各国经济概况史地理--中国环境政策体系改革的思路探讨.pdf

第2 4 卷第1 期 2 0 0 6 年2 月 科学管理研究 s c i e n t i f i cm a n a g e m e n tr e s e a r c h v d 2 4n o 1 f e b 2 0 0 6 中国环境政策体系改革的思路探讨 彭海珍 暨南大学企业管理系 广东广州5 1 0 6 3 2 摘要 循环经济是中国推进可持续发展的一项重要战略决策 健全的体制环境 正确的政策导向是实现这一战 略目标的基本每件 论文基于政策体系的层面 国绕 环境政策工具 展开研究 探讨有利于促进循环经济发展的 体制条件和政策环境 倍文首先阐述环境政策工具的演变历程 将其划分为非自愿方法和自愿方法两大类别 进 一视角能够更好地涵盖它们的本质 进一步地分析和比较两者之间的不同特征和优缺点 为中国环境政策体系的 改革提供指导 关键词 环境政策工具 非自愿方法 自愿方法 中图分类号 x 2 2文献标识码 a 文章编号 1 0 0 4 1 1 5 x 2 0 06 0 l 一0 0 2 5 0 4 s t u d yo nt h er e f o r mo fs y s t e mf o re n v i r o n m e n t a ip o l i c yi nc h i n a p e n gh a i z h e n d e p a r t i 耻n to fe n t e r p r i s em a n a g e m 锄t j i n 姗u n i v g u 柚g z h o u5 1 0 6 3 2 c h i n a a b s t r a c t c y c i i ce c o n o m yi sa ni m p o r t a n ts t r a t e g i cd e c i s i o nf o rc h i n at op 1 1 s hs u s a i n a b ed e v e l p m e n t r i g h ti n s t i t u t i o n a ie n v i e n ta n dp o l l c yd l r e c t i na r eb a s i cc n d l t i o n st or e a l 谊et h es t r a t e g i g 抛ib a s e do nt h es y s t e mf o re n v i r o n m e n t a lp o i i c y t h ea r t i c l e f o 咖o ne n v l r o n m e n t a lp o l i c y i 鹏t r l n e m t o8 t u d y f a v o r a b l ep o l i c ye n v i m n m 朗t i ts e t s f o n h t h e v o l v e m e n tc o u r s eo fe n v i r o t a lp o l i c yi 1 1 s t r u m e n t sa n dd i v i d e st h e mi n t ot w ot y p e so fv o l u n t a r ya p p r o a c ha n dnon v o l u n t a r ya p p r o a c h w h o s ep e r s p e c t i v ec a nb e t t e re m b o d yt h e l re s s e n c e f 1 1 r t h e r m o r e i ta n a l y z e sv a 五o u sc h a r a c t e r m i c s m c 五协a n dd e m e r i t so ft h e 5 ei n 舢r u n l e n t st h a ti n s t r u c tt h c r c 南 no fs y s t e mf o re n v i r o n n l e n t a lp o l i c yi nc h i n a k yw o r d s e r d n n l e n c a lp o l i c yi n 5 t r u m e n t n o n v o l u n t a r ya p p r o a c h v o l u n t a r ya p p r o a c h 当前 中国面临环境恶化和资源紧缺的严峻状 况 实施可持续发展将成为今后必须一直倡导的重 要战略选择 走新型工业化道路 发展循环经济则是 实现这一战略目标的重大举措 本文将从环境政策 体系的层面来探讨如何形成有利于促进循环经济发 展的体制条件和政策环境 提出循环经济的一个基 本政策导向 使法律法规能真正起到污染预防和绿 色导向作用 1 环境政策工具的演变 本文首先提出一个 