鄂州市两型社会建设综合配套改革试验总体方案.doc

鄂州市两型社会建设综合配套改革试验总 体 方 案根据国务院关于武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案的批复（国函【2008】84号）的要求，按照省委、省政府的统一部署，结合鄂州实际，制定鄂州市资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案（以下将资源节约型和环境友好型简称为“两型”）。一、两型社会建设综合配套改革试验的总体要求（一）指导思想以党的十七大和十七届三中全会为指导，以科学发展观统揽经济社会发展全局，按照省委、省政府的战略部署和市委、市政府的要求，以提高资源利用效率、减少污染排放为核心，以体制机制创新为着力点，率先融入武汉城市圈，率先实现城乡一体化，建设两型社会先行区，逐步形成有利于资源节约和环境保护的体制机制，探索出一条新型工业化、城市化的路子，实现鄂州人口、经济、社会和环境全面、协调、可持续发展。 （二）总体目标 按照解放思想、先试先行、市场主导、政府推动、因地制宜、突出重点、统一规划、综合配套、循序渐进的原则，全面推进两型社会建设综合配套改革试验，把鄂州建设成为中部地区重要的先进制造业基地、高新技术产业基地、优质农产品基地、生态示范区和休闲旅游中心，成为适宜人居、适宜创业的大城市。前期目标（20092011年）：初步形成推进两型社会经济发展的市场运行体系、自主创新体系、政策保障体系和政府管理体制，完成重点领域产业生态化调整，产业结构进一步优化，在重点行业或领域建成一批资源节约型、清洁生产型、生态环保型的企业和工业园区，基本形成生态化产业体系，资源、能源利用效率和各类废弃物综合利用率显著提高，资源节约和环境友好理念深入人心，生产方式和消费方式处于根本性转变之中。率先融入大武汉，建立鄂东城市群一体化体制机制。加快统筹城乡六个一体化进程，初步形成结构优化、布局合理、优势互补的城乡经济、社会、文化和生态协调发展态势。到2011年，全市生产总值达到420亿元以上，单位地区生产总值能耗降低20%以上，COD、SO2排放量分别下降10%、12%，城市污水集中处理率达90%以上，城市垃圾无害化处理率达100%，主要河流、湖泊类功能区水质达标率达到100%，空气质量优良率85%左右，服务业比重达到37%，城市化率达61%，城乡居民收入和生活质量显著提高。后期目标（20122020年）：到2020年，建成产业结构优化、经济增长方式集约、社会环境美化、消费观念先进、资源利用效率不断提高的资源节约型和环境友好型社会。率先实现发展方式转变，率先建立符合两型社会建设要求的体制机制，基本步入科学发展、和谐发展道路。社会保障体系和公共服务体系更加健全，产业结构、增长方式和消费模式进一步优化，单位地区生产总值能耗降低、主要污染物减排等指标迈入全国前列，基本实现城乡一体化。鄂州完全融入武汉城市圈，与圈内城市实现产业分工和配套协作，率先在湖北和中部地区实现工业化、信息化、城市化和现代化，成为适宜人居、适宜创业的大城市。（三）主要任务围绕两型社会建设的本质要求，我市两型社会建设综合配套改革试验的主要任务是：坚持走新型工业化、城市化发展道路，在推进城乡一体化协调发展方面发挥示范作用。构建促进资源节约型和环境友好型的体制机制，在改革创新方面发挥带头作用；增强城市圈综合竞争力和可持续发展能力，在转变发展方式方面发挥骨干作用；通过发挥以上三大作用，在宜居宜业大城市建设、促进产业优化升级、城乡一体化、鄂东城市群建设、资源节约和环境保护、公共服务型政府建设、和谐社会建设等重点领域和关键环节，全面推进综合制度创新，加快转变经济发展方式，加快构建两型社会的体制机制，切实走出一条有别于传统模式的新型工业化、新型城市化发展道路，实现我市经济社会又好又快发展。二、两型社会建设综合配套改革试验的重点内容（一）探索促进宜居宜业大城市建设的体制机制1、创新城乡科学合理规划的体制机制建立健全城乡统筹规划和管理的体制机制。建立适应城乡统筹的规划管理体制，实行全市域城乡规划一体化统一管理。完善城乡规划审批程序，创新城乡统筹的规划协调机制和城乡规划实施、监管机制。进一步增强规划的科学性、权威性和约束力，进一步加强国民经济和社会发展规划、专项规划和城乡建设规划的衔接，促进城市建设与生产力布局的有机融合。科学确定城乡空间布局。根据建设“两型社会”综合配套改革试验区的要求，加快构建“一主三新十特”、一般集镇村庄“四位一体”的组群式大城市空间格局，探索实行与主体功能区相配套的政策。形成东西以红莲湖旅游、葛华高新技术、黄柏山港口物流、鄂州经济开发区钢铁深加工及机械制造、城东冶金纺织金刚石刀具、花湖工贸“一线串六珠”的产业园区和南北以梁子湖生态旅游区、黄家山非金属矿加工及农副产品生产园区、红莲湖旅游商住区、葛华严家湖生态园区“一线串四珠”的生态旅游、都市农业及新型产业园区。科学确定城乡产业布局。进一步明确细化“一主三新十特”产业分工。完善区域产业规划布局，超前规划产业园区和城市产业功能新区，拓展城市发展空间。主城区在完善社会化服务体系、大力发展现代服务业的基础上，沿城区两翼向东西拓展产业空间。发挥葛华科技新城、红莲湖旅游新城对接东湖科技新城和武汉化工新城（“四城对接”）的作用，加快葛店开发区南拓开发，实现与红莲湖旅游新城的产业优势互补，强力发展红莲湖旅游新城、严家湖生态科技园休闲、健身和商住房地产业，打造武汉主城区的高端后花园。