城乡二元体制改革必要性探析.doc

城乡二元体制改革必要性探析城乡二元体制改革必要性探析口赵强社内容提要改革城乡二元体制是生产力理论的根本要求,是工业化发展的基本趋向,是制度变迁的必然结果.就我国而言,城镇化的快速发展,解决”三农”问题,建设和谐社会都需要加快改革城乡二元体制.改革城乡二元体制的条件已经成熟,关键在于扫除改革的观念障碍,推进体制机制创新.关键词二元体制;改革;必要性;探析中图分类号F321文献标识码A文章编号10088091(2010)01003105二元体制是我国经济和社会发展中的典型特点,是在长期计划经济体制下形成的.我国城乡二元体制内生于农业全面支持工业的赶超型发展战略和以户籍制度为核心的城乡分割体制,体现了强制性制度变迁的特征.城乡二元体制已经成为制约我国经济社会发展的瓶颈因素.党的十七届三中全会提出了”尽快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求,其重大而深远的意义绝不亚于土地承包制,因为它标志着我国城乡二元体制将逐渐走向终结.在当前,改革城乡二元体制,统筹城乡经济发展对推进我国经济体制改革,具有深远的理论意义,现实意义.一,城乡二元体制改革的理论依据二元经济结构最早是由美国经济学家刘易斯提出来的,用来说明发展中国家的工农城乡之间的对立及其运动过程中所出现的分化.城乡二元经济结构在我国的形成和发展是由当时的经济基础所决定的,有其存在的客观必然性.其存在的理论基础是基于在高度集中的计划经济体制下城市和乡村的所有制的不同,即城镇以全民所有制为主,乡村以集体所有制为主.厉以宁认为:”计划经济体制实际上有两个重要支柱:一是政企不分,产权不明的国有企业体制,二是城乡分割,限制城乡生产要素流动的城乡二元体制.”Ll在社会主义市场经济体制下,城乡二元体制已经丧失了其存在的理论依据.1.城乡二元体制改革是生产力理论的根本要求生产力发展是消除城乡二元结构的直接动力.马克思主义认为,生产力是推动社会发展的最终决定力量;人类社会发展和进步是生产力与生产关系矛盾运动的结果.当新的生产关系已经出现,现存生产关系由生产力【收稿日期】20090812【作者单位】西北农林科技大学人文学院,陕西杨凌,712100【作者简介】赵强社(1968一),男,陕西兴平人,中共成阳市委政策研究室主任,高级经济师,西北农林科技大学人文学院博士研究生,研究方向:农村改革与发展.3l农村观察的发展形式变成生产力的桎梏时,就要变革生产关系._2随着生产力的发展,城乡差别的消失是历史的必然.恩格斯在论住宅问题一文中驳斥了关于城乡对立是自然的,不可避免的和消灭城乡对立是一种空想的小资产阶级观点,指出:”随着剥削阶级的消灭,城乡对立的阶级基础也就消失,在工人阶级的政治统治下将会产生工业生产和农业生产之间的关系日益密切的条件,只有那时,工业和农业才能在生产力高度发展的情况下相互接近.”【3马克思和恩格斯还重视生产力的协调安排,把”大工业在全国尽可能平衡的分布”看作是消灭城市和乡村分离的条件.列宁对消除城乡对立也有过精辟的论述:”当城市和乡村生活方式的优点结合起来,不再存在它们固有的缺点的时候,城市与乡村的对立就能够克服了.”城乡二元社会结构对我国经济社会进一步发展起着阻碍作用.第一,它是市场经济发展的重要障碍.由于我国一直实行城乡分离和不平衡发展政策,导致农村广大的市场都成为潜在的市场,农民缺乏购买力,以至于经济全球化的进程中国际市场一体化推进都比较深入,而国内的城乡市场还没有统一起来,这完全违背了经济社会发展规律,导致我国市场经济进一步发展严重受阻.第二,它严重遏制了我国的城市化进程.一般来说,一个国家的城市化率与工业化率成正相关关系,但由于严格的户籍制度和相关制度,导致我国城市化水平既明显滞后于国内工业化水平,又大大落后于世界平均水平.因此,要消除阻碍社会生产力发展的壁垒与障碍,就必须改革城乡二元体制,使城乡在生产力高度发达的基础上重新融合.2.城乡二元体制改革是工业化发展的基本趋向胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上提出了”两个趋向”的重要论断:”农业是安天下,稳民心的战略产业,必须始终抓紧抓好.纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业,为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业,城市支持农村,实现工业与农业,城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向.”