一个乡镇党委书记和他的_五十条_.docx

一个乡镇党委书记和他的“五十条”!本刊记者 张道刚接触张新光颇费一番周折。业时，他成了“香饽饽”，河南省计经委找到学校点名要他。然而，偶然从一本杂志 上读到的一组数字却改变了他的人生抉 择：位于大别山区的商城县，农民人均纯 收入在百元以下，约有 $ 万余人患有各 种类型的地方病，! 万人生活在贫困之农产品价格一直处于低迷状态；市场经济讲的就是资源的配置和流动，但现存 的土地制度限制了流动；现有的乡镇税 费筹集方式，造成了几千万乡镇干部资 源的流失，许多人在为收 #! 亿的农业 税而忙碌，如此等等。那么，造成“三农” 问题突出的原因何在？目前，农村政策环 境不够宽松，体制性障碍很多，而且上面 制定的一些农村政策很难也很少落实。 农村大包干之后，中国农村没有实质性 的政策措施，多年来只停留在口号农业 上。这几年上面制定的农村政策大多是 单项性的，如农村费改税、农业产业化 等。从客观上讲，农村的政治、经济和社 会本身就是一个有机整体，抓农村改革 要符合这个实际，人为割裂开来，搞单项 突破改革很难成功。张新光认为，造成“三农”问题突出的原因很多，但最后都 可归结到农村土地制度、分配制度和管 理体制问题上。解开“三农”难题的死结， 不是单项改革，而应是农村土地制度改 革、农村分配制度改革和农村管理体制 改革三位一体，整体推进，协调运作。有了这些思考，张新光两年时间看 了 ! 多本农村改革的书籍，查阅了大 量的有关农村政策文件。在住院治病的 几个月里，他与在新县另一个乡镇任党 委书记的妻子一起探讨研究，写出了 % 万多字的进一步深化农村改革的 $ 条 建议一文。脱稿后，他给有关研究制定 农村政策的机构的领导以及有关研究农 村问题的专家学者，每人寄去一份，想听 听领导和专家的意见。河南信阳市调查 研 究 参 考 对“$ 条 ”进 行 了 摘 编 转 发 ， 有 关 农 村 问 题 专 家 对 他 的“$ 条 ”提 出 了修改意见。但几个月过去了，他还在痴 痴地等着什么这就是我接触到的一个乡镇党委书 记和他的“$ 条”。简单、朴实，但真诚。当乡官难当一组文章刊发后（见本刊 !# 年第 # 期），我收到了河南省新县沙窝镇党委书记张新光寄来的进 一步深化农村改革的 $ 条建议的 稿 件。全文约 % 万多字，字里行间透出一个 农村基层干部对“三农”问题的理性思 考。他在信中说，目前农村仍有许多深层 次的体制性障碍，严重制约着农业生产 发展和农民收入增加，影响着农村社会 稳定。说“农民真苦，农村真穷，农业真危 险”一点也不为过。眼下乡村干部工作中 所遇到的困难已到了极点。稿件的分量 以及信中流露的真诚，对我触动很大。我 便萌生了采访的念头。当我费了一番工 夫，查找到他的电话号码，与他联系时， 他断然拒绝采访出乎我的意料。他说，他 不想成为第二个李昌平。但可以就“三 农”问题与我探讨。在我来到大别山腹地 的沙窝镇与他彻夜长谈后，才知道，他不 仅对“三农”问题有着独到的见解，而且 还有一段不平常的经历。中触目惊心的数字咬噬着他的心。他提笔连夜给信阳地区人事局和中共商城县委写信，要求毕业后去那里工作。当 时人民日报、河南日报和信阳日报 等众多媒体都对此事进行了报道。张新光 几乎一夜间成了河南省的新闻人物。在人们的复杂目光中，他悄然地来 到位于大别山腹地的新县。开始的几年， 他作为县委扶贫工作队的副队长，被派 往深山区的贫困村驻点，与山民同吃同 住同劳动。他先后任过副乡长、县经济体 制改革办公室副主任和县委政策研究室 主任等职。一次，他与县领导一起到山东 调研农业社会化服务体系建设的经验， 回来后，县里把山东的经验在全县作了 推广。但几年过去了，这里的农业社会化 服务体系建设不仅没有丝毫起色，而且 在某些环节上还变得越来越薄弱。为什 么那么好的经验在这儿就推不开？