我国地方政府信用缺失及其对策研究--优秀毕业论文.pdf

南京师范大学 硕士学位论文 我国地方政府信用缺失及其对策研究 姓名 王冕 申请学位级别 硕士 专业 行政管理 指导教师 金太军 2009 i 摘 要 摘 要 社会信用由个人信用 企业信用和政府信用组成 政府信用作为整个社会信 用体系的基石 起着核心和支柱性作用 它是建立社会信用秩序的重要保障 目 前 由于社会结构转型和体制转轨过程中新旧体制的冲突 政府信用 尤其是地 方政府信用缺失的种种表现及其引起的负效应 严重阻碍了我国经济社会的发 展 因此 在这种背景下提升地方政府信用就显得刻不容缓 本文以地方政府信用为研究对象 按照 提出问题 分析问题 解决问题 的思路来布局全文 论文主要由四部分组成 第一部分 从地方政府信用涉及的 基本问题入手 阐释了信用与政府信用的内涵 地方政府信用的特点 第二部分 从实际出发 展现了我国地方政府信用缺失的表现及其带来的危害 其主要表现 有三种 决策随意性大 工作透明度不高 信用意识淡薄 第三部分 针对前文 提出的信用缺失的主要表现分析了我国地方政府信用缺失的深层次原因 着重从 政府角色定位不准 能力局限 利益驱动 逆向激励和行为短期化五个方面深入 探讨了我国地方政府信用缺失的体制根源 现实基础 内在动因 发生机制等 第四部分 分别从宏观层面和微观层面提出加强我国地方政府信用建设的对策 从宏观层面来说 应着力构建地方有限政府 法治政府 责任政府 透明政府 从微观层面来说 应当完善政府官员信用责任机制 强化政府信用行为的监督机 制 优化地方政府公共政策过程 健全政府行为的财政刚性约束机制 完善政府 失信的国家赔偿制度 关键词 关键词 地方政府信用 信用缺失 信用提升 ii abstract the social credibility system is composed of personal credit corporation credit and government credit the core and backbone of this system is government credit it is the fundamental guarantee for establishing social credibility order and plays an important role in promoting the whole system s improvement at present because of the conflict between the new and the old systems in the process of social structural transformation and the transition of social system the lack of government credit especially lack of local government credit seriously hinders the economic and social development of our country therefore it s very urgent to effectively improve local government credit against this background this paper takes local government credit as its research object and is completed in the order of raising analyzing and solving the problem it consists of four parts starting from introducing the general theories of local government credit the first part explains the connotations of credit and government credit and the characters of local government credit the second part shows manifestations of the lack of local government credit including making random decisions in the policy making process low degree of transparency of work and weak consciousness of credit all of these bring about negative effects based on the theories mentioned above the third part analyzes the causes and explores deep roots of the lack of local government credit in china it mainly discusses the root system foundations in reality underlying forces operational mechanisms etc in five aspects