嘉兴市国家新型城镇化综合试点工作方案.doc

嘉兴市国家新型城镇化综合试点工作方案（征求意见审议征求意见稿）为认真贯彻中央关于国家新型城镇化建设的总体部署，扎实推进嘉兴市综合试点工作，根据国家发改委关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知（发改规划20142960号）的精神，结合我市实际，特制定本方案，期限为2015-2017年。一、总体要求（一）指导思想全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和中央城镇化工作会议精神，围绕建设“两美嘉兴”、打造江南水乡典范的目标要求，以人的城镇化为核心，以优化产业、空间与社会组织结构为关键，以建立“多规合一”与城镇化投融资机制、完善农村产权与行政审批制度、加快资源要素市场化配置改革为重点，大胆探索、先行先试，走出一条发展结构新、产权制度新、公共服务新、要素支撑新和标准体系新的嘉兴特色新型城镇化道路，努力打造国家级城乡统筹的示范区和新型城镇化的样板区，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。 （二）基本原则 以人为本、城乡统筹。以人的城镇化为核心，加快推动公共服务在城乡之间的均衡配置，让城乡居民在推进新型城镇化过程中分享更多权益。改革创新、先行先试。充分弘扬敢为人先的创新精神，解放思想，大胆探索，在推进新型城镇化方面先行先试，率先取得突破，发挥示范带动作用。市县联动、重点突破。既要统筹兼顾重点试点任务，又要从各县（市、区）实际出发，选择本地亟需突破的发展和改革瓶颈，率先试验、强力推进、务求实效。市场运作、政府推动。发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动新型城镇化向更高质量、更高水平发展。发挥政府在推进改革中的引导组织作用，全力推进改革试点工作。二、总体目标到2017年，城镇化率在2014年基础上提升5个百分点以上，人均生产总值达到8万元以上，r&d经费支出占全市生产总值的比重达到2.8%左右，社会养老、医疗保障覆盖率保持在98%以上，城乡居民收入比稳定在1.7:1左右。基本形成空间布局科学合理、产城融合转型提升、基础设施配套衔接、公共服务城乡均等、社会保障城乡覆盖、生态环境明显改善、城乡生活富裕和谐的嘉兴特色新型城镇化发展新局面。新型城镇化格局更加优化。“多规合一”的“一本规划、一张蓝图”基本形成，“1640”现代化网络型田园城市空间布局结构更加完善，中心城市辐射带动作用和中小城市、小城镇服务功能显著增强。产城融合发展创新动力更足。“四化同步”稳步推进，国家创新型试点城市建设进展明显，区域创新体系基本完善，结构合理、新型多元、竞争力强的现代产业体系基本建立，科技与产业对新型城镇化建设的支撑作用显著增强。城镇化推进机制更加健全。人口服务管理、土地管理、资金保障、行政管理、城市治理、生态环境保护等制度改革取得重大进展，创新市镇协调发展机制，阻碍新型城镇化和城乡发展一体化健康发展的体制机制障碍基本消除。公共服务均等化覆盖更广。城乡基本公共服务实现制度统一、标准一致和水平均衡，义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生等城镇基本公共服务逐渐向全部常住人口覆盖，基础设施和公共服务设施更加完善。城乡一体化发展迈向更高阶段。城乡一体化发展长效机制逐渐形成，城乡统一的要素配置和平等交换机制基本建立，农村产权登记和流转机制基本健全，户籍管理制度改革进一步深化，农业转移人口市民化加快推进。 到2020年，新型城镇化的制度体系更加完善、更加成熟、更加定型，城乡一体化发展长效机制全面建立，社会治理体系基本完善，创新能力显著增强，“多规合一”与新型城镇化标准体系的嘉兴模式基本成型，成为国家级城乡统筹发展的示范区和新型城镇化的样板区。三、主要任务（一）以实施“多规合一”为突破口，建立健全全市域统筹规划建设体制机制1、创新规划编制管理。