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文档简介
公私合作 ppp 模式公私合作 ppp 模式 培训手册培训手册 2014年5月 前前 言言 2013年底 在财政部年底工作会议期间 财政部组织套开了公私 合作 ppp 专题会议 这次会议从体制机制创新的角度 对发展pp p模式做出了全面 系统的安排 随后 财政部门便密集组织召开各 类研讨会和培训班 财政部部长楼继伟明确提出 要实实在在把这 件事开展起来 在2014年3月份举办的政府和社会资本合作 ppp 培训班上 财 政部王保安副部长指出 要抓紧开展全方位 多层次的培训 要 使财政部门和企业的相关人员熟悉ppp的运作模式与管理要点 更好 地在实践中运用ppp模式 但由于我国ppp模式推广尚处于起步阶段 相关资料较少 不成 体系 不利于开展系统化的培训工作 有鉴于此 我们组织专业研 究人员对ppp模式进行了系统化的梳理 编制了 公私合作 ppp 模式培训手册 下称 手册 借助本 手册 可以快速而 全面地熟悉ppp模式的基础知识 政策体系 发展经验 操作实践 法律框架 实施流程和相关案例等 手册 分为四篇 每一篇下 面分为若干章节 分别阐述相关方面的问题 第一篇为环境概述篇 主要内容包括ppp模式的基本概念 发展 回顾和发展政经环境 建立起ppp模式的基本认识 第二篇为模式研究篇 主要内容包括ppp模式分类和选择 ppp合 同的分类和优劣势 ppp项目的一般实施流程 ppp模式的swot分析 潜在风险分析与防范措施 最后介绍了ppp模式推广的动态 第三篇为典型案例篇 分别选取了轨道交通领域 水务领域和垃 圾处理领域的ppp典型案例进行深入剖析 第四篇为项目指引篇 选取了北京市 广州市和杭州市 对这三 个城市的ppp模式推广实施方案和推广项目进行阐述 希望对其他城 市或者是想进入这些城市进行ppp项目投资的企业起到借鉴和指引的 作用 订购说明 订购说明 最新修订 2014年4月28日 服务形式 文本 电子版 寄送方式 email发送或特快专递 订购热线 133 1688 2796 电子邮箱 wandezixun 公司网站 购买价格 印刷版 8900元 电子版 9800元 印刷版 电子版 全套ppt演示文稿 9800元 深圳市万德公共咨询有限公司 目目 录录 第一篇 环境概述篇 13 第一章 基本概念 13 第一节 公私合作 ppp 定义 13 一 广义ppp定义 13 二 狭义ppp定义 13 第二节 公私合作 ppp 模式特点 14 一 ppp的三大特征 14 一 伙伴关系 14 二 利益共享 14 三 风险共担 15 二 ppp模式的实质 16 三 ppp模式优势 16 四 ppp模式门槛 17 五 ppp项目适应性 17 六 ppp项目收益保障 17 七 ppp项目风险分担机制 18 第二章 ppp发展回顾与环境 19 第一节 ppp模式发展回顾 19 一 起源 19 二 成熟 19 三 推广 20 第二节 发达经济体ppp开展情况 20 一 加拿大 20 二 英国 21 三 美国 21 四 法国 21 五 比荷卢联盟 21 六 澳大利亚 21 第三节 ppp模式发展政经环境 22 一 ppp模式制度环境 22 二 地方政府债务分析 22 一 债务规模结构 22 二 债务主体构成 23 三 债务用途结构 23 第二篇 模式研究篇 24 第三章 ppp模式选择方法论 24 第一节 ppp模式分类 24 一 融资性质 24 一 建造 运营 移交 bot 24 二 民间主动融资 pfi 24 三 建造 拥有 运营 移交 boot 25 四 建造 移交 bt 25 五 建设 移交 运营 bto 25 六 重构 运营 移交 rot 25 七 设计建造 db 25 八 设计 建造 融资及经营 db fo 25 九 建造 拥有 运营 boo 26 十 购买 建造及营运 bbo 26 十一 只投资 26 二 非融资性质 26 一 作业外包 26 二 运营与维护合同 o m 26 三 移交 运营 移交 tot 26 三 股权 产权转让 27 四 合资合作 27 第二节 ppp应用领域 27 第三节 ppp运作模式选择 28 一 现有基础设施 28 二 扩建和改造现有基础设施 28 三 新建基础设施 29 第四节 不同领域化债模式的选择 30 一 市政建设 30 二 土地收储 30 三 交通运输设施建设 31 四 保障性住房 31 五 教科文卫 31 六 农林水利建设 32 七 生态建设和环境保护 32 八 工业和能源 32 九 其他领域 32 第五节 ppp模式选择注意事项 32 一 选择直接效益相对好的项目 33 二 提供灵活的政策和有力度的激励措施 33 三 将一部分bt模式的项目转为bot 33 四 积极探索狭义ppp概念下的spv形式 