as follows local government s character disorder capacity limitations benefit motivations reverse incentive mechanism and short term behaviors the fourth part proposes the countermeasures for improving local government credit in china at macro and micro levels at the macro level we should focus on constructing limited government legalized government responsible government and transparent government at the micro level we should perfect the regulation of credit responsibility of local government official strengthen the supervision of the credit mechanism optimize the policy making process better the rigid financial binding mechanism of local government s behaviors and improve the system of national compensations key words local government credit the lack of credit credit improvement 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明 1 坚持以 求实 创新 的科学精神从事研究工作 2 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 本论文中除引文外 所有实验 数据和有关材料均是真实的 4 本论文中除引文和致谢的内容外 不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果 5 其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意 作者签名 本人郑重声明 1 坚持以 求实 创新 的科学精神从事研究工作 2 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果 3 本论文中除引文外 所有实验 数据和有关材料均是真实的 4 本论文中除引文和致谢的内容外 不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果 5 其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意 作者签名 日 期 日 期 学位论文使用授权声明学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留 使用学位论文的规定 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许 论文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库 进行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密的学位论文 在解密后适用本规定 作者签名 本人完全了解南京师范大学有关保留 使用学位论文的规定 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的 电子版和纸质版 有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许 论文进入学校图书馆被查阅 有权将学位论文的内容编入有关数据库 进行检索 有权将学位论文的标题和摘要汇编出版 保密的学位论文 在解密后适用本规定 作者签名 日 期 日 期 1 导 论 导 论 一 论文选题缘由及意义 一 论文选题缘由及意义 社会生活在本质上是实践的 实践的社会生活必须依据理性原则形成遵 循社会基本规范的社会秩序 在这些社会规范中 信用就是基础之一 它的存在 有助于增强社会成员的向心力 可以降低社会运行的成本 提高效率 没有信用 社会自身的正常运转将会出现危机 缺少信用 任何社会关系都不可能持久存在 因此 信用是稳定社会关系的基本因素 而政府信用是支撑社会信用体系最重要 的力量 如果说政府拥有足够的权威 能够切实有效地履行自己的职责 树立自 身良好的信用形象 即使社会生活中出现了相当程度的信用危机现象 借助于政 府信用 以及政府作为中立而富有的权威的第三方所发挥的作用 如为公众提供 及时和充足的社会信用信息服务 严格规范市场秩序 严厉惩治失信违约行为等 等 应当可以在相当程度缓和社会信用体系的危机 逐渐恢复人们对社会生活秩 序的信任 提升政府信用 打造信用政府 营造诚实守信的文明风尚 不仅是发 展社会主义市场经济的内在需要 也是构建社会主义和谐社会的重要保证 然而 问题的严重性恰恰在于 