年底突击花钱解决对策.docx

基于“年底突击花钱”现象分析解决对策西南财经大学会计学院 财政小组【摘要】年关将至，政府年末突击花钱的问题又再一次的出现在人们的视野里，它像是多年的老风湿，年复一年的发作，其实这一现象并非“中国制造”，而是在世界范围内存在的一种财政现象，现象反映出政府财政预算的严重缺失。文章引入岁末突击花钱的实例，就这一现象产生的原因及现象背后的政府预算问题展开分析，结合国际上针对这一问题的财政政策，深入研究分别从预算管理体制控制、体制改革、审计监督、公开透明和使用效率五个方面提出对策建议。【关键字】突击花钱；财政预算；解决对策一、 引言财政预算是由政府编制、经立法机关审批、具有法律效益的财政收支计划，是政府集中和分配资源、资金、调节社会经济生活的主要机制，是国家的重要立法文件。因此国家财政预算的编制、审批、执行、监督在社会生活中显得尤为重要。然而层出不穷的荒谬案例，使“岁末突击花钱”问题受到越来越多的关注，反映出国家财政预算体制存在严重缺陷。二、现状据报载，湖南长沙一家企业总经理举报省财政厅等机关在2011年年末政府采购招标过程有“猫腻”，原本1500万元可以完成的采购，最后却以3000万元高价成交。湖南省文化厅规划官员回应称，设置投标产品价格最低下限，“是为了确保采购的质量”；“是预算执行的需要，因为如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制”。“钱得用完啊。”北京市一家事业单位的负责人也向法制日报记者发出这样的感叹。这名负责人说，“钱不用完会影响第二年的拨款，上级领导也会施加压力。领导在公开场合也会强调节约,但私下都会督促下属部门单位尽快完成年度预算开支。对于一个地区和单位而言，倘若在年底前不能花掉所有的经费,那么在下一年度争取经费时，叫价就会显得底气不足。”财政部的统计数据显示，2007年，各级政府在最后一个月花掉了近1.2万亿元，超过全年财政支出金额的1/4。2008年12月，政府的财政支出金额为超过1.5万亿，2009年为两万亿。而2011年，按照统计数据，财政部门不得不在余下的近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向这相当于瑞士2010年的国内生产总值。“年底突击花钱”，行政成本很可能被无度使用，很容易造成行政机关内部的资金黑洞。因为留存了大量资金，有些人就会想方设法把行政经费变成个人经费或者是小集体的经费来用。三、原因分析 “年终突击花钱”是一种综合征，它并非单一原因造成，而其产生的本质是有大量预算资金结余，而且舒尔庞大，形成了岁末花不完钱的压力。根据我国财政预算制度现状和反应出来的问题，可以把原因分为以下几点。（一） 时间上不合理预算的法定程序要求政府预算需经权力机构审批后才能进入执行阶段，而在许多国家预算审批时间与新的预算年度开始时间并不是理想中的首尾相接，而是互有交叉。针对我国而言，各预算单位从接到编制下一年度预算指示到完成预算编制工作，期间只有短短三四月，而且往往是在预算年度开始后才开始编制，这就造成了“上半年无钱可用，下半年钱没处花”的现象。同时，很多地方财政部门的资金来源主要是靠转移支付，转移支付的效率问题也造成了“前半年没钱花”的现象。其实，转移支付应属于理应按照预算“分配”给各个地方财政部门的资金，但是现在很多材料上显示，转移支付的资金已经成为给地方政府“争取”来的了。转移支付的资金不能及时到位，使各地方财政机构在年初的几个月中只能动用临时资金来解决燃眉之急，从而造成了年底不得不弥补年初时造成的漏洞，从而形成了“突击花钱”。（二） 预算编制问题年终突击花钱或预算大量结余现象的重要根源在于预算编制不实。预算编制过程的实质是处理财政部门与各收支部门之间的预算资金的分配，其结果必然会涉及到各方利益关系。