强化花湖工贸新城对接黄石的桥头堡作用，利用沪蓉、大广高速等国家级干道过境的优势，承接产业转移，大力发展商贸物流服务业。依托武汉新港发展沿江港区经济，利用长江岸线和鄂钢钢铁生产基地，积极发展现代物流和船舶建造业。2、创新城市建设和管理的体制机制改革政府主导的城市建设投融资体制。广泛吸引外资、社会资本参与城市基础设施建设，推进城市基础设施市场化建设和运营。探索城市基础设施项目实施BOT、BT、BBO等模式融资建设、企业投资建设、政府回购等融资模式。完善政府投资工程管理体制。绿地管理、养护等任务，向社会公开招标，形成统一管理、分级负责、多家经营、有序竞争的运行机制，提高维护管理的质量和效益。创新宜居城市建设机制。建立产业园区建设与城市新区建设相结合的机制，结合项目建设、国土整理和散居地建设，因地制宜兴办商贸园区、居住社区、农村新社区和创业园区，增强集镇辐射能力和对农民的吸纳能力。创新宜业城市建设机制。完善创业准入机制，全面放开准入领域，消除部门利益障碍，放手让各领域资本进入市场；完善政策扶持机制，出台鼓励政策，在资金、土地、技术、人才等要素方面加大对创业的扶持力度；完善创业培训服务机制，为创业者提供政策咨询、创业指导、项目开发等“一条龙”服务。完善园区各项服务功能，落实好各项优惠政策，引导更多的有识之士投资园区发展，努力把园区建设融入到城市发展中来。创新产业园区建设与城市新区建设相结合的机制。打破产业园区单纯的工业区发展思路，加大园区间的互动融合，加快制定“两区三城”（葛店开发区、鄂州经济开发区和葛华科技新城、红莲湖旅游新城、花湖工贸新城）的城镇建设、产业发展和城乡统筹等规划，将三座新城作为鄂州由中等城市向大城市跨越的坚实支撑。创新公共服务改革的体制机制。加快城市供水、供电、供气、公交、电信等公用事业改革，探索垄断行业市场化运作机制和公共产品价格形成机制。（二）探索促进产业优化升级的体制机制1、探索实现新型工业化的体制机制建立六大产业集群的引导机制。围绕延伸优势产业链，做大做强六大产业集群。重点抓好钢材深加工、生物医药、电子信息、石化产品加工、金刚石刀具、非金属矿深加工六大产业集群建设。加快项目向开发区园区集中，生产要素向优势产业集中，优势产业实现集群发展。建立产业投资基金，拓宽企业融资渠道。大力发展高新技术产业。制定和落实激励企业自主创新、加大科技投入的政策和措施，鼓励企业加大技术研发投入，建立技术研发机构或共建行业工程技术中心，进一步推进以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系建设，不断提高企业自主创新能力。以生物医药、新材料、电子信息、先进技术与设备、现代农业领域为主攻方向，以高新技术重大项目建设和培育创新型企业为重点，加大与武汉高新技术产业的对接力度，对服务科技企业上市的相关机构给予奖励，培育科技型企业上市后备资源。在高新产业领域，加大招商引资力度，引进优势企业与现有企业联合开发，积极争取知名企业、院所和大学的产业基地落户鄂州，不断壮大高新技术产业规模。建立产业优化升级的促进机制。健全产权、土地、劳动力和技术等要素市场，加快建立区域性资本市场，推动各类产权有序流动；优化土地资源配置，保证重点工业项目用地需要；进一步深化投资体制改革，对于非政府投资和非产业政策限制类项目，无论项目规模大小，除国家有明确规定外，一律由审批制改为备案制；完善鼓励社会投资的政策，除法律法规禁止的领域外，所有投资领域社会资本均可进入；推进投资便利化，规范市场准入条件，降低行业进入成本，为各类投资主体在鄂州发展提供最优惠条件。在钢铁、建材、纺织、服装及农副产品深加工等传统产业上运用先进适用技术改造提升，促进产业上层次，产品上档次。创新产业园区互动发展机制。发挥高新区的集聚、引领和辐射作用，探索葛店开发区与其他开发区合作互动、加快发展的模式，加强产业融合、行业整合、企业联合,优化区域资源配置,推进产业链延伸,形成一批以现代制造业、高新技术产业为主要特色的产业园区和产业集群，做大做强区域性先导产业、支柱产业和优势行业。完善园区科技成果转化助推机制，建立以葛店开发区创业园为中心、各地科技企业孵化器为依托的区域孵化网络。完善园区投融资体系，设立、引进产业投资基金，共建产业园区发展平台。2、创新发展现代服务业的体制机制建立现代服务业引导机制。设立市级服务业发展引导资金，每年规模不少于1000万元，用于支持现代服务业发展带动性强的重点项目的引进、传统服务业的提升改造、新型业态的推广运用、新兴服务业与公益性服务业的发展、有突出贡献的各类服务企业和国家、省级服务业发展项目的配套。以市场运作方式多渠道筹措建设资金，依托我市资源、政策、交通、区位、环境等优势，利用以产权换资金，以存量换增量，以资源换技术，以市场换项目等方式，拓宽融资渠道，高标准推进服务业项目建设。创新现代服务业发展模式。引入竞争机制，放宽市场准入，实现投资主体多元化。在中心城区进一步强化现代服务业发展的主导地位和集聚辐射效应，加快形成以服务业为主的产业结构，扩大我市现代服务业规模，提升服务业在国民经济中的比重。围绕农村社会化服务体系和提高农民生活质量，大力发展面向农村的服务业。着力提高服务业对外开放水平，鼓励外商投资服务业。 实施重点领域突破战略。