转型期中国各级地方政府和中央政府的许多 部门发生了严重的信用缺失问题 政府职能转换严重滞后 政府角色定位不准 政府行为不规范 有法不依 执法不严 违法不究现象司空见惯 腐败现象愈演 愈烈等等 这一切都使得在社会转型过程中 地方政府不但没有在市场失灵 社 会信用体系发生严重危机时发挥应有的积极作用 制止社会信用危机现象继续朝 着坏的方向发展 而且其自身大量的公然失信行为 实际上起到了加剧社会信用 危机的催化剂作用 构成了社会信用危机的重要根源 从某种意义上说 中国各 级地方政府目前正遭遇着建国以来最为严重的信用危机 问题的严重性还在于 政府信用直接关系到政府存在和运作的合法性问题 如果不能通过深化政治体制 和行政体制改革 切实解决地方政府信用资源严重流失问题 不仅会导致政府行 政运作成本的不断攀升 使行政体制改革陷入进退维谷的困境 而且还将给整个 国家政治局势的稳定留下重大隐患 就此而言 能否在宪政体制的框架内 积极推进政治体制和行政体制改革 在建设有限政府 法治政府 责任政府和透明政府的基础上 塑造出一个现代意 义上的地方信用政府 直接关系到中国体制转轨和社会结构转型最终能否顺利实 现 二 国内外研究现状 二 国内外研究现状 一 西方学者对政府信用问题的研究 一 西方学者对政府信用问题的研究 2 西方国家关于政府信用问题的研究已经有 150 多年的历史了 政府信用理论 有着深厚的理论渊源 无论是卢梭的社会契约理论还是孟德斯鸠的三权分立学 说 都是从政府与公众的关系入手强调政府要对公众讲信用 各国学者对政府信 任度和公信力普遍下降的关注主要表现在对科层制的批判和现实信用体系的构 筑上 以探索公共行政改革的新思路 如自 70 年代开始 公共行政中的道德因 素开始被重视 行政学学者斯塔林 starling 等人关于行政道德 行政责任的论 述 不是从制度层面而是从价值和道德层面讨论了政府信用体系的构筑问题 奥 斯本 osborne 和盖布勒 gaebler 在 改革政府 中就把信任作为对政府进行根本 性改革时起支持作用的一个因素 提出了政府公共部门由 划桨人 向 掌舵人 的转变 并成为美国发起 重塑政府运动 的理论基础 文森特 奥斯特罗姆教 授 vincent ostrom 在 美国公共行政的思想危机 一书中 阐明了美国政府 治理模式应从传统的强调单中心的官僚制行政转向民主制行政 以适应现代社会 发展的要求 尤其值得一提的是近代从 善政 走向 善治 的理论 对政府部 门提出了更多更高的要求等等 西方国家对政府信用问题的研究相对于我国来讲要成熟得多 这从他们颁布 的一些对政府行为进行规范和监督的相关法律法规中可见一斑 1978 年 美国 颁布了 政府道德法 1993 年又颁布了 美国行政部门雇员道德行为准则 英国制定了 地方政府雇员行为规范 墨西哥颁布了 公务员职责法 等等 这些法律都是通过规范公务员的行为来保证政府组织及其官员的公信力 对政府 的信用建设具有促进作用 对提升我国政府信用也具有借鉴意义 二 我国学者对政府信用问题的研究 二 我国学者对政府信用问题的研究 随着国际上信用理论研究的深入发展 我国政府信用的研究也日渐成熟 尤 其是我国地方政府的信用状况更加促进了学术界的思考与研究 特别是 2002 年 之后 相关的理论研究成果激增 政府信用问题已经成为学术界的一个 热点问 题 许多学者都意识到了建立信用政府对于良好社会信用体系建立的重要性 他们强烈呼吁中国要加强政府信用建设 其中包括我国著名经济学家董辅礽 以 及许多政治 经济学领域的专家 学者 学术著作的研究主要集中在以下领域 1 政府信用内涵 目前我国学者对它的解释主要有以下几种 1 价值判断说 认为政府信用 是社会组织 民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断 它是政府行政行为所 产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映 2 政府能力说 认为政府信用是政府在与其他主体 公民或其他国家 交往的过程中建立的 履 行某些承诺协约的意志和能力 3 信用因素说 认为政府信用是政府 信用方 是否具有值得公众 信任方 信任的因素 4 政治伦理说 政府信用是政治伦 3 理的基础 政府信用从根本上说是对人民守信用 即取信于民 政府信用的兑现 主要是通过政府职能的实现来体现的 2 政府信用的分类 主要观点有 1 从行政职责与程序的角度 将政府信用分为管理信用 服 务信用 领导人信用三个部分 2 从行为表现是否具有一致性 把政府信 用分为三个方面 名实一致 言行一致 前后一致 3 从管理过程将政府信 用分为决策信用 行为信用 程序信用 4 从职能分类将政府信用分为自身 事务管理信用 外部事务管理及其服务信用 3 政府失信的具体表现及原因分析 目前许多学者进行了这一方面的研究 他们认为政府信用滥用主要表现在国 家法律滥用 国家政策滥用 地方政府职能滥用 政府公务员职权滥用等方面 在此基础上 学者们也从不同视角 分析了政府失信的原因 主要为 一是从经 济视角看 政府具有 趋利性 加之与公众相比 政府在掌握信息方面具有较 大的优势 使其可以利用其信息优势实施追求自身利益最大化目标的行为 如实 施短期行为等 这可能有损于公众的利益 从而引发信任危机 二是从制度层面 看 目前我国信用制度 如行政法规制度 信息公开制度 监督制度等存在较大 缺陷 三是从文化角度看 我国公务员队伍中存在的等级 特权观念 官本位 家长制等不良文化传统 