环境政策工具 的概念 它 是指环境管制机构针对环境问题而实施的具体环境 措施 这些不同类型的环境措施即为不同的环境政 策工具 共同构成整个环境政策体系 迄今为止 环 境政策工具经历了三代演变 1 1 第一代工具 强制性命令 控制 基于环境资源的公共品特性 以萨缪尔森为代 表的福利经济学家们认为政府提供公共产品具有更 高的效率 因此 为了纠正环境外部性 很自然就引 入了政府干预 传统以来 无论在o e c d 国家还是 发展中国家 环境管制一直主要采取政府强制的命 令控制管制 对污染物的排放设置数量限制或者指 定使用特定的消除技术 即第一代工具 1 2 第二代工具 经济激励 尽管命令控制管制早期对改善环境质量具有显 著成效 但由于这一工具同时产生的其他种种弊端 收稿日期 2 0 0 5 0 9 2 0 基金项目 暨南大学入文社会科学发展基金项目 作者简介 彭海珍 1 9 7 7 一 女 博士 广州暨南大学企业管理系讲师 研究方向 企业首理 环境管理 万方数据 科学管理研究第2 4 卷 对继续提高依赖命令 控制的有效性出现质疑 且考虑这种方式可能对国际竞争力的损害 逐渐提 出需要为企业提供灵活性选择它们污染控制最小成 本方法的主张 结果 经济激励 包括如可交易许可证 押金退 还和排污税等市场工具逐渐变得更加普遍 寻求污 染减少的边际成本在企业之问均等化 为污染者内 部化外部性创造市场激励 即第二代工具 1 3 第三代工具 自愿环境管制 同时从2 0 世纪6 0 7 0 年代以来 一批主张经济 自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共产品唯 一供给者的合理性 从社会福利最大化的角度看 政府干预往往因为政治压力和利益考虑 或者因为 可能遭到信息的缺乏而出现 政府失败 减少社会 福利 并不能保证社会最优 许多研究表明这是一种 其能达到次优结果的解决方案 对公共物品的供给 再次引起争议 戈尔丁 布鲁贝克尔 史密兹 德姆塞 茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共 产品私人供给的可能性 因此 为了寻找解决环境问题的成本有效方法 管制范式出现了朝向鼓励企业的自愿行动补充 并 没有削弱 发达国家如美国和欧洲中现存管制的一 个变化 在现实世界中 也出现了环境保护的私人 供给 这样 环境保护的方法从一个管制 驱动 的 敌对的 政府一推动 g v e r n m e n l p u s h 方法 演进到一个更加积极反应的方法 涉及自我一管制 环境业绩的自愿并常常 商业一领导 b u s i n e s s k d 的计划 即第三代工具 2 环境政策工具的分类 在环境政策相关文献中 学者们根据各自不同 的角度 对这些环境政策工具提出了不同的划分方 式 笔者认为将环境政策工具大致分为自愿和非自 愿方法两类更为合适 前者包括命令一控制和经济 激励 属于政府引导的 强制企业执行的一种方式 后者是指自愿环境管制 属于企业自主选择是否参 与的一种方式 2 1 环境管制的非自愿方法 2 1 1 命令一控制型管制者通过立法用强制手 段迫使污染者将污染的费用 成本 内部化 或者指 定末端处理排放物的技术标准或者指定排放减少 量 强制命令一控制工具是旨在直接影响污染者环 境业绩的制度措施 通过管制过程的实施或产品的 特征 限制或禁止污染物的排放 强加一个给定技术 或在一组技术之间的一个选择 和 或限制经济活动 等 管制者严密监视公司的服从行为 对不服从行 业强加制裁 增加企业服从管制的成本且提高逃避 管制的动机 因此 这些工具的主要特征在于 留给 污染者的别无其他选择 他们或者执行服从 或者面 临在司法和行政程序中的惩罚 在大多数的发达国 家中 管制者密切监督企业的服从 对不服从施加制 裁 因此减缓企业不服从的动机 美国 日本 德国 和其它欧洲国家早期都较多地使用这一工具 尽管 命令控制常常能够确保环境业绩得到迅速的 可测 量的改善 但存在一定缺陷 从企业的角度讲 很少 有操作和技术的灵活性 更谈不上技术创新激励 结 果污染减少的边际成本常常在企业之兼并不均等 化 可能导致资源分配不当 从政府的角度讲 它对 政府的监管有较高的要求 增加政府的行政管理费 用 成本较高 效率较低 2 1 2 经济激励型这一工具依赖价格信号诱导 污染控制 提供需要的灵活性 旨在影响经济行为人 成本和收入的制度措施 目的在于影响他们的决策 迫切寻求环境资源的一个有效管理 其隐含的思想 是 通过提高逃避控制污染的成本 使得生产者能够 自行找到使控制污染花销最小的策略 污染者承担 污染控制和补救的成本 产生一定的技术创新激励 但是它也要求清晰定义的产权以及监督企业与制裁 违规者的低成本基础设施 许多地区并不具备并在 短期内不可能创造这样的基础设施 尤其对大多数 发展中国家而言 而对一些全球公共资源 如生物多 样性 大气等 产权难以明确 与命令 