34 五 加强ppp项目的监督管理 34 第四章 ppp合同 35 第一节 ppp合同概述 35 一 合同基本类型 35 二 合同选择原则 35 第二节 ppp合同优劣势分析 36 一 服务合同 36 一 基本概念 36 二 潜在优势 36 三 潜在劣势 37 二 管理合同 37 一 基本概念 37 二 合同结构 37 三 潜在优势 38 四 潜在劣势 39 三 承租合同或租赁合同 39 一 基本概念 39 二 合同结构 39 三 潜在优势 40 四 潜在劣势 41 四 特许权 41 一 基本概念 41 二 合同结构 41 三 潜在优势 42 四 潜在劣势 42 五 bot和类似安排 43 一 基本概念 43 二 合同结构 43 三 潜在优势 44 四 潜在劣势 45 六 合资企业 45 一 基本概念 45 二 合同结构 46 三 潜在优势 46 四 潜在劣势 47 七 混合安排 47 第五章 ppp项目实施 49 第一节 ppp项目实施流程图示 49 第二节 ppp项目实施流程剖析 50 一 收集潜在投标方的意见反馈 50 一 竞标会议 51 二 招标文件协商 51 二 公告和资格预审 51 一 资格预审必要性 51 二 资格预审文件 52 三 定义采购流程 53 一 非应标建议书或直接谈判 53 二 竞争性谈判 54 三 竞争性投标 54 四 定义评标流程 55 一 初步入围结果 55 二 技术和商务评估 56 五 一揽子投标 57 一 投标邀请 57 二 投标者指引 58 三 投标数据表 58 四 合同草稿 58 五 表格和流程样本 58 六 合同关键要素 58 七 谈判与合同生效 60 八 主要实施事项 61 第六章 ppp模式swot和风险分析 62 第一节 企业参与ppp项目的swot分析 62 一 优势分析 strengths 62 一 优势 62 二 对应于优势的措施建议 63 二 劣势 weakness 64 一 劣势 64 二 对应于劣势的措施建议 65 三 机会 opportunity 66 一 机会 66 二 对应于机会的措施建议 67 四 威胁 threat 68 一 威胁 68 二 对应于威胁的措施建议 69 第二节 ppp模式主要风险分析 72 一 主要风险 72 二 风险承担机制 72 一 发挥禀赋优势 72 二 风险收益匹配 73 三 做到量力而行 73 三 风险防范原则 73 一 风险分类承担 73 二 做好前期评估调查 73 三 谈判确定风险分担比例 73 四 多种方式降低融资风险 74 五 转移不可抗力风险 74 四 加强ppp风险的研究 74 第三节 ppp模式下政府信用问题 75 一 ppp模式带来的信用问题 75 二 政府的有限承诺 75 三 产生政府信用风险的主要原因 76 一 政策调整而导致的信用风险 76 二 政府部门利益调整导致的信用风险 76 三 特许经营模式本身的不确定性风险 77 四 基于法律法规的不健全导致的风险 77 第七章 ppp模式推广 78 第一节 推广ppp模式的意义 78 一 新型城镇化建设需要推广ppp模式 78 二 ppp模式可以改进政府公共服务 78 三 推广ppp有利于建立现代财政制度 78 第二节 ppp模式推广动态 79 一 与ppp相关的重大事件 79 二 ppp试点工作开展情况 80 一 洛阳和哈尔滨市成为ppp首批试点城市 80 二 株洲有望成为湖南首个ppp试点城市 81 三 ppp推广障碍 81 第三篇 典型案例篇 83 第八章 轨道交通领域ppp案例分析 83 第一节 轨道交通投融资模式分析 83 一 政府全投资模式 83 二 市场化投资模式 83 三 以地养铁 r p 港铁 模式 84 四 pfi private finance initiative伦敦 模式 84 第二节 轨道交通ppp模式 85 一 轨道交通ppp模式成立条件 85 一 ppp应用的外部条件 85 二 ppp应用的内部条件 86 二 轨道交通项目ppp模式 86 第三节 北京地铁4号线ppp案例分析 86 一 4号线简介 86 二 4号线ppp项目运作背景 87 一 必要性 87 二 可行性 87 三 4号线ppp项目运作过程 88 四 4号线ppp项目运作模式 89 五 4号线ppp公司股东 91 六 ppp项目基本经济技术指标 92 七 特许经营的投资回报测算 92 八 4号线ppp项目票价机制 93 九 ppp公司承担的风险 94 十 4号线采用ppp模式的意义 94 第四节 北京地铁14号线ppp案例分析 95 一 14号线简介 95 二 14号线ppp项目运作模式 95 三 14号线ppp模式特点 95 一 规模更大 95 二 模式更新 96 三 条件更优 96 第五节 北京地铁16号线ppp案例分析 96 一 16号线简介 96 