【doc】遗失物风波案引发的法律思考.doc

遗失物风波案引发的法律思考172南京大学法律评论2001年春季号遗失物风波案引发的法律思考王丽娟.内容提要沸沸扬扬的遗失物风波案带来的几点启示是:出租车行业管理规范虽然不是法院裁判的根据,但却对主管部门及所有被许可人具有类似于校规一样的法律效力,必须得以执行;悬赏广告不适用于本案中负有特定义务的被许可人;悬赏广告行为可以因先行行为的违法性而导致无效;出租车主管部门责令出租车司机退还谢金的行为不是行政处罚行为,而是命令其消除自己不履行行政义务的行为所导致的法律后果;出租车司机不能因为自己违反行政义务的行为而获取利益;法院不能判决出租车主管部门返还出租车司机谢金.一,遗失物风波案案情与争议焦点2000年3月6日上午1o时左右,俄罗斯客商埃利克和一位朋友从宁波开元大酒店出发,准备到汽车南站乘坐高速大巴参加在上海举办的华交会.由于行李太多,埃利克把两支随身携带的皮包放在出租车前排副驾驶座上,下车时忘记将包带走.因为埃利克先生没有要求司机开具发票,所以不知出租车车牌号,而埃利克先生的两支包里装有一台手提电脑,一只数码相机和机票等贵重物品,还有埃利克先生自己编写的电脑程序.焦急万分的埃利克不得不到当地报纸,电台等多家新闻媒体刊登寻物启事.但两天过去了,拾包司机却一直未露面.3月8日中午,求急心切的埃利克在宁波经济电台的寻物启事中将当面酬谢改为面酬8888元.当天下午一个姓傅的男子当即与埃利克的生意伙伴取得了联系.下午两时许,拾包的出租车驾驶员和姓傅的男子把包送到了埃利克入住的大酒店.埃利克由于没有足够的人民币,便拿出880美元和600元人民币作为谢金,驾驶员拿到钱后心安理得地走了.新闻媒体对埃利克悬赏广告披露以后,引起了公众的强烈反响.一些群众认为宁波出现贪财司机,严重损害了出租车行业的形象和宁波市的形象.宁波晚报曾专门开辟热线电话对此进行大讨论.作为行业主管单位,宁波市公管处在获悉此事后,立即指示稽查人员必须千方百计找到这名司机,并进行严肃处理.与此同时,公管处接到失主埃利克的投诉,公管处稽查处几经周折,终于弄清了王丽娟,女,南京大学法学院.此文曾由蒋大兴老师精心指导.谨表衷心的感谢.遗失物风波案引发的法律思考173这名司机的真实身份,某桑塔纳出租车的代班司机桂某.公管处于3月9日通知桂某到公管处了解有关事实.桂某当场写下拾物经过,承认接受巨额现金的事实,于3月10日将谢金交还失主.3月10日下午,宁波公管处将谢金退还给失主.后桂某向法院起诉,要求公管局退还酬金.1本案争议的焦点是,出租车主管部门是否应返还酬金?2赞成主管部门必须返还酬金者主张:(1)出租车司机没有义务拾金不昧.司机接受酬金在道德上是理亏的,但从对世型悬赏广告角度,似乎也是合理的.(2)司机的行为如同人们捡到东西后,给予一定谢金一样,双方自愿,何须出租车主管部门进行行政干预.(3)失主在媒体上所登的悬赏广告也是一种要约,失物归还后,双方的合同即成立.归还方可以要求失主补偿为寻找对方所花费的费用,并接受对方自愿给予的报酬.(4)主管部门责令退还酬金的行为,不管这种行为的性质是行政行罚行为还是行政司法行为,都没有法律,法规依据,因而是越权行政行为.(5)根据民法的诚实信用原则,失主应对自己的悬赏行为承担相应的法律后果,在拾得者将失物偿还时履行自己的承诺.而反对主管部门返还酬金者主张:(1)悬赏广告不适用于特定的负有特别义务的出租车司机;(2)主管部门责令司机返还谢金的行为只是执行行业管理规范,命令出租车司机消除不履行行业管理规范的行为所致法律后果,并不违法;(3)主管部门的行为既不是行政处罚行为,也不是行政司法行为.(4)出租车司机与失主之间构成运输合同法律关系,而出租车司机没有履行附随义务.