国外防治城市病的规划应对思路与措施借鉴.doc

-国外防治城市病的规划应对思路与措施借鉴 摘 要：城市病是随着工业化、城市化进程出现的，已经成为国内外城市发展普遍存在的难题。城市规划和管理是防治城市病的主要途径之一。国外发达国家城市病的主要表现为人口膨胀，城市不堪重负；城市人口贫困失业、居住条件恶劣；交通拥堵，生活质量下降；环境污染，资源短缺；社会冲突、犯罪活动、政治腐败现象加剧；城市无序蔓延，发展失控等方面。针对以上问题，国外从城市规划和管理层面出发，进行了很多的尝试，积累了很多宝贵经验，通过借鉴美、英、日等发达国家治理城市病的规划应对思路，对我国的城市规划管理有很好的启发，今后应更新城市发展理念，加强城市规划编制的科学性与权威性，重视交通规划对城市发展的引导，积极推进各项规划的协调与对接，缩短规划审批周期，严格保障规划的顺利实施。这些规划思路的落实，对于我国防治城市病，推进城市健康发展具有十分重要的意义。 关键词：城市病；防治；规划应对；借鉴 中图分类号：c912.81 文献标识码：a 1 引言 城市化是社会经济发展的动力，也是中国发展的机遇。党的十八大以来，国家高度重视新型城镇化的建设，着力推进生态文明，建设资源节约型、环境友好型社会。截至2012年底，我国的城市化率达到52.6%，2013年政府工作报告中关于城市化发展的论述“特大城市和大城市要合理控制规模”，引起“两会”代表委员的热议1。城市病是指由于城市人口、产业、交通运输等过度集中，规模过大，导致交通拥堵，环境污染，住房紧张，能源短缺，贫困分化等种种弊端，通称为“城市病”2。城市病的出现，固然与经济发展有重要的关系，同时与城市规划和城市管理有密切的关系。因此，我国在推进新型城镇化过程中，从城市规划的角度探讨城市病的防治是一个很好地研究视角，借鉴国外防治城市病的规划应对思路，对于我国城市防治城市病，促进城市持续健康发展具有十分重要的意义。 工业革命始于英国，英国也最早产生各类城市病。可以说，城市病是工业化与城市化的必然产物。而我国与世界其他发达国家相比，由于经济发展迅速，后发优势明显，城市化进程大大缩短，导致城市病集中高发，特别是像北京这种2000多万人口的超大城市，交通拥堵、房价高涨、垃圾围城、水质污染以及近来频发的雾霾天气等“城市病”病症凸显。 国外工业化起步较早，治理城市病的经验比较丰富，特别是在长期的实践中，摸索出一套完整的理论体系、城市规划和建设方法，实现了从规划层面上预防和治理各类城市病，防患于未然，成效显著。因此，借鉴国外防治城市病的成熟经验，对我国的城市病防治以及城市化健康发展具有十分重要的参考价值。 2 国外城市病主要表现形式 2.1 人口膨胀，城市不堪重负 大城市通常对人口具有强大的引力，人口快速集聚驱动着各大城市加速发展。在此过程中，城市建设和管理应满足迅速增长的发展需求，否则将导致各类城市基础设施的供给滞后于城市人口的增长，从而引发一系列矛盾问题，出现环境污染、就业困难、治安恶化等城市病。例如，19世纪末前后，英国城市人口急剧膨胀，造成住房短缺，贫民窟比比皆是；公共卫生设施奇缺，空气及水源污染严重，环境恶劣；就业竞争激烈，工人处境艰难；犯罪率居高不下等等。又如拉美地区，在20世纪中叶进入工业化阶段后，城市人口迅速集聚，城市化水平甚至超过发达国家，出现城市化速度大大超过工业化发展速度的“过度城市化”3。人口过度膨胀，及其所造成的城市基础设施和公共服务设施缺位，成为城市病其他病症的主要病灶。 2.2 城市人口贫困失业、居住条件恶劣 城市人口贫困失业、住房困难、居住环境恶劣的一个重要表现就是贫民窟，在发达国家和发展中国家的城市化进程中都出现了大量贫民窟的现象。1900年38%（150万）的纽约市民居住在4.3万个贫民窟里，直到21世纪纽约尚有哈莱姆等贫民区的存在。