选择市场需求旺、基础条件好、增长潜力大、带动作用强、实现就业多的现代物流业、旅游产业、房地产业、中介（商务）服务业、信息服务业进行重点突破，促进全市服务业跨越式发展。3、创新发展现代农业的体制机制大力推进农业板块建设。优化区域布局，搞好产业板块连接，着力推进水产、畜牧、蔬菜、林果四大支柱产业发展。发展龙头企业，构建农产品加工业体系。深化农业科技创新体系和推广体系改革。加大对农业科技创新的投入，引导和推动企业成为农业技术创新主体，大力扶持农民合作组织的发展，鼓励民间组织等社会力量积极参与科技创新和推广。整合农业科技资源，推进农业科研中心建设，加快市级农业展示园、区级示范园、乡镇示范村、村级示范户建设。探索建立农业服务网络联动机制，加紧构建动植物疫病防控网络、农产品质量监管网络和农业合作服务网络。探索建立农产品快速流通体制。扶持做强鄂东农产品批发中心，不断提升物流聚散功能，使之成为武汉城市圈农产品流通的主要渠道之一。加快农产品市场流通体系建设，逐步形成以大型综合性农产品批发市场为龙头，以销地批发市场和产地批发市场为骨干，以超市、集贸市场等销售网点为基地的农产品流通体系。加快培育农村经纪人、农产品运销专业户、营销合作组织和流通中介组织，提高农民参与农产品流通的组织化程度，增强市场竞争力。鼓励各类工商企业通过收购、兼并、参股和特许经营等方式，参与农村市场建设和农产品、农资经营，培育一批大型涉农商贸企业集团。（三）探索促进城乡一体化的体制机制1、创新城乡一体化行政管理体制组建市统筹城乡发展委员会。立足于统筹城乡发展，改革现行农业管理体制，整合行政管理资源，设置涉农行政机构，调整充实其行政管理职能，形成统筹城乡发展的新型管理体制和运行机制。将市农业局、林业局、水利局、水产局、畜牧局、蔬菜办、农机局等涉农机构与职能并入市统筹城乡发展委员会，除原有职能外，新增研究提出并组织实施加快小城镇建设和新农村建设的政策意见，研究提出并组织实施土地规模经营和农业产业化的政策意见，组建并管理小城镇建设和新农村建设投融资平台，制定并组织实施小城镇建设、新农村建设规划和年度计划，对国家投资的有关项目实施监管等职能。三区按市级模式组建区统筹城乡发展局。建立科学合理的考核评价体系。市、区、乡镇把城乡一体化工作放在突出位置，形成一级带一级、一级抓一级、一级对一级负责的工作体系。将城乡一体化发展指标作为市政府对各区政府和相关部门的主要工作目标进行考核，建立相应的统计制度和目标考核管理办法，把各项工作量化分解到各级各部门，一年一考核。不断完善指标体系及考核管理办法。在纲要实施中期适时进行评估，及时对城乡一体化建设推进情况进行总结，根据形势变化或实施需要，对纲要目标任务进行必要的修订。2、创新城乡一体化社会管理体制深化户籍制度改革。在已经对城乡居民统一登记为“湖北居民”户口的基础上，由原来的按农业户口、非农业户口划分，统一为以居民有无土地承包经营权来划分。进一步放宽户口迁移落户政策，最大限度地降低户口迁移条件，取消对农村劳动力进城落户的指标限制，取消申报、迁移户口的各种不合理的前置限制条件，积极探索城镇人口迁移农村落户的管理办法，统一按公民经常居住地登记户口，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为户口准迁基本条件。改革暂住证制度，实现对流动人口由暂住证管理向居住证管理转变，保证领取居住证的流动人口与当地居民在纳税等方面履行同等义务的同时，享有同等待遇。简化户口办理程序，将户口审批统一到各区分局户政大厅直接受理，实行“一站式”服务。深化就业制度改革。把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，并制定促进就业的中长期规划和年度工作计划。积极推进城乡统筹就业，实现“五个统一”目标。即统一人力资源市场，统一公共实训基地，统一政策扶持，统一职业培训，统一平台服务，使城乡劳动者依法享受平等就业和自主择业权利。积极倡导、鼓励，扶持全民创业。对自主创业人员，工商、税务、城管等有关部门在市场准入、小额贷款、证照办理、税费减免等方面提供优惠政策。加大城乡劳动者维权力度。各级劳动保障监察机构对城乡劳动者举报投诉一视同仁，做到有诉必查，切实保障城乡劳动者合法权益不受侵犯。深化社会保障制度改革。完善城镇职工基本养老保险制度，确保城镇企业离退休人员基本养老金按时足额发放。加快实施农村社会养老保险制度改革，逐步建立农民个人、农村集体经济合作组织、政府三方负担、统帐结合的养老保险模式。加快城乡养老保险制度的衔接，逐步缩小城乡养老保险差距。深化医疗保险制度改革，将城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗进行整合，建立一体化、大部制的医疗保障体系，形成城乡互通的多层次医疗保障体系，实现人人享有医疗保障。深化失业保险制度改革，建立失业补偿制度，对城镇包括进城务工农民在内的各类灵活就业人员失业实行补偿，设立补偿个人帐户，适当降低缴费标准。对于接近退休年龄的长期失业者，可适当延长失业保险待遇期，或提前进入退休状态。深化最低生活保障制度改革，逐步扩大城乡享受低保人员比例，提高最低生活保障标准，缩小城乡最低生活保障差距，努力实现应保尽保。完善公共住房建设制度，加快公共住房信息和制度建设。合理确定廉租住房保障对象，多渠道增加廉租住房房源，加快经济适用住房建设步伐，建立城镇特困家庭住房困难救助制度，对城镇“三无”人员实行全员零租金集中供住。