在本案中,无论各方主张如何,我们不能忽视本案中存在下述几个层面的法律关系:一是出物租车司机与出租车主管部门的行政管理关系;二是出租车司机与失主的运输合同关系;三是失主与司机之间的悬赏广告关系.前者属公法意义上的行政管理关系,后二者属私法意义上的法律关系,行政管理关系与悬赏广告法律关系在本案中发生冲突.那么,行政管理关系与民事法律关系发生法冲突时,何者优先?由此引申的问题是:悬赏广告行为是否适用于负有行政义务的特定人?出租车营运管理规范是否具有法律效力?而最后双方胜败的关键则集中于:规章以下的规范性文件是否具有法律效力的问题.由于规章以下的规范性文件的分类和各自的法律效力问题,目前的行政法学理论尚没有进行深入探讨,3而由法律,法规,规章授权主管部门制定的一些行业管理规范是否具有法律效力的问题,却已给司法实践带来了不少困惑.正基于此,本文拟对行业管理规范之法律效力作一初步探讨,并对被媒体炒得沸沸扬扬的遗失物风波案中的法律问题主要从行政法的角度提出自己的一点看法,以期引起理论界和实务界的重视.1参见羊城晚报2000年8月2日焦点新闻版.2这一问题成为2001年全国律师辩论赛的辩题之一.3有关对规章以下的规范性文件的分类,目前可参见的是杨解君,肖泽晟所着:行政法学一书(法律出版社2009年8月版,第175一l77页).l74南京大学法律评论2001年春季号二,该案引发的法律思考(一)出租车营运管理规范对出租车司机而言应具有如同校规一样的法律效力法律,法规,规章是对不特定的行政相对人(这种不特定性使得统计成为不可能,例如在骑自行车闯红灯,罚款5元的规定中,骑自行车的人是无法统计的,因为骑自行车的人不一定是自行车的所有人)作出的具有普遍约束力的行为,而在非实行行业自主管理的领域,行业管理规范则是主管部门为实现行政管理目的,在不违反法律,法规,规章的前提下,依法对相对特定的被许可人(因为出租车司机是可以在颁发出租车营运许可证时就能统计的)作出的具有约束力的行为.行业管理规范所起的是补充法律,法规,规章的作用,目的是保障本行业良好的执业风貌,维护被许可人以外的社会公众利益.这种行业规范所调整的是出租车主管部门与出租车司机的关系,就如同校规所确立的学校与学生的关系一样,i不能事无巨细全部受到明文法律条款的约束,相反有关如何保障主管部门设立目的得以有效实现的具体措施,只能授权类似校规的行业管理规范来规定.这些为保障行业管理目的得以实现的合法的行业管理规范具体界定了主管部门干预被许可人活动的界限,使得被许可人所从事活动的法律后果得以更加明确.它不仅是被许可人在本行业从事活动时承诺遵守的,而且也是主管部门必须遵守并保障其得以贯彻的,理当如同行政行为一样具有先定力,公定力,拘束力和执行力.合法行业管理规范的法律效力来源于设立本行业许可的法律,法规和规章的效力,只要这些行政法律规范没有被撤销,那么,为保障行业管理目的得以实现,主管部门依照前述行政法律规范制定的行业管理规范就具有相应的法律效力.从法理上讲,对于被许可人违反行业管理规范的,主管部门理当有权责令被许可人遵守行业管理规范的规定或消除违反行业管理规范所造成的不良后果,对于不履行这一行政义务的,主管部门甚至有权申请法院强制执行,并有权依法对被许可人采取警告直至暂扣或者吊销出租车营运许可证的行政处罚措施.遗失物风波案中出租车主管部门的执法依据是合法有效的规章,主管部门责令司机退还酬金的行为有明确的执法依据.根据最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第62条的规定,合法有效的规章以及规范性文件可以在裁判文书中引用.