目前，孟买1600万人口中有60%居住在仅占城市土地面积十分之一的贫民区和路边的简陋建筑中，贫民窟已经成为这个世界著名港口城市以及印度经济中心城市的最大特色4。同时，一系列的问题伴随贫民窟而来，一方面贫民窟内居住条件恶劣，缺少基本的基础设施和公共服务设施，严重地影响居民的身心健康、下一代的教育和发展。另一方面，贫民窟人员混杂、治安混乱，成为城市犯罪的集中地和多发地。 2.3 交通拥堵，生活质量下降 高度集聚的人口和产业对城市交通的依赖日益增强，城市交通建设滞后和供给不足的问题越来越明显，主要表现为交通拥挤、尾气排放、空气污染、出行安全等一系列问题。伦敦是目前全英国最为拥挤的地区，每日交通高峰时段内每小时有超过100万人和4万辆机动车进入中心城区，造成了严重的交通拥堵。在巴黎，由于上世纪60年代采取了“适应小汽车发展”的交通策略，私人小汽车数量与日俱增，导致市区交通出行受阻，1973年环城快速路开通后不久就出现了持续性的拥挤4。交通拥堵不仅增加了居民的出行时间和成本，居民的生活质量也随之下降，而且弱化了城市聚集效应，导致经济、社会等诸项城市重要功能效率低下，城市竞争力衰退。更为甚者，交通拥堵将引发城市生存环境的持续恶化，成为阻碍发展的“城市顽疾”。 2.4 环境污染，资源短缺 发达国家的工业化进程是一条先污染后治理的道路，洛杉矶、伦敦的光化学烟雾就是典型的案例。环境污染对城市发展的影响深远，不仅影响城市居民的健康，也影响了生态系统的平衡和可持续健康发展。有学者曾对此做出过研究，我国上世纪90年代由于环境污染带来经济损失的部分估算结果为1085.1亿元5，损失大约相当于当年国内生产总值的3.13%。根据2002年联合国经济及社会事务部关于“全球挑战，全球机遇”报告6，目前全世界有40%的人口（20多亿）面临水资源短缺。此外，土地资源紧缺问题也是国际大都市在城市化进程中所必须面对的问题，东京、纽约、伦敦等大都市都曾出现较为严重的土地紧张问题。如何开辟新的发展空间、拓展地域范围已成为各大都市实现可持续发展的必然要求。 2.5 社会冲突、犯罪活动现象加剧 发达国家在发展过程中出现了界限比较分明的富人居住区和穷人居住区，即所谓的“隔离社区”。例如巴黎西部的富人区，街道和社区整洁宽敞，而东部和北部的穷人区的许多街道狭窄、肮脏，甚至没有路灯。美国则出现许多以白人、黑人、西班牙裔、亚裔等相同族裔集中，不同族裔分离的种族隔离现象。由于贫富差距不断拉大、种族问题得到不到根本解决，导致社会冲突日益增多，犯罪活动居高不下7。贫民居住区的犯罪率高、毒品买卖盛行、暴力活动频繁，成为社会不稳定的发源地。 2.6 城市无序蔓延，发展失控 20世纪50年代以来，美国等西方国家城市规模不断增大，褔特制的出现与私人汽车大众化，致使人们购房置业的地域选择范围扩展，从而加剧了城市用地覆盖广大农村地区的过程。进入80年代，西方社会开始反思城市扩展带来的各种环境问题及其经济社会后果，认为“以汽车为导向的交通方式、低密度的城市蔓延，是一种不可持续的增长方式”8。低密度扩展造成了人均服务设施成本的增加、土地资源浪费以及城市中心区发展的衰退等；造成了种族、贫富在空间上的隔离；造成农业用地、湿地的减少等负面作用9。 3 国外防治城市病的规划应对经验 交通拥堵等城市病的出现，直接原因是城市空间结构不合理造成的，但根本原因是城市规划的失误，规划没有发挥引导和优化城市空间结构的调控作用。因此，国外较早地重视起城市规划，使城市发展与环境不断协调，努力实现可持续发展。 