完善税收执法风险防范的国际借鉴研究.docx

湖南大学完善税收执法风险防范的国际借鉴研究学生姓名学生学号专业班级 学院名称目录摘要一、当前税务机关税收执法风险现状及表现形式1、内生性风险2、外向性风险3、其他风险二、税收执法风险的成因分析（一）执法风险产生的客观原因（二）执法风险产生的主观原因1、法律意识薄弱，风险意识欠缺2、业务能力不足，综合素质亟待提升3、思想觉悟不高，责任意识缺乏（三）执法管理层面的原因1、管理信息不对称带来执法风险2、权力相对集中带来执法风险3、税务机关考核制度不完善带来执法风险三、国外税收执法风险防控管理经验1、澳大利亚的税收风险管理实践2、欧盟税收执法风险管理3、英国税收执法风险管理4、美国税收执法风险管理四、探索防范和化解执法风险的工作机制和措施1、建立风险动态识别和评估机制2、建立税收执法风险处置机制3、建立税收执法风险信息化预警机制4、内部职能分工，减少重叠交叉5、合理调整管理方式6、提高干部队伍法律素质7、加强业务培训8、强化税收执法的内部监督9、改进税收执法的外部监督摘要随着经济社会的发展和依法治税的深化，税收管理的难度越来越大,税收执法环境越来越复杂。由于纳税人自我保护意识的增强，在税务执法过程中任何小的差错都会造成纳税执法风险。一直以来，学术界在理论和实践领域都对防范税收执法风险进行了积极有益的探索，并取得一定的成效。但在实践层面，由于对风险认识不足、重视不够，税收执法一线人员仍难以进行清晰判断和有效防范。本文结合税务机关日常工作中税收执法现状及存在问题，深入分析了问题产生的背景和原因，细致阐述了执法风险的分类和特征。并将理论和实践相结合，对完善税收体制、提高税收执法人员的思想素质和技能进行了一些有益的探索。 关键词 税务机关；税收执法；风险防范；研究正文一、当前税务机关税收执法风险现状及表现形式1、内生性风险（1）.制定的税收规范性文件依据、内容和程序不合法。如制定的税收规范性文 件与上位法相冲突、超出自身权限等、未按规定进行报备、未按要求进行公示、已作废的规范性文件仍在沿用等。（2）.过多过严的制度规定和工作流程难以应用。按照税收征管精细化、专业化、 规范化、程序化的要求，税务部门内部制定了许多工作制度及工作流程，使执法人员难以掌握，部分制度和流程缺乏可操作性、与实际相脱离，使税务执法人员无所适从。与此同时，执法人员一旦出现问题，这些制度和流程往往成为司法机关追究 执法人员责任的依据。（3）.重大行政决策不合法，没有形成科学民主的决策机制。如重大税收行政决策事项，未组织专家进行必要性和可行性论证；对应当向社会公布的涉及面广、与纳税人利益密切相关的税收行政决策事项未向社会公布等。（4）.税务机关人力资源配置不科学。税收执法一线的一些税务干部依法治税观念淡薄、责任心不强、业务素质不高，对依法行政的理解不透，难以胜任税收执法岗位的工作，为税不公、为税不廉的现象时有发生。2、外向性风险（1）.税源征收过程中的风险。在税务登记和变更环节，税务人员未严格审核或未进行实地调查，造成税务登记内容失实；未及时对漏征漏管户进行巡查，未及时对注销户进行调查，造成国家税款流失；在纳税申报环节，由于核定税种错误，税目、税率、所征税款所属期、征收方式鉴定错误等，造成申报征收数据不准确。对于此类税务人员工作上的失职，相关机构必须按照征管法和税收行政处罚自由裁量权的相关规定对其进行严厉惩处。（2）.税收管理过程中的风险。在实施税务行政许可和审批减免税过程中，未按法定程序、条件、范围、类型、方式和时限实施行政许可和做出审批减免税决定。