将农村住房困难户纳入政府救助计划。深化农村综合体制改革。按照建立适合社会主义新农村建设发展需求的新型管理体制的要求，着力推进市、区、乡镇机构、农村义务教育和区乡财政管理体制等改革，建立精干高效的农村行政管理体制。扎实推进乡镇机构改革，巩固和完善农村公益事业“以钱养事”新机制，积极探索农村公益服务市场化、社会化的路子，在全市建立起新型农村公益服务体系。大力推进农村义务教育管理制度改革，建立政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。稳步推进区乡财政管理体制改革，全面推行“乡财区管”的管理方式，增强基层财政保障能力，规范乡镇财政收支行为。3、探索建立城乡协调发展的良性投入机制加大财政投入力度。建立财政对农村投入的稳定增长机制，确保每年财政支农资金增量高于上年、预算内资金用于农村建设的比重高于上年，其中用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。搭建投融资平台。成立鄂州市小城镇建设投资公司和新农村建设投资公司，分别担当小城镇建设和新农村建设项目主体，承接相关国际援助和社会支助项目资金，向国家政策性银行和商业银行融资贷款，组织实施国家政策扶持项目，对优质农业产业化项目进行引导性投资、鼓励性投资或风险投资，充分发挥政府投入对启动社会投资的扛杆作用，努力形成政府推动、多元投资、市场运作的资本经营机制。全力启动民间资本。创新思路，拓宽渠道，建立多元化的城乡一体化建设融资体制，放开民间资本进入城镇基础设施、公用事业领域的各类限制，除特定行业外，实行民资进入“零门槛”。在城镇基础设施建设方面，积极引导社会资金，实行开发承包投入，走出一条共建共赢、独具特色的城镇基础设施建设路子。大胆探索创新符合农村需求的信用新模式。推广实施“行业协会联保基金银行信贷”、“龙头企业种植基地财政贴息”等信用新模式，引导农村金融机构加大对“三农”的信贷投入，开展设立“小额贷款公司”试点。加快和扩大农村政策性保险试点范围。探索建立政策性农业保险和商业性保险相结合的农村保险市场体系，努力扩大农业保险覆盖面，逐步形成农业灾害风险补偿和转移分摊机制。积极探索适合农村特点的担保抵押方式。进一步健全和完善县域信用担保体系建设，大力发展各类信用型、商业型和互助型担保机构，探索开展农村集体建设用地使用权、乡村房屋产权、林权抵押融资服务。（四）推进鄂东城市群一体化1、探索建立规划一体化的体制机制 建立鄂东城市群工作协调推动机制。在武汉城市圈建设领导小组下设立鄂东城市群协调发展领导小组,负责城市群建设的领导、组织和协调工作。领导小组下设办公室,负责日常具体组织协调工作，并设立产业协调组、交通协调组、旅游协调组、环保协调组等专业合作协调小组。建立城市群市长联系会议制度,定期或不定期召开专题工作会议,讨论城市群有关重大战略、重大政策、重大项目等问题。组建城市群区域内大型企业联合会、行业协会和民间联合商会等协调服务组织,充分发挥其行业规划、协调、咨询等服务职能,促进城市群内各行业企业间的合作。规划城市群发展总体定位。促进鄂州、黄石、黄冈三市组团发展，形成“多圈层、组团式”的城市布局框架。发挥鄂州的中心区位优势，以鄂州为中心，实施中心城市带动战略，突破行政区划界限，整合城市群内经济、文化、科技和资源优势，加速交通、产业、商贸、金融、技术、人才、信息市场一体化进程，形成若干带动力强、联系紧密的经济带，把鄂东城市群打造成武汉城市圈重要增长极。探索建立城市群一体化发展规划。按照“优势互补、互利互惠、联动发展、共同繁荣”的方针，启动城市群一体化发展规划联合编制工作,统筹城市群内城市体系、功能分区、产业重点、基础设施、要素流动等,明确各市定位分工，与武汉市圈总体发展规划衔接，编制城市群总体发展规划。2、探索建立基础设施共建共享的体制机制探索建立城市群内统一协调的基础设施建设投融资体制。搭建共建共享投融资平台，提高区域基础设施建设一体化水平。开放基础设施建设投资领域，支持、鼓励和引导民营企业和外商投资于城市建设，建立多元化投资主体和直接融资与间接融资相结合的投融资体制。加快构建城市群综合交通基础设施体系。加强城市群内公路、铁路、航道、港口等交通基础设施的协同建设，以鄂州为中心，构建包括高速公路、高速铁路、城际通道、长江航运在内的现代化综合快速交通运输体系。取消群内城市公路收费，形成一体化格局。开展城际交通公交化试点，组建跨市交通企业集团。建立城际季节性运输、抢险救灾等突发性运输协作和运力应急支援的应急联动机制。加快信息基础设施建设。整合现有信息网络资源，建设统一、高速、安全的城市群信息通道，建立协同办公、资源共享、科学管理的运行机制。探索以市场为导向,城际邮政、电信、电视、计算机网络建设的机制，促进电信、电视和计算机三网融合,不断提高城市群特别是鄂州市在武汉城市圈信息网络中的重要地位。3、探索建立产业错位发展的体制机制加快形成分工协作的产业布局。探索建立群内多层次和布局合理的产业体系，发挥群内城市各自比较优势和竞争优势，合理确定主导产业，相互错位发展。探索建立企业和项目在群内转移的利益协调和补偿机制。研究编制产业发展指导目录和重点建设项目库，联合招商引资。结合群中各市已有的产业基础、自身特点和武汉城市圈产业布局规划，重点围绕生物医药、电子信息、冶金、建材、特色种养殖、食品等产业，提高关联度，实现错位发展，培育鄂州、黄石、黄冈产业集聚带，形成一体化优势。