3.1 美国的规划思路与措施 针对城市无限蔓延式发展带来的众多问题，美国的城市规划与管理引入了“新城市主义” 10（new urbanism）和“精明增长”（smart growth）的发展理念，并将其真正运用于实际建设，使它们成为对城市推行近几十年来的蔓延式增长及其所引起的诸多负面效应的有力还击。它们主要倡导城市进行积极的增长管理，防止边缘无序扩张，保护日益受损的生态环境，使城市中心区恢复活力，挖掘城市现有空间的利用价值。其中，城市增长管理主要是政府出台一些政策措施，从而实现对城市发展速度、建设时序、用地区位、用地性质、用地规模的有效控制，并从多方面进行协调组织、引导管制。按照e.fonder的划分方法，城市管理政策可分为两方面，一为引导增长政策，二为土地保护政策11。城市精明增长的核心目标是使城市空间发展转向“填充式发展（infill）和紧凑式增长（compact development）”。2000年，美国精明增长联盟（smart growth america）由美国规划协会与60家公共组织共同创办，成为推进和贯彻“精明增长”的先锋。对于无序蔓延的一系列问题，新城市主义提出了“公共交通导向”的发展模式（transit-oriented development， tod）12，提出重视宏观区域整合，关注公共交通与土地使用模式之间的关系，强调由城市规划引导城市整体的空间开发，取得了良好的效果。 3.2 英国的规划思路与措施 19 世纪末，英国出现的严重城市和社会问题，当时著名的城市社会促进者霍华德受任进行治理。基于城市调查制定了城市整治方案，首次提出了田园城市构想，而后在英国发起了著名的“田园城市”运动。1903年由霍华德指导建设了莱奇沃思（letchworth），使其成为世界上第一座花园城市。田园城市思想影响深远，包括战后英国新城运动和城市区域规划、美国的郊区住宅开发和后来的新城市主义都继承了田园城市理论中的部分思想13。 19世纪中期，伦敦城市的物质环境不断恶化，公共卫生和住宅问题引起了社会各界的普遍不满，于是，1848 年英国颁布了第一部公共卫生法，授权各个地方政府，制定关于建筑物、街道环境的公共卫生法规，成为英国政府率先致力于城市物质环境公共管理的标志；1909年又颁布了住宅与城市规划诸法14，它是第一部涉及城市规划的法律，对城市建设管理具有划时代的意义，它要求地方政府对城市范围内将要被开发、可能被开发的用地进行研究，编制规划方案。至此，英国的城市规划理论研究与探索实践真正成为了一项必不可少的政府管理职能。 二战后，伦敦郊外农村的农业功能逐渐消失，取而代之出现更多的城市的功能，这一现象慢慢演变为以郊区化过程为主的新城运动。这种郊区化与美国的城市蔓延发展不同，它强调为疏解城市中心区的人口密度而进行的新城开发，并积极推进生态环境保护。英国新城运动推动了大都市地区的人口和产业疏散，促进地区经济的增长，保证了二战后城市住房大量需求，缩短了就业通勤距离，提高了居住环境质量，其先进而科学的发展理念为世界其他国家的城市发展所纷纷效仿。另外，英国首次提出在新城与大城市中心的区域范围内构建“反磁力吸引”体系的构想，通过新城与城市中心的分工协作构建区域平衡状态，并将其应用于第三代新城建设15。而后，在绿带控制与新城运动理念的指导下，开展了历次大伦敦规划，成立“大伦敦议会”，成为专门管理大伦敦发展的战略机构。由于这一疏散战略的实施，工业和居住有序地向郊区转移发展，大伦敦人口开始持续下降，城市膨胀得到一定程度的遏制。 3.3 日本的规划思路与措施 20世纪80年代初，日本土地价格暴涨，并引发了诸多社会问题和民众不满。为抑制地价增长以及房地产泡沫，确保土地的正确合理利用，日本国会于1989年通过了土地基本法16。它的出台规范了日本土地的利用状况，可以说是日本土地政策从混乱放任转向正式规范的里程碑。