二 16号线ppp项目运作模式 96 三 16号线ppp项目股权结构 97 四 16号线ppp项目最新进展 97 第九章 水务领域ppp案例分析 98 第一节 水务行业融资方式 98 一 政府融资 98 二 企业主导的市场融资 98 三 合资融资模式 99 四 项目融资模式 ppp 100 一 bot模式 100 二 tot模式 101 三 o m模式 101 第二节 水务行业ppp经验总结 102 一 政府的有效扶持和指导 102 二 普遍采用招投标制度 102 三 形成了相对成熟的招商模式 103 四 投资人融资模式的多元化 103 五 内资占据主导地位 103 六 推进政府职能转变 103 第三节 国内水务行业ppp模式 104 一 水务行业ppp模式类别 104 二 成都自来水六厂bot模式 105 三 合肥王小郢污水处理厂tot模式 105 四 杭州萧山东片污水处理厂bt模式 106 五 天津市滨海新区汉沽营城污水处理厂dbo模式 106 六 兰州水务股权转让模式 107 七 北京小城镇污水处理设施建设运营项目 107 一 总体时序安排 108 二 首批试点成效 108 三 二批项目启动 109 第十章 垃圾处理领域ppp案例分析 110 第一节 垃圾处理领域存在的问题 110 一 财政缺钱 110 二 成本太高 110 三 难以监管 110 第二节 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目 111 一 项目情况 111 二 运作过程 111 三 招标结果 111 四 合同结构 111 五 参与主体 112 六 运作要点 113 七 运作流程 113 八 法律文件 115 九 风险分配 115 一 招投标风险 115 二 建设风险 115 三 运营风险 116 四 垃圾量和热值不足风险 116 五 通货膨胀风险 116 六 政策风险 117 七 不可抗力风险 117 第三节 北京市海淀区循环经济产业园再生能源发电厂ppp项目 118 一 项目规模 118 二 项目总投资 118 三 项目选址 118 四 项目运作模式 118 第四节 北京市高安屯垃圾焚烧厂项目 119 一 基本情况 119 二 市场化建设运营模式 119 三 主要经验 120 第十一章 城市供热领域ppp案例分析 121 第一节 雍景四季小区集中供热项目 121 一 项目概况 121 二 市场化建设运营模式 121 三 主要经验 121 第四篇 项目指引篇 123 第十二章 北京市ppp项目指引 123 第一节 北京市ppp模式试点项目实施方案 123 一 主要领域和试点方式 123 一 轨道交通 123 二 城市道路 123 三 综合交通枢纽 123 四 污水处理 124 五 固废处置 124 六 镇域供热 124 二 基本政策 125 一 土地使用 125 二 价格政策 125 三 投资回报 125 四 市政设施配套 126 五 技术经济条件 126 六 政策调整与协议变更 127 三 实施项目 127 一 首期试点 127 二 后期安排 127 第二节 北京市市政基础设施建设ppp试点项目 128 一 轨道交通领域 128 二 道路领域 128 三 交通枢纽领域 128 四 污水处理领域 128 五 固废处理领域 128 六 镇域供热领域 128 第三节 北京市ppp模式试点方案保障机制 128 一 加强协调 128 二 明确职责 129 三 落实任务 129 第十三章 广州市ppp项目指引 131 第一节 广州市面向民间投资开放总体工作方案 131 一 总体目标 131 二 开放原则 131 三 开放领域 131 四 开放模式 132 一 基础设施项目 132 二 产业项目 133 三 发展平台项目 133 五 制定和完善政策措施 133 一 建立面向民间投资开放的政策体系 133 二 建立面向民间投资开放项目库 134 三 建立面向民间资本开放的信息服务平台 135 四 完善民间资本退出机制 135 六 建立健全工作机制 136 一 细化面向民间投资开放项目的分工 136 二 做好面向民间投资开放项目的招标组织 137 三 形成面向民间投资开放项目的协调会议 信息通报和督办制度 137 第二节 广州市面向民间投资推介项目 138 一 综合交通工程 138 二 市政设施工程 138 三 能源设施工程 138 四 生态设施工程 138 五 环保设施工程 138 六 文化设施工程 138 七 城市建设工程 139 八 产业园区项目 139 第十四章 杭州市 139 第一节 杭州市鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案 139 一 总体思路 139 二 基本原则 139 三 实施范围 140 一 轨道交通 