高速公路建设BOT项目融资方式的意义与风险分析.docx

中图分类号F540.34文献标识码B文章编号1005-9016（2012）05-16-05TOU RONG ZI GUAN LI投 融资管理高速公路建设 BOT 项目融资方式的意义与风险分析孙桂珍 ，马德家 21. 河北工业职业技术学院，河北石家庄050091 ；2. 河北省高速公路管理局服务管理中心 河北石家庄050051摘要与其他融资方式比较，高速公路建设引入 BOT 既是当前资金形势和治理腐败的需求，也是有效引导民间资本流向，缓解政府财政压力、提升政府效率和效果的政策选择。然而，在政府参与的 BOT 市场化运作过程中，如何协调解决公营与私 营的矛盾关系，减少社会公众消费者的抱怨，处理好项目实施中的风险分担以及项目 实施的成本与风险控制都是本文关注的重点和难点关键词高速公路项目融资风险分析一、引言高速公路属于特殊的公共基础设施，对于 物流运输、劳动力转移等市场资源的配置，发 展区域经济和完善市场功能具有战略意义 ；高 速公路与一般公路的区别在于服务功能更为强 大和便利，其建设成本和质量等级要求更高 需要资金更为巨大，建设受到土地政策的限制 和经济规划的影响较大。我国高速公路建设尚处于快速发展时期，资金来源紧张，融资渠道单一，缺口比较大 高 速 公 路 作 为 公 共 产 品 在 传 统 意 义 上 应由政府来提供，这使得本来就资金紧张的高 速公路建设在其提供过程中不可避免地产生 着腐败和效率等许多问题，从而更加影响了 有 限 资 金 的 使 用 效 益。 因 此， 探 讨 作 为 高 速 公路建设项目融资手段之一的“BOT”，无论 作者简介 孙桂珍（1966 ），女，会计学教授，主要从事财务会计和审计教学与研究，先后在交通财会和商业会计等杂志上发表多篇专业论文。参加过公路工程项目内部控制研究、高速公路建设项目绩效评价公路运营单位全面预算管理研究等课题研究工作马德家（1962 ），男，正高级会计师，河北省高速公路管理局服务管理中心财务经理，河北省高速公 路禄发实业总公司财务经理，河北省交通会计学会副秘书长。主要研究领域为基本建设财务管理和服务区财务 管理16交通财会2012.05（总第298期TOU RONG ZI GUAN LI 投融资管理对 拓 宽 融 资 渠 道， 还 是 对 项 目 风 险 防 范， 都具有重要意义二、高速公路建设 BOT 项目融资与其他 融资模式的比较分析一）相关融资模式的基本含义高速公路建设 BOT 项目融资方式是指政 府通过协议授予项目投资者以一定期限的特 许专营权，许可其融资建设和经营高速公路 建设项目，并准许其通过收费或沿线服务设 施的经营以清偿贷款，回收投资并赚取利润 特许权期限届满时，将该段高速公路基础设 施项目无偿移交给政府。除了 BOT 项目融资 方式之外，在国外公共基础设施建设中还存 在 PPP、BT、TOT、ABS 等 融 资 模 式。 为 了 便于比较分析，这里也一并对其基本含义作 简要介绍1. PPP 模式（Public-Private-Partnerships） 是指政府通过对投资项目进行公开招标，然后 与中标企业共同投资建设，并且交由企业方经 营，最后双方依照协议分配项目收益，一定年 限之后，项目产权移交给政府2.BT 模式（Build Transfer）。是指政府或 其授权的单位作为项目发起人经过法定程序 选择拟建的基础设施项目主办人，并由该项 目主办人在工程建设期内组建项目公司进行 投 资、 融 资 和 建 设， 在 工 程 竣 工 后 按 约 定 进 行工程移交并从政府或其授权单位获得投资 回收3.TOT（Transfer-Operate-Transfer）模式 是指政府把已经投产运行的项目移交给出资方 经营，一次性地从出资方那里融得一笔资金 用于建设新的项目。