深化“多规合一”试点工作，科学确立城市发展战略、功能定位和形态，合理确定规划核心目标及其相关指标体系，统筹市域空间发展布局。理顺市域空间规划体系，突出市级层面规划的融合与协调，增强市对县规划的纵向调控指引。创新规划工作程序，规范规划修改流程，建立健全各类规划之间的衔接融合机制。（责任单位：市“多规合一”办）2、加强规划全域管控。实现“一本规划、一张蓝图”，形成包括基本农田保护边界、生态控制线边界、城市开发边界、产业区块控制线等“多规合一”控制线管控图，统筹城乡资源保护利用。开展“多规”技术标准对接，形成“多规合一”成果技术标准。探索完善规划协调机制，形成市县联动、上下衔接、层次分明的规划体系和工作体系。建立多部门联合审查制度，以项目库和用地为主构建规划实施管理监督平台，实时监测各类规划实施情况。加大事前、事中、事后监管力度，保证规划刚性执行、全面实施。建立健全规划实施联动反馈机制。（责任单位：市“多规合一”办）3、优化城乡空间布局体制机制。健全美丽嘉兴建设的体制机制，突出市域发展总体定位和整体特色，强化各县（市）优势功能和个性特征，合理布局主副中心城市、新市镇和城乡一体新社区，加快完善长三角核心区新型城镇化1640空间布局结构，全力打造现代化网络型田园城市，实现城镇形态和功能的大跨越。（责任单位：市发展改革委、市商务局、市经信委、市建委、市国土资源局）4、完善中心城市提升发展机制。建立协调发展的空间功能分区和科学合理的空间开发秩序，完善产业布局、项目建设、资源配置等重大事项统筹协调机制，发挥中心城市在城市品牌塑造、改革创新引领、要素资源整合等方面的主导作用。突出城市功能完善、城市品位提升和城市特色塑造，强化中心、副中心城市的集聚和辐射能力。（责任单位：市发展改革委、市商务局、市经信委、市建委、市国土资源局）5、推进现代化“美丽县城”建设。在市域发展规划指导下，加强县城规划管理，科学定位县城功能，推行全过程城市设计。优化提升县城产业结构，完善基础设施和公共服务，优化人居环境和生态环境，保护与创新特色文化，加快打造美丽城景、美丽路景、美丽水景、美丽山景、美丽人文景观，提升县城识别度。加强县城管理服务，创新城市管理机制，提升城市智能管理水平。推进海宁市省级美丽县城建设试点工作。责任单位：市建委、市发改委、市经信委、市国土资源局、各县（市）6、健全新市镇分层分类发展机制。加快省级、市级小城市培育试点，启动新一轮三年行动计划的编制工作。启动实施“特色小镇”培育工作，规划建设一批聚焦高端制造业、现代服务业和历史经典产业、具有独特文化内涵和旅游功能的特色小镇。深入实施小集镇提升工程，加强撤并乡镇资源的开发利用。责任单位：市发展改革委、市建委、市农办（市农业经济局） 7、深入推进美丽乡村建设。全面落实“五水共治、治污先行”战略部署，推进农村生活污水治理，加快养殖业减量提质转型发展，完善农业废弃物的资源化利用和无害化处理机制。坚持农村文化传承，加快编制历史文化村落开发保护规划，推进美丽宜居示范村建设，突出“一村一品”、“一村一景”、“一村一韵”的主题，彰显传统江南民居格调和时代新风貌。责任单位：市农办（市农业经济局）、市建委、市文化局8、构建标准化体系。加快与新型城镇化发展相配套的规划、建设、管理与评价等标准的制修订。强化规划标准，推动新型城镇化科学布局；完善设施建设标准，提高保障能力和工程质量安全；健全城镇管理标准，提高社会治理能力；加强绿色低碳、资源节约标准，推进生态文明建设；强化文化遗产载体保护标准，保障文化传承和特色城镇建设。强化标准实施与监督，探索建立可复制可推广的标准化模式。（责任单位：市质量技监局、市发展改革委、市经信委、市科技局、市建委）（二）以深化资源要素市场化配置改革为突破口，建立健全产业优化发展体制机制9、 加快政府职能转变。以深化行政审批制度改革为重点，加快“四张清单一张网”建设，创新行政管理体制，降低行政成本，推动政府治理体系和治理能力现代化。完善高效便捷的全流程审批制度，推进行政审批层级一体化改革。