在纳税评估环节，未按照纳税评估管理办法规定的程序对纳税人进行评估。在发票管理环节，对纳税人提供的资料审核不严，造成错开、虚开发票，导致税款流失。在税收任务管理环节，为完成组织收入任务，在收入形势严峻的时候，人为提前征收；在收入形势较好时故意隐瞒税收，随意“调控”税款，从而引发税收任务管理风险等。（3）.税务检查过程中的风险。税务稽查人员未在自己的职权范围内依照法定权限、内容、程序、方式实施检查，主要表现在程序违法、适用法律法规不准确、计算错误、查取证据不充分、滥用自由裁量权，利用职务之便，受贿索贿，导致国家税款流失或侵犯纳税人权益等。3、其他风险（1）.风险管理意识的缺乏。税收执法检查更多的体现在事后监控，对于执法风险的事前、事中控制缺乏系统监管，其功能更多的表现为事后补救，如何更好地发挥其源头防控、防患于未然的作用，对于从根本上防范预防重大风险及减少风险损失意义重大。（2）.风险管理缺乏量化体系。目前基层地税部门常见的税收执法风险控制方式主要以人工为主或人机结合，对税收执法过程中出现的风险缺乏具体的量化标准和科学的信息化支撑，量化和数据化的缺乏使风险预警、评估、控制缺乏详细、严密标准，从而降低了工作人员风险防控的能力。（3）.风险责任归属不明确。目前我国的税务机关规章制度中，大都突出强调了税务干部的风险主体地位，这一方面有助于提升基层一线税务干部的执法风险防范能力和意识，另一方面却忽视了领导层及税务机关的责任，打击了部分人员的工作积极性。在税务执法过程中集体和个人责任的模糊、直接和间接责任划分的不明确，造成了风险责任归属的不合理和监管过程的脱节。因此，建立科学严谨的岗位责任制，量化细化奖罚考核指标，是落实各项风险责任的重要基础。二、税收执法风险的成因分析（一）执法风险产生的客观原因就经济形势而言，经济高速发展使纳税人户数急剧增加，基层税务机关“人少 户多”的矛盾日益突出，税收管理体制机制不健全与新形势下税收征管工作高标准的矛盾日益突出。就税法体系而言，以少数条例和大量税收规范性文件构建的税收立法体系，缺乏权威性、规范性和稳定性，且量大繁杂、难以掌握；税收法律法规 缺乏量化标准，对于税收执法自由裁量权规定过于概括，例如税额核定、纳税评估等环节缺乏制度化规范，造成了税收工作征收环节极易引发自由裁量权滥用。（二）执法风险产生的主观原因1、法律意识薄弱，风险意识欠缺有些税务工作人员法律意识淡薄，对“依法行政”的认识仅仅停留在表面，缺乏深刻了解或思想上的重视，在工作过程中“人治”大于“法治”，依法办事能力差，往往凭借自己的工作经验或按所谓的行业规矩办事。虽然有些行为并没有触犯法律，但却为以后的税收执法风险埋下了隐患。另外，税收执法人员发现风险的能力较弱，简单地认为只要自己不是主动的贪污受贿、收受他人好处，就不会产生执法风险，这种风险意识的简单归因和偏颇理解，无形中缩小了税收执法风险发生的范围，不利于税收执法工作中风险的及时发现和预防。另外，随着公民法治意识的增强，原来许多不敢和税收执法人员较真、争论的现象逐步变为纳税人明确要求保护自己的合法权利，公民意识的觉醒，扩大了由于税收执法行为不当产生的风险，增大了执法人员因执法过失造成风险。为此，必须强化税务工作人员对于税收执法风险的系 统全面认识，提高其发现、避免风险发生的能力。2、业务能力不足，综合素质亟待提升税务执法人员是依法行政、依法治税的关键，建设一支业务能力强，综合素质高的执法队伍对于促进我国税务执法工作意义深远。就目前状况来看，我国税务机关系统工作人员素质参差不齐，工作能力整体偏低，业务专业人才和综合性管理人才比较缺乏。