创新产业园区互动发展机制。加快葛店开发区、鄂州经济开发区与东湖高新区、花湖开发区与黄石开发区、城东港口经济区和黄冈的对接步伐，探索与黄石、黄冈市省级开发区合作互动、快速发展的模式，加强产业融合、行业整合、企业联合,优化区域资源配置,推进产业链延伸,形成一批以现代制造业、高新技术产业为主要特色的产业园区和产业集群，做大做强区域性先导产业、支柱产业和优势行业。4、探索建立区域市场一体化的体制机制探索金融市场一体化的机制。加快金融“大同城”步伐，积极推动城市群金融市场一体化发展，大力推进金融服务产品创新，争取群内项目债券、企业债券、政府债券等发行。鼓励武汉市股份制商业银行、城市银行、证券公司和信托投资公司等金融单位在鄂州设立分支机构。探索与群内的一些实力强、机制活、管理规范的小型金融机构共同组建中小企业担保公司，为中小企业发展提供融资服务。建立无差别信贷管理体制，争取群内的银行单位为鄂州企业开展异地贷款业务，推动信贷市场地域融合。加快与武汉、黄石、黄冈的共同信用体系建设，实现信用信息的互联互通和共享，建立城市群内良好的金融诚信机制。探索商品市场一体化的机制。深化流通体制改革，加强各市商品市场的硬件和软件建设，建立统一开放、竞争有序的区域商品市场体系。充分发挥鄂州区位、交通和产业基础等优势，大力发展与我市优势聚集产业群相配套的区域性大型消费品批发市场和重要工业产品专业市场。加快城市群内物流基础设施平台、公共信息平台建设,制订出台鼓励扶持现代物流业发展的相关政策,探索物流产业协调发展的管理机制和物流企业间协同运作机制。探索要素市场一体化的机制。建立区域市场准入、质量认证等方面的联合协作机制，促进群内生产要素的多向流动。构建一体化的技术和人才交易市场体系，以鄂州为中心平台，建设一体化的人力资源市场，联合开展人才培训、交流和职业技能培训，推进城市群人才市场和劳动力市场的信息互通、网络对接、资源共享。试行总量控制和结构调整相结合的土地使用管理模式，在保证耕地总量不减少前提下，在城市群范围内对用地指标进行跨市调整。5、探索建立生态建设一体化的体制机制 建立环境保护一体化机制。建立城市群区域环境监测网络，完善环境污染源监管工作会商制度。建立流域上下游联防联治的水环境管理机制，共同编制流域水质保护规划，协调解决跨地区、跨流域重大环境问题。完善鄂州与武汉、黄石、咸宁四市保护梁子湖生态环境的工作协调制度，切实加大梁子湖环保工作力度。 探索联合开发旅游资源的机制。充分利用鄂东城市群历史文化底蕴深厚、襟江带湖、山清水秀的人文自然景观特色,加强资源整合和市场共同开发, 建立“整体宣传、共同招商、联合开发、利益均沾”的长效机制，形成“资源互享、信息互换、优势互补、区域协作发展”的大旅游格局，以观光旅游为基础,以三国文化、楚文化、革命历史文化、宗教文化和人文自然景观等专项旅游为载体, 编制跨区域精品旅游线路，扩大旅游产出规模,形成联合开发、共同发展的旅游产业群。探索综合利用梁子湖生态资源的机制。加强与武汉市、黄石市、咸宁市的工作衔接，将武汉市江夏区的龙泉山风景区、青龙山风景区和黄石大冶市的保安湖风景区纳入梁子湖生态旅游区进行统一规划，抓紧完成梁子湖生态旅游区总规的修编和详规的制定工作。以梁子岛景区建设为重点，全面加强月山景区、长岭湿地、沼山森林公园、涂家垴镇森林公园的旅游基础设施建设，规划和建设梁子湖环湖公路，把梁子湖生态旅游区建成鄂东城市群和中部地区“万顷梦里水乡”旅游精品。（五）推进生态保护、资源节约和综合利用1、探索土地集约利用的体制机制建立土地集约节约利用制度。建立和完善建设用地定额标准体系，制定和完善限制、禁止用地目录。建立土地集约利用、节约利用指标评价体系和考核体系，并将评价、考核结果与下年度新增建设用地指标挂钩。按投资强度和产出效率对建设用地实行分级分类管理，引导新建工业项目向工业园区集聚。开展建设用地整理，加大闲置低效土地处置力度，深入挖掘土地再利用潜力。积极开发利用城市地下空间。创新建设用地指标分配和交易制度。探索工业化城市化发展水平与建设用地指标挂钩试点，扩大城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点。探索实现区域耕地占补平衡的多种途径和保护补偿机制。探索建立用地指标交易市场，建立用地指标交易平台。健全城市土地市场运行机制。完善征地拆迁和土地储备制度。探索土地一级开发试点，优化土地收益分配使用管理制。完善土地交易地方法规，统一交易管理、统一信息发布、统一交易规则，建立全市统一、规范、高效、透明的土地交易市场机制。实行区域内土地集中征收和农用地集中流转。深入推进土地有偿使用制度改革，完善招、拍、挂制度，形成有利于生产力合理布局的土地价格形成机制。创新农村集体土地管理机制。改革农村集体建设用地使用权取得和流转制度，建立流转交易平台，探索建立集体建设用地合理流转的新机制。按照依法、自愿、有偿的原则，健全农村土地承包经营权流转市场，探索承包经营权合理退出机制，促进农村土地规模经营。建立健全流转中的土地收益分配机制，保障集体的土地收益权。实施农民宅基地换房试点，扩大“迁村腾地”试点范围，加快推进“城中村”、“城郊村”、“园中村”改造。完善失地农民保障制度。提高征地补偿标准和水平，完善被征地农民社会保障制度，探索建立被征地农民社会保障体系。