基于组织变革的安徽省行政区划管理问题研究.doc

合肥工业大学硕士学位论文基于组织变革的安徽省行政区划管理问题研究姓名：黄祥申请学位级别：硕士专业：工商管理导教师：何建民20081101Organization change studies of the Administrative regionalizaton management of Anhui provinceABSTRACTAdministrative regionalization is the hierarchical network of governmental public administration formed when a country, in answer to needs of rule and management, divides its territory based on certain principles. With social change and economic development, administrative regionalization management in our province has shown many problems. Adjustments and changes need to be introduced by employing management theories and methods to make it compatible with political system reform and national economy development.The main problem with current administrative regionalization management in our province is that, under socialist market economy system, experience and passive management methods from planned economy days are still being used. Facing new situations since reform and opening up, such a mode of management is no longer compatible with economic and social development in our province and it is urgent that new measures are researched for the current situation.This article takes the administrative regionalization in Anhui prcvince as subject. After researching deep into the status quo of administrative regionalization management in Anhui province, aiming at problems with pyramid-like organizational structure of administrative regionalization, methods and plans for administrative regionalization management system reform are discussed. Based on these and utilizing relevant theories of strategic management and organization change, this article attempts to, from the perspective of strategic management, introduce flat organization structure into administrative regionalization management in Anhui province. Employing methods including empirical analysis and comparative analysis, based on the actual situation in our province, management strategy methods and specific implementation plans for organization change are proposed to provide decision-makers