项目经营期满政府从出资 方收回该项目（为社会提供免费服务）4.ABS 模式（Asset-Backed Securitization） 是指以项目所拥有的资产为基础，以该项目资 产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式5.ABC 链 条 模 式。 此 种 模 式 下， 建 设 期 采用 BOT 模式，建成后通过融资租赁或资产 证券化将建成项目转化为现金，然后继续投资 BOT 项目，持续循环，形成项目投融资链条上述项目融资方式各有优缺点也存在不同 的适用范围，那么究竟哪种方式更适合高速公 路建设融资，一直是理论界探讨的热门话题二）高速公路建设 BOT 项目融资与其他 融资模式的比较比较分析上述不同融资模式含义，不难得 出 BOT 模式与其他融资模式存在如下显著的 不同1. 适用范围不同BOT 融资对象主要是一些具有未来收益 能 力 的 单 个 新 建 项 目， 如 公 路、 桥 梁 等， 而 且该项目在融资时尚未建成，政府部门主要 是通过 BOT 方式为该项目的建设筹集资金 BOT 模式最大的特点就是给予项目投资人一 定的特许权期，投资人通过项目运营收回成 本并获得利润，因此 BOT 模式一般适用于竞 争性不强的经营性项目，只有那些通过对用 户收费获得收益的基础设施或服务项目才适 合 BOT 方式相 比 之 下，PPP 模 式 需 要 政 府 出 资， 因 此适于政府建设资金比较充裕或者有意控制 管 理 权 的 项 目 ；BT 模 式 项 目 投 资 人 不 进 行 项目运营，因此更适用于非经营性基础设施 及公用事业项目 ；ABS 模式的适用范围要比 BOT 方式广泛，适用“具有可预见的稳定的 未来收益的基础设施资产”；TOT 模式是通过 转让已经运行项目的经营权来获得新项目的 建设资金，对项目的运营能力和收益水平有 较高的要求2. 定价和投资回报的方式不同在 BOT 模 式 中， 政 府 授 予 投 资 人 特 许17交通财会2012.05（总第298期投融资管理 TOU RONG ZI GUAN LI经 营 权， 因 此 投 资 人 在 特 许 期 内， 可 以 通 过运营项目所得偿还债务，收回项目建设成本 并 获 得 利 润， 最 后 将 项 目 无 偿 移 交 给 政 府 BOT 项目的价格体现在项目运营过程中，通 过承诺特定期限的收费经营实现对投资人的 补偿PPP 模式与 BOT 模式的不同在于政府按 照其出资比例参与收益的分成，而对于 BT 模 式，投资人在项目完成后，直接将项目移交给 政府部门并由其支付费用给予投资人补偿，补 偿费用就是协议约定的投资补偿金。ABS 模 式下，债券在发行期内，项目资产所有权属于 SPV（特殊目的公司），而项目的运营、决策 权属于原始权益人，原始权益人有义务把项目 现金收入支付给 SPV，债券到期后，由资产产 生的收入还本付息，支付服务费后，资产所有 权又复归原始权益人。TOT 模式涉及的收入 为已有项目的运营收入，是投资者投资收回的 基础3. 项目风险分担的方式不同在 BOT 模式中，投资人不仅要承担项目 建设期间的建设风险和融资风险，而且要承担 运营期间项目的经营风险。BOT 项目投资人 一般都为企业或金融机构，其投资是不能随便 放弃和转让的，每一个投资者承担的风险相对 较大。同时由于其投资大、周期长，运营过程 中受政府政策和市场环境等因素影响，仍有较 大风险PPP 模式下，根据风险与收益配比的原则 双方按照投资比例共担风险。