水资源供求均衡管理制度安排及政策选择.doc

水资源供求均衡机制与政府管理能力的提升* 本文得到山东省软科学项目（主持人：周玉玺，项目号：B2006025）的资助。周玉玺1 葛颜祥2（1.山东农业大学经济管理学院，2.三农问题研究中心 山东 泰安 271018）摘 要：政府水资源管理的目的就是借助有效的制度、政策等措施实现水资源的长期供求均衡。本文借鉴一般商品供求均衡形成的理论，阐述了水资源供求均衡形成的价格调节机制、产权制度、政府干预制度和协商谈判制度的运作机理、适用范围和条件，并从改革完善水价制度、构建水权制度、提高政府水资源管理能力方面提出了政策建议。关键词：水资源 供求均衡 形成机制Research on the Mechanism Forming Supply-Demand Equilibrium of Water ResourceZHOU Yuxi GE Yanxiang(Economic & Management College of Shandong Agricultural University,Shandong Taian 271018)Abstract:Water resource management goal of government is to bring about long-term supply-demand equilibrium by means of instituite, policies etc. Based on the fundamental equilibriun theory of general goods, it is analyzed the operating mechanism and its scope of application that form water reource supply-demand equilibrium, including pricing mechanism, property relation, government Intervention and negotiating mechanism. Then the advices are put forward to reform water resource price, construct water rights and strengthen abilities of government water resource management.Keywords: water resource; supply-demand equilibrium; mechanism;市场经济条件下，对于任何商品、劳务或资源，不管采用何种管理制度，其目的都是为了实现供求均衡。随着人口增长、经济社会的发展，水资源需求不断增长是一个不争的事实。但是，受技术、资金以及自然环境因素的影响，水资源的长期供给能力是有限的。因此，需求无限增长与供给有限之间的矛盾将日趋尖锐，如何保证水资源的长期供给与需求的平衡是世界各国所面临的一个重要议题。按照世界经济发展的一般规律，国民经济发展处于成长阶段时期，必然伴随着大量的资源消耗笔者认为，国民经济处于成长阶段时期，受政府追求经济增长目标的影响，资金大多应用于附加值高的投资项目中，而较少关注资源使用和供给情况，我国改革开放30年经济发展的事实也证实了这一点。目前，我国经济正处于国民经济发展中阶段，资源的消耗呈现倍数的增长（当然包括水资源），因此，为保证人类经济社会可持续发展，必须从现在开始，采用相关措施保证水资源的长期相对稳定的供求均衡。本文借鉴一般商品的经济理论，分析水资源供求均衡的形成机制及其内在作用机理、局限性。按照福利经济学的理论，实现资源配置的帕累托最优标准，可以通过政府行政计划、完全集中调节、完全歧视性垄断经济和完全竞争市场四种主要途径实现1。本文主要探讨实现水资源供求均衡的价格调节机制、产权机制以及政府干预和协商谈判机制。一、水资源供求均衡的间接调节机制价格调节机制市场经济条件下，商品的供给与需求决定了商品的价格，反过来，价格机制向生产者和需求者传递了商品的供求信息，从而影响生产者和消费者的行为，促使新的供求均衡的形成。