140 二 公路和城市道路 桥梁 隧道 141 三 综合交通枢纽和公交场站 141 四 城市供水 污水处理厂 141 五 生活垃圾和固废处置 141 六 公共停车场 库 141 七 其他领域 141 四 基本政策 142 一 特许经营政策 142 二 用地政策 142 三 价格政策 142 四 退出机制 142 五 审批优先 142 第二节 杭州市拟引进社会资本首批实施项目 143 一 轨道交通 143 二 公路和城市道路 桥梁 隧道 143 三 综合交通枢纽和公交场站 143 四 城市供水 污水处理厂 143 五 生活垃圾和固废处置 143 六 公共停车场 库 143 七 其他领域 143 图表目录图表目录 图表 1 ppp管理合同结构 37 图表 2 ppp租赁合同结构 39 图表 3 ppp特许权合同结构 41 图表 4 bot合同结构 43 图表 5 项目交付基本方案 43 图表 6 合资企业合同结构 46 图表 7 普通ppp项目实施流程 49 图表 8 民营企业参与ppp项目的优势分析 62 图表 9 对应于优势的措施建议 63 图表 10 民营企业参与ppp项目的劣势 64 图表 11 对应于劣势的措施建议 65 图表 12 民营企业参与ppp项目的机会 66 图表 13 对应于机会的措施建议 67 图表 14 民营企业参与ppp项目的威胁 68 图表 15 对应于威胁的措施建议 69 图表 16 2013 2014年与ppp相关的重大事件列表 79 图表 17 伦敦地铁ppp的架构 85 图表 18 轨道交通项目ppp模式 86 图表 19 北京4号线基本情况 86 图表 20 北京4号线ppp项目投资结构 89 图表 21 4号线运作模式结构图 91 图表 22 非经营性水务项目结构图 104 图表 23 水务行业ppp模式 104 图表 24 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目合同结构 111 图表 25 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目参与主体 112 图表 26 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目运作要点 113 图表 27 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目运作流程 114 图表 28 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目招投标风险 115 图表 29 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目建设风险 115 图表 30 太原市城市生活垃圾焚烧处理bot项目运营风险 116 图表 31 城市生活垃圾焚烧处理bot项目垃圾量和热值不足风险 116 图表 32 城市生活垃圾焚烧处理bot项目通货膨胀风险 116 图表 33 城市生活垃圾焚烧处理bot项目政策风险 117 图表 34 城市生活垃圾焚烧处理bot项目不可抗力风险 117 公私合作 ppp 模式特点公私合作 ppp 模式特点 一 ppp的三大特征一 ppp的三大特征 一 伙伴关系 一 伙伴关系 ppp具有三大特征 第一是伙伴关系 这是ppp最为首要的问题 政府购买商品和服务 给予授权 征收税费和收取罚款 这些事务 的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续 比如 即使 一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐 也不能 构成伙伴关系 ppp中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关 系相比 独特之处就是项目目标一致 公共部门之所以和民营部门 合作并形成伙伴关系 核心问题是存在一个共同的目标 在某个具 体项目上 以最少的资源 实现最多最好的产品或服务的供给 民 营部门是以此目标实现自身利益的追求 而公共部门则是以此目标 实现公共福利和利益的追求 形成伙伴关系 首先要落实到项目目 标一致之上 但这还不够 为了能够保持这种伙伴关系的长久与发 展 还需要伙伴之间相互为对方考虑问题 具备另外两个显著特征 利益共享和风险分担 二 利益共享 二 利益共享 需明确的是 ppp中公共部门与民营部门并不是简单分享利润 还需要控制民营部门可能的高额利润 即不允许民营部门在项目执 行过程中形成超额利润 其主要原因是 任何ppp项目都是带有公益 性的项目 不以利润最大化为目的 如果双方想从中分享利润 其 实是很容易的一件事 只要允许提高价格 