而在 BT 模式中 投资人只面对项目建设期间的建设风险和融 资风险，而经营风险则由政府部门承担。ABS 模式下不存在建设期风险，项目的投资者一般 为国际资本市场上的债券购买者，其数量众多 这就极大地分散了投资的风险，使每一个投资 者承担的风险相对较小，这种债券在二级市场转让，具有较高的资信等级，使其在资本市场上风险较小，对投资者有较大的吸引力。TOT模式涉及风险为已有项目的运营风险，为投资者承担综 上 所 述， 得 出 如 下 结 论，BOT 模 式 的适用范围和特点与高速公路建设投资需求和运营方式比较一致。与一般公路不同，高速公路属于收费运营的公共设施，收入来源可以得到政策上的支持 ；各条高速公路的运营相对比较独立，可以按照路段单独设置收费站和管理站在某个特定路段，不具有竞争性 ；高速公路建设资金缺口大，有一定盈利预期，符合投资人的投资需求 ；高速公路管理需要借鉴引入国际企业管理模式以提高水平。相对来说，PPP 模式对解决资金缺口帮助有限，投资人积极性受到一定限制；BT 模式由于投资人不参与运营对项目的参与程度较低，不利于借鉴引入国际企业管理模式以提高水平 ；ABS 的融资条件较高，并且涉及国家交通运输的战略安全，目前不宜采用三、高速公路建设 BOT 融资的意义1. 既破解了解决地方政府高速公路建设融资难题，又可以促进民间资本投资结构的合理化目前随着政府宏观调控力度的加大，金融政策紧缩的态势已经形成，资本市场中借贷融资的难度和成本不断加大，这对于高速公路建设的资金筹集带来了更大的困难，而民间资本领域则存在比较大的争取空间，民营经济、个体私营经济投资固定资产已经有了一定的资金基础，投资的欲望比较强烈，而且具有巨大的资金源，通过一定的政策措施通过项目建设和引导投资的多种办法，把这部分资金引入基础设施建设领域不仅是可行的，也是必要的。高速公路建设运用 BOT 模式既可以争取民间资本的支持，又有利于提高投资者的积极性，关键在于政策设计18交通财会2012.05（总第298期TOU RONG ZI GUAN LI 投融资管理2. 有利于缓解政府偿债压力在 BOT 模式中，投资人不仅要承担项目 建设期间的建设风险和融资风险，而且要承担 运营期间项目的经营风险。偿债压力小是地方 政府积极推进 BOT 项目建设的一大动力，目 前地方政府存在普遍的债务沉重的现实状况 长此以往，政府财政不能承受，不可能挤出足 够的现金用以偿还由于基础设施建设背负的债 务负担，高速公路的运营收益具有一定的不确 定性，化解和分散运营风险也需要通过民间资 本的介入才可以实现3. 有利于提高管理效率和效益通 过 引 入 市 场 工 具 和 企 业 化 管 理 改 变 政 府管理和提供公共服务的模式是目前国际上流 行的潮流之一。BOT 模式适应了这一潮流 BOT 项目的建设期和运营期都有民间资本的 介入，都引入了企业化管理和市场化运作的模 式，管理模式企业化，管理效率较高，政策激 励作用明显。通过多元化的管理模式，可以使 高速公路管理呈现出更大的活力，而通过引入 国外先进的管理技术和运营模式，则有利于提 升我国高速公路建设管理向国际标准看齐，提 高其在交通运输业的竞争地位BOT 这一新的融资模式无疑为高速公路 的发展带来了机遇，政府通过 BOT 模式挖掘 私营部门的能动性和创造性，以利益驱动机 制来提高效率和生产力，解决普遍存在的高 速公路等基础设施运行效率不高的问题 ；高 速公路建设项目由于建设固定成本或沉没成 本 过 高， 建 设 周 期 长， 政 府 在 财 政 能 力 有 限 的情况下，通过 BOT 模式可以在一定程度上 解决资金不足和债务压力 ；通过 BOT 模式为 高速公路等公用事业提供足够的资金，从而 引导民间资本合理流动，促进私有经济的发 展。