因此，价格机制是形成市场均衡的“自动稳定器”。水是一种稀缺资源，具有商品的基本属性，在水市场中，存在供给方（相关水管部门）和需求方（各用水主体），因此，水资源也可以通过价格机制调整供求双方的行为自动实现供求均衡，从而实现供求双方的效用最大化。按照福利经济学第一基本定理假设，市场均衡实现了资源配置的帕累托最优，水资源供求均衡的形成也达到了水资源配置的帕累托最优的目标。按照经济学的一般理论假设，当一种物品处于短缺状态并具有使用价值时，才具有市场交换价值（价格）。水资源本身所具有的自然特性，可利用量年际间具有很大的不确定性，水量多少变化不定，太多或太少均有害。一般来说经济社会对水资源的需求是不断增长的，水资源需求具有一定的弹性。相对于人类需求，在水资源相对丰裕时，人们可以不付任何费用就可获取所需要的水量，水资源供给具有无限弹性，此时价格机制对调节水资源供给无效。随着用水量的不断增加，相对有限的水资源的供给弹性逐渐变小，价格机制的功能逐渐显现出来。因此，可以根据水资源供求弹性的变化规律，证明价格对水资源供求的调整作用。 价格 D S P1 Pe O Qmin Qd Qe QsQmax 水资源量图1水资源价格的效率如图1，D为水资源的需求曲线，S为水资源的供给曲线，Qmax为水资源的最大可利用量（水资源供给的极限），Qmin为水资源最低需求量（人类生存需水量）。如果存在水资源市场，供求双方能够在某一价格水平上实现供求平衡，如图1，在价格水平Pe，水资源供求在Qe达到均衡，此时供水者和用水者效用最大化。如果价格上升到P1，水资源供给量上升到Qs，需求量降到Qd，此时原有供求均衡被打破，供水者可以通过开辟新的水源或改善经营管理，提高供水效率，供给量增加了QeQs，用水者通过节水等措施或增加替代性资源投入，水资源使用量减少了QdQe，供求双方可以在价格P1水平上达到新的均衡。从水价上升对水资源需求和供给的效应来看，随着水资源开发利用程度的提高，水价上升对水资源增加供给的影响程度越来越小，对抑制水资源需求的作用明显，QeQs小于QdQe。可利用水量在接近Qmax，水资源供给价格弹性趋向于零，水价调节供给的能力也趋向于零。当水价提升，减少用水需求，在接近Qmin时，水资源需求价格弹性趋向于零，水价上升只能是“徒涨”，不会减少需求。可见，价格机制调整水资源供求能力的范围是在Qmin到Qmax之间。因此，为使水资源的供求达到均衡可以运用价格杠杆的调节作用。但是，要使价格杠杆发挥应有的功效，必须根据水资源的供求态势确定合适的价格水平。从我国目前情况来看，水资源短缺危机逐渐显现出来，而水资源需求却处于不断增长时期，长期的低价供水政策造成了水资源大量的浪费和用水效益低下，改变目前水价偏低的现实是一个迫切需要解决的问题。我国于2004年1月1日颁布实施的水利工程供水价格管理办法，水价改革的目标是建立基本水价和计量水价制度。为反映水资源的全部稀缺价值，水价形成机制逐步采用全成本法，包括资源水价、工程水价和环境水价，但是要解决这三部分在整个水价中的比例关系。从目前我国水价实施情况来看，工程水价占绝大部分，资源水价和环境水价仅占很小的比例。目前我国水资源费（反映资源的稀缺性）标准，城市生活用水全国平均为0.1元/m3，工业用水平均为0.16元/m3，农业用水平均为0.03元/m3。2如果按照城市生活用水价格2元/m3标准，水资源费仅占供水价格的1/20。因此，伴随着水价的提高，应适当提高水资源费的标准，这样一是可以抑制终端用水户的用水需求，促使用户节水，提高用水效率；二是可以抑制供水企业的用水需求（减少开采地下水数量、减少河流湖泊等取水量），通过改善供水管网，降低水资源输送过程中的渗漏量，改善内部管理制度，从而提高供水效率，以实现利润最大化。因此，提高水资源费的比例有助于水资源需求总量控制目标的实现。二、水资源供求均衡的内在生成机制水资源产权制度一般意义上的产权（Property Rights）是指财产的权利，表现为人与物之间的某种归属关系。经济学范畴的产权，是指蕴含在人与物的关系上的人与人之间的关系，是一个人或其他人受益或受损的权利。