市场经济的多元化发展和税法法律法规的完善对税务机关工作人员的工作能力提出了更高要求，不仅要求工作人员熟悉各项法律法规，而且要求其能灵活的适应各种变化的税收状况。3、思想觉悟不高，责任意识缺乏作为一名在一线执法的税务工作人员，除了要有过硬的业务能力和执法水平外，更重要的是要注重自身思想素质的修养和责任意识的培养，通过加强工作责任心，形成正确的金钱观、权力观和服务观。在工作中杜绝粗心大意、玩忽职守、拖沓推诿等不良行为，从而避免因工作未尽职责造成的执法风险。另外，在工作方式上，也应讲究策略，减少粗暴执法和强制执法，从而为税收执法营造和谐的工作氛围，为税收“聚财为国、执法为民”铺垫良好的基础。（三）执法管理层面的原因1、管理信息不对称带来执法风险第一是税务机关与纳税人之间信息不对称。很难保障执法人员对纳税人的无缝隙有效管理，特别是针对一些企业的生产经营状况，难以做到实地核查或动态监控，对企业纳税状况的了解只能凭借纳税人的自报申请表、财务报表和相关资料，导致了一些审批难以深入或流于形式，但是在企业税务出现问题时，却应担当相应的核查责任；二是税务机关与其他职能部门之间信息的不对称。税务机关与工商、银行、海关、金融等机构存在广泛的联系业务往来，但目前各方并未建立统一的信息查询、交流、共享平台，信息流动渠道不畅， 无法达到信息资源利用最大化，最终影响了税收执法风险信息的全方位收集，增大了涉税违法行为的侦查难度，加大了执法风险。2、权力相对集中带来执法风险税务执法过程中征管是主线，稽查是重点，两者相互制约相互促进。目前税务执法机关征、管、查相对独立，征、管、查一体化存在着障碍。从岗位设置来看，稽查工作过去主要作为征管的补充， 现在转变为了保障税收执法进行的重中之重，但稽查与征管的良性互动尚未完全建立，监督机制存在很大的空白，这样势必会造成一些干部玩忽职守或徇私舞弊，增加了权力监督不当而引发的执法风险。另外，稽查与征管之间缺乏良好的交流互动平台，在工作中稽查与征管人员之间互不信任，尤其是征管部门的工作人员思想上非常排斥稽查人员对本单位的稽查，对于稽查工作配合不积极，而稽查工作相对独立的开展，使征管人员对稽查工作缺乏必要的知情权。3、税务机关考核制度不完善带来执法风险科学完善的考核制度是保证税务人员及时足额完成工作任务、有效提升税务管理水平的重要标准，也是税务考核工作成败的关键因素。从目前税务机关的考核内容上看，存在着岗位职责和工作规程不统一、考核内容与信息化建设和新的法律规定不相适应、过错责任追究不能真正落实到位等诸多不完善之处，从而影响了税务执法的水平和质量，加大了执法过程中出现偏差的几率，为执法带来了一定风险。三、国外税收执法风险防控管理经验1、澳大利亚的税收风险管理实践 近年来，澳大利亚国税局（简称ATO）对风险管理运用于税收管理做了积极有效地尝试， ATO将税收风险管理贯穿于ATO各部门、各税种对纳税人的管理之中。它所要达到的目标是：最大可能涵盖ATO管理的各个行业；集中于当前的问题；确认重大事项；确定风险最大的领域；确认进行了税收筹划的领域；确认法律需要修订的领域等。税收风险管理的核心内容，包含风险识别、风险估测、风险评价在内的税收风险评估。税收风险评估的第一步工作，是对纳税人有关信息进行采集，信息来源于外部和内部。ATO的税收评估人员将采集的内部和外部信息及评估员个人采集的信息输入由专家、行家设定的标准和方程式中，自动形成几个报告，然后评估人员再以个人的分析和经验修正报告，保证了信息分析的质量和统一性。