在农业生产安置、择业安置、社会保险安置、货币安置的基础上，开展留地安置、集体建设用地使用权入股、土地股份合作制等多种征地安置模式试点。建立征地补偿安置争议协调裁决制度。2、创新湖泊生态建设机制完善城市水环境治理。加大推进洋澜湖的污染治理力度，继续实施截污、清淤、引江换水等治理工程，恢复其景观功能，并逐步达到水体环境功能要求。开展长江城区段综合整治工作，清除长江饮用水源保护区内的一切排污口，清理整顿沙场、码头等违章建筑。加强工业废水的治理，对废水排放量大的重点污染源实现在线监控。加快城市污水处理厂建设，同步配套建设和完善中心城区污水收集系统，大力推广雨水、污水分流收集系统，对原有的雨污合流系统采取截流措施或逐步改造为雨污分流。加强梁子湖流域生态环境保护。大力发展生态型农业、渔业、旅游业，以梁子湖为纳污水体的新增污染型项目一律不允许建设。合理布局全流域的种植业、水产、畜禽养殖，加强农用化学品的监管，有效控制面源污染。建立梁子湖生态保护机制，与周边城市共同保护梁子湖。将梁子湖省级自然湿地保护区申报晋升为国家级自然湿地保护区，争取梁子湖群列入“国际重要湿地名录”，花马湖、红莲湖、五四湖申报省级自然湿地保护区。建立水生态修复机制。编制鄂州市湖泊保护条例，统筹规划和实施全市水系网络的生态构建与修复工程，通过划定湖泊保护“三线”、灌江纳苗、湖湖连通、建立自然保护区等措施，保护河流、湖泊及地下水资源，增强河流、湖泊的生态功能和防洪防旱、蓄水调节功能。推进洋澜湖与长港、新港“两港”相连，红莲湖、五四湖、严家湖等八湖连通，加强山体保护、森林绿化，彰显鄂州“百湖之市”生态魅力。理顺湖泊管理体制。积极研究协调管理机制，整合现有湖泊管理和保护资源，组建市级湖泊管理机构，实施市内湖泊的统一规划管理。严格湖泊开发利用审批工作，从源头上把住盲目开发关。湖泊域内走以生态建设为主的可持续发展道路，逐步建立起湖泊生态安全体系。优化管理体制，做到利用湖泊资源搞开发的也要负责生态，管理生态的有权利用资源。湖泊水面的所有权、经营使用权和管理权有共同的制约机制，做到开发与管理有机统一，既顾眼前利益，更顾长远发展。3、探索矿山资源合理开发与替代产业的培育机制完善矿产资源开发与生态环境保护齐抓共管机制。坚持矿产资源开发与生态环境保护并重的原则，贯彻“谁投资谁受益、谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁破坏谁恢复”的方针，实现矿产资源开发与生态环境保护的良性发展，提高矿区的生态功能，重点治理程潮铁矿、泽林和汀祖金属矿区、梁子湖非金属矿区。建立矿山生态环境破坏和环境污染监测机构，完善矿山生态环境恢复治理制度，探索建立矿山生态环境恢复治理履约保证金制度。已有矿山企业和新建矿山必须制定资源开发利用方案、矿山生态环境保护方案、矿山用地复垦绿化方案、地质灾害防治方案等，鼓励执行矿山生态环境治理备用金制度，加强矿山闭坑绿化、土地复垦工作。坚持矿山生态环境保护的监督检查长效机制。建立健全矿山生态环境管理体制，运用法律、行政、经济、科学技术、宣传教育等手段和措施，对矿业活动进行规划、调整和监控，大力加强监管。鼓励应用新理论、新技术、新方法，改变资源利用方式，提高资源利用效率及生态建设和环境保护水平，最大程度地减轻资源不合理利用产生的生态破坏和环境污染，遏制次生地质灾害的发生。完善矿山资源合理开采和利用制度。坚持“在保护中开发，在开发中保护”的总原则，规划好全市矿产资源开采区、限采区和禁采区，遵循开采总量控制和规模化、集约化开发。完善矿产资源有偿使用制度，建立矿山生态环境恢复补偿制度，推行矿产企业资源整合有偿使用，提高矿产资源回采率。建立公平的矿产资源价值分配，根据不同矿产资源的性质、价值和生产所承载的风险，制定不同的、合理的权利金率，并加强权利金的收取和管理。建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。按照权益与责任相一致的原则，明确矿产企业的资源补偿和环境保护主体责任。积极申报全国资源型城市转型试点，对重点资源枯竭型企业关闭破产、分离办社会职能、职工安置给予扶持。鼓励矿山企业建立资源耗竭补偿机制，探寻替代产业。建立矿产替代产业推广探索机制。积极稳妥地关闭资源枯竭的矿山，因地制宜发展接续和替代产业。探索对资源枯竭型矿产实现替代产业开发试点项目建设工作，对依赖矿产资源的地区，发挥矿区自主性，鼓励集体发展矿区土地复垦、景观恢复、地质公园休闲项目建设等接续和替代产业。4、创新冶金、建材行业节能减排机制严格控制高能耗高污染项目。严把招商引资关，严格按“两高两低”（高科技、高效益、低污染、低能耗）的要求把好入口关，不断提高项目节能环保的准入门槛，从源头上把好节能减排关。在提高环保审批标准的同时，逐步推行项目能效评价审批制度，严格控制高能耗、高排放项目落户。大力引进高新技术、高效率、低污染、低能耗企业，在冶金、建材行业推进清洁生产，推广固废综合利用、再生资源循环利用以及水资源的循环利用。坚决淘汰落后产能。继续加大“九个专项”治理力度，重点是小水泥、小炼铁、小炼钢、小选矿、小造纸以及粘土砖瓦窑等落后产能的淘汰治理，从源头上控制能源消耗和环境污染。推广生物能源、可再生能源、大力发展农村沼气，减少面源污染。加大排放和耗能骨干企业技术改造力度，加快重点节能减排项目的建设，加快城镇垃圾、污水处理厂建设，全面减少SO2和COD等主要污染物总量的排放。加强节能减排科技创新。