with scientific theoretical foundation for administrative regionalization management.Key words: Anhui province； Administrative regionalizaton； Strategic management； Organization change插图清单图3-1哈佛模式12图3-2格莱斯特模式13图4-1安徽省近五年全省生产总值增长图20图4-2安徽省行政层级组织结构示意图24图5-1组织结构变化图29图5-2组织机构的建立过程图29图5-3扁平化设计后的我省行政层级组织结构示意图31图5-4不同行政层级国家数量占全世界比例演变图32图6-1控制过程图37图6-2战略评价指标体系框架模型图387541129999 ； 123333333i i i 昏 lli i i i i ？ :;照计！； i ; :;对统表：；： “：度度度： ： 一 ！ i 幅幅幅一 ；Hli 一 _ fTMl fTTit mit * I ： 理理理 ： 精 ：表；管管管一 ； 格 j较表与与与：丨：.：.乾 广比度次级级；表织幅层层层I ； i ； 简组理理政政一 ； i i 级制管管行行.：； 层层与省家省；表 政科次我国徽表表表度 行与层后要安度度度维 代织政前主后维维维展 历组行新分革价使程发 省化省创部变评行流和 徽平徽织界织部能部习 安扁安组世组外职内学1111231234-2345556666 表表表表表表表表表表学位论文作者签字:独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标志和致谢的地方外，论文中不包含 其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得合肥工业大学 或 其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所 做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。签字日期：年/2月日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解合肥工业大学有关保留、使用学位论文的规 定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被 查阅或借阅。本人授权合肥工业大学可以将学位论t：的全部或部分论t内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇 编学位论文。导师签名签字日期：年/2月日电话邮编：230041学位论文作者毕业后去向： 工作单位：安徽省民政厅 通讯地址：合肥市濉溪路99号(保密的学位论文在解密后适用本授权书）学位论文者签名签字日期：c?年月y日特别声明本学位论文是在我的导师指导下独立完成的。在研究生学习期间，我的导 师要求我坚决抵制学术不端的行为，在此，我郑重声明，本论文无任何学术不 端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责任完全由本人承担。学位论文作者签名： 签字日期：；发年月日致 谢在本文完成之际，我衷心感谢我的导师何建民副教授对我辛勤且孜孜不倦 的指导工作，他渊博的知识、严谨的教学态度和认真细致、高效务实的科研工 作态度对我产生了极其深刻的影响；特别是他严以律已，宽以待人的为人处事 方式，是我今后工作和生活的榜样。感谢管理学院的各位老师和MBA中心全体工作人员，是你们使得我的这段 学习生涯充满智慧与生气。感谢我的单位领导和同事们，他们在工作中给予我无私的帮助和支持，使 得我能够顺利完成学业。最后，衷心感谢我的父母，多年来他们一直在我的学习生活中给予我最大 的支持和鼓励。作者：黄祥 2008年11月第一章绪论1.1选题背景及意义党的十七大提出，要适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求深化地 方行政体制改革，依法规范中央和地方政府的职能和权限，合理划分各级政府 的社会事务管理责权，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿等问题，形成 运转协调、廉洁髙效的行政管理体制。行政区划是地方国家机构设置的前提条 件，也是地方行政体制的重要组成部分。调整创新现代行政区划格局是地方行 政体制改革的要求，更是适应并促进我国工业化、城市化和现代化发展的需要。 当前，我省行政区划面临着许多新的形势。首先是经济体制转型过程中政 府职能转变的影响。