因此，预算的编制过程实际上也是各方利益诉求的表达和协调过程，由此决定了各国预算草案的编制一般都采取上下结合，逐级汇总的程序。首先由各部门自下而上提出预算请求给了部门较大的伸张自主权的机会，但又容易出现部门夸大自身的支出需要，以求得较为充裕的预算额度问题。对于这种情况，财政部门在与各预算部门的博弈中往往会通过下达预算限额加以控制。但由于客观存在的双方信息不完全对称，也使得预算与实际需求难以实现精准对称。（三） 预算项目设置存在缺陷年底突击花钱的现象屡禁不止还有一个重要的原因是地方政府领导经常搞“拍脑袋”工程，这个时间完全不固定，所以也没法预测。政府领导要上项目，财政部门不能说没钱不配合，所以这部分资金财政部门必须预留。这就是所说的“以备不时之需”。但如果这一年地方政府没有上新项目，这笔资金便又成了要在年底前一定要花出去的烫手山芋。时间太早这笔资金不敢动，太晚就要“突击”花出去。同时对于地方上的预算申请者来说，从他们自身的利益出发，会出现“宽打窄用”的虚报预算现象，导致财政预算虚高，本来就不需要那么多的经费，结果导致钱花不完。（四） 监督的缺失我国预算法内在法律体系的缺陷，是导致“突击花钱”有机可乘的另一原因。北京工商大学法学院副教授郝琳琳说，根据1995年正式执行的预算法，我国预算年度周期自每年公历1月1日起至12月31日止。然而，负责预算审批的立法机构，即各级人大会议召开时间一般在3月，再加上后续审批流程，行政部门预算最快要等到当年4月才能得到批准。如此算来，原本为一整年划拨的预算实际上可能只在7、8个月内支出。她同时指出，预算支出的问题其实和普通人过日子的道理也有相似之处，一个家庭一年开始时省着花钱计划着过日子，不敢多花钱，是担心年底钱不够用，这样到了年底会有一定积累。同时速算法实施条例规定，“上年度的收支”和“下年度的收支”无法相互转移，者意味着当年预算的钱花不完，来年将没有那么多钱，从而迫使政府部门年底突击花钱，否则明年财政预算资金规模将减少，这就是演变成了“花钱有功，省钱有罪”这种怪诞事情。四、剖析问题从上述实例，可以看出近来极受关注的政府天价“阳光采购”现象与政府预算的年终突击花钱密不可分。究其根本，源于预算制度的弊端，具体分为以下几点：（一） 预算编写方式政府各部门若经费支出在年末仍有剩余，下一年的拨款会随其减少，这种预算编制体制便会在某种程度上阻碍政府部门的资源合理有效配置。政府某些部门极有可能在为保证来年预算编制的前提下，以无剩余预算支出为其主要目标，进而产生买贵不买对的“岁末突击花钱”。（二） 管理模式政府预算采用粗放式管理为“突击花钱”提供了资金来源。隐藏在粗放式管理背后的恰恰是预算支出的透明度、公开度问题，表明政府监管乏力，而这历来备受百姓重视。财政资金安排应高度透明，公民拥有对财政支出状况的知情权和监督权。同时财政支出的规模和结构应有制度的严格规定，这是财政部门的基本要求。而粗放式管理对于资金支出无法做到严格、全面控制，预算执行中的公开化、透明化、权威性亟待加强，财政监督得不到有效实施。这样不可避免的会造成某些部门的资金使用混乱，进而影响政府对于公共支出的配置效率。（三） 支出进度安排欠缺各部门没有支出进度化的紧迫感,对支出进度安排的不适当及预算弹性的“前松后紧”也同样会造成“突击花钱”。为了弥补公用经费不足，便于机动或是以未来众多不可确定的高风险因素为由存有大量本应支出的预算。年底出现结余后,为防止明年预算缩减而突击花钱。除此之外，财政收入本身的特点也值得考虑。虽然财政安排比较稳定,但因财政收入呈现季节性,有时财政收入不能及时入库,支出延期同样可能导致年底“突击花钱”。五、国际预算模式借鉴年底突击花钱问题的出现很大程度上是由于我国预算编制制度存在问题造成的。