对稀缺的自然资源，产权是资源稀缺条件下人们使用和配置资源的权利。完整意义上的产权是包括所有权、占有权、支配权、使用权在内的一个权力束，不同权能界定给不同经济主体，从而形成的不同权利主体之间的责、权、利关系，形成不同的产权制度安排。产权制度是针对同一标的物所形成的人与人之间的关系，是约束各权利主体行为的规则。从资源配置效率角度看，不同产权制度的功效有很大差异。按照产权经济学理论假设，资源配置低效率是因为产权不清，即对同一标的物的各权利主体的责权利关系不清晰。因此，可以从改变资源的产权制度安排入手，创建提高资源配效率的产权制度。根据产权经济的一般理论，创建提高水资源配置效率的水权制度是市场经济条件下实现水资源供求均衡的有效机制。（一）水权制度生成清晰界定各项权能按照科斯第二定理假设，交易费用大于零时，初始权利制度安排将影响资源的配置效率。因此，要使市场机制实现资源配置的高效率目标，必须关注初始权利的界定，即产权要界定清晰。产权清晰包括以下三层含义：一是产权的归属明确，即产权主体明确（包括各项权能的主体）；二是权利内容明确，即每个主体权利范围要明确（主要是因为水资源的多用途性，如消耗性用水和非消耗性用水）；三是权利界区明确（主要针对流动资源的不可分割性，如水资源）。应用到水资源领域，水权制度中的所有权的归属相对明确，我国水法中明确规定了水资源归国家所有。因此，按照归属明确的要求，主要是水资源的使用权主体归谁享有要明确。在使用权主体明确的基础上，每个权利主体所享有的水资源使用权具体内容以及相关的责任与义务要明确，以及使用权主体的权利边界也要清晰（比如农户用水权的转让范围、取水权规定的取水点的界定）。（二）水权制度的形成取水许可制度在清晰界定水权的基础上，必须借助于一定法律形式，对各权能主体及其享有的权利、责任以及权利边界予以确认。没有法律保护的产权是不完整的，各权能主体的利益也不能实现，从而产权制度的资源配置功能、激励功能和约束功能也不会实现。目前世界各国一般采用取水许可制度对用水户的用水权进行确认和保护。取水许可属于行政许可的范畴，是水权在水资源管理中的具体体现，具有法律效力3。从经济学角度看，取水许可是一种合同契约关系，是授予方一般来说水资源所有者委托一定的专门机构代理行使取水许可的审批、发放、监管等工作。我国由水管部门代替水水资源所有者（国家）行使取水许可管理权，美国加利福尼亚州由州水资源控制委员会代理行使。（水资源所有者）与获得方（各用水户）之间的一种合约，授予方按照总量控制、有偿使用和公平有效原则，确定取水许可的数量，用水户以缴纳水资源费（水权费）的形式通过行政审批程序获得取水许可权，双方的责权利具体体现在取水许可证中。授予方为保证取水许可证获得者的权利不受侵害，有责任监督、协调各用水者的用水行为、控制取水许可证的发放数量，以保证用水户能够及时的获得取水许可权限范围的符合质量要求的水量；获得取水许可证的用水户，要按照许可制度的要求，在规定的时间、地点抽取规定数量的水资源，并保证水资源的有益用途，保证水资源回流的质量以及不危害第三方的利益。若授予者违约，获取者可以通过行政诉讼等形式获得必要的补偿；若获取者违约，授予者将取消其取水资格。我国从1993年开始实施取水许可制度，随后各流域、各省市结合自己的情况，在水法、取水许可制度实施办法的框架内，制订了各自的取水许可实施制度。但是，我国取水许可制度与现在的水权制度不同，无论从性质、获取方式等有很大的差别。（三）水权制度功能的实现水权交易制度产权制度的资源配置效率功能之所以能够实现，关键在于产权的可让渡属性，即产权可以在不同主体之间的转移。如同商品交易一样，伴随着商品在不同所有者之间的转移，商品内在的各种权利也相应转移，最终流向生产效率最高的经济主体。因此，经确认的水权，为了实现水资源配置的高效率目标，必须赋予权能主体的转让权。根据前文所述，只有能够交易的水权，才能形成用水户的节水激励，提高水资源的利用率，从而实现水资源管理的总量控制目标。从我国目前水权制度现实来看，用水户获得取水许可证不能流转，无疑降低了水权制度的资源配置功能，因此，必须改变我国的取水许可制度，允许用水户的取水许可证可交易。