加大节能环保投入，设立节能和减排专项资金，通过财政补贴、奖励等方式，引导社会资金加大对节能减排技术研发和技术改造的投入。建立全市节能减排技术进步项目库，以重点项目为载体，推动节能减排重大技术研发、产业化示范和推广。抓好重点领域和重点企业节能减排。抓好重点耗能企业能源计量、统计、定额等基础工作，组织开展能源审计、能效水平指标、能效标识和节能产品认证等工作，强化市重点用能企业的能源审计和节能规划编制工作。加强对重点耗能企事业单位的能源利用监测，建立全市用能企业台帐，加强动态管理，打造全方位无缝隙覆盖网络。围绕冶金、建材、电力等重工行业，着力抓好余热余压利用、电机系统节能、能量系统优化、热电联产等重点节能工程。加强节能减排工作责任制和问责制。建立科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系，并制定具体的实施方案，加强目标责任落实和检查，实行严格的问责制。制定各类环境突发事件应急预案，切实提高突发环境事件的处置能力。5、创新循环经济发展机制加快循环经济发展。重点推进省级循环经济试点园区鄂州开发区建设，充分发挥产业园区的集聚效应，区内企业实现副产品和废物交换，能量和水实行梯级利用，共享基础设施，构建循环产业链，形成产业集群。加强各项前期准备工作，积极融入“青山-阳逻-鄂州”武汉大循环经济示范区建设，配合武汉积极申报“青阳鄂”国家级循环经济高技术开发区。发挥示范试点企业的带动和辐射作用。继续推进清洁生产示范点建设，开展环境友好型企业创建活动。按循环经济的要求，建设生态工业园区，支持各地按照企业特色建设生态工业园区，循环农业示范区，扩大试点。扶持一批开发利用废弃物的企业，建设共生和代谢生态网络，延长和拓宽生产链条，培育循环经济服务市场的供给主体。构建促进循环经济发展的政策体系。充分发挥市场机制和经济杠杆的作用，运用财税、投资、价格、信贷、消费拉动、政府采购等手段，促使政策推动和市场引导有机结合，逐步建设促进能源资源节约的体制机制和有利于激励循环经济发展的产业、财政、金融等政策体系。建立发展循环经济专项资金，加大对循环经济技术研发、关键技术攻关、产品开发、清洁生产、各类示范工程、重点领域或行业的重点项目的鼓励和扶持。 构建循环经济的技术支撑体系。通过技术创新、技术改造，突破技术瓶颈，逐步建立与循环经济发展相适应的技术创新机制和技术支撑体系，增强科技推动循环经济发展的能力。加强区域性循环经济合作。加强与武汉城市圈内城市在循环经济技术、资源综合利用和环境治理等方面的合作，通过多渠道、多层次合作，吸纳和应用国内外先进技术，加速研发与应用。（六）探索促进公共服务型政府建设的体制机制1、构建新型的行政管理体制架构探索实行职能有机统一的大部门体制。以实行职能有机统一的大部门体制为导向，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，对政府行政管理职能和流程进行重新梳理和界定，强化政府社会管理和公共服务职能。组建市统筹城乡发展委员会，探索建立资源节约环境保护综合执法局、企业发展服务局等综合执法、协调、服务部门。研究制定政府职能优化方案。加快推进政企、政事、政资、政府与中介组织分离,对政府职能强化、弱化、转化的内容和方式进行分类梳理，制定阶段性的改革目标和实施方案。推进公共服务社会化改革，加快事业单位、行业协会改革。推进行政审批制度改革。进一步缩小行政审批范围,把投资审批范围严格限制在关系经济安全、环境资源、整体布局的重大项目和政府投资类、限制类项目方面。规范行政审批、服务流程。完成全市所有行政部门的行政职权的梳理和锁定，明确承办岗位、办理时限、职责要求、相对人权利、投诉举报途径和方式，做到办事程序简化、工作流程优化、职权权限规范，降低办事成本。加大行政服务中心和电子政务建设，全面实现“一个窗口对外、一站式办结、一条龙服务”运行模式，推行网上审批。2、建立科学发展的评价考核机制建立科学、完善的考核指标体系。立足于鄂州发展的实际，着眼于解决鄂州现阶段面临的突出问题，对现行的统计、考核指标进行修正，制定体现科学发展观和正确政绩观要求的干部实绩评价标准，相应建立保障落实制度和奖惩机制。使绩效考核既考虑到经济效益，又充分考虑到社会效益、生态效益和人的发展。 建立科学的政府绩效考核评价机制。建立政府绩效评估制度，推进政府绩效评估的法制化和制度化。根据全市主体功能区划分，建立体现地区差异和功能差异的考核评价机制。对优先开发、重点开发区域重点考核符合资源节约和环境友好要求前提下的经济指标完成情况，对限制开发、禁止开发区域则重点考核社会效益指标、生态效益指标、人文效益指标等。不同地区对应不同的考核指标体系，根据考核实绩对干部进行奖惩。各区对各乡镇参照执行市级考核评价机制，特别是对特色镇的考核要体现区域特色。3、建立严格的行政监督、问责机制完善重大事项决策听证意见制度。凡涉及群众切身利益的公共政策的制定，都要向社会公开征求意见。按规定应当听证以及涉及重大公共利益的决策事项，都要进行听证。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。对重大行政决策实施评价，对负有领导责任的人员依法依规给予处分。建立健全行政审批、服务电子监察制度。完善行政审批电子监察、市民办事电子监察系统，对市、区政府部门行政许可实施过程中的行为、运转状态、效率等方面的情况，进行及时、全程和自动监控。