因此，笔者认为，借鉴国外的预算编制模式可取之处，对于解决年底突击花钱问题有较大的作用。美国模式美国实行的是预算收入和预算支出分别由不同部分编制的模式，其程序非常严格，国会和总统在对预算的审批上相互抗衡制约，预算只有得到双重肯定后才可执行。但是即使如此，美国也不会出现由于预算审批时间较长而减少预算实际执行的时间，因为美国的预算从预算编制到预算年度开始中间有19个月的时间差。即美国的预算年度是每年的10月1日到次年的9月30日，预算编制始于预算年度开始之前的19个月，2-9月编制详细预算，10或11月举行听证会，次年1月20日左右总统将预算提交国会，次年3-5月国会通过初步的预算建议，5-9月国会通过具有约束力的第二个预算建议，10月1日开始执行预算。日本模式按照日本宪法的规定，预算准备及向国会提交预算唯一由内阁负责，财政部拥有管理财政的综合权力，财政部的预算局则负责预算的起草。其具体编制程序包括预算请求指导、预算局对预算草案进行审议、内阁通过预算草案、众议院和参议院进行预算审议。日本的预算年度也实行跨年制，预算年度开始于本年4月1日，结束于次年3月31日。预算编制开始于上年夏季，从内阁制定“预算指导方针”到预算局制定预算草案并获得内阁批准到最后内阁向议会提交预算草案并获得通过，其间大约经历10个月的时间。同时，若参议院和众议院意见不一致并没能得到调解时，为了让不影响当年年预算年度的开展，应以众议院的意见为主。法国模式法国预算的编制由总理负责，由经济、财政部和预算司等机构具体组织编制，预算须经议会批准后由各级行政首脑负责执行，具体的实行工作则由财政部门或财务部门负责。法国的预算年度与我国相同，从每年的1月1日开始到12月31日截止。但其预算的编制与审批时间却与美国、日本类似，独立于预算的执行年度。法国的预算一般从上年12月份开始编制，但要持续一年的时间到次年12月份议会才能通过预算。一般预算编制经历四个阶段：第一阶段（上年12月到次年4月），提出概算；第二阶段（次年5月到6月），编制各部门的预算草案；第三阶段（次年7月到9月），由财政部编制国家预算草案；第四阶段（次年10月到12月），议会审批预算。法国的预算编制方法较大的特点是编制预算的部门直接根据自己所掌握的对各部门的信息编制预算然后交予各部门，这种“主动预算”的编制方法需要编制预算的部门充分掌握各部门信息，但是也避免了各部门谎报预算的现象。从以上三种比较典型的国外预算的编制模式来看，我国的确可以借鉴一些经验以实现遏制年末突击花钱的目的：（一） 预算编制时间充裕美国预算编制需要19个月、日本预算编制需要10个月、法国预算编制需要一年，这些国家的预算编制时间都较为充裕，能够较好的确保预算编制的质量。而在我国，预算编制的时间较短，预算年度从1月1日开始，但是各级人大的审批一般都会滞后1-3个月，这就会导致原来的12个月的预算年度却因为制度的缘由甚至缩减到只有9个月。因此，我国应该借鉴国外的预算模式，将预算编制及审核批准时间提前至预算年度开始之前，或者不用一定要局限于历年制的预算年度，将预算年度的开始时间相应延后从而确保预算年度真正有12个月，以从一定程度上制止年末突击花钱现象的发生。（二） 防止预算虚报我国预算编制是由各部门自下而上提出预算请求然后进行编制，但这就不可避免的会出现部门夸大自身支出需要以获得更多预算的现象。而法国的预算模式就可以较好的解决这一问题，法国采取“主动预算”编制模式，由预算局直接根据所掌握的关于各部门的信息编制预算而不通过各部门上报各自的预算需求，这种方式在能够很好的解决各部门虚报支出金额的问题。（三） 落实编报内容美国、日本和法国的预算编制内容都十分详细。法国预算编制的科目非常细，日本则是以政府部门为单位按政策目的分类编制，要求预算编制一定要细化，美国则是既按经济性质划分的功能编制预算，也要按部门编制预算。