市场经济下高速公路工程造价控制机制研究报告.doc

市场经济下高速公路工程造价控制机制研究报告1、背景和依据近几年，随着市场经济的进一步发展和完善也暴露出一些问题，如高速公路建筑市场的管理还不够规范、建设资金被使用不规范、项目投资的损失和浪费增加、项目管理混乱、工程造价管理体制混乱等，工程严重质量问题也时有发生，特别是高速公路工程造价控制上的问题一直未能得到较好的解决，项目实施过程中的决算超预算、预算超概算、概算超估算的“三超”现象仍然存在。长期以来，我们在控制工程造价上往往把主要精力放在项目实施阶段，和竣工阶段，而忽视了工程建设项目实施前的造价控制。另外，我国一直采用工程预算定额作为计价依据，由于工程预算定额控制的量是社会平均消耗量，还不能准确地反映企业的实际消耗量，不能充分体现公平竞争的原则。定额计价模式反映不出建设先后顺序、 主从关系和资金使用的时间、空间的秩序，只是单纯从会计的角度规定我国工程造价的构成，体现不出工程造价管理的清晰思路，实施起来容易混淆。而且，定额控制在一定程度上也不利于招标工作的展开。解决我国高速公路投资失控、工程造价控制问题的关键是对现行的高速公路工程造价管理体制、现行的计价依据和工程造价的控制环节进行改革、创新。2、高速公路造价的形成、竞争、供求的影响公路工程不同于一般商品，它具有一般商品的属性，又有其特殊性，因而公路工程项目的造价形成机制也具有其特殊性。按照公路工程项目建设各阶段的先后顺序，项目决策阶段进行工程投资估算，并以此作为设计阶段造价控制的主要依据，设计阶段在投资估算的限制条件下按照设计方案编制项目概预算，为下一阶段招投标标的编制提供依据。从招投标阶段开始，公路项目真正以商品的形式进入市场，在业主和施工单位之间完成承包交易，形成公路工程的合同价，以后则有施工单位负责完成公路产品的实体建设，并在施工过程中根据建设需要调整设计方案，同时使工程造价适时调整，最后由业主，监理单位，施工单位共同完成工程施工竣工结算和决算，形成最终的公路工程造价，随着建设项目的不断深入，工程造价越来越符合实际，但同时对工程造价的总体却在逐步减弱。在整个公路建设周期内，参与公路建设的各个单位，在每一阶段造价的制定过程中，计价依据都采用国家、地区或行业内的统一定额，而定额是一种典型的计划分配资源模式，类似于计划价格理论中的模拟市场价格模型，虽然根据市场变化作定期调整，而实际上却跟不上市场变化的步伐，所以容易造成项目造价失真性过大，不利于造价的控制与管理。实际上，由于公路工程最终将作为一种商品进入市场，造价的确定将不只受工程成本的影响，还与供求关系有关，此时公路工程造价不能再仅依据定额来形成，而是要以市场配置资源的方式令其形成市场价格才是比较合理的模式。因此，公路工程造价形成分为前后两个阶段，分别为公路项目进入市场前的计划价格形成期和进入市场后的市场造价形成期。所以，在市场经济条件下，公路工程造价实际上有两个方面的内涵。第一种是从投资的角度来看指建设公路工程预期开支或实际开支的全部固定资产投资和流动资金的费用，即有计划地进行某公路建设项目的固定资产再生产建设，形成相应的固定资产、无形资产等的一次性投资费总和，其主体是投资者或业主；第二种是市场交易的角度看为修建某条公路，预计或实际在土地市场、设备市场、技术劳务市场、承包市场等交易活动中，所形成的工程承包合同价和建设工程总价格，其主体是承包商、供应商等。公路工程造价的两种内涵是对客观存在的概括，他们既是一个统一体，又是相互区别的。最主要的区别在于需求主体和供给主体，在市场追求的经济利益不同。从两个主体追求的目标看：作为项目投资费用，投资者在进行项目决策和项目实施中首先追求的是决策的正确性，投资是一种为现实预期收益而垫付资金的经济行为，项目决策中投资数额大小，功能和成本价格比，是投资决策的最重要的依据；其次，在项目实施中，完善项目功能、提高工程质量，降低投资费用，按期或提前交付使用，是投资者始终关注的目标，因此降低项目投资费用是投资者始终如一的追求。作为工程价格，承包商所关注的是利润和高额利润。不同的最求目标，反映他们不同的经济利益，但是他们都要受支配价格运动的那些经济规律的影响和调节，他们之间的矛盾是市场的竞争机制和利益风险机制的必然放映。3、高速公路造价的计价管理与控制模式从总体上看我国现行的公路工程造价计价模式主要分为两类，一类是投资决策阶段、设计阶段的概预算定额体系计价模式，另一类是招投标阶段、施工阶段的工程量清单体系计价模式。