造成政府工作人员行政理念错位 很大程度上也影响了 政府信用建设 四是从系统层面看 政府严重 超载 信用范围与信用能力不 对称 实践证明 政府失信现象经常与政府权力和政府职能过大 超过其责任能 力范围有关 4 政府信用的地位与作用 对此 学者们普遍达成共识 他们认为政府信用是政府依法行政 重塑政府 实施善政的必要条件 也是维护整个社会信用体系的关键 5 政府信用建设的主要途径 这是国内学者讨论最多的方面 学术界从各种不同的角度对此展开了热烈的 讨论和深入的探索 概括而言 主要从以下几方面实现 一是积极构建社会信用 体系 创建良好的政府信用外部环境 二是加快行政体制改革 转变政府职能 把政府不该管的事明确出来 划定职能部门的有限职能 切实把政府职能转到经 济调节 市场监督 社会管理和公共服务上来 三是建立健全政府信用制度体系 提高政府的公信力 包括建立健全政府信用评价体系 政府信用责任约束制度 高洪涛 政府信用 构建信用社会的保障 决策探索 2002 年第 11 期 第 8 9 页 童中贤 政府信用状况与建设思路 广东行政学院学报 2003 年第 2 期 第 27 28 页 毕 明 论政府信用及其建设 贵州大学学报 社会科学版 2003 第 3 期 第 25 28 页 罗忠恒 论信用政府与政府信用 湖南社会科学 2002 年第 6 期 第 58 60 页 4 政府信用监督制度 政府失信惩罚制度 政府失信赔偿制度等 四是加强立法和 执法 规范政府信用建设 五是加强公务员与职能部门的职业道德建设 强化政 府系统的信用意识 营造诚信氛围 总的来说 国内对政府信用问题的研究还有不够深入的领域 思路还不系统 不完善 主要体现在以下几个方面 一是忽视对地方政府信用危机发生的内在逻 辑进行深入 具体的探讨 二是没有对地方政府信用的内容进行科学划分 将中 央政府信用与地方政府信用混为一谈 三是忽略了在社会结构转型和体制转轨的 社会历史背景下 地方政府行为的外在约束条件与内在动力机制的演变 四是在 加强地方政府信用建设方面 强调了行政管理体制改革和社会监督 缺少评价体 系 国家赔偿制度等可行性建议 因而不能形成科学有效的地方政府信用建设操 作规则 三 研究思路和论文框架 三 研究思路和论文框架 本文的逻辑思路是这样展开的 首先 对政府信用涉及的基本问题进行一般 性理论分析 阐释了信用与政府信用的内涵 地方政府信用的特点 然后从实际 出发 展现了我国地方政府信用缺失的表现及其带来的危害 其主要表现有三种 地方政府决策随意性大 工作透明度不高 缺乏公开性 腐败行为屡禁不止 信 用意识淡薄 接下来 针对前文提出的地方政府信用缺失的主要表现分析了其深 层次原因 着重从政府角色定位不准 能力局限 利益驱动 逆向激励机制和行 为短期化五个方面深入探讨了我国地方政府信用缺失的体制根源 现实基础 内 在动因 发生机制等 最后 分别从宏观层面和微观层面提出提升我国地方政府 信用的对策 从宏观层面来说 应着力构建地方有限政府 法治政府 责任政府 透明政府 从微观层面来说 应当完善政府官员信用责任机制 强化政府信用行 为的监督机制 优化地方政府公共政策过程 健全政府行为的财政刚性约束机制 完善政府失信的国家赔偿制度 根据本文思路 全文共为四部分 首先介绍了地方政府信用的一般理论 然 后在描述了当前我国地方政府信用缺失的表现及其危害的基础上 深入探究了我 国地方政府信用缺失的体制根源 现实基础 内在动因 发生机制等 最后探讨 了提升我国地方政府信用的有效途径 四 研究方法 四 研究方法 马克思曾经说过 不仅探讨的结果应当是合乎真理的 而且引向结果的途径 也应当是合乎真理的 这告诫我们在从事一项研究时 应当选择和运用正确 科 学的研究方法 这是获得正确结论的根本保证 本文综合运用了多种研究方法 具体而言 包括 5 1 规范分析法 本文在分析当前我国地方政府信用缺失的主要表现及危害 的基础上 对提升我国地方政府信用的对策进行了研究和探讨 2 跨学科研究法 在研究中综合运用多学科的相关知识 委托代理理论 社会资本理论 制度变迁理论 博弈论 政治学理论等 丰富论文的研究方法 3 文献研究法 在本文的研究过程中 通过图书馆 互联网等途径 搜集 了大量的文献资料 系统掌握了国内外相关领域的研究现状 4 内外结合法 从中国国情出发 同时注意借鉴发达国家和发展中国家的 主要经验 从而得出提升我国地方政府信用的有益启示 6 第一章 地方政府信用的一般理论分析 第一章 地方政府信用的一般理论分析 一 信用的内涵 一 信用的内涵 一般来说 信用的内涵有广义和狭义之分 狭义的信用特指商业信用或市场 信用 马克思曾引用洛克的话说 信用 在它最简单的表现上 是一种适当或 不适当的信用 它使一个人把一定的资本额 以货币形式或以估计为这一货币价 值的商品形式 委托给另一个人 这个资本额到期一定要偿还 确切地讲 商 业信用作为商品经济条件下价值运动的特殊形式 反映了货币或商品的持有者以 还本付息为条件 把货币或商品暂时转让给他人使用的债权债务关系 广义的信 用则是指人们在社会生活中能够履行契约义务而取得的信任 在 现代汉语词典 中 信用有三个基本含义 一是能够履行跟人约定的事情而取得信任 二是不需 要提供物资保证 可以按时偿付 三是指银行借贷或商业上的赊销 赊购 后两 个含义属于商业信用范围 而前一个含义属于广义的信用范围 本文的信用概念 是针对广义信用而言 二 政府信用的含义 二 政府信用的含义 当前 究竟如何界定政府信用 相关文献尚未形成共识 