由此可见，高速公路建设融资引入 BOT 模式意义重大四、高速公路建设 BOT 融资的缺点与风险各地政府和金融理论界都很看好 BOT 方 式， 但 是 经 过 一 段 时 间 的 尝 试、 探 索， 在 实 践中遇到了不少来自于政策、法律和人才方 面 的 障 碍， 在 操 作 上 比 较 复 杂， 谈 判 中 也 问 题 重 重。 这 固 然 有 政 策 和 管 理 方 面 的 问 题但 BOT 本身的固有缺陷和风险也不容忽视 认识到这一点，对稳妥推进 BOT 融资方式十 分重要1. 在对公共设施运营模式是否市场化尚存 争议的背景下，BOT 的广泛推行条件和环境 尚不成熟由于以往基础设施大多由财政拨款或国家 贷款来进行建设，所以，设施的使用费用很低 甚至不收取费用，老百姓已经习惯了免费使用 很多基础设施 ；而采用 BOT 方式筹建的项目 为收回投资并赚取一定利润，必须收取一定的 使用费用。这不符合社会公众的消费习惯。由 于 BOT 项目是自筹资金、自行建设、自主管理 自我偿还的一种建设运营管理方式，因此，其 产品和服务的定价往往要比在计划经济模式下 的价格要高。社会对在中国基础设施建设中运 用 BOT 存在疑虑，有人担心 BOT 的运用会导 致国家对基础设施项目控制权的丧失，还有人 担心把基础设施给私人投资建设和经营会带来 一些敏感的社会问题BOT 模 式 的 市 场 化 色 彩 比 较 浓 重， 高 速公路服务涉及千家万户，又具有一定的垄 断性，定价因素十分复杂，价格的高低甚至 直接影响到整个国民经济是否能健康正常运 行，因此，要求政府要合理控制项目公司的 利润，限制收费价格，这就使得投资人对项 目未来的投资回报率难以预测，因而不敢放 心 大 胆 地 投 资 BOT 项 目。 如 果 在 政 府 和 投 资 者 之 间 无 法 形 成 共 识， 则 BOT 项 目 必 然 会流产19交通财会2012.05（总第298期资讯 ZI XUN山西 ：省政府召开高速公路建设筹融资协调组会议4 月 9 日，山西省副省长牛仁亮主持召开省高速公路建设筹融资协调组会议，听取当前 筹融资情况汇报，研究解决今年四、五、六月 资金需求问题，部署资金落实到位事宜，确保 高速公路建设顺利进行牛仁亮指出，今年山西省作出新建高速公 路 1000 公里、总里程突破 5000 公里的部署 做好筹融资工作对完成这项目标任务至关重 要。目前筹融资工作取得积极进展，但存在银行间进展不平衡等问题。下一步，要进一步加大工作力度，加快项目审批进度，加快建设融资平台，加强与各银行的协调衔接，用好用足政策空间，确保已签订贷款合同尽快落实，并在依法依规的前提下，采取多种措施积极争取新增贷款，推进高速公路建设资金足额到位山西省发改委、省财政厅、省交通运输厅 省重点办、省银监局、省国资委、省金融办等 有关负责人参加会议2. 公共产品向营利性转化，控制困难，管理监督成本和风险加大首先，如果政府管理介入过深，监管政策 过于严厉，则融资项目吸引力不足，投资者会 认为自主经营的权利不够，会将投资转向其他 项目 ；如果政策过于宽松，则损害国家和社会 公众利益，而且不同的高速公路项目具有不同 经济特征，监管标准不易确定。其次，公路建 设和运营具有系统性特点，不同道路之间存在 相互影响，容易产生利益纠葛，不同路段的高 速公路价格不一致会引起社会公众的质疑，政 府的解释成本很高。第三，公路建设具有发展 地方经济的战略功能，缺乏规划的项目建设容 易失去控制，如果缺乏有效的政府监管，盲目 引入 BOT 项目建设和运营，会引发新一轮的盲 目重复建设，在追求市场利益的同时，损害环 境和民