这是我们党在新形势下对工农关系,城乡关系在思想认识和政策取向上的升华.从西方发达国家来看,它们的主导产业经历了高效率的农业,轻工业,重化工业,基础设施,第三产32业,信息产业(知识经济的支柱产业)这样一个符合工业化规律的自然演进过程;农业的发展则经历了劳动者农业生产率的上升,农业支持工业,工农经济一体化和工业反哺农业和保护农民四个阶段.世界经济社会发展史,特别是发达国家工业化,城市化进程表明:城乡统筹是各国经济社会发展的必经之路,目前我国已进人工业化中期阶段,2008年全国工业化率达42.9%,实行城乡统筹符合世界经济发展的一般规律.由于一些人为的原因,建国后,我国仿照苏联建立起高度集中的计划经济体制.为了推进工业化,国家运用各种行政手段,从社会各方面特别是农村集中有限的资源,形成工业和城市建设的资金积累.同时,通过以户籍制度为中心的一系列社会制度,人为限制农村人口向城市迁移.在我国工业化快速发展时期,城乡差距的拉大有一定的客观必然性.但这种差距不宜过大,应控制在适度的范围之内,否则不利于扩大内需和繁荣市场,从而制约国民经济良性循环和健康发展.根据一般经验,当城乡收入比I>2,即农民人均纯收入不到城镇居民人均可支配收入的一半时,处于城乡二元结构状态;当1.25城乡收入比2时,处于由二元结构向城乡一体化过渡时期;当城乡收入比1.25时,基本上完成了城乡一体化.6我国2000年就冲破基尼系数0.4的国际警戒线,2006年达到0.496,收入差距已经处于高风险.根据国际经验,城乡居民收入之比,高收入国家为1.2:1,中等收入国家为1.5:1,低收入国家为1.52.5:1,从1992年到2008年,我国城乡居民的收入差距从2.33:1扩大到3.31:1._7而弥合差距不能单靠市场自发的力量,必须通过政府强有力的人为统筹,即通过强化对农业,农村和农民的支持,通过工业反哺,以消除经济发展中的梗阻问题,实现国民经济的良性循环和持续快速健康发展.3.城乡二元体制改革是制度变迁的必然结果改革二元体制是我国经济社会制度的一次重大变迁,其形成机理和作用机制可以纳入西方新制度经济学关于制度变迁理论的分析框架.在新制度经济学看来,制度变迁是内在动力和外部竞争共同作用导致制度不均衡的结果.当制度外的变化促成了外部利润的形成,而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排内实现”内在化”时,人们就会寻找一种新的制度安排,以便获取这些获利机会.制度变迁二.一.年第一期总第四十四期有两种基本类型:诱致性制度变迁和强制性制度变迁.前者指由个人或一群人在响应制度不均衡引致的获利机会时所自发倡导,组织和实行的制度变迁;后者则指由政府命令和法律引入并实行的制度变迁.我国的城乡二元体制的生成就是制度变迁的产物,体现了政府主导的强制性变迁的特征.L8上世纪五十年代,在当时的资源禀赋条件下,我国要优先发展重工业,就必须作出适当的制度安排,即取消市场机制的作用,人为地压低资本,外汇,能源,原材料,农产品和劳动的价格,利用国家的力量降低重工业发展的成本,并对农产品统购统销,以工农产品价格”剪刀差”的方式从农业和农民身上提留积累,全面支持重工业发展.同时,国家以法令的方式自上而下推行城乡分割的二元管理体制,使生活资料供应,劳动就业,社会保障,财政投资等制度安排全面偏向城市,使农村基础设施,教育等方面的投入不足,造成农村和城市在经济,生态,社会发展等各个方面的差距越显突出,于是,城乡二元结构产生了”三农”问题,其根源就在于由国家主导的一系列强制性制度变迁引致的政策失败.如果说我国二元体制的生成主要源于强制性制度变迁,那么改革二元体制的过程则体现了自下而上的诱致性制度变迁的特点.1978年,安徽凤阳小岗村18户农民冒着”现行反革命”的风险,搞起了”大包干”,正式揭开了中国农村改革的序幕.从1982年起中央又连发五个”一号文件”,确立和巩固了家庭联产承包责任制.上世纪80年代中后期,个体,乡镇企业,私营企业如雨后春笋般出现,城乡二元结构朝有利于双方的方向演进.20世纪90年代中期,随着城市化步伐的加快,由于土地制度的固有缺陷,在土地问题上侵害农民利益的现象越来越普遍.东部沿海经济较发达地区,如苏浙尤其是发达县域,在乡镇和村一级普遍建立了土地流转管理服务中心或者土地信托管理中心,为在全国更大范围内实现土地承包经营权市场化流转提供了成功的实践经验和范例.