此后，日本相继出台关于土地利用方面的法律，包括国土综合开发法、国土利用计划法、都市计划法，农业振兴地域整备法等，据此日本有序开展了五轮“国土综合开发规划”，它以国家土地的综合开发为出发点，促进国土均衡开发为目标，提出了全局性和长期性的指导意见，在缓解日本土地与住房问题、解决城市病等方面做出了重要贡献17。 为缓解道路拥堵与环境污染问题，东京的道路建设主要以高速公路网络化建设、城市干线道路建设、沿路环境整治等为重点。为缓解交通压力，解决城市拥堵问题，政府提出旅客列车、货运列车、近距离列车、快速列车、慢速列车分道形式，并实现列车的长编组化和高速化，力图大幅度提高列车的运行能力和速度，解决城市拥堵问题18。同时，由于远郊住宅区大规模扩大，居民通勤问题亟待解决，日本政府采取了新住宅区铁路建设补助制度，对开发商承担的铁路建设费提供补贴，积极促进通勤铁路的开发、建设。东京城市轨道交通的快速发展，不仅有效地解决了首都圈内数千万人的通勤问题，也极大促进了城市人口和城市产业向郊区转移。 4 国外经验对我国的启示 4.1 更新城市发展理念 近年，西方发达国家大部分已经完成了城镇化和工业化的任务，为了继续保持在全球化产业分工和信息化时代的优势地位，它们根据自身社会经济发展的新特点，尤其是人口负增长、经济服务化等特征，积极谋划“城市转型”或“城市再生”（regeneration）。针对可持续发展的目标，国际上提出了众多新型城市理念，如：健康城市、生态城市、低碳城市、紧凑城市、创新型城市、智慧城市等，这些新型城市发展模式已成为国内外众多城市的发展目标，为我国特大城市治理城市病提供了较好的参考思路19。 我国传统的城市发展模式推崇“效率至上”，把经济发展作为城市发展的主要标杆。在城市的发展过程中，人们的幸福感却在流失，伴随城市发展的脚步，很多城市出现的交通拥堵、环境污染等城市病，让人忧心。因此，我国一方面应积极学习和引进西方发达国家的先进城市发展理念，同时也努力根据我国自身城市状况探索和创新适合自身的城市发展理念，构建城市发展新模式。西方提出了大量城市发展的新理念，其根本目的具有相似性，即防治城市病，促进城市健康可持续发展。面对诸多城市病问题，我国也应树立以人为本的城市发展理念，改变过去城市治理的传统意识。这就需要使经济、规划、建筑、艺术、文化等专业人员成为城市价值和城市标准制定的重要参与者，凝聚和形成影响城市发展的新的理性力量，建立新的城市价值标准影响机制，以新的城市开发理念来影响城市建设。 4.2 加强城市规划编制的科学性与权威性 国外大城市都高度重视城市规划的作用，在规划制订阶段，注重公众参与的作用，并反复进行广泛论证，以确保规划的科学性和操作性。同时，在实施规划方面，都通过规划立法，强化规划权威性。如，日本在应对国土管理问题陆续制订了一百多部相关法律法规为城市化过程中的一系列相关问题的解决提供了法律保障。而在伦敦城市规划过程中，英国议会先后颁布了绿带法、新城法、内城法 等法律，有效地保障了伦敦都市圈均衡发展与社会公平。 我国虽然颁布实施了城乡规划法，明确了规划的法律地位，但受规划科学性等诸多影响，规划权威性较弱。我国政府权力高度集中，正所谓“规划规划，不如领导的一句话”，权力的高度集中容易引发越级决策、责权不对称、言路阻塞，对规划的权威性造成严重的损害。且规划被随意修改的现象比较普遍，很多地方“换一届领导就改一轮规划”。东部沿海一些城市的1997年2010年的土地利用总体规划布局调整率在20%以上，有的高达80%90%。再次，对于违反规划的行为处罚力度不够，甚至许多违法行为是在地方领导默许之下进行，起不到震慑作用。因此，在规划的编制、规划的修改以及规划实施方面应该制定具体的法律，追究相关领导和管理者的责任。 