就可以使利润大幅度提 高 不过 这样做必然会带来社会公众的不满 甚至还可能会引起 社会混乱 既然形式上不能与民营部门分享利润 那么 如何与民 营部门实际地共享利益呢 在此 共享利益除了指共享ppp的社会成 果 还包括使作为参与者的私人部门 民营企业或机构取得相对平 和 长期稳定的投资回报 利益共享显然是伙伴关系的基础之一 如果没有利益共享 也不会有可持续的ppp类型的伙伴关系 三 风险共担 三 风险共担 伙伴关系作为与市场经济规则兼容的ppp机制 利益与风险也有 对应性 风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础 如果没 有风险分担 也不可能形成健康而可持续的伙伴关系 无论是市场 经济还是计划经济 无论是私人部门还是公共部门 无论是个人还 是企业 没有谁会喜欢风险 即使最具冒险精神的冒险家 其实也 不会喜欢风险 而是会为了利益千方百计地避免风险 在ppp中 公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征 是其 区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志 例如 政府 采购过程 之所以还不能称为公私合作伙伴关系 是因为双方在此 过程中是让自己尽可能小地承担风险 而在公私伙伴关系 ppp 中 公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险 而让 对方承担的风险尽可能小 一个明显的例子是 在隧道 桥梁 干 道建设项目的运营中 如果因一般时间内车流量不够而导致民营部 门达不到基本的预期收益 公共部门可以对其提供现金流量补贴 这种做法可以在 分担 框架下 有效控制民营部门因车流量不足 而引起的经营风险 与此同时 民营部门会按其相对优势承担较多 的 甚至全部的具体管理职责 而这个领域 却正是政府管理层 官僚主义低效风险 的易发领域 由此 风险得以规避 如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担 毫无疑问 整个基础设施建设项目的成本就能最小化 ppp管理模式中 更多 是考虑双方风险的最优应对 最佳分担 而将整体风险最小化 事 实证明 追求整个项目风险最小化的管理模式 要比公 私双方各 自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险 所以 我 们强调 ppp所带来的 一加一大于二 的机制效应 需要突破简单 化的 融资模式 理解 上升到从管理模式创新的层面上理解和总 结 二 ppp模式的实质二 ppp模式的实质 ppp模式的实质是公共服务市场化 通过ppp模式 可以通过引入 社会资本 将政府负债转为企业负债 通过ppp项目的全生命周期预 算管理 促进政府从以往单一年度预算收支管理 逐步向中长期财 政规划和 资产负债管理 转变 同时 可以引入市场竞争激励机 制 通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制 提高地方政府债 务的透明度 三 ppp模式优势三 ppp模式优势 ppp 模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目实施模式 该模式突破了目前引入私营企业参与公共基础设施建设的多种限制 ppp 模式通常具有如下几个特点 1 参与项目融资的私营企业从一开始就参与进来 有利于运用 民营企业的先进技术和管理经验 将有助于降低总体项目成本 公 共部门和民营企业参与项目立项 可行性研究 项目融资 建设和 经营项目过程中 以确保该项目的技术上和经济上可行 通过市场 引导项目立项 通过合理的预测来决定投资和建设规模 避免项目 规模过大 而未来实际需要达不到要求 造成资源浪费 并存在项 目收益不能回收的风险 2 可以利用社会资本弥补政府财政不足的问题 为 准经营性项目 提供融资 实现社会效益和经济效益双赢 目前 我国的基础设施项目基本上由中央和地方政府拿出相当比例的财 政资金来建设 但现有财政已不能满足城市基础设施建设发展的需 要 对一些基础设施项目由于其自身缺乏经济效益不足 使得项目 融资困难 因此可采用 ppp 融资模式通过政府对项目的扶持 提高项目的经济效益 降低项目 风险 使投资者能够获得合理的收益 促进项目成功 3 有助于提升基础设施建设和服务水平 长期以来 我国公共 基础设施的管理和运营处于垄断地位 采用低价格高补贴的机制维 持运作 这使得企业缺乏积极性 只要求满足基本供求需要 从而 造成生产效率低下 服务质量差 采用 p
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