行政管理专业毕业论文.doc

中央广播电视大学开放教育行政管理 专业专科毕业论文（设计） 论文题目：新形势下乡镇行政管理浅析 学校名称: 兴安盟广播电视大学姓 名： 张 鹏 程 学 号： 1215001403043 专 业： 行政管理 教育层次： 入学时间： 指导教师： 论 文 提 纲一、乡镇行政管理体制改革的背景（一） 农村农业税费改革（二）社会主义新农村建设二、新形势下乡镇行政管理体制存在的弊端（一）行政职能界定（二）职能权责不清（三）行政管理侧重（四）公共事业建立（五）乡镇财政资金供给三、新形势下乡镇行政管理体制改革的措施（一）转变乡镇行政管理思路（二）理顺乡镇政府的职责（三）调整乡镇公共资源配置（四）明确乡镇政府行政权责（五）完善乡镇财税管理体制（六）制定乡镇深化改革的目标参考文献新形势下乡镇行政管理浅析【摘要】随着我国社会主义市场经济的不断转变，城镇化进程日益加快，特别是农业相关税费的减免，使得农村经济得到了很大提高。乡镇作为我国最基层的行政机关，直接面向基层、面对广大人民群众。乡镇行政管理运行的好坏，直接影响到党和国家各项方针、政策、法律、法规在农村的贯彻实施，同时很大程度上还会影响到建设社会主义新农村的战略实施。本文试图通过对我国当前的乡镇行政体制改革进行浅要分析，寻求和探索乡镇行政深化改革的目标。通过分析我国当前乡镇行政管理体制改革背景，以及现存运行体制所存在的一些弊端,有针对性的提出自己的一些思路和建议，以期能为新形势下的乡镇行政管理研究提供一点有益的参考和借鉴。【关键词】乡镇；行政管理；相应对策乡镇政府作为我国各县、市中最基层的一级行政机关，工作层面小而全，它综合涵盖了地方政治、经济、文化、社会诸多方面如计生、综治治安、防火防汛、普法教育、文明创建、医疗卫生等等。同时作为最底层的行政机构，它不但要完成自身的各项工作，而且还要执行和办理上级政府及相关职能部门交付的各项工作任务。因此，乡镇政府工作事无巨细门类繁多，业务繁杂。它与其它地方政府部门相比,更多地行使管理基层地方公共事务的权利和职能。为此可以说乡镇政府在我国现行行政管理体制中占有举足轻重的地位。与广大农民群众日常生活息息相关，与其有着最广泛、最直接、最紧密的必然联系。也是维系和沟通农民群众与国家政权机关的纽带和桥梁。当前农业、农村和农民等三农问题，始终关乎我国经济和社会发展的重大问题,由此也对乡镇政府的行政管理能力提出了新的客观要求。如何适应新形势提高新战略,同时也进一步提高乡镇政府的公共管理水平和执政能力,更好地推动社会主义新农村建设,是当前我国乡镇行政管理中最迫切需要解决的一个主要问题。 党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下我国农村政治、经济、文化和社会发展的时代要求,为如何解决三农问题指明了发展方向。建设社会主义新农村,是我国特有的一项综合配套的系统工程,迫切需要各级地方政府的推动和支持。也可以说建设社会主义新农村，乡镇是关键。作为我国最基层政权的乡镇政府据此扮演着重要角色。它身处新农村建设的前沿,是社会主义新农村建设中政府这一行政主体不可替代的重要力量。乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内社会公共事务的活动，其特点主要表现为乡镇行政管理主体的多元性、执行决策的可操作性、组织运作的综合性、管理环境的中间性和管理对象的涉“农”性。乡镇管理工作的能力和水平，直接关系着一个县、区、市的整体发展水平和综合实力。而目前党和国家社会主义新农村建设的决策是在我国税费改革取消农业税后这一历史背景下做出的。农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的崭新时代，成为从根本上解决“三农”问题的出发点。农村、农民的经济、社会地位和发展环境发生巨大转变，农民自我权益保护步入良性的规范化、法制化轨道。但是这些政策的出台和完善，也给作为地方最基层政府乡镇一级带来了一些难题。农村税费改革前，农业税的提留支持了乡镇政府的运作。可取消农业税后，其财政的资金链供给不畅，没有地方收入的保障，给行政管理造成了困难。乡镇财政举步维艰，由于缺乏资金的保证致使基础设施建设、公益事业、公共服务无法得以落实。二是政府职能界定不清，法定职权缺失。政府权职被分解，一些有经济收费及行政强制权的职能部门，被垂直领导，乡镇政府没有对其行政统辖权，乡镇指挥不动垂直所，一些工作不能有序开展。第三是乡镇干部政绩考评中某些考评指标的不切实际性的一票否决制，给乡镇干部心里造成压力和负担。对下一步工作开展产生应付造假局面。尽管如此，乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关，处在农村工作的前端，承担着农村众多的公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会仍安定起着及其重要的作用。 一、乡镇行政管理体制改革的背景当前我国农业税费的全面免除与社会主义新农村建设以及小城镇化的发展，使得我国新形势下的农村工作内容发生了深刻变化，也对地方乡镇政府提出了新的挑战和任务。（一）农村农业税费改革社会主义新农村建设中，乡镇行政管理创新改革其根本目的和中心内容就在于减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这项具体工作中解脱出来，变成服务型政府。