将具有行政许可职能的部门、行政许可项目和非行政许可审批项目，最大限度地纳入电子监察系统监控范围。定期通报系统自动生成的各单位行政审批绩效情况，实行审批绩效与部门绩效管理挂钩。建立行政投诉快速处理和责任追究机制。加大直查快处工作力度，对投诉反映的突出问题或具有重大影响的典型问题，市委市政府指派专人直接调查处理，提高行政投诉办理质量和效率。全面实施行政问责制度，对因审批过错造成重大损失或不良影响的，必须对审批人员和相关监管人员进行问责。4、改革完善财税管理体制创建公共服务财政体制。建立健全政府购买公共服务机制，建立政府向市场购买服务的公共财政支出机制，逐步提高公共支出在财政支出中的比重。调整和优化财政支出结构，重点向基础教育、医疗和公共卫生、社会保障、“三农”等民生问题倾斜。大力支持城乡基础设施建设，按照“一主三新十特”的城市规划，加大对基础设施建设投入力度，发挥其辐射带动功能。设立城乡一体化建设专项资金，促进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理和市场体系一体化，确保农村饮水、沼气池等重点项目建设。增加对限制开发区域、禁止开发区域和资源枯竭区域用于公共服务和生态补偿的财政转移，推进城乡经济与环境协调发展。研究确定政府提供公共服务的范围、标准和方式，推进“以钱养事”新机制建立。建立统一的预算管理体系。深化预算管理体制改革，推行非税收入征缴入库新方式，规范非税收入管理，将非税收入全面纳入预算管理，实行综合财政预算。深化“乡财区管”改革，提高区级财政调控能力，增强乡镇财政保障能力。强化对预算执行情况的监督，市财政局每年随机抽样，对预算单位的预算执行情况进行评价，探索建立部门预算与部门绩效考核的新机制。研究制定促进资源节约环境保护的财税政策。积极贯彻落实国家关于节能减排技术研发、节能、环保、资源综合利用及可再生能源优惠政策。设立和落实两型社会建设激励性转移支付，设立节能及淘汰落后产能专项资金，采取财政贴息，利用国内政策性贷款、国外政府贷款和国际金融组织贷款等手段，大力推进节能技术改造和节能产品的使用，推动循环经济的发展。积极争取和落实各项税收优惠政策，对符合节能、环保、资源循环利用等效能企业和国家重点鼓励发展的行业和产品，所缴纳的企业所得税地方留成部分全额返还。建立资源型地区替代产业发展和环境治理基金。按照市、区、镇三级财政每年预算一部分资金和向资源开采企业征收环境治理工程基金的方式，建立资源型地区替代产业发展和环境治理基金，支持资源型地区发展替代产业和进行环境治理。（七）探索建立推进和谐鄂州建设的体制机制1、深化教育体制改革稳步推进教育领域新机制改革。推进农村中小学布局调整，合理利用教育资源。全面实施农村义务教育经费保障新机制，促进义务教育均衡发展。各区（街办）设立“中小学校舍维修改造资金专户”，建立农村中小学校舍维修改造长效机制。完善农村中小学教师工资保障机制。做好城区义务教育段学生免杂费的各项准备工作，探索城乡共享教育资源的机制。全面实施素质教育，加强节能环保教育和养成教育。完善农村教育援助计划。实施农村教师素质提高工程，对农村优秀教师和优秀校长进行省级免费培训。做好城镇教师援助农村教育工作。实施“农村教师资助行动计划”，缓解全市部分农村地区教师紧缺和结构不合理问题。建立城区学校对口帮扶农村学校机制，鼓励城区教育资源向农村流动。建立优秀农村教师和校长到城区学校挂职锻炼和市直优秀教师和校长到农村学校挂职锻炼的新机制。探索加快职业教育发展的新机制。推进职业教育资源整合，加大联合重组力度，推行“一校多牌”、“一校多股”，优化职教品牌。推行职业教育办学体制改革，吸纳社会资金参与公办职业学校建设，推进投资主体多元化。完善职业教育助学机制，鼓励引导更多的农村贫困家庭初中毕业生选择职业教育。深化职业教育教学改革，大力推行工学结合、校企结合、校地结合的“订单”培养模式，加强全市职业教育品牌专业建设。加快葛店开发区“鄂州职业教育园区”建设。扩大免费教育范围。全面实施城乡教育免费义务教育，有条件的区、街办可把城乡九年义务教育扩大到十二年，逐步实施高中阶段免费教育。加大贫困家庭子女教育的补助，完善优秀学生助学金和奖学金制度。免费教育逐步扩大到职业教育，对特别困难的农村学员，实行市区补一点、乡镇配套一点、自筹一点的奖励政策。2、推进医药卫生管理体制改革建设公共卫生服务体系。建立武汉城市圈之间的疫情信息连通机制，增强疾病综合预防控制能力和突发公共卫生事件应急处置能力。建立城市圈之间统一指挥的公共卫生应急机制和配合协调的公共卫生资源共享机制。建立血吸虫病的联防工作机制。完善医疗服务体系。发展农村医疗卫生服务体系，探索定向培养农村医疗机构临床医疗专业人员的新路子。完善立足鄂州、依托武汉、以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制，建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作机制。完善鄂州区域卫生规划和医疗机构设置规划，建立规范的公立医院运行机制，探索转变基层医疗卫生机构运行的机制。支持市中医院建设，探索中医药继承和创新发展的新路子。加快建设医疗保障体系。建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，坚持从重点保障大