由于很难确定各用水的用水边际效益，因此初始取水许可证的发放很难满足各用水户的真实需求，而且发行价格很难与均衡价格同一。此时若允许取水许可证可以转让，可以依靠市场的驱动力来达到水资源的合理配置。我们以下分析可交易取水许可证的社会福利效应。假设某区域有A、B两个用水户，可利用水资源总量为Q，用户A的边际收益线为MBA，用户B的为MBB，按照一般经济规律二者的边际收益递减。如图2，ab为用户A的边际收益线，cd为用户B的边际收益线，由于二者的用水结构不同，二者的用水边际收益不同，在此假设用户A的边际收益大于用户B的边际收益。 收益 a MBB MBA f c p=mc m eg b d O Q1 QE Q图2取水许可证转让的社会福利效应 e 由于政府对各用水户的信息不对称，假设政府在发放取水许可证时，赋予用户A的取水量为Q1，用户B的取水量为QQ1，则用户A的净效益为面积OafQ1，用户B的净效益为面积Q1gcQ，社会净效益为二者之和。假设政府完全了解各用水户的边际收益，按照社会收益最大的原则分配许可证，赋予用户A的取水量为QE，用户B的取水量为Q-QE，则用户A的净效益为面积OaeQE，用户B的净效益为面积QEQce，社会净效益为二者之和，显然相对于第一种分配方案，用水户A增加收益为面积feQEQ1，用户B减少收益为面积geQEQ1，社会净收益增加面积efg。如果按照边际收益等于边际成本确定水价（假定供水边际成本相同），如果允许二者以价格p协商转让Q1QE的水量（假设交易成本为零），则用户A因增加用水量Q1QE，增加收益为面积feQEQ1，支付水权转让费为面积Q1QEme，收益净增加面积mfe，用水户B因减少用水Q1QE，收益减少面积geQEQ1，因转让Q1QE用水量得到卖水收入为面积Q1QEme，净收益增加面积meg。水权转让也实现了二者效益最大化，因此，在信息不完全的情况下，政府可以借助水权交易制度实现社会福利最大化目标，从而实现水资源的供求均衡。（四）水权制度的保护与监管水资源的流动性、难储存、用途多样性等自然特征，决定了水权制度不同于其他自然资源产权制度（如土地产权制度），各权能主体的利益实现的关联性高，致使水权容易被“稀释”。比如非消耗性用水权（水面经营权）要受到消耗性用水权（农业灌溉、工业用水等）的影响，取水量多则降低了水面经营权的价值。因此，为了水权交易制度能够运行，必须存在界定清晰的、可衡量的和可转让的产权。水权交易市场的发育和清晰、稳定的产权必须与国家的有效干预和不断扩张的用水户对水资源管理的参与相适合。在建立水权和发育水权交易市场时，鉴定、建立和调整水权，量化、监督和规范化有害的“第三方影响”，提供合理的法律法规和相关制度支持，仍然是政府的关键责任。水权交易的结果取决于水资源在不同用途的经济价值（边际价值），对于小用水户和市场竞争能力缺乏的弱势群体，应从法规方面给予保护，以体现水资源使用的公平原则。因此，作为水资源所有者的政府，在目前我国水资源产权共有的前提下，选择由政府出面界定产权是一种成本相对较低的策略选择，并且要以法律的形式对各权能主体的权利予以确定，只有受法律保护的水权才是有价值的。并且，水权交易能否实现，受交易市场发育程度的影响，从我国水权交易实践率先在浙江省发生，与浙江省资源配置的市场化程度较高不无关系。因此，政府应负责积极培育交易市场的责任，制订交易规范、交易程序、交易方式等，并负责交易市场的监督管理责任，维护交易秩序，解决交易纠纷和冲突，提供必要的信息服务。三、水资源供求均衡的外在干预机制政府介入和自主谈判（一）政府介入根据前面的讨论，只要存在水资源市场，水资源能够通过价格机制和产权机制能够自动实现供求均衡，达到资源配置的帕累托最优目标。如果把价格杠杆和产权制度看成水资源供求均衡形成的内在动力，那么是否存在其他力量促成供求均衡的实现呢？从世界各国实践来看，运用政府的行政垄断力量和非政府组织的协商机制也能够促成供求均衡的形成。按照市场经济的一般理论，由于资源的公共财产属性以及资源使用中的外部性问题，导致市场机制配置资源的功能失效，因此，对于具有此类属性的资源，由具有垄断地位的政府，运用垄断暴力，综合运用计划、经济、法律等手段，改变水资源的供给和需求，实现供求均衡，政府可以运用命令控制手段和经济手段影响用水者的行为达到实现供求均衡目的4。