随着我省社会主义市场体制的逐步建立，各级政府都在进 一步转变职能，特别是经济管理正在从微观管理转向宏观管理，区域经济的运 行逐渐由以纵向为主的计划经济转向以横向为主的市场经济，这就要求行政区 划的组织结构由层次多、管理幅度小向层次少、管理幅度大的方向转化。其次 是交通通讯条件日益改善的影响。过去，由于交通通讯手段不发达，行政指令 传递的速度慢、范围小，造成了基层行政区划面积小，从而管理层次多。现在， 由于科技的进步、交通通讯手段的发达和管理手段的现代化，行政管理效率大 幅度提高，为行政区划的结构性调整创造了条件。第三是城市化发展的影响。 我国已进入城市化的中期阶段，城市化已显现出加快发展的趋势。城市经济社 会结构与农村截然不同，这就对行政区划调整提出了新的要求，城镇布局、城 乡结构、城乡数量，乃至城市与乡村管理体制与管理方式，都需要做出相适应 地调整与变革。改革开放以来，我省行政区划不断进行各种调整和尝试，有成功，也有失 败，虽然总体而言取得了很大的成绩，但仍跟不上经济社会发展的速度，迫切 需要从根本上进行创新性的变革。本文对我省行政区划战略的研究和分析，为科学合理地制定我省行政区划 战略，从而创新我省行政组织结构，优化配置资源，制止重复建设，节约财政 开支，促进生产要素合理流动，提高行政效率具有重大意义。1.2研究目的和方法改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐渐建立，由于行政区 划管理滞后而产生的弊端越来越多，其对经济、社会发展的制约作用也越来越 明显。根据行政区经济的刚性约束理论，我国正处于市场经济转轨时期，中 国特有的国情使得行政对经济的干预现象还会在相当长的一段时期内存在，行 政区划对经济、社会发展仍会起到相当大的影响作用。在此情况下，深入研究 我省行政区划的战略管理及组织机构变革问题，为决策者提供科学的理论依据， 就成为本文的研究目的。本文试图通过对发达国家地方政府行政区划管理发展 现状及趋势的考察分析，应用战略管理与组织变革有关理论，找到与我省省情 相适应的发展战略及具体实施方案。研究方法的使用，对于一项研究工作的成功起着至关重要的作用。概括地 讲，本文主要运用历史研究的方法对我省行政区划沿革进行考察，运用例证研 究的方法对当前我省行政区划管理中存在的问题进行分析。同时采取比较研究 的方法，对国外政府行政区划管理进行比较分析，在汲取先进地区经验的基础 上，用实证研究的方法，结合我省实际，提出我省行政区划发展战略。1.3 国内外研究现状 1.3.1国外研究现状世界各国的行政区划虽各不相同，但仍可分为三种基本模式：英美模式、 法德模式、前苏联模式2】。英美模式，代表国家有英国、美国，其特点是自由放任，全国行政区划方 式不统一，没有严格的标准，在行政区划和管理体制上表现为多样化特征。法 德模式，代表国家有法国、日本，这种模式是在大陆法系的基础上确立的，也 称大陆模式。这类国家有严格的法律规范和划分标准，等级体系明确，管理方 式一致。前苏联模式的代表国家主要有前苏联、匈牙利，这种类型与法德模式 差别不大，主要区别在于它是在社会主义意识形态的基础上形成的，管治方式 全面且严格。目前，只有极少数国家采取此类模式。第二次世界大战后，城市化的飞速发展导致了城市区域、城市建制和城市 行政管理的日新月异，为了适应形势，世界各国都对城市化地区的行政区划进 行了广泛的多角度的研究和实践。20世纪50-70年代是大都市政府理论与实践发展的鼎盛时期，从英国的大 伦敦议会、法国的城市共同体，到加拿大的大都市区政府，各种不同类型的大 都市区政府层出不穷。20世纪80年代，很多学者针对大都市区政府存在的问 题和缺陷提出质疑，结果使大都市区政府普遍出现政府职能减少，机构削弱的 现象，大都市区政府研究逐渐衰落。进入90年代以后，行政区划发展战略，尤 其是区域发展战略得到重视。加拿大温哥华地区制定的面向2021年区域发展战 略，充分反映了行政区划发展的最新趋势。国外行政区划研究的特点一是紧紧围绕城市进行。这是由于西方各国普遍 经济发达，城市化水平高，城市型政区已取代传统的广域型政区成为最主要的 政区类型。城市群是行政区划研究的重点，并且紧密结合城市公共经济与行政 管理体制改革。二是其研究往往是多学科共同进行的，例如关于大都市区行政 区划问题的讨论涉及政治学、社会学、经济学、地理学、管理学、城市学等多 个学科。1.3.2 我国研究现状我国的行政区划研究起步较晚，在解放后的很长一段时间内，特别在文革 期间，行政区划有关研究被视为“禁区”，学术界极少涉及。改革开放以来，在 报刊上发表的有关行政区划的文章逐步增多，我国的行政区划研究开始走上正 轨。1989年11月在江苏昆山召开的“中国行政区划研究会成立大会暨首届行 政区划学术研讨会”，标志着中国行政区划研究进入了一个新的阶段。谢元鲁总结了中国历代政区制度变迁的特点。