ATO认为，理论上100%的企业都应被进行税收风险评估；ATO同时认为，纳税人对税法的遵行情况就像一个下宽上窄的金字塔，对处于金字塔不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。ATO在确定纳税人的潜在风险、具体风险、可能逃避的税收后，提出处理方法和策略，以达到控制风险的目的。在风险确定后，评估人员会以面谈或电话的方式给纳税人一个解释的机会，如果纳税人解释清楚则解除风险，不需要进行下一步工作，以节约时间、节省成本、增加税务机关执法的透明度，改善与纳税人的关系，同时能促进税法的正确执行。2、欧盟税收执法风险管理欧盟在风险识别阶段，对风险分类，然后对风险进行等级鉴定，确定风险区域或纳税人群体，随后按照风险的来源进行风险识别的完善；在风险分析阶段，主要是对已经识别的风险中记录的大量数据进行系统的度量、分组、分析；在风险排序阶段，主要是根据不同的指标对风险进行排名，确定优先处理次序，然后进行风险评估，确定风险的不同处理方式。在风险处理阶段，主要是完成对风险的分析评估，选择正确的处理方法予以管控。 英国税收执法风险管理。3、英国税收执法风险管理设置相关职能机构，如执法监察办公室、案件调查办公室、内部审计办公室等机构，专职负责对税务官员实施监督的任务。为了防止征收部门和稽查部门的腐败，英国审计监督采取参考会计师事务所评估报告的方法，并辅之以先进的计算机监督管理系统。同时，广泛采用纳税人监督、税务申诉与税务裁决员监督、议会巡查官监督、全国审计办公室的监督、税法审核委员会监督等办法，这都有效地遏制了税务人员涉税违法行为的发生。美国税收执法风险管理。4、美国税收执法风险管理在收入组织上，美国政府会根据税收法律和经济税源，测算纳税年度税收收入，但不下达税收收入任务，主要强调税务机关职责是依法征收；在绩效考核上，主要是以是否严格执法为主，有效减少了政府对税收工作的干预。在监督体系上，通过立法机关监督、审计监督、司法监督、行政法官监督以及中介机构、社会媒体的监督等形成了一个完善的外部监督体系。其显著特点是，监督机构独立性强，专业性高，权威性大等特点。同时，美国官方还设立了中介服务机构，即纳税人援助服务处，专门解决纳税人在纳税中的问题，不仅保障了纳税人的合法权益，而且杜绝了税务机关执法的随意性。另外，美国的媒体监督无所不在，一旦查实，税务官员的税务违法的成本高、代价大，有效规范了税务人员的从业行为。四、探索防范和化解执法风险的工作机制和措施执法风险始终贯穿于税收管理工作之中，而要从根本上防范税收执法风险仍需要下大力气，并持之以恒。坚持在税务系统中引入风险管理理念，全面构建税收执法风险防控机制；不断优化税收征管制度，推行专业管理模式，在明确机构职能和分工的同时，不断调整和完善管理方式；努力提高干部队伍的法治理念，在不断提高税务干部思想觉悟和法律意识的同时，加强业务培训，提高业务技能，体现干部队伍的职业素养；严格考核制度，从社会监督、法律监督和考核监督三方面完善税务执法系统的监督考核机制；完善税收执法监督，做到内外监督、重点突出；加强廉政建设，切实建设廉政文化、加强制度建设、加大惩治力度，从思想、制度、惩治三方面根除腐败的滋生；全程管理和控制执法过程，分摊责任区，完善工作流程和考核指标。只有这样，才能使我国税收执法风险的防范健康发展，不断趋于完善。1、建立风险动态识别和评估机制第一，建立风险动态识别和评估体系。通过问卷、收集和整理资料等方式系统梳理出税收执法过程中各个环节、要素可能引发的风险，总结风险高发时期、风险高达人群和风险高发地域。