4.3 重视交通规划对城市发展的引导 汽车交通的发展加速了居住和工作地点的分离，科学合理、有前瞻性的交通规划对治理城市交通拥堵具有根本性的调控作用。借鉴日本经验，提倡不同类型、不同速度的列车分道行使，通过铁路建设补助制度，促进通勤铁路的建设。此外，不少发达国家的经验表明，大城市以公共交通为主，才能使居民交通得到保障，同时使环境污染程度降低。例如，日本促进公共交通的建设，在20世纪末，东京的铁路、有轨电车、地铁等轨道交通已经形成基本完善的道路网络，50年代左右，地铁承担了东京及首都圈内旅客运输量的86.5%。 因此，我国在城市空间规划和总体规划过程中，应对交通功能定位有全面的认识，加强交通政策和其他城市政策的结合；促进土地开发和交通规划的结合，引导城市结构的合理布局；加强综合交通系统的建设，提高综合交通效率；加强公共交通的建设，并提高公共交通系统的利用率；加强城市交通发展规划及管理水平，提高道路建设的科学性。一方面，统一制定道路交通发展的规划，结合水电煤气灯管道进行系统科学规划；对于交通拥堵较严重的路口，建立交通枢纽，进行立体交通或加宽改造，科学分流。另一方面提高交通管理水平和科技含量，利用先进技术提高现有交通设施的使用，如通过路网数据库中的交通流量来分配整个城市的交通网络信号，再如运用gps定位技术，提高处理各种交通情况的反应速度；对于市民则可利用网络、电话等实时发布最新交通信息指导出行。另外，城市交通拥堵，是人、车、路之间的矛盾，在合理规划道路以及合理调配出行工具的基础上，要提高市民的交通素质，才能全面的解决拥堵问题，推进交通管理的社会化、法制化，使市民养成良好的交通习惯，确保畅通的交通环境。 4.4 积极推进各项规划的协调与对接 国外规划体系协调统一，各规划之间关系明确，从而可以较好实现区域内资源整合和空间合理布局。国外大城市的规划通常都存在一个跨区域的协调机构，类似于“大都市规划委员会”，对区域城市发展和规划进行协调。都市圈的规划权利集中在规划委员会，由委员会来进行统一的研究、安排，从而可以较好地实现区域内的资源整合和产业合理布局。通过跨区域的规划，构建起多中心的城市群布局，并根据大城市的发展规律，维持其开放性、流动性、多样性和异质性，促进大城市及以此为核心城市的城市体系各成员城市的合作与发展，推动城市群（都市圈）内各城市的协调发展。如美国纽约注重发挥区域协调组织作用，其中，既有政府支持的组织也有民间成立的非盈利组织。1898年成立的大纽约市政府、1929年成立的区域规划协会，20世纪60年代成立的纽约大都市区委员会等，它们在区域规划和区域发展协调机制形成等方面发挥了重要作用20。 我国与城市建设、发展相关的规划主要有国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、区域发展规划、城乡规划、土地利用规划等。但我国规划体系较为混乱，规划之间相互不协调。如国民经济和社会发展规划本来是拥有上位规划的地位，城乡规划和土地利用规划的制定，都必须以国民经济和社会发展规划为依据。但是，各地方行政层级的国民经济和社会发展规划是由同级人民政府制定并由同级人大批准实施的。这样，地方政府就可能在国民经济和社会发展规划中尽量把指标做大，然后再以此为依据制定符合地方政府意愿的城乡规划和土地利用规划。因此，我国城市的规划往往着眼于自身，且每个城市都将自己城市发展目标与城市定位盲目拔高，这样就会导致盲目建设、资源浪费、功能非配不合理等问题。所以，我们在提高各部门规划科学性与加强其执行的力度的同时，注重各种规划的有机衔接，注重规划之间的综合性与系统性，尊重上位规划，避免规划之间的矛盾，构成促进我国可持续发展的规划系统。而针对城市病，要以“联系”视角和“前瞻”思维科学制定与城市发展相关的一系列规划，确定其在区域中所承担的功能，以及自身的结构、布局等。 