他认为，中国历代政区制度 在二千年左右的历史变迁与发展中，形成了自己独有的特点，即历代政区的变 迁呈现继承性与变革性的共存，设置政区的等级和密度受人口、形势、经济影 响很大，县级基层政区较为稳定而一、二级政区变动较为频繁，边疆政区设置 受民族因素强烈影响而出现与内地政区的差异。李刚从历史的角度论述了新中 国成立以来的行政区划的变革。汪宇明对中国城市地区行政区划体制的改革进 行了研究。他首先研究了城市地区的行政区划体制，以及城市地区的行政区划 的矛盾，接着指出了城市地区行政体制改革应遵循的原则，以及改革的重点， 即创新城市地区行政区划管理的法律制度，协调市制与省制、县制等广域型政 区的关系，改革与创新城市地区行政等级制度与通名制度，建构城市地区之间 的协调管理机制。陈雄，李植斌分析了城市化中行政体制改革与行政区划调整 的必要性及面临的问题。他指出，中国行政体制改革面临许多问题，其中比较 突出的就有城市型政区的改革与调整问题。刘君德对中国转型期凸现的“行政 区经济”现象分析，指出必须对行政区划进行调整，打破行政区划对经济发展 的约束。罗震东认为分权化改革推动了中国地方行政区划的变革，撤县（市）设 区与扩权强县成为当前中国行政区划实践的两个主要方向。肖金成对我国行政 区划体制改革也进行了研究，提出了中国省，城市以及县行政区划的改革思路。 李晓杰从历史的角度分析了当代行政区划层级与幅员改革的必然性。马彦琳中 国城市型政区的发展趋势是以“城乡分治”为指导思想，改革设市模式。在进行行政区划理论研究的同时，也有不少学者对行政区划调整中的专项 进行研究。有的把其他国家或地区的行政区划调整的模式和先进经验介绍到国 内，有的就某一区域或具体的城市展开研究，有的对行政区划调整产生的某方 面的影响进行研究，出现了不少研究成果。冯春萍对伦敦、巴黎、东京三大国 际经济中心城市行政区划组织和管理模式进行了详细的评述，希望能为上海城 市的规划管理提供借鉴。在某个具体的区域研究方面，汪宇明、刘君德、戴君 良对上海大都市区行政区划体制进行了研究。在行政区划调整产生的影响方面， 赵红红等对行政区划调整后的城市滨水区开发进行了分析。刘君德，陈占彪对 长江三角洲地区的行政区划体制进行了详细的分析，认为目前的行政区划格局 造成了长三角的区域分割和行政壁鱼，打破行政区域对长江三角洲经济一体化 的严重制约和束缚是十分必要和急迫的。因此要科学合理地划分行政区，提出 了长三角地区行政区划的模式。范今朝对1979年以来浙江省的行政区划调整变 更进行了梳理，总结出了浙江行政区划调整的原因及所产生的作用，并对中国 未来的行政区划走向进行分析，提出了一些改革的政策建议。施镇平对解放以 来的上海行政区划调整进行了梳理，分析了行政区划调整后上海城乡关系的变 动，袭敏、洪木妹对厦门与漳州两地经济增长进行了分析，提出缩小这两地经 济增长差距的一种有效方式就是靠政府力量推动行政区划调整完成厦潭合并， 促进中心城市的建设发展。操世元研究了长三角地区一体化过程中存在的行政 壁全。他指出，要打破行政壁鱼，必须注意弱化行政区划观念，建立共同的市 场规则，克服不同地区政策和体制的落差，挖掘地域共同的文化资源。由于政治体制和国情的不同，起初，我国行政区划研究方向与西方国家有 较大差异，但随着我国社会主义市场经济体制的逐渐建立，社会、经济、政治 的飞速发展，研究方向已越来越接近。1.4研究内容及章节安排本文的主要内容是研究在当前政治、社会、经济条件下，我省应采取行政 区划战略及组织结构变革与创新方案，具体章节安排如下：第一章是结论，介绍选题背景及意义，研究目的与方法，国外外研究现状， 研究内容及章节安排，主要创新点。第二章是安徽省行政区划管理概述，介绍行政区划的有关概念，我省行政 区划的沿革与现状，我省行政区划管理存在的问题以及存在问题的原因分析；第三章是支撑研究的相关理论及工具，介绍战略管理、组织变革与创新的 概念、理论、模式，组织战略的分析工具以及战略评价的分析工具；第四章是安徽省行政区划战略分析，分析了外部环境（PEST法），内部资源， 战略选择及其可行性分析：第五章是安徽省行政区划战略设计，阐明了战略设计的目标与原则，制定 了组织结构扁平化的战略设计方案，并对方案进行了可行性分析；第六章是安徽省行政区划战略实施与评估，先制定战略实施步骤与配套措 施，然后制定战略评价标准，重点建立了行政区划战略评价指标体系，对照评 价标准可以评价工作成绩，并根据反馈信息决定下一步工作。1.5主要创新点目前，对一个省份的行政区划管理战略进行研究，在我国极为罕见，在我 省更是没有人进行过系统的研究。2003年，民政部曾发文要求各省进行行政区 划调整规划，但没有上升到战略髙度，且此规划是绝密文件，只有省以上领导 才有机会了解。在此情况下，本文对安徽省行政区划的战略管理进行深入研究， 并以组织机构扁平化为切入点提出组织机构变革方案，是一个大胆的创新。