在政府信用内涵方 面 目前我国学者对它的解释主要有以下几种 1 价值判断说 认为政府信用 是社会组织 民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断 它是政府行政行为所 产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映 2 政府能力说 认为政府信用是政府在与其他主体 公民或其他国家 交往的过程中建立的 履 行某些承诺协约的意志和能力 3 信用因素说 认为政府信用是政府 信用方 是否具有值得公众 信任方 信任的因素 包括诚实守信的良好品格等政府人格 方面的因素 及其履约的能力在客观上能为信任方所信任的程度 即来自信任方 的评价 另一方面是指政府对信任方的责任感 即实际上对公众期待和信任的回 应 4 政治伦理说 该理论认为 政府信用是政治伦理的基础 政府信用从根 本上说是对人民守信用 即取信于民 基本要求是政府要承担起公共管理和公共 服务的责任 实现社会的稳定 公平 富有效率 政府信用的兑现主要是通过政 府职能的实现来体现的 从本质上看 政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度 表明政府在 自身能力限度内的实际 践约 状态 按照契约理论 公众与政府之间关系是基 于行政权的运行而达成的政治委托 代理关系 公众是行政权委托人 政府是 资本论 第三卷 人民出版社 1975 年版 第 452 页 李晓玉 政府信用研究综述 学习月刊 2006 年第 12 期 下 第 15 16 页 7 行政权代理人 委托 代理关系的成立基于公众对政府的信任 即公众自信其 利益期待可通过政府对行政权的代理得到实现 委托 代理关系的变更以政府 代理行政权的实际表现即行政信用为条件 如果政府的代理行为有失信表现 将 不同程度地威胁到委托 代理关系的存续 这意味着 公众将行政权委托给 政府行使 同时期望能获得维护其利益的政府产品 实际上就构成了政府的义务 和职责 如维护和平与安全 保护产权 制定法律规范 提供公共设施和公共工 程等 因此 政府信用内涵可以集中表述为 国家行政机关在社会政治 经济 文 化等事务的管理活动中能够履行契约而取得的信任 它包含两层含义 就其主体 本身而言 政府信用是政府及其部门作为公共权力机构或公共权力的代理者信守 规则 遵守诺言 实践约定 就政府的客体或对象来说 政府信用是社会组织 民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断 它是政府行政行为所产生的信誉和 形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映 三 地方政府信用的特点 三 地方政府信用的特点 地方政府 是与中央政府相对的一个概念 有其鲜明的特点 首先 地方政 府身份上具有两重性 就我国而言 各级地方人民政府一方面是各级地方国家行 政机关 同时又是地方各级人民代表大会的执行机关 其次 地方政府利益的两 重性 地方政府既是中央和上级政府利益在地方的代表 同时也是地方利益的代 表 最后 地方政府行为取向的两重性 由于身份和利益的两重性 地方政府在 行为取向上呈现出两重性 既具有整体主义取向 又具有地方主义取向 因此 地方政府信用虽然符合政府信用的一般规定性 但同时又具有自身的特点 一 地方政府信用主体的双重性 一 地方政府信用主体的双重性 一般来说 地方政府具有两面性 一方面 地方政府必须服从中央政府的行 政领导 另一方面 地方政府具有自己相对独立的利益诉求 从这个角度看 地 方政府作为信用主体同样具有双重性 一方面 地方政府的信用必须在国家总体 信用建设的框架下进行 遵从整体的信用建设进程 另一方面 地方政府信用具 有现实的导向性 与地方的社会环境有着密切的利益关系 这样 地方政府信用 既是国家整体信用结构的组成部分 受到中央政府的领导 又必须根据自身的历 史因素和存在问题进行构建 具有浓重的特殊性 同时 在社会信用体系中 地方政府既是信用体系建设和运行的管理者 充 当裁判的角色 又是社会信用的主体之一 直接参与信用体系的建设和运行 具 有双重的角色 这就要求 首先 地方政府有责任为经济和信用活动制定规则 罗自刚 公共责任 政府信用的核心 年 5 月 27 日 8 维护经济秩序 规范信用主体的市场交易行为 其次 要当好经济和信用活动规 则执行的仲裁者 对违规者必须给予必要的惩罚 最后 其本身要严格遵守市场 经济和信用交易的各种规则 树立守信政府的形象 二 地方政府信用表现方式的特殊性 二 地方政府信用表现方式的特殊性 地方政府作为一个独立的实体 是由大大小小的各级官员组成的 其信用不 能自行表现 主要通过政府机构中行政人员的行为体现出来 但政府机构中行政 人员在拥有上述社会身份的同时 也是一个自然人 在政府公务人员的行政行为 中 公务员的社会角色 社会身份 职务权利和职业行为与自然人的身份和角色 交织在一起 作为自然人 其行为只关系到个人信用的好坏 作为行政人 其行 为代表着政府行为 直接关系到政府信用的好坏 行政人的行为属于行政行为 具有国家强制性 自然人的行为属于民事行为 不具有国家强制性 从这个意 义上而言 地方政府信用存在着被冒用和滥用的可能 政府官员不好的行为尽管 是个人作为 但败坏的却是政府的声誉和信用 政府失去信用会给政府的管理造成压力 政府出于管理和统治的需要而追求 信用成为其必然行为 