4.5 缩短审批程序，严格保障城市规划的实施 发达国家的城市规划理论非常重视规划过程中的监督管理，强调公众参与，将其视为各利益相关方充分博弈并达成妥协的过程，认为这样制定出来的规划具有较高的认可度，也较容易实行。如英国在整个规划过程中，必须有三个月时间的公众参与阶段，作为规划编制过程中的重要组成部分。可通过磋商、质询、听证等环节，以充分听取公众的各项意见，据以对规划加以修改完善。规划一旦确定，又以公告的形式予以公布，以使公众遵守并监督实施21。同时，英国规划的审批过程必须在8周内完成。若8周内申请人未得到答复，其申请可以自动被认为得到了规划管理部门的批准。规划申请一般有三种审批的结果：一种是申请获得批准；第二种是有条件的批准；第三种是拒绝批准22。 我国规划监督管理不到位，规划被随意修改的现象普遍，公众对规划的参与和监督不够。规划的一般做法是市政府将规划业务委托给城市规划部门下属的城市规划设计研究院或者大学、科研机构，并以各种方式保证城市主要领导的规划意图得意充分体现，公众没有参与的规划的设计中去。而且，由于公众对规划缺乏认识，因此难以对规划的实施进行监督，使得违反规划、随意修改规划的行为难以受到约束。 5 结语 我国正在经历着大规模的城市化过程，城市化仍然是未来一段时期中国发展的重要动力。如何在城市快速发展过程中，通过城市规划等多种手段，防治城市病的出现，将是决定未来城市能否健康发展的关键因素。英、美、日等主要发达国家已进入后工业化阶段，而中国大约2003年左右，才开始进入工业化后期阶段。因此，国外特大城市曾经出现的一些问题和矛盾很可能也在我国特大城市发展过程中出现，在这种情况下，有效借鉴国外发达国家特大城市治理大城市病的经验与教训，可以使中国特大城市的发展少走弯路，少出差错。但由于国内外制度环境等存在较大差异，很难将这些成功的经验模式完全移植过来。因此，在大力借鉴国外特大城市治理城市病的经验同时，应该立足我国国情，加强制度环境的分析，探索适合我国的城市病解决途径。本文以城市规划的视角，借鉴国外防治城市病的成功经验，从更新城市发展理念，到规划的科学性、权威性，各规划间的协调和审批程序，再到交通规划等其他基础设施的引导等方面对我国城市病的治理提出了一些建议和意见。当然，城市病的形成除了城市规划方面的原因也有管理体制等方面的原因14，因此，城市的健康发展要从多个视角、采用多种手段综合治理城市病，才可能取得较好的成效。 参考文献： 1 蒋跃新. 大城市病：世界难题轮到中国求解eb/ol.http：//a/5408785.htm（2013-03-08） 2 陈哲，刘学敏eb/ol.“城市病”研究进展和评述j.首都经济贸易大学学报，2012（1）：101-108 3 中国城市发展网.http：//csfz/cshj/62059.html 4 陶纪明.什么是“大城市病”？ eb/ol. http：//p/20080304/u1a2211858.html（2006-7-28）. 5 郑易生，钱薏红，王世汶，等.中国环境污染经济损失估算：1993年j.生态经济，1997（6）：6-14. 6 水利部南京水文水资源研究所，中国水利水电科学研究院水资源研究所.21世纪中国水供求m.北京：中国水利水电出版社，1999. 7 袁东振，国外如何应对“城市病”j.科学决策，2005（8）：33-35. 8 张晓青.西方城市蔓延和理性增长研究综述j.城市管理，2006，13（2）：34-38. 9 李强，刘安国，朱华晨.西方城市蔓延研究综述j.外国经济与管理，2005，27（10）：49-56. 10 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