开展设立行政审批局试点、实现“一枚印章管审批”的创新机制。加强事中事后监管，完善行政审批监督制度，建立健全审批备案制、总量调控超量叫停制和评估抽查制。深化“区镇合一”行政管理体制改革。责任单位：市行政服务中心、市编委办、市发展改革委、市纪委（监察局）、市法制办，南湖区10、深化企业绩效综合评价体系建设。以企业经济效益、社会效益、环境效益为基础，进一步推进评价指标做精、评价权重搞准，提升评价体系的针对性、稳定性和发展性，建立健全有利于市场竞争和要素利用效益提升的企业绩效评价体系。责任单位：市发展改革委（服务业发展局）、市经信委、市财政局、市环保局、市科技局、市国土资源局11、深化差别化要素配置体系建设。以公开、公平的市场化手段，进一步推进资源要素差别化配置规则建设，促进用水、用电、用气、用能、排污等倒逼、激励措施叠加应用，精准发力。推进国家工业用地市场化配置改革试点，建立健全企业用地市场项目准入、差别供应、合同监管等机制。（责任单位：市发展改革委、市经信委、市国土资源局、市环保局、市水利局、嘉兴电力局）12、建立完善区域性要素交易平台。整合提升要素交易平台功能，完善运行规则和交易流程，构建地方公共资源和要素交易大平台。拓宽资源要素交易范围，推动土地、排污、用能、农村产权等各类要素统一进场交易，探索开展碳排放交易，鼓励企业间二级市场交易。打破要素交易行政边界，推进资源要素跨县域交易，实现交易价值最大化。责任单位：市行政服务中心（公共资源交易办）、市发改委、市农办（市农业经济局）、市经信委、市国土资源局、市环保局13、推进国家创新型城市建设。深化推进省校合作模式，推动浙江清华研究院、中科院浙江院、中国电科三十六所、嘉兴学院等科研院所科技成果在嘉兴本地转化产业化。推动区域创新平台扩容提质，重点打造嘉兴科技城，力争成为国家级创新平台和高新技术产业发展高地。支持有条件的经济开发区、产业集聚区和工业园区创建省级及以上高新技术产业园区。扎实推进嘉兴光伏高新技术园区“五位一体”创新综合试点。（责任单位：市科技局、市商务局、市经信委、市发展改革委，秀洲区）14、强化创新要素支撑。推进国家知识产权示范城市建设。加强创新团队和创新人才队伍建设，深化“创新嘉兴精英引领计划”，推进“杰出人才培养工程”、“紧缺人才引进计划”和“人才强企工程”，深化嘉兴科技城人才改革试验区试点工作。健全创新型企业培育发展机制，支持骨干企业建立研究院、研发中心和技术中心，促进科技成果本地化产业化。推进南湖区省级金融示范区及“基金小镇”建设，探索科技创新创业和金融资源对接的新机制。责任单位：市科技局、市委组织部（人才办）、市人力社保局、市经信委、市金融办、人行嘉兴市中心支行、嘉兴银监分局，南湖区15、完善产城融合发展机制。健全工业转型升级促进机制，强化主导产业对人口集聚和城市建设的促进和互动作用。围绕信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等七大产业的培育，推进秀洲区光伏“五位一体”、平湖市省级产业结构调整机制试点等机制创新。完善现代服务业培育发展机制，强化科技服务、现代物流、电子商务等对制造业和城市生活品质的提升促进作用。开展桐乡市全国旅游综合改革试点和省级旅游试验区建设。健全现代农业发展机制，推进发展现代农业新型经营主体，深化省级农业社会化服务体系试点市建设，完善生产、供销、信用“三位一体”的农村合作体系。推动粮食生产功能区、现代农业园区和农业产业集聚区建设，健全农业加工制造、服务行业和农业新兴产业培育发展机制。责任单位：市经信委、市农办(市农业经济局)、市农合联、市发展改革委（服务业发展局）、市民政局、市文化局、市科技局、市商务局、市旅游局，有关县（市、区）（三）以深化农村产权制度改革为突破口，建立健全城乡一体化体制机制16、完善农村土地承包制度。健全土地承包经营权登记制度，推进土地承包经营权确权登记颁证工作。规范引导农村土地经营权有序流转，鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式向新型农业经营主体流转承包地，发展多种形式的适度规模经营。