地方政府信用的特殊性决定政府只能守信 而且只能越来 越守信 这种刚性要求政府必须不断地建立和完善信用管理机制和监督机制 不 断提升自己的信誉与能力 巩固自己的信誉形象 增进信用度 三 地方政府信用运行基础的直接性 三 地方政府信用运行基础的直接性 地方政府不仅受到中央政府的领导 而且直接同人民群众打交道 其管理方 式具有直接性 地方政府的信用程度直接关系到党和政府在人民群众心目中的形 象 声誉 威信 关系到党群关系 干群关系 如果地方政府具有较高的信用程 度 就可以直接带动社会信用的建设和社会信心的树立 并减少政策的失误和防 止政策的随意性 使人们在经济活动中能做出理性预期并遵守约定 反之 地方 政府行为随意性越大 政策变化无端 社会公众对政府的信心与信任就越差 政 府的信用度就越低 同时 地方政府的运行基础是公共权力 公共权力是指法律所确认的权能和 支配力 具有强制性和单方性 这种公共权力是否符合信用要求 遵从一定的信 用标准 对社会发展和群众满意度的高低具有直接的影响关系 公共权力太大或 失去制约 必然导致权力侵犯权利 破坏社会秩序 减少公共利益 损害政府信 用 因此 提升地方政府信用 必须减少公共权力对经济和社会事务的干预 缩 短行政人与行政机关之间的委托 代理链 加强对行政权的制约和监督 尽量 使行政机关的行政行为符合行政法上的信赖保护原则 四 地方政府信用产生影响的广泛性 四 地方政府信用产生影响的广泛性 胡建森 行政法学 法律出版社 1997 年版 第 56 页 9 列宁曾经指出 国家这个有组织的暴力 是社会发展到一定阶段必然产生 的 这时社会已分裂成各个不可调和的阶级 如果没有一种似乎驾于社会之上并 一定程度脱离社会的权力 它便无法存在 国家的社会性决定了政府的社会性 和公共性 而地方政府作为国家政权体系的微观构成部分 与社会的各个层面更 是具有环环相扣的联动关系 其信用程度如何 往往对整体的社会信用体系产生 广泛的影响 这是因为 地方政府信用的范围广 内容复杂 贯穿于政府与社会团体 组 织 企业和公众的整个互动关系中 个人和企业之间的不守信 只是损害当事人 双方利益 其影响是局部性的 有限的 人们在交往活动 商业合作中具有较大 的选择余地 政府作为社会政治 道德 行为与文化的代表者与管理者 其信用 状况会对社会产生示范效应 可以产生良好的影响 也可以产生巨大的破坏力 如果地方政府守信 就是良好的社会信用行为 信用秩序的引导者 如果具有主 导地位的地方政府不具有起码的信用 必然影响整个社会信用水平 影响到经济 的发展 人民生活水平的提高和社会的稳定 以至政权的兴亡更迭 列宁选集 第 2 卷 人民出版社 1960 年版 第 600 页 10 第二章 地方政府信用缺失的表现及危害 第二章 地方政府信用缺失的表现及危害 一 地方政府信用缺失的表现地方政府信用缺失的表现 随着行政体制改革的不断深化 各级政府的社会管理水平与公共服务水平不 断提高 地方政府信用和公信力不断提升 但是 地方政府失信现象还大量存在 它不仅会降低政府的价值 损害政府声誉和政府形象 而且还会削弱政府的执政 基础 最终影响和制约我国经济社会的健康稳定发展 地方政府失信现象纷繁复 杂 归纳起来主要体现在以下几方面 一 一些地方政府决策随意性大 一 一些地方政府决策随意性大 行政决策是政府行政活动的起点 决策正确与否 决定着行政管理的成败 当前 由于体制 机制和个人素质问题 某些基层政府或政府部门主要领导在决 策时 拍脑袋 执行时 拍胸脯 出了问题 拍屁股 走人 不从实际出发 不调查研究 不讲究科学 凭经验和习惯办事 致使决策失误 造成不应有的损 失 近几年来 在各地相继发生的公民对抗基层政府事件 大多数就肇始于地方 政府在城市拆迁 环境保护 土地征用等方面的重大决策失误 一些地方政府决 策随意性大 缺乏稳定性 连续性 朝令夕改 一些地方政府脱离实际 制定了 许多法规 规章和政策 但或因执行难度大 或因执行后群众不满 或因监督不 到位 结果是不了了之 半途而废 而作为公共管理机关和人民利益代言人的政 府 其行为具有严肃性 政策的易变性或不确定性破坏了既定的 公认的游戏规 则 使人们对未来缺乏信心 从而使政府形象在群众心目中大打折扣 二 一些地方政府透明度不高 工作缺乏公开性 二 一些地方政府透明度不高 工作缺乏公开性 政府将其掌握的信息全面 真实 准确地展现给公众 人们可以根据掌握的 政府信息适时安排调整自己的生活并可以将政府的工作行为置于自己的监督之 下 这对于树立政府信用形象和增强百姓对政府的信任感将起到举足轻重的作 用 然而现实中 在一些地方 政府信息公开的落实情况却不尽如人意 就其应 主动公开的信息而言 有些行政执法部门将其掌握的信息当成营私舞弊 谋取私 利的工具 大搞暗箱操作 为熟人开后门 将普通百姓置于千里之外 严重挫伤 了人民与政府之间的感情 损害了政府形象 就其应被动公开的信息而言 一些 地方政府部门没有为百姓铺设良好的咨询渠道 没有相应的窗口和职员专司公开 政府信息 政府工作人员缺乏为公众提供政府信息的服务意识 这些都在不同程 度上降低了政府行为的公信度 从而影响政府信用 三 一些地方政府腐败行为屡禁不止 信用意识淡薄 三 一些地方政府腐败行为屡禁不止 信用意识淡薄 国际知名的反腐专家阿诺德 j 海登海默教授曾经把中国的腐败分成 黑 11 色腐败 灰色腐败 和 白色腐败 三种类型 所谓 黑色腐败 包括贪污贿 赂 挪用公款 走私偷税等等经济犯罪行为 灰色腐败 是指在行政权力掩护 