政府通过对经济社会发展的需水的评价预测，制定供水计划，实现供求平衡。政府可以分别从供给和需求层面采取相应的命令-控制措施。为增加供给，政府直接投资水利设施的建设以及改造灌区供水设施等，提高水利设施的供水能力；或者以建立保护区的形式，建立水源地保护制度，保障长期供水能力。为控制需求的增长，采用取水许可制度，限制过量取水；制定用水规范标准，限制单位产品的耗水量；强制性推行产业结构调整政策，促进节水行业的发展；或者采用宣传教育手段，提高公众的节水意识。一般来说，政府的强制性介入，对水资源的供求均衡的形成更为直接、迅速，具有强制性，为保证措施的有效性一般伴随着法律的制裁和经济的处罚制度。同样，政府可以采用价格、税收、补贴、产权等经济手段，形成用水者的激励和约束机制，间接的实现供求均衡。经济手段主要是通过利用市场机制和建立市场，改变用水者行为的成本函数或收益函数，从而达到实现供求平衡的目的。利用市场主要是在现有市场框架体制内，政府按照社会福利最大化原则，给行为主体附加一个外在成本或外在收益，改变经济主体的行为达到实现均衡的目的。主要手段包括运用价格杠杆，通过改变要素的相对价格，从而改变经济主体的生产成本，达到增加供给和控制需求的目的；或者政府对节水企业或个人、水源地居民给予财政补贴的方式，或者给予供水企业进行节水技术和节水设备投资支持；或者采用税收手段（如水资源税）。创建市场主要是指建立水权交易市场（如前文所述）。经济手段具有间接性和诱导性，发生效果的时间相对于命令-控制性要相对缓慢，并且需要进行多次“试错”才能达到最优管理水平，学习成本较高。命令-控制性需要建立庞大的执行监督机构，增加了制度执行和监督成本。（二）自主谈判针对政府和市场机制在形成水资源供求均衡方面的严格限制条件，结合水资源空间分布的差异性，由用水户自发形成的组织制度或非政府组织也可以实现水资源的局部供求均衡。水资源具有典型的区域性特征，有些地区的水源供应是相对分离的，比如丘陵山区的农村灌溉用水多来自于在山谷中修建的水库、一个区域中的地下水资源等。由于水资源在自然界存在方式的差异，在资源存量的储藏能力和资源单位的变动方面存在很大差异，一般来说地下水、人工建造的水库、水池等集水设施的水资源比河流等水资源的储藏性、稳定性要高，同时对于不同水体的用途差异较大（有些水源纯粹用于城市生活用水、有些纯粹用于农业灌溉用水、有些用于生活、农业、工业等领域），各用户的用水边际产出差异较大。一种制度的有效性往往与制度环境有很大关系，因此不存在单一制度安排适合所有不同的环境条件。在水源地相对封闭、用途相对单一、用户同质性较高的区域，可以选择由用户自己组织实行的“自筹资金的合约实施机制”5来实现水资源的供求平衡。按照博弈理论的假设，在参与博弈的人数较少且比较固定（预示着边界可以清晰界定），参与者行为和行为结果的同质性较高（用水途径、用水方式相同，用水的边际产出比较容易衡量），参与博弈的次数多少（用水的次数），以及惩罚的及时性和可能性（规模越小的群体，违规被发现的概率越高，违规者搭便车的成本越高，因此违规的可能性较小），可以实现水资源分配的供求均衡目标。这种基于用户自愿组织的供求协调机制，使水资源的供应者与需求者结合在一起，供应量的多少充分反映了用户的用水需求，用户的需水量能够充分反映用水户的边际产出，并且用户可以根据供应量的变化及时调整分配方案，保证了供求均衡随环境变化的适应性。但是，这种制度受传统文化、用户水资源需求的强度、用水户的同质性程度、用户的流动性、用户数量以及合作的历史经验的影响，不可能在所有的地方都同样有效，一般适合于水资源来源单一、用途单一、规模小的农村地区。四、结论与政策建议以上三种形成供求均衡的机制各有利弊。价格机制通过改变生产要素的相对价格，从而改变用水主体的成本和收益函数，促使供求双方自发的调节各自的行为从而达成供求平衡。但是，对于水资源来说，时空分布差异性较大，用途多样决定了用水户的生产函数相差悬殊，供求双方力量不同，确定公平合理的价格比较困难。