进入新世纪,党中央提出了有利于”农民,农村,农业”,遏制城乡二元结构失衡的政策.2002年,党的十六大在制定全面建设小康社会战略的同时,针对城乡二元结构提出了统筹城乡,协调发展的方针;2003年,十六届三中全会则把这个方针列为”科学发展观”的重要内容;2005年,出台了”新农村建设”来振兴农村经济;2007年,党的十七大提出”建立以工促农,以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”.同年,国家批准成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革试验区.2008年,十七届三中全会决定明确,要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求.此轮城乡二元结构的制度变迁,国家在财政投入方面向农村倾斜,此外,广泛的社会支持有助于制度变迁顺利推进.这一时期的城乡二元结构开始朝统筹城乡发展的一元化路径质变.总之,城乡二元体制改革发端于诱致性制度创新,在国家主导下,两种制度变迁方式往往相辅相成,共同作用于具体的制度变迁过程,最终实现城乡一体化的宏伟发展目标.二,城乡二元体制改革的现实必要性1.城镇化的快速发展要求改革城乡二元体制大力实施城市化发展战略,逐步减少农民,是我国现代化进程的必然要求.2005年,中国科学院面向社会公众发布了具有权威性的年度报告之一的中国可持续发展战略报告指出,为了支撑我国未来实现现代化的总体进程,从现在起到本世纪中叶,我国城市化率将从现在的40%提高到75%左右.这意味着只有每年平均增加约1%左右的城市化率(即每年约1000万一1200万人口从乡村转移到城市),才能满足现代化进程的总体要求.因此,农村人口城市化是现代化进程的必然趋势,是人类进步和发展的要求.就象古希腊哲学家亚里斯多德所说的,”人们来到城市是为了生活,人们居住在城市是为了生活得更好.”可见,农民对城市生活的追求和向往是人类历史发展的必然.根据人口学中的”人口流动高位移动规律”,劳动力流动遵守就高原则,人口总是从边际效益低的区域,流向边际效益高的区域.一般来讲,边际效益低的农村剩余劳动力向边际效益高的城市转移是一条客观规律,是不以人的意志为转移的,而二元体制限制了农民向非农产业流动.因此,只有打破城乡分割格局,统筹谋划城乡整合发展,才能实现我国城镇化的持续快速发展.2.解决”三农”问题要求改革城乡二元体制我国是一个拥有广袤农村和9亿多农民的农业大国,农业,农村和农民在我国社会经济发展过程中占据着特殊而重要的地位.”三农”问题作为我国城乡二元经济结构的本质反映,33农村观察是”关系改革开放和现代化建设全局的重大问题.没有农村的稳定就没有全国的稳定,没有农民的小康就没有全国人民的小康,没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化.稳住农村这个大头,就有了把握全局的主动权”.十七届三中全会决定指出,农业基础仍然薄弱,最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快.这”三个最需要”,是对强化”三农”工作必要性和紧迫性的最新概括.”三农”问题难就难在众多的且不断增加的农村人口与有限的且越来越少的农业生产资源的尖锐矛盾.在解决温饱的阶段,”三农”问题可以在农业和农村内部通过优化资源配置解决.在全面建设小康社会阶段,仅靠”三农”自身解决”三农”问题就难有大的突破.因此,解决”三农”问题必须站在统筹城乡发展的高度,把农业生产放到整个国民经济乃至世界经济的循环中,把农村发展放到构建社会主义和谐社会的进程中,把农民增收放到国民收人的分配和再分配中统筹考虑.解决“三农”问题的关键是要突破过去就农业抓农业,就农村抓农村的单一思维束缚,突破城乡分割的体制性障碍和发展失衡状态,突破制约城乡发展的体制性矛盾和结构性矛盾,统筹谋划工业与农业,城市与农村,加速农村城镇化进程和城乡融合,实现城乡资源共享,产业互补,市场互动,人力互助.3.建设和谐社会要求改革城乡二元体制十六届四中全会决定提出了建设社会主义和谐社会这一重要的新概念.”和谐”成了中国战略机遇期的社会主调.公平正义是建立和谐社会的基石,而城乡二元体制体现了严重的社会不公.