健全土地流转风险防范和保障机制，开展土地流转经营权发证工作，推进农村流转土地经营权抵押贷款。探索建立农村土地承包权自愿退回的利益补偿机制。 责任单位：市农办（市农业经济局）、市国土资源局、市建委 17、深化农村集体资产产权制度改革。全面完成村经济合作社股份制改革，股权证发放到户。建立农村集体资产保值增值、股权有偿退出等机制，出台农村集体资产股权备案和交易管理细则，开展股权转让、继承及抵押担保试点，制定农村集体资产股权质押贷款实施办法，推进集体资产股权抵押贷款。有条件的地方，积极探索股份经济合作社与社区（行政村）“政经分离”的运作模式。责任单位：市农办（市农业经济局）、市国土资源局、市建委、人行嘉兴市中心支行18、深化农户宅基地制度改革。开展农村宅基地确权登记清理工作，完善确权登记颁证推进机制，探索农村集体建设用地统一登记制度，建立集体建设用地土地使用权证和房屋所有权证“两证合一”登记办法。建立宅基地有偿使用、有偿退出和跨区域置换机制，以县域为范围制订出台农户宅基地有偿退出实施办法，鼓励农村宅基地“有偿选位”。出台集体土地范围内房屋登记指导性意见和集体土地范围内房屋抵押登记办法，建立宅基地使用权价值评估机制，推进农村住房抵押贷款。责任单位：市国土资源局、市农办（市农业经济局）、市建委、人行嘉兴市中心支行19、完善农村产权交易市场体系。完善县镇村一体的农村产权交易市场体系，加快土地流转服务平台向资源要素交易平台（农村产权交易中心）转化，健全县镇村联动的农村产权市场交易运行机制。引导农村土地经营权、村级集体资产资源、集体经济股权等进场交易，促进农村产权合理流动。强化农村产权交易市场运行监管，防范和化解流转交易风险。责任单位：市行政服务中心、市农办（市农业经济局）、市国土资源局、市建委、市金融办 20、深化土地要素配置改革。完善城乡建设用地增减挂钩机制，鼓励村集体经济组织作为实施主体申报农村土地整治项目，全面开展农村土地整治项目节余指标交易，制订出台农村土地整治节余指标质押贷款管理办法。开展征地制度改革试验，构建土地增值收益合理分配机制。探索建立城乡统一的建设用地市场，赋予符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，实行与国有土地同等入市、同权同价。责任单位：市国土资源局、市人力社保局、市农办（市农业经济局）、市财政局 21、完善户口登记和迁移制度。有序推进农村居民落户城镇，加快就地城镇化步伐。健全实际居住人口登记制度，建立区域人口基础信息库。深入推进省级居住证制度改革试点工作，研究制订市域外人口迁移落户嘉兴具体办法。制定出台全市进一步推进户籍制度改革实施意见。责任单位：市委政研室（市户改办）、市公安局、市农办（市农业经济局）、市新居民事务局 22、建立农业转移人口市民化成本分担机制。科学测算农业转移人口市民化成本，探索建立由政府、企业、个人共同参与的成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。研究提出各级财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的政策建议。责任单位：市委政研室（市户改办）、市公安局、市农办（市农业经济局）、市财政局23、保障农业转移人口合法权益。健全农村居民落户城镇公共服务权益以及农村各种经济权益保障办法。完善与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务体制机制，加快城镇基本公共服务向常住人口覆盖。分阶段减少依附于原有户籍基础上各项政策差异。责任单位：市委政研室（市户改办）、市人力社保局、市农办（市农业经济局）、市教育局、市新居民事务局24、深化社会保障制度改革。推进城乡居民各类养老保险制度的整合衔接，加快居民基本医疗保险和职工基本医疗保险的衔接融合。完善困难群体参加社会保障补贴办法，探索建立城乡居民基础养老金等增长与经济增长挂钩机制。