可由于旧体制、机制的因素依然存在，未能从根本上彻底脱离，为此也充分暴露了一些农民与政府间所积存的一些深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从完全摆脱计划经济的影子；乡镇机构设置繁杂，职权重叠，职能交叉，办事效率不高。乡镇财政没有地方经济体的保证，使乡镇财政资金匮乏，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设难以实施。对此乡镇政府除了配合税费改革的需要，来进行乡镇综合配套改革外，还想方设法，发展乡镇经济，壮大乡镇实力，以便能充分应对农村公共设施建设、农村养老教育医疗等诸多问题。 （二）社会主义新农村建设 自改革开放以来，我国农业生产和农村经济得到了长足发展，农民的温饱问题得以基本解决。总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的社会发展阶段，初步具备加大对农业和农村支持保护的条件和能力。但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面还相对滞后，极大制约了农村经济社会的全面进步和全面建设小康社会的发展进程。因此党中央在十六届五中全会上英明地做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。二、新形势下乡镇行政管理体制存在的弊端现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但随着我国农村税费改革以及社会主义新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理存在着很多弊端，这些弊端严重影响了我国乡镇职能转变和发展，极大阻碍了我国社会主义新农村建设工程的顺利实施。(一)职能界定不清 地方组织法规定,乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制以其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性等特点,但在其实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只作了原则规定,没有规定具体的职责范围、内容及与各级政府之间的事权划分，没规定具体职责权限。但是实际工作操作中,乡镇政府工作错综复杂,实际工作遇到的问题多种多样,而上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。只要有事发生,就有乡镇政府的责任,乡镇政府变成了全能政府。除此之外,县、市级行政机关对农村工作作出的相关决定或政策,变动频度大工作弹性高,还经常下派一些临时性任务,使乡镇政府的公共管理职能带有很大的随机性,造成乡镇政府职能失范,忙于应付。很难发挥主观能动性，使乡镇政府职能和功能难以有效发挥。（二）职能权责不清 作为最基层的一级地方政府,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性、自主性。但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。这些权力性职能部门从乡镇政府行政隶属中分离出去，造成乡镇政府职能被分割,政府的行政权力受限,使得乡镇工作中部门之间、部门与乡镇之间的工作不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排和有效管理本乡镇的社会公共事务。这种“条条掌权、乡镇协调”的管理体制,极大削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能管理水平低下，行政管理重心难以按照正常操作轨道运行。(三) 调整乡镇公共资源配置按照地方政府机关职能的要求,乡镇政府对其所辖区域的经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调和服务的责任。在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,上级部门的达标检查验收。乡镇干部多数为上级机关办事,依靠上级的指标数字工作。实际用于农民所盼、社会所需的时间相应减少,不能履行好乡镇政府所应承担的社会公共职责。另外,按照相关法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府的一些职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种权责压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的各项任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象屡屡发生。一定程度上破坏了干群关系,影响了政府的形象和威信,降低了政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象，不能很好地将乡镇政府的工作重心转移到为民服务的正确轨道。(四) 明确乡镇政府行政权责 由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,使我国农村社会公共产品供给严重不足。