他陷 入了苦苦的思索之中!& 岁那年，他被派往新县较贫困的 乡镇沙窝镇任党委书记。这一干就是十 年。!& 岁的年轻书记在河南，张新光曾算得上新闻人物。#&! 年，他这个农家子弟从河南南 阳考入了郑州大学经济系。在读大学的 四年，他每年都要利用寒暑假到大别山 区进行农村经济调研。临毕业时，他撰写 了几十万字调研文章，后编著成农村社 会经济典型调查一书，受到了农村政策 研究部门的重视。!# 岁那年，他在战略 研究杂志上发表初探河南省农村能源 发展战略及主要解决途径论文，并被邀 请参加“河南省首届青年经济科学工作 者学术讨论会”，作为与会代表中唯一的 学生代表，受到时任中共河南省委书记 刘杰的亲切接见。当时许多人都把他误 认为郑州大学经济系的专家学者。临毕缘何写出“$ 条”在任乡镇党委书记的 # 年间，他把 沙窝镇作为农村改革的实验基地，使一 个曾穷得叮当响的山镇一跃而成为信阳 市 % 强乡镇。他也因此积劳成疾，落下 一身病：胆囊被拿掉，肝切除三分之一。 也就是在这 # 年间，他对“三农”问题 有 了 更 多 的 实 践 与 思 考 。#( 年 以来，农民增收缓慢，城乡收入差距拉大，!决策咨询 !#$#决策镜鉴编者按：张新光同志撰写的 进一步深化农村改革的 %, 条建议一文共 ) 万多字，本刊发表时作了提炼和删节，标题系编者所加。此文系作者长期从事农 村经济研究和农村工作实践后得出的一家之言，仅供决策者和研究者参考。附：“三位一体”的农村改革!（河南）张新光在中国已加入 !# 以及社会主义市场经济体制进一步完善的大背景下， 全面深化农村经济体制改革和政治体制 改革显得尤为重要。进一步深化农村改 革，必须坚持农地制度、分配制度和管理 体制改革三位一体，综合配套，整体推 进，协调运作。改革开放以来，农村中出现的诸多 问题，既是计划经济体制向社会主义市 场 经 济 体 制 转 变 过 程 中 必 然 产 生 的 现 象，又是农村改革过程中长期存在的自 发性、无序性、单一性和缺乏系统性、整 体性、规范性所造成的。因此，下一步深 化农村改革，一定要克服过去那种单项 突 破 寻 求 改 革 出 路 的 片 面 性 和 短 期 行 为，将“整体推进和重点突破相结合”作 为建立和完善社会主义市场经济体制的 基本思路，统筹考虑进一步深化农村改 革的各项政策措施的综合配套完善，从 整体上把握农村改革、发展、稳定三者之 间的内在联系，做到协调运作，相互配 套，相互促进，从而推动农村经济社会稳 定、健康和协调发展。农村农地制度改革纵观中国历代改革，几乎每一次较 大规模的变革土地制度、赋税制度和行 政管理制度，基本上都是同步配套进行 的，有其相互关联性和一般规律性。当今 中国农村改革是一项浩繁的系统工程， 但其基本内容并没有根本变化，仍然要 遵循自然历史规律和现代市场经济发展 的一般规律。在全国范围内普遍实行可 耕地农民家庭所有制和农村非耕地（包 括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道 路等）国家所有制，是今后农村土地制度 创新的改革方向。从理论上说，经济合理性是衡量农 地所有权与使用权分离的主要依据。缺 乏劳动效率和经济效益的农地两权分离 是违背市场经济一般规律的。中国封建 社会地主土地所有权与佃农使用权分离 条件下形成的耕地租佃经营形式是低效率的，已经被历史所淘汰。现行的农地集体所有权与农户使用权分离条件下形成 的家庭承包耕地经营形式，仍然是低效 率的。它是传统小农经营方式的延续。 从实践上验证，我国实行农村土地集体所有制，是依据传统社会主义合作 经济理论，依靠政治运动和国家超经济 强制手段建立起来的，说到底，它是社会 主义计划经济体制下的特殊产物。