第二章安徽省行政区划管理概述2.1 有关概念1、地方政府地方政府是指由国家设置、并授权管理对应行政区域的政权单位，是由相 应国家机关组成的整体（。如我国的省、市、县、乡各级政府均为地方政府。根据地方政府与中央政府间关系的不同，可分为髙级地方政府（包括省、直 辖市、自治区、特别行政区）、中层地方政府（包括地级市、地区）和基层地方政 府（包括县、县级市、乡、镇）。不同层次的地方政府同中央政府、辖区居民的 距离不同，承担的职责也不同5。2、行政区划行政区划(administrative division or administrative regionalizaton) 是国家对行政区域的划分，即根据国家行政管理和政治统治的需要，遵循有关 的法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、 地区差异和人口密度等客观因素，实行行政区域的分级划分，将国家的国土划 分为若干层次、大小不同的行政区域系统，并在各个区域设置相应的地方国家 权力机关和行政机关，建立政府公共管理网络，为社会生活和社会交往明确空 间定位。行政区划是一个综合体制，是国家权力再分配的一种主要形式，也是国家 统治集团意志及政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的客 观反映6。3、行政层级行政层级就是行政区划的管理层次，指的是从政府最高一级管理组织到最 低一级管理组织的各个组织等级，每一个管理组织就是一个管理层次。它实质 上是政府行政权力配置的组织结构形式。我国行政层级的划分是有法律依据的，1982年12月4日第五届全国人民 代表大会第五次会议通过、1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次 会议修订的宪法第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一） 全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市； (三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州 分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”。、从宪法规定看，我国行政层级分为四级，其中省级政府以下划分为省一县 一乡三个行政层级。但在行政实践中，随着20世纪80年代我国幵始全面推行 市管县体制，我国地方行政层级普遍划分为省一市一县一乡四个行政层级，在 某些地区，乡以下还设置区公所，形成省一市一县一乡一区公所的五级地方行 政层次。2.2安徽省行政区划沿革隋唐以前，在现安徽省区域内郡县区划改置频繁，与现状相差甚远。 唐代地方行政区施行道、州、县三级行政层级制。其时，苏北院北均为河 南道管辖；苏中院中为淮南道；院南之黄山以南地区和苏南、浙江、福建为江 南东道，黄山以北地区和江西、湖南为江南西道。宋代改道为路，施行路、州（府）、县三级行政层级制，省级区域拆分细划。 淮南道一分为二：院北地区和江苏省长江以北地区为淮南东路；院中地区为淮 南西路。江南东道一分为三：院南和南京地区为江南东路；苏南、浙江为两浙 路；福建为福建路。南宋时省级区域进一步细划，两浙路又一分为二：苏南为 两浙西路、浙江为两浙东路。元朝实行行省制，全国除部分地区直隶于中央的中书省外，分设若干行中 书省（简称行省或只称省），施行省、路、府、州、县五级行政层级制。元初， 院北属于中书省管辖；安徽淮河以南地区，包括江苏省（除徐州）、浙江省全部 合并成江淮省。不久后割中书省之河南地区，江淮省、湖广省之江北地区增设 河南江北行省，苏院两省之江北地区均为其管辖。原江淮省之江南地区和福建 省合并为江浙省。明代改行省为布政司，但习惯上仍称为省。施行省、府、州、县四级行政 层级制。划元朝时的河南江北行省之淮北和江淮间地区，于江浙行省之院南苏 南地区，组建京师（后改为直隶南京），从而形成江南省（苏院省）。清朝改布政司为省，施行省、道、府、州、县五级行政层级制。改直隶南 京为江南省。清顺治十八年（1661)，江南省划为左、右两藩分片治理。康熙四 年（1665),调整左、右藩辖区，奠定了安徽、江苏两省的疆域。康熙六年（1667) 撤消江南省，分置安徽、江苏二省。安徽之名，乃取安庆府和徽州府首字合成。 中华民国北京政府时期，施行省、道、县三级行政层级制。安徽省设安庆、 芜湖、淮泗三道，分领59县。国民党统治安徽后，于1928年改为省、县两级 制，全省设60县。1932年，推行行政督察专员制，为省的派出机构，所辖区 称为专区，安徽全省划为10个专区。此时实际又施行三级制。中华人民共和国建国后，实行省、县、乡三级行政层级制。1952年8月， 中央合并院北、皖南行署，重建安徽省，省会设在合肥7。