其主要表现为: 1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。很多地方农村公路睛通雨阻,路况极差,一些偏远地区人畜饮水困难,农民基本生存条件无法得到保障。同时,一些农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力和抗风险能力减弱；过度滥采乱伐和不合理的矿山开采缺乏有力保护导致水土流失严重,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等诸多问题。2、社会公共卫生事业发展缓慢。目前农村人均卫生事业费远远低于城市人均卫生事业费比例。使得农村基本医疗条件严重滞后,农村基本医疗条件不能满足求医用医所需，卫生医护人员素质低、服务差。农民公共卫生和各项预防保健工作难以落实。尤其是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受能力,不少农民“因病致贫”成为突出的问题。3、农村教育现况不容乐观。长期以来,农村基础教育经费主要来自县、市、乡财政和农民集资,虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了资金投入,但占的比重很小。尽管农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民子女上学负担有所减轻,但是目前居高不下的基础教育费用依然较高,农民无法承受。此外,农村教师队伍现状令人担忧,不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教育质量低下。4、综合社会保障处难以保障。现在的农村社会保障依然是我国社会保障体系中最薄弱的一个环节,尽管各级地方政府采取了各式各样的社会保障、救济制度等一系列保障措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但是目前农村低保和医疗保险发展迟缓,只占一部分农村人口,农村社会保障的覆盖面相对较低,远远改变不了农村现有的贫困状况。5、乡镇文化设施简陋,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有很好发挥其真正作用，民间文化不能很好传承。6、农村技术支持服务体系处于起步阶段。由于农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重制约着农技推广力度，农村生产力水平不能有效发挥。(五) 完善乡镇财税管理体制各级乡镇政府的财政赤字和负债是全国性普遍问题,在不发达地区尤为严重,已经出现难以支撑政府机关有效运作的两难境地,个别地方已经影响到基层政权的稳定。农业经济落后,农民、农业、农村“三农问题”凸显,是造成乡镇政府负债增高的主要原因。1、机构庞杂三公经费超支。几乎所有乡镇都有小汽车、电话费等费用,导致非生产性支出大大超过财政支撑能力,一个乡镇每年仅用于公车的费用都在30万左右,机构设置过杂,人员过多,导致乡镇政府运行成本过高,是造成乡镇财政危机的一个重要原因。2、乡镇政府财政预算体系不健全。乡镇一级政府普遍缺乏财政预算意识,一些乡镇的财政预算形同虚设。政府运作的成本观念淡薄,缺乏降低成本的激励机制,在管理效能和效益上考虑少。不少乡镇不仅多个部门和领导拥有财务审批权,而且滥购、滥补、滥奖现象严重,各种乡镇公务消费如接待费、通讯费、交通费、干部培训等支出过高管理无序。加上一些乡镇领导在追求个人利益过程中行驶职权行为的失范,极大增大政府的管理成本,挤占乡镇财政的公共支出造成资金的空位。3、社会性升级达标建设杂乱。自改革开放以来,地方各级政府开展的达标升级活动名目繁多,多实行“上级下指标,乡镇出资金”的方式,且多数农业生产性综合项目实行资金“配盘制”,乡镇财政要承担相当比重,在乡镇财力有限甚至无力支付的情况下,只有“透支达标”或“透支配套”才能完成各项工作。此外,一些地方主官的长官意志、主观随意性和行为的短期化思维严重,加大和加重了乡镇政府财政的负担，假大空现象严重。 4、分税体制存在弊端。自国家实行分税制以来,中央财权大幅提高,地方财权明显下降,中央和地方的财权、事权不等。在地方财政构成中,省、市财政所占比重较大,基层财政所占比重较小。目前,我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%,而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71%。地方的财政能力减弱,但地方承担的各种管理事务、公共服务并没有相应减少,乡镇一级在财政分成方面又处于最不利的位置,造成地方乡镇财政困难。此外,社会救济是带有收入分配性质的职能,作为乡镇一级的地方政府,要使他们在没有或很小有转移支付的情况下,完全依靠自己的财力为农村提供良好的公共产品是根本做不到的。 三、乡镇行政管理体制改革的具体措施作为我国的最基层政府一级-乡镇政府，它既承担着贯彻落实党和国家大政方针政策的任务，又承担着建设社会主义新农村的历史使命。当前乡镇行政管理存在的问题已经明显制约了社会主义新农村建设的发展步伐。为此，进一步改革和完善我国乡镇行政管理体制显得尤为重要。