除了城乡居民收入分配不公平外,最大的不公平,一是城乡居民享受教育机会和就业机会不公平.城市良好的教育条件和设施以及教育资源偏向,导致我国城乡居民教育水平巨大的差距,农民改善自身素质和享受更好的服务造成困难,农民处于不利位置,而且由于大部分企业和工作岗位集中在城市,多种条件合力导致农村人口就业机会少,造成就业不公平.二是公共品的提供不公平.国家对农村公共品包括道路,卫生,体育等方面的投入远远低于城市,造成农民享受公共品服务水平以及提升自身素质等方面的机会不公平.总之,城乡二元结构是造成当前社会发展不协调,不和谐的重要原因之一.因此,建设和谐社会,维护34公平正义,必须改革城乡二元体制,在坚持城乡地位平等的基础上,建立城乡互通互促互补机制,实现城乡的共同繁荣进步.4.城乡经济运行的差异要求改革城乡二元体制由于农业技术创新和扩散速度低于工业,加之,农业本身的分散性和小规模经营的特点,因而在目前城乡生产技术状况及土地流转制度改革不完善的条件下,农业经济的规模报酬递增幅度一般要低于工业经济的规模报酬递增幅度.农民的收益与风险呈一定的负相关关系,而城市居民的收益与风险呈明显的正相关关系.与工业经济,服务业经济相比,农业生产更多地受控于自然条件,各种自然风险和市场风险均会在一定程度上影响着农业生产和经营,而且自然风险和市场风险越大,农业生产和经营的损失就可能越大.而在城市经济活动中,更常见到的现象是风险越大,收益就可能越高.城乡资源配置效率存在较大差异.一方面,由于农业的分工程度低于制造业,因而它所能获得的利益也将小于制造业,并使得劳动力从农业转移到制造业.另一方面,由于城市非农产业布局具有集聚性和专业化等特征,易于通过产业集聚与产业间的专业分工和协作来获取集聚经济效益,规模经济效益和范围经济效益.而分散性和多样性则是农业生产布局的基本特征,故农村地区的资源配置效率要远低于城市地区.上述三个差异要求我们着力改革二元体制,加速城乡资源整合和市场融合,构建城乡互补的配套产业链.5.当前-g,fJc的趋势要求改革城乡二元体制从当前来看,世界经济全球化进程不断加剧.我国对外开放不断扩大,适应着这一潮流,各国之间的各种壁垒都在不断被打破,何况在一个国家中的城乡之间更应该在平等的基础上.发展经济,技术上的交往与合作.当前的惠农政策对缩小城乡差距具有实质性的现实意义,但从长远来看,这些都是治标之策.只有通过体制的改革和创新,彻底破除城乡发展的二元体制,从根本上理顺城乡社会关系,才是治本之策.三,城乡二元体制改革的几个重要问题1.改革条件已经成熟从制度环境看,近些年来,国家在宏观发展二00年第一期总第四十四期战略及指导思想方面发生了一系列重大转变,由以往致力于解决经济短缺带来的矛盾问题,转变为以科学发展观统揽全局,注重解决长期积存下来的社会事业发展滞后,城乡收入差距扩大,区域发展不平衡等一系列问题,”免征农业税”,”多与,少取,放活”,”五个统筹”和”社会主义新农村建设”等一系列政策的出台,凸显了中央在发展战略和政策趋向上做出了重大调整,为城乡二元体制改革创造了越来越有利的制度环境.从物质基础看,随着我国综合经济实力逐步增强,公共财力及社会保障能力大幅提高,国家有了比较充足的经济基础统筹解决城乡二元体制带来的积弊和问题.从1978年到2007年,改革开放三十年来,我国GDP年均增长9.88%;GDP总量由世界第十位跃居第四位;人均GDP从230美元增加到2461美元;财政收入从1132亿元增长到5.13万亿元,2008年达6.13万亿元;外汇储备从1.67亿美元增长到15282亿美元,2008年达19460亿美元,居世界第一位._9(改革城乡二元体制的物质基础和相关条件已经基本具备.2.扫除改革的观念障碍城乡二元体制是由多种制度性和结构性因素交织构成的复杂体制.构成城乡二元体制的结构性因素其根源是人们”重城市轻农村”的认识观念和”重稳定轻流动”的管理理念.受重城市轻农村认识观念的支配,长期以来人们的思维方式,行为方式,行政方式把城乡分隔和城乡差别视为理所当然之事;受重稳定轻流动管理理念的影响,管理者在追求社会稳定时总是试图将城市居民和农民分别固定在一个地方,认为人的固定有助于实现稳定.诺思(D.NoAh)认为,有必要把意识形态对个人和集体关于公平性观念的影响纳入到制度变迁的动态考察之中.(根据这一原理,只有当人们关于城乡二元体制的不公平性观念在增强时,改革这种体制的动力才会增强.改革城乡二元体制必须转变以往城乡分割的观念,确立城乡平等发展,和谐发展的观念;城乡优势互补,良性互动的观念;城