3.1政府定价计价模式我国传统的定额计价模式是采用国家、部门或地区统一颁发的预算定额、预算单价、取费标准、计价程序进行工程造价计价的模式，通常也称为定额计价模式。定额是指中央政府有关部门和各级地方政府有关部门定期颁布的工程估算指标、概算定额、预算定额、费用定额、工程量计算规则等一切工程计价的法定依据。它是政府造价主管部门根据社会平均消耗和平均成本制定的“量价合一”的工程造价计算标准，既规定了单位工程量的实物资源消耗数量标准，又规定了单价及各种取费费率和计算办法。3.2工程量清单计价模式工程量清单计价是指投标人计算和确定完成由招标人提供的工程量清单项目所需全部费用的过程，包括计算和确定分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金。工程造价管理体制改革的最终目标是逐步建立以市场竞争为主的价格形成机制，逐步建立起由政府颁布的基础定额作为知道的、通过市场竞争形成工程造价的机制。其内容是：（1）由政府建设行政主管部门统一制订符合国家标准、规范，并反映一定时期施工水平的人工、材料、机械等消耗量标准，实现对定额消耗量标准的宏观管理。（2）制订统一的工程项目划分和工程量计算规则，为逐步实现工程量清单计价报价创造条件。（3）建立信息网络系统，加强工程造价信息的收集、处理，及时发布信息。（4）建筑施工企业可在基础定额的指导下，结合企业自身的技术和管理情况，制订企业定额，并在投标中，结合当地要素市场行情、自身经营情况及个别成本进行自主报价。（5）在工程招标中要观测中华人民共和国招标投标法第四十一条规定的中标条件，即“能满足招标文件实质性要求，并且经评审的投标价格最低，但是投标价格低于成本的除外”。3.3两种计价模式的比较清单计价在我国需要一个适应和完善的过程。清单计价和定额计价两种计价模式的比较如下表所示：两种计价模式的比较内容定额计价清单计价项目设置综合定额的项目一般是按施工工序、工艺进行设置的，定额项目包括的工程内容一般是单一的工程量清单项目的设置是以一个“综合实体”考虑的，“综合项目”一般包括多个子目工程内容计价价款构成定额计价价款包括：直接工程费、措施项目费、间接费、利润和税金。而直接工程费中的子目基价是指完成综合定额分部分项工程项目所需的人工费、材料费、机械费。子目单价是定额基价，他没有反映企业的真正水平，没有考虑风险的因素工程量清单计价价款是指完成招标文件规定的工程量清单项目所需的全部费用。即包括：分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金；包含完成每分项工程所含全部工程内容的费用；包含工程量清单中没有体现的，施工中又必须发生的工程内容所需的费用；考虑了风险因素而增加的费用单价构成定额计价采用定额子目基价，定额子目基价只包括定额编制时期的人工费、材料费、机械费，并不包括利润和各种风险因素带来的影响工程量清单采用综合单价。综合单价包括人工费、材料费、机械费、管理费和利润，且各项费用均由投标人根据企业自身情况并考虑各种风险因素自行编制价差调整按工程承发包双方约定的价格与定额价对比，调整价差按工程承发包双方约定的价格直接计算，除招标文件规定外，不存在价差调整的问题计价过程招标方只负责编写招标文件，不设置工程项目内容，也不计算工程量。工程计价的子目和相应的工程量是由投标方根据设计文件确定。项目设置、工程量计算、工程计价等工作在一个阶段内完成招标方必须设置清单项目并计算清单工程量，同时在清单中对清单项目的投资和包括的工程内容必须清晰、完整地告诉投标人，以便投标人报价，故清单计价模式有两个阶段组成：一是由招标方编制工程量清单；二是投标方拿到工程量清单后根据清单报价 人工、材料、机械消耗量定额计价的人工、材料、机械消耗量按综合定额标准计算，综合定额标准是按社会平均水平编制的工程量清单计价的人工、材料、机械消耗量由投标人根据企业的自身情况或企业定额自定。它真正反映企业的自身水平工程量计算规则按定额工程量计算规则按清单工程量计算规则计价方法根据施工工序计价，即将相同施工工序的工程量相加汇总，选套定额，计算出一个子项的定额分部分项工程费，每一个项项目独立计价按一个综合实体计价，即子项目随主体项目计价，由于主体项目与组合项目是不同的施工工序，所以往往要计算多个子项才能完成一个清单项目的分部分项综合单价，每一个项目组合计价价格表现形式只表示工程造价，分部分项工程费不具有单独存在的意义主要为分部分项工程综合单价，是投标、评标、结算的依据，单价一般不调整适用范围编审标底，设计概算，工程造价鉴定全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的大中型建设工程和需招标的小型工程工程风险工程量由投标人计算和确定，价差一般可调整，故投标人一般只承担工程量计算风险，不承担材料价格风险招标人编制工程量清单，计算工程量，数量不准会被投标人发现并利用，招标人要承担差量的风险。