党的 十一届三中全会以后，农村普遍推广实 行家庭联产承包责任制，农地集体所有 权长期虚置，造成土地产权关系模糊，限 制了农地产权流动，与社会主义市场经 济发展要求很不适应，必须进一步深化 改革，重构农地市场产权关系。确定农地所有权必须坚持法律上的 所 有 权 与 经 济 上 的 所 有 权 相 统 一 的 原 则。中国农村现行的家庭承包经营农地 制度，实际上一直存在着政治法律上规 定的集体土地所有权与农户经济上拥有 的所有权相分离的问题，集体土地所有 权已经成为虚拟所有权，必须重新确立 农村土地的真实所有权。从宪法和法律上确认可耕地农民 家庭所有制，是新时期农村社会主义市 场经济发展的新起点。它可以在相当长 时期内继续发挥土地作为农民生存条件 和生活保障的社会稳定功能，保持农村 改革的连续性，减少或避免社会动荡。它 可以进一步明晰农村土地产权关系，引 入市场机制，有利于耕地在农户之间自 由流动，充分发挥市场在配置耕地资源 中的基础性作用，提高农地利用水平和 农业劳动生产率，加速农村分工分业，促 进农业生产结构调整和农村第二产业、 第三产业发展。它可以更好地发挥土地 作为增加社会财富母体的再生功能，通 过农业生产过程中的分工协作、土地兼 并、股份合作、中介服务，以及农业产业 化经营等形式，培育出大量新的合作经 济实体和合作经济组织，进一步巩固发 展壮大农村集体经济，保持农村社会主义集体经济性质不会发生根本性变化。同时，它还可以通过国家有计划的组织 农民成建制地集体迁移，在全国重点农 产区建立现代化的大型商品粮基地和大 宗农产品商业基地，确保国家粮食安全， 确保大宗农产品市场有效供给，加强政 府对农业的宏观调控。农村分配制度改革中国的农民负担问题，从根本上说 是土地制度问题。在现有的农村大背景 下，单纯通过费改税能减轻和规范一点 农民负担，但并非减轻农民负担的治本 之策。从历史上看，中国历代政府在处理 土地收益分配关系，调整国家赋税制度方 面，始终是采用“加”和“减”的办法。一般 情况下，每当政权初建，国泰民安的太平 盛世，均以轻徭薄赋，安邦抚民为立国之 本，实行“休养生息”政策；然后，随着封建 统治阶级没落，上层社会腐败，土地兼并 加剧，苛政重赋又成为一种历史的必然。 这种历史的周期性在中国一直延续了几 千年，始终没有跳出加减法的“怪圈”。从现实上看，目前，中国农民在承担 国家负担方面，来自工农业产品剪刀差 的部分占 $%&(，通过储蓄净流出农村 的资金损益率达 &$(，真正的农业税 负担仅占 )&*(。这就充分说明农民负 担重的根源在于极不合理的工农业产品 交换价格和十分不利于农业生产发展的 旧的农村金融管理体制。农村费改税所 能够解决是除此之外的来自乡村集体和 社会上向农民摊派的不合理收费部分。 据安徽省农村费改税试点表明，这部分 收费减少的幅度为 *%(左右，与农民正 常承担的国家负担和集体负担全额累计 金额相比，可谓微乎其微。从理论上说，农村费改税本身的 + 个变量，即计税土地面积、计税农作物产 量、计税农产品价格、农业税税率等，在 市场经济条件下，都是经常变动的，运用 它综合计算应税农户纳税金额，不仅难决策咨询 !#$# !决策镜鉴以做到公平税负，而且也很难进行实际操作。尤其是在农业生产条件千差万别 的山区更是行不通。况且，它作为单项突 破的农村分配制度改革，如果不与国家 财税制度、价格制度、农地制度、户籍制 度，以及农村行政管理体制改革相配套， 不仅不能从根本上解决农民负担问题， 而且也很难从制度上理顺和规范农村新 的分配关系。从实践上验证，历史上被称为“黄 册”的户籍制度和“鱼鳞册”的地籍制度， 成为迄今为止最浩繁最真实的征收赋税 依据。但这种依靠原始手工方法完成的 户籍地籍赋税三位一体的 系统管理税制模式，本身耗时费力，再加 上中间环节多，容易节外生技，管理和监 督成本都较高。明朝开国皇帝朱元璋后 来说“法贵简单，使人易晓”，这句话道理 十分深刻。