预算编制内容细致，就要求政府在编制预算时详细考虑该预算年度内具体需要进行开支的项目，落实到项目的每一个小点，各部门开展项目时就必须按照本年度的预算执行，如此一来就可以严格约束政府的花钱项目和花钱时间，有效遏制政府年末集中突击花钱。六、解决对策（一） 加强对预算管理制度的控制针对各部门年底“突击花钱”的现象，我们认为国家应从制度法规上进行全方位的改革、完善与协调，并加以控制约束，而各项制度约束的根本在于预算制度的约束和控制。1 预算编制阶段的制度控制1) 是编制过程的控制由于预算编制阶段客观存在着利益博弈及协调关系，因此，在各部门自下而上提出预算请求时，其内容除了对本部门维持现有部门运转和项目的必要金额以及对业务增加和新上项目的计划及成本计算外，还应要求提供详细解释部门政策及预期结果的报告; 相关的业绩指标，包括前期的结果及将来的预计结果; 达到预算目标的说明和有效执行措施; 实现预算结余及提高支出效率的计划等。由于各部门预算请求的提出主要基于本部门利益，所以必然与宏观目标的着力点及财政预算的可能产生矛盾，因此，财政部门自上而下确定部门预算支出限额过程，即是通过一些预算硬约束指标，使“预算需要”向“预算可能”转变的过程，也是利益矛盾的重要协调过程。财政部门应根据各部门的预算请求，首先要审查其是否与政府整体公共政策一致，进而参考往年支出考核绩效并在年度预算规模的基础上对各部门预算请求提出修改意见。2) 在技术手段上的控制要加强财政收支的精细化管理，预算编制应该更加细化，并强调其科学性，防止多报预算。这种科学性应该体现在一下四个方面。 第一，在实际部门预算的编制过程中，引入零基预算的编制理念及方法借鉴。因为按照零基预算的编制方法，对每一个新增项目的预算请求要提出可供选择的不同决策案，相对于庞大繁杂的政府开支来说需要耗费很大的人力物力，其编制成本很高。因此，零基预算的编制方法在政府部门预算的编制过程中应更多的用于新增项目支出上，而对于部门预算中的基本支出 则没有必要每年一一重新核定预算。第二，应将部门年度预算与中长期发展规划相结合，引入中期滚动预算，使部门的预算能够在一个为期35 年的时间框架中滚动。中期滚动预算既是年度预算在时间序列上的拓展，其实施又要具体落实在各年度预算当中。它应该是具有约束力的预算总量框架，为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算( 申请) 务必遵守的预算限额，其核心是支出限额。中期滚动预算为未来年度建立了明确的财政约束，它向公共资金的需求各方清楚地表明了政府的支出限额，并以此限制支出需求; 从资金获取方来说，能够较为清楚地知晓项目所获资金总额与在未来各年的分布，可以有效抑制在不透明状态下的预算资金饥渴症。第三，应采取科学适合的收支预测方法。财政部门及各职能部门在进行收支预测时，应采用因素分析法等经验分析与定量分析相结合的方法，充分核实分析前期预算收支规律及相关收支的变化特征，准确定位各收支项目，摈弃简单的基数法。做到这一点需要有连续且口径相对一致的收支历史数据作为基础，这又给财政信息工作提出更高的要求。第四，在目前调整预算年度有困难的情况下，应采取标准周期预算管理，即将每个预算管理周期从时间序列上划分为三个阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”和“决算与绩效评估”阶段。这三个阶段是前后继起、彼此连接、相互影响的，对不同的预算周期而言，这三个阶段在每一个年度中又是同时并存，相辅相成的。标准周期预算管理制度与传统预算管理模式相比在延长预算编制周期、细化预算编制工作的同时，通过制度创新，解决传统预算管理模式存在的管理过粗、透明度低，人为干扰因素大、效率不高等诸多弊端，提高预算管理的科学化、规范化程度。