（一）更新乡镇政府管理思路作为国家公务人员特别是各级领导干部在思想上要对政府合法性的深入理解,进一步树立和提高广大政府工作人员的政府管理服务理念,使之懂得如何正确利用手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,这样才有助于提高乡镇政府在农民群众中的政府地位和形象。将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。 (二)明晰乡镇政府的职权 当前阶段,要切实加快有关乡镇政府职能法律规范的更新,进一步理顺和规范乡镇政府的相关职能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有地方组织法,尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、明晰乡镇政府的相关职能，增强政府公信力。 (三)合理利用乡镇公共资源 各级地方乡镇政府要打破各职能部门之间各自为政的现状,在确保乡镇政府职权完整性和相应的自主性框架内对条块体制进行大胆改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的合理整合。对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制,强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社会发展功能。各县、市级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的派出机构在人、权、事上均按照乡镇管理、有关部门配合指导的原则进行操作,“条块”管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,确保乡镇政府公共权力的完整统一执政有序。 (四)有效细分乡镇政府事权 从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发,乡镇政府必须提供的公共产品和服务功能包括公共安全、公共生活服务、公共生产服务、管理服务产品和社会发展等层面。现阶段乡镇政府应当承担的主要职能是:直接提供公共安全中的公共治安、防病减灾、环境治理等,公共生活服务中的公共卫生,公共生产服务中的农田水利设施、公共土地、科技信息服务等,以及公共管理服务、社会发展等。这些层面中有的是全国性或跨地域性的公共事业,如防病减灾、环境治理、水利设施、公共管理服务、社会发展等,中央、省、市县应通过专项转移支付的政策作保障,委托乡镇提供,以确保提供的有效性。县级以上政府应强化对农村公共产品的投入,切实解决公共服务的城乡失衡问题,弥补历史的欠帐，在乡镇政府的事权上得以充分保障。 (五)改革乡镇财税管理体制 社会主义市场经济要求政府建立公共财政供给制度,作为乡镇一级的地方政府,必须建立健全独立的乡镇一级财政。一要完善分税制。按照财权和事权相对称的原则,进一步规范完善分税制。应按照“分税分级”的原则,合理划分五级财政之间的税种、收入范围和分成,让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源,并适当扩大地方政府的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付的力度。就当前我国农村的普遍状况来看,除了少数发达地区的农村乡镇,在相当长的一段时间内,基层还主要是吃饭财政,如果没有上级的转移支付,要依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的也是不可能的。为此要切实通过理顺财税管理体制,使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主,缩小城乡差距,统筹城乡协调发展。三要调整预算编制方法,健全支出监控新机制。要实行综合的财政预算,把乡镇的各种收入统一纳入财政管理,细化支出预算编制,强化预算的约束力,提高预算的管理水平以及财政资金的合理使用。（六）乡镇行政管理体制改革的建议 进一步强化行政管理，提高办事效率，把转变乡镇政府职能、提升公务员服务水平作为乡镇机构改革的出发点和落脚点。乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新完善和确立，注重和发挥政府各部门的实用功能和各角色的独立功能，从强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能入手，建立健全管理规范、高效运转的政府新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会作出决策。乡镇党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部工作问责制。各岗位定职定责，明确职权范围、工作任务，做到事事有人干、人人有事干，事事有人管。不推诿不扯皮，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。将重点工作细化到每一位乡镇干部，实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，明确工作思路清晰、提高办事效率，能者上庸者下，任人唯贤发挥能效。深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用