控制政策工 具不同 管制者不能总是控制总体污染水平 污染许 可证除外 他们可能没有关于公司消除污染的成本 计划的完全信息 2 2 环境管制的自愿方法 在环境管制的自愿方法巾 企业具有选择他们 是否想参与的自由 并且在他们接受包含在计划中 的环境目标集合之后 他们还有在任何时候放弃它 们的选择权 这一工具可咀通过自我管制和合作管 制的方式来执行 这里称为自愿环境瞄议 v o i u n t a r ye n v i r o n m e n t a la g r e e m e n t 自愿环境协议广 泛地定义为 来自污染企业或工业部门提高他们环 境业绩的自愿承诺 表明它们通过非强制性措施督 促企业进行自我约束 对于这些企业的自愿环境供 给常常可以区分为三个类型 单边协议 公共自愿计 划和谈判协议 依赖于政府当局影响的程度 1 单边协议 单边协议在没有任何直接的政府 干预下发生 企业 或行业 单方面采取自主行动 是 一个环境的自我管制 s e l f r e g u l a t i o n 过程 企业 万方数据 第1 期 中国环境政策体系改革的思路探讨 自身设立环境改善计划 传达给其利益相关者 并设 置目标 责任 执行和监督程序 2 公共自愿计划 在公共自愿计划中 政府当 局决定污染目标和达到这些目标的模式 建立要求 企业自愿满足的特定标准或清洁技术 留给企业是 否参与协议的选择 在这个计划中 建立个体参与 的条件 企业服从的规定 监督标准和结果的评价 还有以r d 补贴 技术支持和来自生态标签使用 提高的声誉等形式的经济利益 3 谈判协议 谈判协议是存在于公共机构和行 业之间的一个契约 意味着政府和企业在一个消除 标准和一个执行进程上的积极谈判 两者之间存在 一个讨价还价过程 从上面的解释中 可以看出单边协议实际上是 一种自我管制 s e l f r e g u l a t i o n 属于环境保护的 私人供给 而后两者则是合作管制 c o r e g u l a t i o n 的形式 属于环境保护的联合供给 但无论如何 它 们的共同特征都是具有自愿的性质 以自愿方式执行管制 建立在自由和企业与政 府相互信任基础上 可以避免严厉执行的缺点 同时 为企业和政府带来许多利益 管制者可以减缓资金 预算下降的困扰 以更低的成本执行他们的要求 因此 这一工具既消除了政府的监管成本 同时企业 具有更大的灵活性采取更加合适自身情况的技术 因而产生更强的技术创新激励 2 3 不同环境政策工具的比较 根据上述分析 选择效果 效率和技术创新三个 标准对它们进行简单评估 一种政策工具无论在理 论上多么严谨 如果它对于减少污染损失无效 对于 控制污染的目标效率低 对影响竞争力的关键要素 技术创新产生不了多大的激励 那么它都是不 成功的 具体见袭l 表1 环境政策工具比较 估标准 环境改蕾 执行效率 环境技术 的效果 监督 执 创新和 行成本 改进的 环境政策工具 激励程度 强制性命夸 显著成本较高很小 非自 一控制 愿方 总量不确定 巷 经济激励 可交易污染成本较高 较高 许可证除外 自愿环境掷议总量不确定成本较低 高 3 中国环境政策体系的改革思路 目前中国使用的环境政策工具一般表现为效果 差 如排挎费制度 水费等 同时效益低 如补贴 赠 款 低息贷款等 在短期内 排污权交易政策的制度 条件尚不成熟 具体来说 中国环境政策在制定与 实施中存在以下几方面特点或问题 1 政府主导 型 政府行为贯穿于环境保护的各个领域与环节 相比较而方 企业则是环保政策的被动接受者 公众 参与环境保护的方式 渠道则更少 2 中国环境政 策属于环境与经济发展兼顾型而非环境优先型 这 一特点是与中国目前所处的经济发展阶段直接相关 的 3 环境政策的实施机制比较健全 但实施效果 欠佳 某些环保机构缺乏决策与管理能力 执法监督 不力不严的情况普遍存在 4 环境政策中的强制 性政策占据了主要地位 而具有激励作用的环境经 济政策的应用则很有限 这与世界环境保护的发展 趋势不相符 见表2 表2中国使用主要环境政策工具列表 经挤手殷行政手段 信息手段和公众参与 名称时问范围名称时间范田名称时间范围 超标排污污染物排放 费 1 9 8 2全国1 9 7 9全国 环保标志1 9 8 4全国 标准 排 亏许可证 补贴1 9 8 2全国垒国 鲥帅 1 9 9 6全国 制度 设施使片i 部分关停污染企空气污染主要 着 城市业 1 9 8 0全国1 9 9 7 指数城市 综合利用环境影响评 税收优惠 1 9 8 4全国全国 价制度 水资慷和 罩同时 制 垒目矿产资酥 1 9 8 6全国 度 税 押金返还 围 制度 对污染企 业的贷款 1 9 9 6全国 限制 排污许可上海 证交易 1 鳃5 当前在中国的环境管理政策中 更多的是强调 非自愿工具的实施 对于自愿工具的推行还不够充 分 那么 应该怎样改革中国的环境政策体制呢 3 1 指导思想 在指导思想上 应该注重以动态 灵活的管制设 