同时，也给人大提前介入预算以致在预算年度开始前审批预算创造了条件。2 预算执行阶段的制度控制预算支出执行中的控制即有合规性控制，也有绩效性控制。合规性控制是通过详细的投入控制来确保经批准的预算法案在预算执行中不会被改变，这种控制要以完善的内部管理系统、奖惩机制及审计制度为保障。绩效性控制则要求支出部门和机构对预算资源使用的结果负责，在这种控制模式下，支出部门和机构的管理者被赋予了在预算资源的使用或营运决策方面有很高的自主性，但不能改变由立法机关通过的预算中所阐明的政策及收支安排。支出执行的合规控制主要是通过建立和发挥预算支出执行的约束系统完成的。主要包括: ( 1) 细化部门预算的编制，使部门的各项支出均能完整清晰地落实到具体项目上; ( 2) 建立有效的预算会计和国库管理系统。通过政府预算会计核算与国库集中支付管理，辅之以公务卡的广泛推行使用，能够有效地跟踪支出预算执行的每一个阶段以及预算拨款项目的活动轨迹。( 3) 建立健全透明高效的政府采购制度。在政府购买性预算支出执行过程中，如果没有透明的政府采购制度和执行体系，包括采购程序以及采购的管理系统，就不可能保证公共支出政策目标的实现及支出的效益，甚至还可能在这类资金的拨款以及使用中衍生种种腐败问题。( 4) 建立全面覆盖的财政预算管理信息系统。利用先进的信息技术手段，支持部门预算编制、国库集中收付、政府采购和分析预警等。3 预算资金绩效考评制度控制我们认为要逐步实现我国的预算资金考评制度从合规控制到绩效控制。在这种结果导向的控制模式下，支出部门在预算资源的使用或营运决策方面有很高的自主性，为确保最有效地实施政府政策和规划目标就要建立起一套切实可行的有约束力的绩效评价体系。财政支出绩效评价，是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性与效益性进行客观公正的评价。它与传统预算管理中的竣工验收和财务评价存在本质区别。竣工验收和财务评价侧重于对财政资金投入的控制，目的是防止财政资金的挤占和挪用。这种做法往往用条条框框约束部门管理者的具体活动，如对预算资金的用途做出明确的规定，限制管理者调剂使用、结余资金不准结转等。预算绩效评价则侧重于对财政资金产出的控制，关注财政资金的使用效率和效益。由于预算过程中的信息不对称问题的确实存在，信息较为充分的部门管理者会更为了解如何优化配置资源以实现本部门的产出指标。同时，通过建立一种上下结合的并且带有明确的可操作性的考评指标约束的科学的预算编制方法可以促使部门申请预算时真正从实际需求出发，有效解决部门申请预算“头戴三尺帽，财政再拦腰砍一刀”的不科学的做法。因此，分散管理代替集中管理，赋予部门管理者较充分的自主权也就成了绩效预算改革的通行做法。在具体实施过程中，我们应该结合经济发展的客观阶段，由易到难，先加强对预算资源投入的控制，建立部门的问责机制，再逐渐赋予部门灵活性，过渡到对产出和结果的控制，实行渐进式的改革。因为: 其一，绩效预算的实施要求政府有很高的预算管理能力，能够对投入进行严格的控制，否则，缺乏监督的灵活性只会导致更多的腐败行为; 其二，绩效目标的制定与绩效指标的选择或绩效标准的制定，都是难度较大的事情，设计不周将起不到优化预算资源配置的目的，反而可能会对部门产生负面激励。4 加强对结转结余资金的制度控制加强财政拨款结转和结余资金管理是一项系统工程，需要各方面积极配合，各部门应增强年度内均衡支出的主动性，财政部门应结合财政拨款结转和结余资金的实际情况，研究建立财政拨款结转和结余资金有效管理的激励机制，合理分析结转结余资金的原因，提高资金使用效益，符合要求的可结转下年，而不核减预算等。在保证财政金安全、管理规范基础上，切实提高财政资金使用效率。