改革开放后，一是 为了解决大中城市的蔬菜副食供应，二是为了发挥中心城市的辐射带动作用， 促进城乡共同发展，我省全面推行市领导县体制。从1983年至今，我省行政层 级分为省、市、县、乡四级。见表2-1:表：2-1安徽省.历代行政层级简表时期一级政区二级政区三级政区四级政区五级政区唐道州、郡、府县宋道、路府、州、军县元省路府州县明布政司府州县清省道府州县民国省道、专区县中华人民 共和国省、自治区、 直辖市、特 别行政区地级市、自 治州、盟、 地区县级市、县、 自治县、市 辖区、旗乡、镇、民 族乡、街道截止2007年12月31日，安徽省行政区划包括17个省辖市（地级市），5 个县级市，44个市辖区，56个县，246个街道办事处，912个镇，361个乡（其 中9个民族乡）。2.3安徽省行政区划管理存在的问题 2.3.1行政效率低安徽省目前的地方行政层级实行四级制，是自古以来地方行政层级设置最 多的时期，在当今世界的地理大国中也是鲜有其例。行政层级设置多的好处在 于，它有利于实行垂直控制和层层节制，可以确保中央政府的统一指挥。军队 系统之所以行政层级设置很多，就在于它既能够有效地组织起庞大的军事力量， 又可以实现对整个军队体系的有效控制。但政府管理不同于军事管理它不仅 要确保中央的有效控制和统一领导，而且要充分发挥地方的主动性和积极性。 为此，地方政府应当尽可能地贴近基层，对辖区事务拥有管理自主权，能够对 公众的意见和呼声及时作出回应。行政层级设置过多，信息沟通迟缓，势必 降低行政管理成效，造成公共产品和公共服务的低效率供给。 2.3.2 行政成本高地方行政管理的层级设置过多，必然要求对口设置机构，政府机构和官员 数量也就因此增多。根据1997年12月17日工人日报发表的文章，中国历 史上的官民比例，汉朝1 ： 7934人，唐朝1 ： 3927人，明朝1 ： 2299人，清 朝1 :911人，新中国建国初期1 ： 294人，1978年为1 ： 50人，1990年1 ： 34人。1996年底，我国财政供养人员总数己达到3673万人，2000年我国财 政供养人口比为1 ： 28人。当前，地方行政管理由于机构臃肿导致行政成本 过髙、政府财政沦为吃饭财政的现象，已经引起了政治家和学术界的广泛关注。 过去，政府机构改革主要关注从中央到地方的机构膨胀和人员超编问题，而实 际上，行政层级过多也是导致政府机构膨胀的重要原因之一。对于中国这样的 地理大国而言，增加一个地方行政管理层次，其所导致的机构、人员和行政经 费的增加，都是十分庞大的数字。同时，层级之间沟通的成本、协调的成本和监察监督的成本也十分惊人。 2.3.3市管县体制的弊端我省自80年代开始全面推行“市管县”体制。当时推行市管县体制的主要 目的，是想通过这一体制沟通城乡经济联系，由经济较为发达的“市”带动周 围“县”的农村经济发展，最终实现城乡经济协调发展。这一体制设计的初衷 无疑很好，但在实际运行中经常存在着城区侵占县域和农村利益的现象_。由 于我省多数城市自身的经济实力和发展潜力就不强，不仅不能对所属县经济发 展产生有效的经济带动，推动城乡经济的藕合，相反，还需要县为城市发展输 送资源、并承担城市发展所转嫁的城市发展成本。更为重要的是，市县作为相 对独立的两个行政主体，都有各自的利益归属，市为了打造中心城市，往往片 面地把县当作自己的附属单位，人为地把市域经济与县域经济混为一谈，要求 县的经济发展从属于市域经济发展的需要。其结果市、县在经济发展中竞争多 于合作，市域经济与县域经济摩擦也在所难免。特别是当县或县级市具有相当 的经济实力时，自然要求扩大城市规模和更新基础设施，而地级市为维护自身 的经济利益和行政地位常常对此进行压制，从而导致两者之间的行政掣肘和利 益矛盾加剧。 2.3.4 县乡职能重叠尽管宪法规定将县、乡作为我国五级政权体系的两级基层组织，但是 随着社会主义市场经济体制的确立和政府职能的转换，县、乡政府的职能也主 要局限在提供一些诸如维护农村公用设施、开展便民服务、办理公共事务、保 障农村安全等公共服务方面。也就是说，可以由县一级政府独自完成的事务现 在却分成县、乡两级政府去完成，导致县、乡政府机构重叠，职能相同。为了 解决这一问题，目前，各县普遍实行的做法是将原放在乡镇管理的一些机构纷 纷上划，作为县级有关部门的分支机构。据初步调查，目前已经上划到县以上 管理的机构不仅包括教育、医疗等公共服务部门，还扩展到包括质量监督、工 商、司法、税务、土地等最主要的执法部门。近年我省在和县等9个县试点的 “乡财县管”改革试点，再次把乡镇财政所（农税所）上划到县财政管理。由此 可见，作为基层一级政府最基本、最主要的公共事权和财权已经脱离了乡镇政 府的管理范围，乡镇政府地位十分爐她。 