计提供环境技术创新激励 管制机构通过指定长期 目标并与行业执行官进行一个关于完成这一目标的 路径和时间表的对话 发展一个 业绩轨迹 p e r f o r m a n c et r a c k 建立持续的改善 基于灵活性将 利 用竞争的力量去激励可获利的清洁技术和其他环境 友好创新 的信念 因而可以推动发展新的环境技 术 这一政策意味着将来对所有企业的强制管制 从而为环境技术领先者进行技术创新提供激励 获 得先动优势 同时为后发者追随当代行业实践 并 万方数据 科学管理研究第2 4 卷 不落后太远提供激励 以避免将来为适应新的强制 技术要求而进行成本高昂的更新 改进 因此 管制 通过创造一个动态的 逐渐严格的管制环境并减少 不确定性 可以激励更绿色的技术创新和创新技术 的采取 因此一个一般化的管制 不是任何特殊的 管制 通过强制实行一个 管制轨迹 r e g u h t o r y t r a i e c t o r y 迫使企业预期一个更加严格要求的将 来和一个环境和健康影响都必须被处理的将来 能 够使同一行业中的大量企业朝向优秀 产生一个 集 群过程 h e r d i 职r r o c e s s 在任一管辖区域中的 管制 健康和环境关注及技术创新通过 管制模仿 r e g u l a t o r ym o d e l i n g 的过程 会在其它管辖区域 泛起波澜 传播到其他地区 加强这个影响 3 2 中国环境政策模式的选择 在环境政策模式上需要重新做出选择 仅仅依 靠传统的命令一控制管制环境工具显然不是台适的 选择 经济激励手段的有效发挥由于受到环境基础 设施的限制 这些问题的解决必然将显著增加行政 成本 就成本效率而言也是较低的 在短期内恐怕也 难以得到很好的执行 从执行成本和时间效率来 看 自愿环境工具无疑是最佳的方案 就合作管制 而言 其中增加政府的参与 在政府和企业之间建立 一个友好的合作关系 强化和提升政府服务职能这 正是中国政府职能转换的方向之一 为培育商业 政府合作模式创造了很好的环境 因此 将自 愿工具作为企业传统非自愿管制方法的一个有力补 充工具 并非完全替代传统的环境管制方法 形成一 个混合工具的环境管制体系 可以作为将来政府环 境政策制定的一个重要导向 3 3 自愿环境协议的扶持措施 自愿环境协议是自愿的但不是免费的 还涉及 一系列相关成本 因此 我国政府需要提供有利于企 业克服通过认证可有面临的一系列障碍的服务 一 方面 加强政府与商业之间的台作 降低管制成本 就i s 0 1 4 0 0 1 环境管理体系而言 其成功的一个关 键是 企业执行自我环境管制 而政府给予这些企业 一定程度的管制豁免 另一方面 建立提供相关信 息 资金和技术服务的国内组织机构 在企业参与 认证的过程中 信息成本和搜寻成本是一个很大的 制约因素 因此存在一个提供执行自愿环境协议相 关信息咨讯的国内组织机构 或者以行业协会的形 式或者其他政府机构的形式 将大大降低这些成本 有利于推动自愿环境协议的发展 在德国 其行业协会亲密地参与e m a s 欧洲国 家的一个自愿环境协议 的执行 他们能够使用其 密集的组织网络推动e m a s 并散布关于企业层次 执行的信息 这些活动主要通过商会发生 它们公 布一个关于e m a s 的详细信息包 包括一个管制的 描述 实施技巧 资金支持来源 已经执行e m s 企 业的案例研究和获取进一步信息的联系点的详细清 单 同时 行业协会 如那些代表化学和电子行业的 协会 发布的大量部门具体手册对这些全面的出版 物进行补充 此外 在e m a s 开始发展的头两年 商会和行业协会赞助许许多多关于e m a s 的讨论 和会议 这个活动导致e m a s 在行业和主流媒体 广泛覆盖 正是这些宣传也帮助为企业提供 i s 0 1 4 0 0 1 执行的有用信息 在英国 一个非营利的 组织b s i 提供广泛服务帮助散布关于e m s 还有其 他管理体系 的信息给英国企业 像在德国的商会 一样 b s i 为对执行b s i 或i s o 管理体系感兴趣的 企业开办许多学术讲座和会议 为环境管理者和内 部的公司审计员提供训练课程 此外 尤其注意激励 中小企业参与认证 给它们争取资金 技术和管理等 各方面的支持 参考文献 1 o s r r o m e g o v e r n i n gt h ec 咖1 1 s m c a m b 打d g eu i l i v e r s i t vp r e s s 1 9 9 0 2 刘伟 环境经济学 m 北京 中国发展出版社 2 0 0 2 l i u w e i e n v i r o n m e n t a le c n o r l l j 俗 c l i r l e s ed e v e l o p m e n t p r e s s 2 0 0 2 j 3 c a s e rht h ep r o b l e mo fs o c i a l s