下追求个人利益或小集团利益最大化的一种经济腐败行为 白色腐败 指党政 领导在实施法律和资源分配上对亲朋好友的偏袒 现今中国的腐败状况事实上已 经严重到几乎所有的腐败类型都能找到 国家资产大量流失 政府信用遭到严重 侵蚀 虽然我国长期以来对腐败都在进行坚持不懈的斗争 并取得了阶段性的 胜利 但腐败这一顽疾并未因此而被连根拔除 腐败现象在地方政府行为中屡见 不鲜 这极大地破坏了党在人民心目中的威信 损害了政府在人民心目中的形象 直接削弱了地方政府的信用 二 地方政府信用缺失的危害 二 地方政府信用缺失的危害 政府的信用缺失被认为是最大的风险 是最具破坏性的 病毒 它会直接 导致社会信用体系的失常 客观地讲 由于公共行政的运作是一个复杂的过程 政府要获得每一个公民的完全信任是不现实的 但一个政府如果不能维持起码的 信用 获得大多数公众的信任 其结果是极为严重的 我们必须清醒地认识地方 政府信用缺失带来的危害 一 行政成本上升 造成社会资源的极大浪费 一 行政成本上升 造成社会资源的极大浪费 如果地方政府发生严重的信用危机 将会极大地增加政府运作的成本 政府 信用缺失会损害政府与公众之间良好的互动关系 使得行政行为往往难以得到公 众的理解和配合 政府就不得不动用各种强制手段 投入大量的人力 物力 去 实现自己的行政意图 而为了提高强制行政的能力 政府势必不断充实机构和人 员 大量增加行政预算 结果导致机构臃肿 人浮于事 行政成本居高不下 为 了解决由机构人员膨胀带来的财政困难 政府势必又不得不以强制的方式提高自 己的汲取能力 强征行政重汲取轻服务的内在规定以及粗暴的行政方式 由于极 大的损害了公众的利益 使公众成为单纯的义务主体 反过来必然又会进一步加 剧地方政府信用的缺失 使政府的信用资源丧失殆尽 二 形成非正式秩序对正式秩序的挑战 侵蚀政府合法性基础 二 形成非正式秩序对正式秩序的挑战 侵蚀政府合法性基础 政府信用资源的流失和公信力的下降 还蕴含着严重的政治后果 那就是政 府政治合法性基础受到侵蚀 所谓政治合法性指的是统治力量维护既有的政治秩 序的道义正当性依据 即这种统治在何种程度上得到了公众的认可和默许 任何 统治势力都不可能完全依赖暴力维护自己的长久统治 而必须具有某种程度的社 会道义基础 使得被统治者能够接受现存的政治秩序 并将服从这种统治视为自 己的政治义务 从这个意义上说 政府只有切实履行了自己的责任与义务 信守 戴长征 腐败与反腐败 变革之中的中国面临的严峻挑战 中国行政管理 2004 年第 9 期 第 46 49 页 12 了自己对公众的承诺 其权力运作才能得到公众的认可 其统治才具有了道义上 的正当性和政治上的合法性 政府信用资源的流失也就是合法性资源的流失 合 法性资源的流失不仅意味着政府权威的下降和政府运作成本的直线上升 更严重 的是 正式秩序的信用危机必然导致非正式秩序的滋生 社会信用秩序一旦失去 政府信用的强有力支持 公众无法依靠政府保障自己的正当利益 特别是当这种 利益受到了政府行为的损害时 他们就可能转而向非正式组织寻求庇护 从而给 非正式秩序的滋生和扩张提供温床 三 投资软环境恶化 抑制地方发展 三 投资软环境恶化 抑制地方发展 地方政府的信用缺失 在更深的层面上已构成对投资的妨碍 投资者除考虑 市场 利润和优惠政策等因素外 还要求具有简明高效的办事程序 廉洁诚信的 政府和稳定的政局等条件 政府信用不可预见性的增加 必然严重影响投资者的 兴趣 对于投资者来说 地方政府的信用缺失足以把它许诺的所有优惠政策抵消 得干干净净 随着我国改革开放的进一步深入 各地都在千方百计地抢抓机遇 提高本地经济发展的速度和质量 各级地方政府为了吸引投资者 制定了许多优 惠的招商引资政策 然而 吸引投资者的效果并不尽如人意 究其原因 这种以 物质利益和赋税优惠为立足点的招商引资策略和办法 并不是投资者最感兴趣和 最需要的东西 其实 能否吸引投资者 同一个地方的信用环境特别是政府信用 的优劣关系更为密切 政府信用是投资环境诸要素中一个极其重要的因素 是衡 量投资环境好坏的基本标准 政府失信将殃及地方声誉与形象 直接破坏经济发 展的外部环境 影响投资资本的流入 最终抑制地方经济的发展 四 社会低信用均衡 破坏传统美德 四 社会低信用均衡 破坏传统美德 政府信用在整个社会信用体系的构建中起着举足轻重的作用 它是整个社会 信用体系的制度保障 鉴于政府独特的本质功能 其行为被仿效的效用巨大 政 府失信会给普通的企业 公民树立反面的参照典型 造成社会信用的削弱 个人 道德的沦丧 行政文化的异化 破坏社会主义的良好精神风貌和我国的传统美德 地方政府公信力的下降 将导致社会陷入一种低信用均衡 即在低信用的社会 约束条件下 机会主义者将以不讲信用 坑蒙拐骗作为实现个人收益最大化的理 性选择 而那些自身利益受到机会主义行为严重损害的行为主体 眼看政府本身 信用丧失 也不能指望政府挽回自己的利益损失时 为防止老实人吃亏的现象再 度发生 也会纷纷调整自己的博弈策略 加入失信者的行列 以行为短期化和不 讲信用作为自己的理性选择 其结果是导致整个社会信用体系的瓦解 何显明 转型期地方政府信用资源流失的制度分析 学习与探索 2003 年第 2 期 第 34 页 何显明 信用政府的逻辑 转型期地方政府信用缺失现象的制度分析 上海学林出版社 2007 版 第 92 页 13 第三章 地方政府信用缺失的成因分析 第三章 地方政府信用缺失的成因分析 地方政府信用缺失 不仅严重阻碍了经济的发展和社会的稳定 