建立动态风险观测站，对存在的风险进行实时检测、评估，明确风险发生的主体、原因、时期、地域等因素，做到有备无患。第二，建立相应的风险动态识别和评估模型。针对不同的风险，制定相应的应对策略。具体来说，就是针对不同主体、地域和特定情况下，对于可能发生的风险，估算风险发生的概率，制定相应的应对策略。最大范围内规避风险、减轻后果、根据级别进行风险警示。2、建立税收执法风险处置机制对于那些风险等级较高的执法风险，必须引起相关部门的高度重视。因为危害一旦造成，不仅是对税务机构权威的撼动，更使执法人员和纳税人员在心理上造成负担。如果能通过采取一定的措施，使风险消除或降低风险，将是税收执法健康发展的重中之重。3、建立税收执法风险信息化预警机制随着电子信息技术的发展，税收执法风险工作也应当与时俱进。税收执法风险信息化管理建立税收执法风险信息化预警机制，就是通过电子计算机体统来调控收集来的各种执法风险信息，使风险控制方法由人工案头控制转为电子信息控制。4、内部职能分工，减少重叠交叉优化税收征管制度，推行专业管理模式，首要任务就是要明确机构内部职能分工，减少重叠交叉。因为随着执法任务的增多，要求各部门之间高效率对接，如果出现机构繁冗的现象，岗位职能相互交叉，税收执法流程就会出现漏洞。一旦出现问题，相同责任人之间相互推脱，就使执法过程出现严重的执法风险。因此，明确机构内部职能分工，减少重叠交叉十分必要。第一，严格分析执法流程和相关的岗位设置，使各部门和各岗位之间紧密衔接，通力合作，显得尤为重要。尤其是针对 存在执法高风险的重要环节，更应有针对性的调整职权运行方式，补充岗位间隔和盲点。第二，按区、片划分职责范围，严格要求使用统一印发的工作凭证单，例行 检查凭证填写的真实性和规范性，使各部门之间有章可循。5、合理调整管理方式具体可保留原有税收专管员“管户制”的优点，与现行“管事制”相结合。如对房地产业、建筑业等重点行业以及一定规模以上重点税源户实施以管户为主、管事为辅、管户与管事相结合的管理方式；对个体零散税收分布面广、数量多、规模小、税额少等特点，联合国税部门共同委托综合治税组织代征个体和零散税收，依托政府部门及社会力量，引入社会化民主评税机制，实施以管政为主、管事为辅、管政与管事相结合的管理方式。同时对部分重要、复杂事项，如重大涉税事项行政审批、纳税评估、日常检查、注销清算检查等实行专业化税收管理，对税户管理、发票管理和数据采集维护、日常调查、核查等事务性工作纳入专人责任管理。6、提高干部队伍法律素质根据风险管理“以人为本”的原则，税收执法过程中必须重视税务干部的风险主体地位，提高其风险预防防控能力。新形势下，对税收执法人员的素质要求越来越高，税收执法人员素质的高低直接关系着执法结果的好坏，关系着税收执法风险的大小。特别是随着税制改革的进一步深化，对税收人员素质的综合性、复合型要求更加突出，在业务涉及范围方面，税务人员除了需掌握税收知识外，还需了解相关法律、经济、财会、计算机等方面的知识；在税收执法过程中，不仅能做到理论与实际结合，还需要有较强的分析、预测、应急处理风险项能力。因此，需要通过不断学习，开展业务培训，加强业务能力和执法水平，提高工作能力和应急协调能力，提升执法过程中违规违纪行为的学习，有助于减少执法过程中出现的偏差，从而可以有效降税收执法过程的风险。7、加强业务培训强化对基层执法人员的业务培训，提高其证据收集、认定能力，加强其实况指导和培训，培养其收集与制作证据的专业本领。正确使用并准确填写和制作各种 税收执法文书和证据材料，转变执法方式，提高税收执法水平，以适应新形势下税收