这是最高人民法院根据当前中国行政立法严重滞后的现状,为避免行政管理无法律法规可依而暂时作出的解释,即合法有效的规章和规范性文件是公管局执法的合法依据.由于法律,行政法规尚没有对出租车营运管理问题作出规定,因此交通部发布的出租汽车旅游汽车客运管理规定和相应的出租汽车客运服务规范(试行)(规定乘客下车时必须提醒乘客携带好行李并注意安全),建设部发布的城市出租汽车(1这种关系传统上称之为特别权力关系(例如行政机关与公务员的关系.学校与学生的关系,监狱与犯人的关系),虽然这种理论已经为大陆法系国家所抛弃.但笔者认为这种关系毕竟与一般的行政法律关系有别.因为这种关系中缺少不了诸如校规一样的行业管理规范来规范学生,被许可人,犯人,公务员等具有特殊身份的人的活动.为实现行政管理的目的,这些行业管理规范必须得以执行.遗失物风波案引发的法律思考175管理办法(该规章第22条规定,乘客下车时必须出具车费发票,遵守客运服务规范的其他规定)属于出租车营运管理中具有最高效力的行政法律规范(不过,有些地方制定了相关的地方性法规,例如宁波市出租车汽车管理条例),属于合法有效的规章.这些规章确定的行业运营规范(包括提醒乘客携带好行李,出具发票)具有法律效力,必须得以执行.在出租车司机不履行该行业运营规范所确定的义务时,主管部门有权要求其履行义务,或者消除因不履行义务而导致的法律后果,这是行业管理规范的执行力应有之义,无须法律明文规定.而本案中主管部门要求司机向失主履行规章确定的义务已经不可能,主管部门惟一能做的是,责令司机消除因不履行行业管理规范规定的义务所导致的法律后果,将所得酬金退还失主.如果司机拒绝退还酬金,主管部门可以申请法院强制执行.如果该规章对违反出租车营运管理规范的行为人,规定了处罚措施的,主管部门还可以依法处罚(上述规章没有就违反前述出租车运营规范的行为规定罚则).(二)悬赏广告行为不适用于负有行政义务的特定人悬赏广告是指广告人以广告的方式声明,对于完成广告所指定的一定行为的人,给付一定的报酬或给付一定待遇的行为.关于悬赏广告的性质,主要有两种观点:一是认为悬赏广告是一种契约行为,但这种观点难以解释没有看到悬赏广告的无行为能力人完成了广告中所指定的行为能否获得报酬的问题;二是认为悬赏广告行为是广告人单方为自己设立债务可能性的一种行为,相对人完成广告中指定的行为并不是对广告人的承诺,而是其获得报酬的一种条件.i笔者认为民法学界关于悬赏广告性质的争论主要是针对对世型悬赏广告(即向不特定人作出的悬赏广告)而言的.2本案中的悬赏广告仅仅是采用了悬赏广告的形式,其实质所针对的人是获得许可证的出租车司机,只不过相对于广告人而言是一个隐蔽人而已.本案中的悬赏广告这个隐蔽人不仅负有民法规定的义务,也负有行政义务.首先,民法通则第79条第2款规定:拾得遗失物,漂流物或者失散的饲养动物,应当归还失主,因此而支出的费用由失主偿还.其次,本案出租车司机作为出租车营运许可中的被许可人负有遵守出租车行业运营规范的行政义务,应当在乘客下车时提醒乘客携带好行李,并开具出租车专用发票,否则将承担消除不履行前述义务的行为所造成的法律后果的责任.这种责任不能因受害人单方的行为而免除,被许可人更不能因违反行政义务而获取利益.因此,对世型悬赏广告不适用于本案中的出租车司机.(三)出租车主管部门的行为不是行政处罚行为在双方的争论中,涉及主管部门责令退还酬金行为的性质是否是行政处罚行为的问i参见梁慧星主编:自由心证与自由裁量,中国法制出版社,金桥文化出版社(香港)有限公司2000年2月版,第163164页.2例如,在最高人民法院公布的1995年民事案例中,就有因悬赏寻物而引起诉讼的案例:朱某在电影院遗失装有重要文件的皮包,遍寻不着.就悬赏15000元.