产权机制通过建立清晰的产权制度和产权交易市场，实现水资源的供求均衡，但是受水资源流动性、不可分性等自然特性的影响，确立稳定的、准确的水权难度较大，并且受交易成本的影响，产权交易市场能否发挥应有的功效不确定性较大。政府可以通过强制性的行政干预促成供求平衡，但受政府组织管理成本的影响较大。用户自发促成的供求平衡虽然具有灵活性，但受规模的限制不可能适应于其他类型的水资源。因此，水资源供求平衡的达成，不是单一措施、单一主体能够实现的，而是多个主体采用多种制度、措施相互作用的共同结果。从水资源管理的角度来看，需要中央政府、地方政府、企业、单位以及各用水者，综合运用经济的、法律的、社会规范等制度或措施，合力作用的结果。政府作为水资源管理的主体，应在维护水资源长期供求均衡方面发挥主导作用。（一）水价机制的改革与完善价格杠杆是市场经济中调节供求的主要手段，价格的变化反映了资源供求变化趋势的信息，引导供求双方调节各自的行为，实现供求平衡。随着我国市场经济体制的逐渐完善，资源市场化配置机制的确立，应充分利用价格杠杆调节水资源的供求。建国以来，我国水价先后由无偿供水（19491964），到低价供水（19651985）。自1985年颁布实施水利工程水费核定、计收和管理办法以来，改变了长期无偿或低价供水的局面，开始实施成本价供水。1988年颁布的水法为水价改革提供了法律基础。1990年发布了关于贯彻执行“水利工程水费核订、计收和管理办法”的通知，1991年水利部制订了乡镇供水水价核订原则（试行），促进了水价改革工作。1997年，国务院发布了水利产业政策，规定了新建水利工程和原有水利工程的水价制订原则。此后，我国的水价改革步入了快速发展的新时期。1997年以后，随着水资源短缺形势的加剧，加快了水价改革的步伐，逐渐把水价纳入国家商品价格管理体系，2000年国家计委下发了改革水价，促进节约用水的指导意见，提出水价改革的基本原则和水价改革的基本思路。2004年颁布实施了水利工程供水价格管理办法，详细规定了我国水价构成及征收、管理程序，规定供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。因此，理顺我国水价体制，选择合适的水价形成机制，仍然是一个需要解决的问题。目前我国水价改革可沿着如下思路进行。一是合理确定水价构成要素及其比例关系，选择科学的水价形成机制。尽管我国供水价格呈逐渐递增态势，终端用户的水价递增能够抑制水资源需求的增长，但是水价中水资源费的标准依然偏低，单纯提高水价对供水单位的节水激励具有负效应所谓供水单位的节水负效应是指水价上升，供水单位为追求利润最大化而有增加供水量的积极性，不具有增加节水投资的激励，因此水价上升反而刺激了供水单位的用水需求增长。，因此，要使水价发挥抑制需求过度的效应，不仅要形成对终端用户的节水激励，也要形成对供水单位的节水激励。伴随水价增长，必须配合其他制度安排，适当增加水资源费（反映水资源的稀缺价值、生态价值）的比例，合理确定水价体系中各构成要素的比例关系。二是完善两部收费制度，按照公平和效率的原则，采取不同的收费制度。在水价具体实施过程中，对水费的征收我国普遍采用“两部收费制度”，即实行基本水价和计量水价，定额内的用水征收基本水价，超过定额按照累进加价原则的征收。从实施效果来看，两部收费制度在城市生活用水和工业用水领域实行的较好，主要原因在于城市生活用水和工业用水计量技术较为规范，用水定额比较容易衡量，供水量也比较容易确定（供水量可由城市供水公司的供水能力来确定）。但在农业生产领域，用水定额受自然环境、作物品种、作物种类、灌溉次数、灌溉技术等不确定因素较多，衡量较为困难，实施难度较大。同时水价改革，要兼顾公平和效率原则，针对不同用水主体、不同地区的经济发展水平、不同群体的收入水平，尤其是在农业用水、生活用水领域，按照可承受的原则确定合适的水价水平。并建立健全水价听证制度，增强水价制订过程的公众参与程度。三是加强水费征收的力度、水费使用的监管。从目前我国水费征收情况来看，尽管水费收取率平均由1984年的30%提高到2002年的50%60%左右6，对供水单位的运行费用有一定的缓解，但是仍然偏低，并且水费被挪作他用的现象非常普遍，不能实现“以水养水”，也不能体现市场经济等价交换的原则即付费者理应享受到应有的服务或商品。