（二）改革现有行政和财政体制1 减少政府层级和财政层级我国当前各级政府及财政层级的设置原则是各级政府均有稳定税基，财力分配能满足政府及财政分配框架。但是现实中，部分政府层级无稳定财政收入，尤其是乡镇级更是如此。因此有必要积极推进乡财县管试点，把乡镇政府变成县级政府的派出机构，在简化为四级政府以后，还可以进一步推行省管县的财政体制改革，把地区一级政府虚化。这样一来，可以保证省一级政府充足的税源，保证其财力。2 完善中央与地方之间的财权和事权首先要解决的问题是划分好中央、地方的职能。地方政府应该多参与一些公益性建设，而退出一般竞争性领域；中央政府参与一些大型跨地区和对整个国民经济有战略意义的大项目。在合理界定中央地方事权的基础上，形成合理的财权框架，坚持“一级财政，一级事权”，针对各级政府各自特点分配税种，一些需要全国统筹兼顾的税种可以分配给中央，针对地方政府来说，应该发展不动产税，逐步形成省级以营业税为财源支柱、市县级以财产税为财源支柱的格局。（三）加大对“突击花钱“审计和监督力度年年突击花钱,年年喊打,但却总给人“干打雷不下雨”的感觉。尽管有关部门每年都表示要坚决制止年底乱花钱,据我们查阅资料发现,很少有地方或部门因为“年底突击花钱”违规受到处罚。由于“年终突击花钱”是全球性的顽症，其解决除了财政预算本身体制机制的建立健全外，还需要全社会的共同努力。如成立于1949 年的德国纳税人协会每年都会发表“浪费黑皮书”，揭露和批评的依据来自于各个审计部门以及纳税人联盟搜集调查的资料。纳税人联盟的32 万名成员在全德范围内密切关注税款的使用情况，年底则是成员们调查的重点时间段。在腐败现象非常严重的印度，仅拥有7600 多万人口的安得拉邦也有一套被称为“社会审计”的监督法。审计员都是当地的村民，凭借对当地情况的熟悉审查相关记录，捕捉腐败行为的蛛丝马迹，然后举行公开的听证会行使其监督权。相比较而言，由于我国行政部门权力的监督长期处于缺位状态，对于财政资金的使用并不关注效率与效果，也无需对此负责，权力机构和社会监督一直处于无效状态，因此必须建立起行政部门的权责利对等的机制来加强对各部门的监督。全国人大必须充分发挥其监督职能，可以下设专家委员会直接对全国人大负责，采用绩效评级工具指标考核行政行为。要对预算资金的使用情况进行“绩效考核”，就需要建立起动态的预算监督评价机制，对于未能实现一定绩效的必须问责，追究行政责任乃至刑事责任，真正建立起有效的问责机制。除了发挥要人大的监督职能外，还应该发挥国家审计的作用，必要时可以考虑政府体系调整，审计署将代表立法机构实施财政绩效审计。编制财政绩效报告。对各级政府部门预算支出绩效作出独立评价，并对存在的问题提出改进建议。此外还可以考虑把民间中介机构和社会公众引进政府预算绩效管理与考评机制。民间中介机构以权力机关、部门预算单位、财政部门之外的第四方身份，可以自由灵活的参与到不同改革主体部门预算绩效管理中来，可以提供预算改革设计，管理方法制定，公共政策分析与评价等服务。同时通过制定听证制度等方式，建立必要的民意上达渠道，吸纳社会公众参与到预算管理中来。(四）强化整个财政预算过程的公开透明政府财政预算的公开才是对有关部门年末“突击花钱”的治本之道。现在我们强调要预算公开。实际上是因为目前我国整个体制的监督很乏力,而且很多都是内部自我监督,很难控制得好。如果把不同行政机关的行政经费都公开,就会把行政成本运作的控制置于公众的监督之下。我们可以想到,如果有两个部门的工作性质类似或者工作职能相当,但是这两个部门在人均行政运行成本中差距非常大,就会引起公众的关注,相信这也能给行政部门构成一种外部的监督。”政府财政预算的编制，审批，执行，调整，监督应该充分体现民意，而民意的体现和实现必须以财政预算过程的公开和透明为基