深化医疗保险费支付方式改革，稳步提高住院和门诊大病报销比例。完善失业保险金随最低工资标准调整和物价上涨挂钩的联动机制，探索建立失业人员价格临时补贴制度。启动实施海盐县基本公共服务均等化改革试点。（责任单位：市人力社保局、市社保事务局、市财政局，海盐县）25、深化就业制度改革。建立健全城乡统一的劳动力市场和就业服务网络，统一城乡就业和失业登记制度。完善农村劳务合作社运行机制，促进农村劳动力充分就业。探索建立从技能培训、创业指导到资金扶持、后续服务于一体的新型农民创业帮扶体系，大力扶持农民初始创业、特色创业、集群创业和电商创业。（责任单位：市人力社保局、市财政局、市社保事务局）26、统筹城乡社会事业发展。建立健全教育、医疗资源城乡共享机制，完善农村教师、医生进修培训制度，推广城乡学校共同体，进一步提升基层医疗机构镇村一体化管理水平。推进国家公共文化服务体系示范区创建，健全公共文化服务设施网络。推进农村体育场地设施提档升级，加快社会体育组织向镇村延伸覆盖。（责任单位：市人力社保局、市民政局、市教育局、市卫生局、市文化局、市体育局）（四）以深化投融资体制改革为突破口，建立健全新型城镇化资金筹措使用体制机制27、培育市场化的投融资主体。进一步发挥地方国资公司在新型城镇化建设中的突出作用，推动国资公司整合提升，提高资产质量和经营能力。推动地方国资公司与央企、民企、外资等合作，建立完善市场化运营机制。放宽城镇化项目准入门槛，积极推动民间投资主体进入城镇化建设领域。推动政府融资平台整合、做大，打造一批符合市场规律的融资平台。（责任单位：市国资委、市财政局、市发展改革委、市金融办）28、拓展多元化的投融资模式。创新投融资方式，推进项目收益债券等模式，尤其是政府和社会资本合作（ppp）模式，加快建立ppp项目库，对公共服务、基础设施类项目，特别是新建市政工程和新型城镇化的试点项目，优先考虑ppp模式建设。探索运用保险资金、信托资金、融资租赁、投资基金等方式满足城镇化建设多元化融资需求。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委、市国资委、市金融办）29、完善城乡金融服务体系。引导金融机构优化网点布局，推进服务网点下沉，培育多元化农村金融主体，推动村镇银行实现县（市）全覆盖，开展农村资金互助会试点，强化金融对新型城镇化建设的支撑能力。推进政府、银行、保险、投资机构、担保机构等的合作，探索建立多层次的城镇化建设金融风险共担机制和增信机制。深化农村金融制度创新，推进“普惠金融”专项行动，大力发展小额信用贷款和“阳光信贷”，推广整村批发授信模式。完善政策性农业和农房保险。（责任单位：人行嘉兴市中心支行、市金融办、嘉兴银监分局、市发展改革委、市财政局）30、开展海绵城市和县城基础设施投融资体制改革。加强市政基础设施和公共服务设施建设，优化教育医疗等公共资源配置，增强其吸纳农业转移人口能力。重点围绕供水、污水垃圾处理、排水防涝以及燃气等领域，加强设施建设。转变建设理念和方式，建设海绵城市，加快完善道路网络系统，提高道路网络连通性和可达性。结合道路建设和改造，加强各类地下管网建设、改造，推动管线架空线入地工程，因地制宜建设综合管廊。（责任单位：市发展改革委、市财政局、市建委、市教育局、市卫生局、市国资委）（五）以基层社会治理创新为突破口，建立健全社会治理体制机制31、推进基层“三治”建设。立足于改进社会治理方式，进一步加大基层“三治”探索力度，形成党政主导、社会协同、共同治理的新局面。强化各类经济组织、社会组织、群众自治组织自我管理、自我服务能力。重视发挥道德的教化作用，培育最美精神。大力培育和发展社会组织，鼓励和引导社会组织参与基层社会治理。把“三治”建设与网格化管理有机衔接起来，构建新型村、社区治理架构。责任单位：市委政法委（市综治办）、市纪委（监察局）、市委组织部、市委宣传部、市市民政局、市公安局、综合行政执法局32、强化城乡基层治理能力建设。深化省综合行政执法试点工作，向镇（