而且很容易 引发其他行业的不诚信行为 导致全社会的信用危机 因此 必须深入挖掘引起 地方政府信用缺失的根源 梳理各种体制弊端 具体地说 我们可以从以下几个 方面进行原因剖析 一 角色定位不准 地方政府信用缺失的体制根源 一 角色定位不准 地方政府信用缺失的体制根源 经济学家阿瑟 刘易斯在 20 世纪 50 年代指出 政府可以对经济增长具有 显著的影响 如果政府做了正确的事情 增长就会得到促进 如果政府做得很少 或者做错了事 或者做得太少 增长就会受到限制 做正确的事情 既是一个 怎么做 的问题 也是一个 做什么 的问题 对于政府来说 做正确的事 不仅意味着做事情的方式必须合理 合法 更重要的是 它所做的事情必须是它 本身应当做的事情 正如奥斯本和盖布勒所指出的那样 如果我们在一件不该 再做的事情上工作效率很高 那是再愚蠢不过了 作为公共权威的体现者 政府扮演的是一个特殊的社会角色 在不同的社会 历史条件和文化背景之下 各个社会阶层的人们会对政府形成不同的角色期待 同时政府自身也会对自己扮演的角色 包括角色职责 义务 履行职责的正当方 式等等形成理性认知 找准自己的角色定位 进而根据这种角色定位和公众的角 色期待 在社会制度环境形成的特定的激励机制和约束机制的作用下 去扮演自 己的社会角色 当政府以合法和正当的方式圆满地履行了自己的职责 也就成功 地扮演或实现了自己的角色 但在现实生活中 政府的角色扮演却可能是不成功 的 甚至是 蹩脚 的 既体现在政府职能缺位上 也体现在政府职能越位上 在既定的公共资源约束条件下 当政府将有限的信用资源用于信用责任范围之外 的领域 必然造成政府连其责无旁贷的信用责任也难以切实履行 由此造成一方 面是迫切需要政府承担信用责任的领域 政府却消极无为 任由政府信用资源大 量流失 角色缺位 另一方面则是在一些政府没有必要介入的领域 特别是微 观经济领域 政府却往往热衷于以市场主体的身份直接介入 或者随意以政府的 名义给市场主体提供信用担保 滥用政府信用 角色越位 一 政府角色缺位中的地方政府信用问题 一 政府角色缺位中的地方政府信用问题 自经济发展被确立为执政党和政府的中心工作以来 从职能定位和行为取向 上看 中国各级政府都是典型的经济建设型政府 即政府的主要精力始终集中在 如何加快经济发展 而不是如何切实有效地维护社会公正秩序上 毫无疑问 对 英 阿瑟 刘易斯 经济增长理论 上海人民出版社 1996 年版 第 515 页 美 戴维 奥斯本 特德 盖布勒 改革政府 上海译文出版社 1996 年版 第 334 页 14 于中国这样经济发展相对落后的国家来说 经济建设型政府在一定阶段具有其历 史合理性 但地方政府对经济发展的过度关切 往往导致它在相当程度上忽视诸 如维护社会秩序 提供农村公共物品等核心职能 面对社会信用体系趋于解体 政府立足于制度建设 可以在重新恢复人们对社会交往的信心 建立健全市场经 济条件下的信用体系方面发挥重要的作用 不幸的是 反观现实 我们可以发现 恰恰在这一问题上 地方政府的职能履行往往处于严重的缺位状态 主要体现在 以下几方面 1 产权的界定与保护 产权制度的基本功能是给人们提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博 弈的规则 如果产权不清 人们就无须对自己的行为承当责任 自然就没有必要 讲信用 建立健全能够有效保护产权的制度体系 是政府维护和保障社会信用体 系最重要的一环 改革开放三十年的历史表明 地方政府在产权保护上并没有充 分发挥其应有的作用 早期的表现是地方政府在特定的政治环境下 没有能够及 时给予中国最早的市场主体 个体私营业主 的产权应有的尊重 对其采取了种 种歧视性政策 后来 在国有集体经济改制的过程中 政府在资产评估和鼓励经 营者持大股等问题上过度的行政干预 造成大量国有集体资产的不正常流失 目 前最突出的问题是一些地方政府及其主要官员在与资本所有者亲密合作的过程 中 公正的价值天平过度地向资本所有者倾斜 所谓产权保护演变成了单纯的对 资本产权的保护 地方政府在产权保护上的种种缺位现象 固然与中国改革不同 阶段的特殊社会历史背景有关 但地方政府没有切实履行好维护社会公正 为各 种产权主体提供公正适当的权益保障 却是不争的事实 这不可避免地给整个社 会的信用体系造成了严重伤害 2 信用信息服务的提供 要建立健全社会信用体系 首先必须恢复人们对社会生活系统起码的信任 感 而要这样做的前提 是给公众提供及时 准确的信息 让公众了解真相 在 行政领域 政府是信息的输出方 社会公众是接收方 政府信息不公开 即使政 府的行为 政策努力追求公正 合理 也无法同时满足所有社会成员对政治信息 的需求 在信息收集和发布工作方面 地方政府的职能调整明显滞后 直到近些 年来 随着电子政府的出现 地方政府才逐步把公开信息和提供信息服务纳入政 府服务的范围 并在出现了严重的社会信用危机事件之后 才开始从事市场主体 信用记录的采集 登记工作 这在很大程度上增加了由信息不对称带来的信用风 险 3 社会公正秩序的建构与维护 何显明 信用政府的逻辑 转型期地方政府信用缺失现象的制度分析 上海学林出版社 2007 版 第 100 页 15 实现社会公正依然是中国政府面临的一项艰巨的任务 现实生活中存在的大 量不公平的事实 特别是由不合理的制度安排所导致的社会不公平 已经严重威 胁到了社会各阶层相互之间的认同感 它的发展将有可能导致整个社会内部凝聚 机制的全面解体 面对大量