目前，对于中国大多数农村地 区来说，农户耕地税费仍然是 三位一体的，这三者之间任何环节上的 变动都是相互联系的，缺一不可。因此， 现行的户籍制度不改革，新的农地制度 难以形成，农村费改税也无法推广实行。但要逐步建立和完善农村新的分配 制度，必须与农地制度改革相配套，与社 会主义市场经济体制相适应。因此，近期目标和相应采取的政策 措施是，在进行农地制度创新和改革农 村行政管理体制过程中，暂缓向农民征 收农业税、农林特产税、屠宰税、耕地占 用税、乡镇统筹和村级提留，免除农民义 务工和劳动积累工，以及面向农民征收 的各种不合理收费。乡镇在编工作人员 和 教 师 工 资 一 律 由 中 央 和 地 方 财 政 负 担。村干部误工经济补贴和村级必不可 少的办公经费，以及遭遇特大自然灾害 需要征用民工等，一律实行村民代表大 会表决制，采取一事一议的办法临时筹 集，本着量力而行的原则办事。同时，继 续维持适当比例的工农业产品价格“剪 刀差”。按照国民待遇平等的原则，面向 全国城乡消费者开征商品消费税，尽量 弥补暂时全部免征农业税费后的财政资 金缺口，保证国家财政收支预算正常运 行。中 期 目 标 和 相 应 采 取 的 政 策 措 施 是，建立与新的农地制度相适应的农税 制度。坚持对农业征税从轻和公平合理 的原则，设计税种单一，简便易行，适合市场农业生产特点的农业税税种，开征农产品流通税和农地产权交易税。逐步 缩小工农业产品价格“剪刀差”，制定比 较合理的工农业产品价格体系，减少农 民从农业生产中获得收益向工业和城市 的流出数量。根据不同时期国家财力状 况，实行国家对农业扶持政策，逐步增加 对农业生产资金投入。建立农民社会保 障制度，开始进行试点，逐步在全国范围 内推广实行。长 期 目 标 和 相 应 采 取 的 政 策 措 施 是，建立和完善符合社会主义市场经济 发展要求的全新农村分配制度，实行以 农民劳动收益为主和按生产要素分配相 结合的分配制度。进一步理顺工农业产 品价格比例关系，建立合理的工农业产 品价格体系，实行工农业产品等价交换 的价格制度。国家对农业实施保护措施， 实行农产品价格保护和价格补贴、财政 支持和补贴、信贷扶持以及农产品贸易 保护等政策，促进农业生产发展，维护国 家粮食安全。建立健全全国范围内的农 民社会保障制度，实行公平的城乡居民 国民待遇政策。农村管理体制改革改革开放以来，农村经济体制改革 率先起步，不断深化，有力地促进了农业 生产发展，促进了农村经济繁荣。但是， 农村政治体制改革行动迟缓，基本上没 有取得实质性进展，严重制约着新的农 地制度建立和新的分配制度形成。这就 必然要求改革与之不相适应的旧的农村 管理体制。不在这方面取得重大突破，新 一轮农村改革将难以深化，社会主义市 场经济体制也难以建立和进一步完善， 就 会 严 重 影 响 农 村 经 济 发 展 和 社 会 进 步。因此，必须建立与社会主义市场经 济体制相适应的农村管理新体制。首先，推进乡镇政府机构改革，转变 政府职能，精简机构，裁减冗员，转换乡 镇“七所八站”旧的管理体制和运行机 制，建立与社会主义市场经济体制相适 应的乡镇行政管理体制。其次，调整合并乡镇，科学规划中心 建设镇，取消村、组两级行政建制。村民 组不单独拥有集体土地所有权，原属于 村民组集体所有的资金、资产、债权、债 务等归原村民组现有人口占有、使用、继 承、处置。要按照发展社会主义市场经济的客观要求，逐步打破村际间的地域界限和户籍管理上的制度限制，实行以农 村人口现居住地或以具有一定规模人口 群的农业经营实体和各种中介组织为单 位，建立新型的社区性经济合作组织和 村民自治组织，靠利益机制引导，发展壮 大新的集体经济，增强村民自治组织内 部的亲和力。第三，加强农村基层民主法制建设， 进一步完善村民自治组织管理制度。要 正确处理村民委员会与村党支部和乡镇