后来,拾得此包的李某将包交还给朱某.但朱某认为悬赏是他失包后的无奈之举.不是其真实的意思表示,因而拒付悬赏酬金.李某便将朱某告上法庭.法院判决李某胜诉,朱某应付李某酬金8000元.176南京大学法律评论2001年春季号题.笔者认为,主管部门责令司机退还酬金的行为是责令改正的行政行为,属于行政命令性行为,1虽然与行政处罚行为在起因,目的等方面相同,23但却与行政处罚有本质上的区别:其一,目的和性质不同.行政处罚目的在于制裁违法行为人,以告诫和教育违法行为人不得再违法;而责令改正行为的目的在于要求其停止违法行为,履行行政义务,消除违法行为或不履行行政义务的行为所造成的不良后果(包括恢复原状).其二,内容和形式不同.行政处罚给违法行为人附加的是一种特别的负担,具体表现为限制人身自由,罚款,吊销许可证,责令停产停业,警告等;而责令改正行为本身不是制裁,而是要求违法行为人履行行政义务,停止违法行为,消除因不履行行政义务的行为或违法行为所导致的不良后果,具体表现为责令停止违法行为,责令退还,责令赔偿,责令改正,限期拆除,限期治理等.(四)悬赏广告行为可以因先行行为的违法性而导致无效首先,从行政管理关系与民事法律关系发生的先后顺序来看,必须认定悬赏广告行为无效.本案中存在三个法律关系:一是司机没有遵守行业规范,而引发的公管处责令其消除违反行政义务所造成的不良后果所形成的行政法律关系;二是司机与失主之间签订的运输合同,司机没有履行附随义务,即警示乘客携带好行李和开具出租车专用发票的义务;三是失主与司机之间的悬赏广告关系.单看第三个法律关系时,悬赏广告行为合法有效,但当我们把司机没有遵守行业规范,没有履行运输合同的义务的行为与悬赏广告行为联系起来看时,悬赏广告行为发生的直接原因恰好是因为司机没有遵守行业规范,没有履行运输合同中的义务(先行不作为),因此,司机所获酬金是因其不履行行政义务和运输合同附随义务的行为所带来的,是非法利益.如果我们按照赞成返还谢金的一方所主张的,保护司机的这种非法利益,那么就等于是在鼓励司机违反行业运营管理规定,其后果是出租车营运许可制度将形同虚设.因此,应当认定悬赏广告行为无效.其次,出租车司机违法实施的先行行为使失主处于危难状态,从而导致本案中的遗失物悬赏广告成为乘人之危形势下的民事行为,因而应认定其为无效.民法上的乘人之危是指一方当事人利用另一方当事人的某种紧迫需要或者处于某种危难的状态,事实上迫使另一方当事人在违背自己真实意思的情况下所为的民事行为,结果将给处于危难的一方当事人造成严重不利.就本案来看,根据等价有偿原则,司机偶然拾得遗失物没有付出什么代价,就不应该获得8888元的高额酬金,即使是证券投机商,其获取利益也是以承受较大的风险为代价的.不负任何代价就获取高额报酬,除非是继承或受赠的例外情况.因此,遗失物悬赏广告行为完全可以认定为一种允诺赠与的意思表示,而赠与合同作为一种实践性合同,只有在赠与行为完成后,赠与合同才生效,失主埃利克没有依1一l9页.2第1版.参见杨生:论责令性行政行为及类属,载于行政法学研究1997年第3期,第15参见姜呗安主编:行政法与行政诉讼法,北京大学出版社,高等教育出版社1999年10月遗失物风波案引发的法律思考177约履行的义务.认定本案中的遗失物悬赏广告行为属于乘人之危的民事行为(正是因为司机没有履行行政义务,才使得乘客处于失去贵重物品的不利地位,事实上迫使乘客发布遗失物悬赏广告),虽然可能使拾得人得不到丝毫利益,从而降低拾得者返还遗失物的积极性(例如某些人铤而走险,秘而不宣地将遗失物占为已有),增加了物主寻找遗失物的成本.但任何制度都有其利弊,认定遗失物悬赏广告行为无效不仅有助于减少社会的失窃现象,(1而且有