投标人报价应考虑多种因素，由于单价通常不调整，故投标人要承担组成价格的全部因素风险3.4工程量清单计价模式优缺点 3.4.1与原预算定额计价模式比较，工程量清单计价模式有如下优点: （1）工程量清单计价模式能够反映市场经济规律。工程量清单计价模式则把确定人、材、机消耗量及施工措施消耗量及其相应价格的权力交给施工企业，有利于建筑产品在市场中形成价格，反映其真实价格。 （2）工程量清单计价模式坚持政府宏观调控、企业自主报价、市场竞争形成价格的原则。同时有利于企业精心控制成本，从而不断的促进企业自身的发展和进步，并带动整个社会生产力水平的提高。 （3）工程量清单计价模式有利于建筑市场风险的合理分担。由于公路产品本身的特性，其不确定和变更因素非常多，建设的风险较大。采用工程量清单计价模式后，投标单位只对自己所报的成本、单价等负责，而对工程量的变更或计算错误等不负责任，因此由这部分引起的风险由业主承担，这种格局符合风险合理分担与责权利关系对等的原则。（4）工程量清单计价模式有利于招投标工作的进行。采用工程量清单计价模式，淡化了标底的作用，只是起到一定的控制或最高限价(即拦标) 的作用。工程量清单计价模式增加了招投标的透明度，更能进一步体现招投标过程中公平、公正、公开的三公原则，防止暗箱操作，有利于遏制腐败的发生。同时，由于工程量清单的统一提供，简化了投标报价的计算过程，节省了时间，减少了不必要的重复劳动。 3.4.2目前工程量清单计价模式存在的问题 由于目前我国市场经济体制还不完善、法律制度还不健全以及公路工程市场主体不很成熟的现状，工程量清单计价模式在我国的推行过程中，开始暴露出许多的问题。 （1）招标投标工作没有简化，反而被复杂化。相应于计价规范的清单子目，在各省市编制的消耗量定额中的对应子目通常包含有多项子目，清单子目和消耗量定额子目之间以及消耗量定额的各个子目之间的计量单位不统一，工程量计算规则也各不相同，这样导致招投标双方的工作量反比原预算定额计价模式增加。在具体计算过程中，由于各消耗量子目工程量计算规则不同、计量单位也各不相同，计算工作繁多复杂，从而可能导致招投标工作时间的延长，体现不出工程量清单计价模式在招投标中的优势。 （2）消耗量定额对建筑市场的消极作用 由于施工企业长期以来形成的对预算定额的强烈依赖性，以及人员、技术、资金等方面的限制未能制定自己的企业定额，而消耗量定额的颁发就更助长了施工企业对制定本企业定额的消极性， 而且可以预料到企业间相互剽窃定额的现象在所难免，这样又不能体现工程量清单计价模式反映企业个别成本及体现公路产品由市场竞争定价的优势。 （3）评标办法与工程量清单计价模式不相适应 评标方法要么是对报价的平均，要么是在原有标底的基础上综合各个报价得到的一个新标底的方法，无形中还是强调了标底的重要性。这些因素又会导致招投标过程中的暗箱操作，不能从根本上杜绝建筑市场的腐败。 3.5完善工程量清单计价模式的措施 通过上述分析，解决工程量清单计价模式推行过程中的问题，要从以下各个方面着手改进和完善。 （1）解决消耗量定额与工程量清单计价模式的矛盾，考虑限制消耗量定额的使用期限或彻底取消消耗量定额，同时需要制定一套切实可行的制度办法引导施工企业建立自己的企业定额，结合本企业实际情况而不是盲目地投标报价，保证建筑市场竞争的公平性。（2）在工程招投标工作中实行“最低评标法”以完全和国际惯例接轨。即对投标人的投标报价考虑报价最低者中标，对企业信誉、业绩等因素的考虑可在资格审查阶段进行，而将中标人投标报价文件中的质量、工期和施工组织设计及施工方案作为合同文件内容的重要组成部分，以法律的方式保证其顺利实施。 （3）建立完善的工程造价信息系统。充分利用现代通信、计算机、网络等科技手段，组织工程造价管理部门、咨询单位、材料及设备生产厂家等建立完善、快捷的工程造价信息系统，实现信息共享，及时为造价信息用户提供人工、材料、机械设备价格信息及造价指数。（4）完善建设监理制度，切实提高建设监理的行为能力，对建设工程造价实行有效的控制;完善纠纷仲裁制度，发挥各地仲裁委员会的作用;完善工程保险制度及实行严格的工程担保制度，加强建设市场主体之间的责任