厅下发了一系列文件，各地也就失地农民社会保 障、最低生活保障中的具体问题做出了规定。但总的说来， 湖南省农村社会保障体系尚未健全，仍存在劳动保障政策不 完善、不配套的问题，存在农村社会养老保险政策、法规体 系不健全，基金监管、运营不规范等难题。例如，农民失地 后，本应列入城镇居民行列，其社会保障也应该与城镇居民 并轨，但是，由于社会保障制度、政策、法规不健全，实施 措施不配套，失地农民成了跨在城镇与农村之间的无着落的 边缘群体。 2. 资金严重不足，财政负担重 据统计资料，湖南省社会保障资金严重短缺的问题越来 越突出。省养老保险基金的征缴和发放从 1997 年理论收支 差和实际收支差都为正，到 1998 年理论收支差为正，实际 收支差为负，到 2001 年的都为负，且差距越来越大，养老 保险负担呈逐年加重之势，基金支撑能力逐年减弱，并形成 巨额缺口。 2财政资金的严重短缺，使湖南省更无力担负对 失地农民社会保障资金的支出。 3. 失地农民社会保障覆盖面窄、保障水平低、项目不 全面 在普遍实行货币补偿后，失地农民一般自行解决养老、 医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保 障覆盖面窄，保障水平低。湖南省还未将全部失地农民纳入 低保对象，至今仅有 6 万失地农民参加基本生活保障，同时 湖南省现行制度中对失地农民是否强制参保没有做明确规 定，对今后的生活没有保障，存在较大的隐患。 现在全国范围内试点推行的新型农村合作医疗制度，由 政府组织，政府补助，补贴农民看大病，农民的负担稍轻 点，但是失地农民已经失去了“农民”身份，不再具有享 受新型农村合作医疗的资格。 4. 失地农民职业培训效果不明显 湖南省目前的一般安置模式是征地时一次性地支付补偿 金，让被征地农民自谋职业。但自谋出路的失地农民由于知 识水平、文化素质、科学技能等方面的差异，参与城市就业 岗位的竞争始终处于劣势。在就业培训方面，湖南省现有农 村富余劳动力 1630 万人，2004 年，湖南省计划全省新增输 出农村劳动力70 万人，转移培训30 万人，所需费用约5240 万元，除中央财政今年对湖南省农民培训投入（阳光工程） 1600 万元外，其余的至今尚无着落。 3在政府劳动保障部门 对失地农民开展的职业介绍、职业培训、工作调研等方面， 37 目前也没有正常渠道的资金来源和开支，从而严重制约了这 项工作的正常开展。许多地方虽然举办了多种类型的失地农 民职业技能就业培训班，由于财政投入培训资金严重不足， 培训范围、形式有限，农民参加的积极性不高，效果也不是 很明显，目前相当一部分处于失业和半失业状态。 三、对建立湖南失地农民社会保障制度的建议 针对湖南省失地农民现状，妥善解决失地农民长远生计 和发展问题，必须对失地农民的就业和社会保障做出制度性 安排。要充分考虑市场经济和征地对失地农民生产、生活方 式的深刻影响，按照“以民为本”的政策思想、按照“土 地换保障”的思路，确立“就业优先”的政策目标，制定 适合湖南省失地农民特点的就业政策和社会保障制度。 l. “以民为本” ，科学制定征地补偿标准 征地补偿安置标准的确定应该“以民为本” ，即主要应 该按照失地农民城镇化后的生产和生活方式来确定，也就是 以被征地所承载农民安置的实际成本来确定。征地补偿安置 应该考虑的因素主要有：生活费用、就业和创业资本、住 房、社会保障以及一定的土地增值收益。国土资源部日前专 门发布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见 ，确定 了征地补偿标准。根据这个指导意见，省级国土资源部门将 会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产 值标准，制订统一年产值标准必须考虑被征收耕地的类型、 质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因 素。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保 证被征地农民原有生活水平不降低的原则，征地补偿最高可 突破 30 倍上限。 4 2. 建立科学的资金筹集与管理模式 为确保失地农民社会保障资金的顺利收缴及健康运行， 失地农民基本生活保障制度所需资金，应由政府、集体、个 人各出一部分，其中政府出资比例一般不低于保障资金总额 的30%，可先从土地出让金收入等政府性资金中列支；村集 体经济组织和个人70%，从土地补偿费、征地安置补助费中 列支和抵交。为了确保今后若干年失地农民基本生活保障资 金也能按时足额支付，各地应按失地农民基本生活保障资金 总额的一定比例在土地出让金中提取建立失地农民基本生活 保障风险准备金，以应对未来支付风险。对政府、集体、个 人出资额及风险准备金，统一由当地国土资源部门在征地费 用拨付过程中负责统一扣缴，及时足额转入当地财政部门开 设的社保专户中，以确保被征地农民基本生活保障费在规定 时间内全部到位。在保障资金的管理上实行收支两条线和财 政专户管理，单独建账，专款专用、不得转借、挪用和截留、 挤占。全省各地要在这个要求的基础上，对资金筹集和管理 进行统一和规范，形成比较相似的资金筹集和管理模式。 3. 以土地换保障，确保失地农民无后顾之忧 目前广大失地农民仍把土地作为安身立命的基本生活资 料，作为获取收入的主要来源。没有健全、完善的社会保障 制度，就不可能从根本上增强农民离土后的安全感和适应市 场风险的能力。目前应抓紧制订适合失地农民特点的养老、 就业和医疗制度，制订针对不同人群、年龄的参保政策。在 目前湖南省经济实力有限的条件下，失地农民的社会保障安 置主要得靠自己。政府的责任是为妥善安置失地农民提供制 度保障和政策支持。 浙江省是在全国率先建立失地农民社会保障的地区。他 们在征地中创新的土地换保障机制的做法值得借鉴：将一定 的土地资源直接转换为社会保险费，以“土地换保障”的 形式建立失地农民的社会保险制度，也即用征用土地补偿费 和安置补助费购买养老保险，逐步将被征地农民纳入社会保 险体系。浙江省政府从 2003 年起在全省各地建立被征地农 民基本生活保障制度。2003 年上半年，省劳动和社会保障 厅等部门联合发出关于建立被征地农民基本生活保障制 度的指导意见 ，对被征地农民的养老、就业、医疗、低保 和培训等提出明确要求。根据被征地农民不同情况，实行分 类保障。2004 年浙江省进一步加强被征地农民的社会保障， 对所有被征地农民一次性办理农转非，并确保他们享有与当 地城镇居民同等待遇。被征地农民基本生活保障金按照不低 于当地城镇居民低保水平的要求合理确定，并建立相应的增 长机制。被征地农民已经就业的，参加当地城镇职工基本医 疗保险；未就业的参加新型农村合作医疗制度，获得基本医 疗保障；有条件的以灵活就业人员身份，参加城镇职工基本 医疗保险。从而使被征地农民病有所医，医有所保。浙江省 创新的土地换保障机制，在全国乃至世界都尚属首创，受到 了广大失地农民