如果收费者把获取的收益用作他途，降低了提高供水效率的投入、水资源保护的投入，必然导致交费者的不满，从而导致不交费、偷水等行为的发生，也不利于培养用水户的节水行为。因此，需要政府加强征收力度，实现用者付费，并对水费的使用情况加强监管，保证水费用于水资源的保护、供水设施的改善等领域。（二）水资源产权制度的建立以及水市场的培育与管理产权制度是市场经济存在的前提和基础，水资源市场化配置机制的建立首先要建立相对稳定、清晰的产权制度。因此，根据我国水权制度存在的水权模糊、主体缺位的现实，由政府主导界定水权，明确水资源各项权利的主体及其权利内容、权利边界，各主体之间的权责利关系。在水权界定清晰的基础上，国家（水权所有者）作为水权分配的主体，由中央政府授权各级权力机构，按照有偿使用原则（收取水权费）分配水资源的使用权尽管水权的初次分配可以采用拍卖、竞标的方式，但是从我国现实来看，定额以内的水权的初次分配更适合采用计划与市场相结合的机制，其中更侧重于计划配置，以彰显水资源分配的公平原则。对于定额以外的水资源可以采用完全的市场竞争机制。（水权一级分配制度），如同土地资源一样，中央政府保留水资源的最终处置权。水权的界定和初次分配，只是为市场配置水资源提供了前提条件。水权制度的真正价值在于水权能够促使权利主体通过自我协商，转让和出售所拥有的部分或全部水权，实现水资源配置的效率目标。因此，必须有水权转移的渠道和机制，这需要政府培育水市场（水权二次分配制度），建立水权交易的组织体制、交易的规则和程序，可以有针对性的试办水银行机制。但是由于水资源的特殊性，水权是有限的产权，水市场只是一个“准市场”，所有权不变，交换的只是使用权或经营权，它的培育和成长需要国家有关法律法规的支持和约束，需要政府的积极推动。政府作为水市场的管理者和调控者，应行使水行政管理和水行政执法职能，加强对水权和水市场的管理。水权能够实现、能够交易必须有合法、公开、公正的规则，否则水市场将出现不公平竞争现象。这需要政府建立相应的法律法规体系，保护和支持水权及其交易市场。从世界上水权交易比较规范的美国、智利、澳大利亚等国的水权交易市场来看，从水权的界定、分配、转让或交易都有相应的法律作了明确的规定。我国需要完善有关法律法规，依法界定水使用权，建立规范水市场的法律，水权审批、转换、调整、终止等法律条例。（三）政府水资源管理能力的提高各项制度、政策的实施必须有相应的组织体制为保障。因此，水价制度、水权制度能否顺利推行，一个很重要的因素在于政府水资源管理部门的职能划分及其管理效率的高低。因此，政府水资源管理体制必须根据资源配置机制的转换，按照水资源统一管理的原则，调整水资源管理目标，重新界定各部门的职责和权限；按照新水法的规范，理顺流域管理机构和区域管理机构的关系，强化流域管理机构的权威地位，改变“多龙治水，政出多门”的局面，并在水资源管理组织体系的不同层次设立水资源管理委员会作为信息交流的机构；为解决水权交易主体分散、协商难的弊端，建立用水者协会组织和专业水权交易咨询服务中介公司。本着有所为有所不为的准则，政府应加强水资源的宏观调控职能，管理的重心放在规则的制订、社会公益强的领域（水源地的保护、生态用水的控制等），对于竞争性强的领域（比如供水服务）逐步通过供水单位的公司制改造、灌区管理体制改革，逐步由市场机制来调节。主要参考文献1余永定、张宇燕、郑秉文：西方经济学（第二版），经济科学出版社，1999年第217222页.2方国华、徐丽娜等：我国水资源费征收管理情况调查分析，水利经济，2002年第9期第3337页.3沈大军：水管理学概论，科学出版社，2004年第4041页.4姜文来、唐曲、雷波：水资源管理学导论，化学工业出版社，2004年第237页.5埃莉诺奥斯特罗姆：公共事物的治理之道，上海三联书店，2000年第5665页.6中国水利报，2002年2月7日.7（台）李坚明、黄宗煌：在地下水水权交易制度下之用水决策与取水许可证之价格分析，农业经济半年刊，2000年第1期第7179页.8（台）萧