2.3.5区域经济的资源整合度低由于我国特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济功能十分突出，在地 方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱使下,政府干预经济的行为十分严重， 地方本位与保护主义盛行，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。 正是这种行为，使行政区划界线如同一堵“看不见的墙”对区域经济横向联系 产生刚性约束，跨区域流动严重受阻，一体化难以实现，不利于区域经济的资 源粮合和结构升级。我省拥有富集的矿产资源，独特的自然、人文资源，丰富的劳动力资源， 便捷的水陆交通资源，较强的科教资源。但是，我省经济区域行政分割现象较 为突出，各地资源很难在更大的范围内流动、配置和整合，资源互补性不强， 产业关联性和升级能力较差，资源综合要素效应未得到充分发挥，2.4存在问题的原因分析现行的行政层级体制存在问题的原因是多方面的。既有制度的，也有人为 的；既有历史的，也有地理的、自然的。1、城乡二元结构所致。当今中国的社会结构是二元的，一元是由市民组成 的城市社会，另一元是由农民构成的农村社会。这种二元社会结构是以二元户 籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元 公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。改革开放之后，以开放来促进 改革的社会变迁方式，在市场的巨大作用下，特别在政府力量的不断偏袒之下， 农村的发展步伐被城市远远超出，而且城市的各种福利也由国家财政一手承担 下来，尽管这种状况正在不断地得到调整，但城乡的差距得到了前所未有的显 现。城乡隔离二元结构，不可避免地成为城市化进程的制度障碍，带来极其严 重的经济和社会后果，严重影响着我省的行政层级设置的合理性。2、计划经济体制的影响。在指令性计划经济条件下，国家社会、政治、经 济事务皆由中央管辖，中央政令各地均要统一执行。中央所揽事务太多，致使 其管理幅度不能太宽，为了对地方实行统一管理，层层划分也是在所难免的了。 虽然从全国范围内是大一统，而在行政机构设置上却偏重于以地域结构为单元 管辖，国家一级有什么行政机构，地方各级政府也要相应设置同样的机构，管 理层次多，上下级之间的意见阻碍就越多；多一个层次就多一套机构，从事管 理的人员也就多，不可避免地出现结构性内耗。这样彼此之间的协调工作就难 做，相互扯皮，办事推诱，官僚作风严重，高层领导所要求实现的目标、所制 定的政策和计划，不是下层不完全了解，就是层层传达到基层之后变了质，走 了样。严重之时，上级机关对下级的监督和控制就变得异常困难。3、领导者的主观意图影响。在法制不健全、制度不完善的情况下，领导者 的主观意图往往会导致行政层级设置的“随意性”。以我省的宣城市为例，宣城 地区自建国以来共经历7次行政区划调整，频繁的盲目变化造成多方面的不利 影响。首先，行署驻地多次迁移使得行政人员忙于奔波，办公时间难以保证； 其次，重复建设办公楼、住宅楼及配套设施，花费大量资金；第三，重复建厂， 各自为政，浪费财力，影响地方经济长远发展。第四，人为割裂历史、地理上 形成的经济联系。绩溪县紧邻黄山市，在历史上1200多年的时间内都和黄山市 大部区域隶属同一个行政区，彼此间的政治经济联系密切，却被划入宣城市管 辖。2000年，我省搞“一刀切”，将全省所有地区改为市，宣城地区也改为宜 城市，管辖郎溪、广德、径县、旌德、绩溪与宁国市。宁国市是我省唯一的全 国经济百强县，经济实力远超宣城市，发展速度也远在宣城之上，这样的市如 何能带领县域经济发展呢？4、历史传统的影响。现在我省的行政区划设置主要承袭元朝，当时统治者 汲取汉唐以来地方割据势力凭险对抗朝廷的教训，故意使相邻政区彼此交错从 而相互牵制，也就是说，统治者的最高目的是求地方安宁，而不是求地方发展。 在21世纪的今天，仍大致保持这样的行政层级体制，自然会导致种种问题。第三章支撑研究的相关理论和工具3.1战略管理理论3.1.1 基本概念战略管理是指组织确定其使命，根据组织外部环境和内部条件设定组织的 战略目标，为保证目标的正确落实和实现进行谋划，并依靠组织内部能力将这 种谋划和决策付诸实施，以及在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。以上定义有两点须着重说明：第一，战略管理不仅涉及战略的制定和规划， 而且也包含着将制定出的战略付诸实施的管理，因此是一个全过程和全面的管 理；第二，战略管理不是静态的、一次性的管理，而是一种循环的、往复性的 动态管理过程。它需要根据内、外部环境的变化，以及战略执行结果的反馈信 息等，而重复进行新一轮战略管理过程，是不间断的管理。管理学的发展从职能化的管理走向战略性的管理是现代组织管理的一次飞 跃【，正因如此，从20世纪70年代中期幵始，西方发达国家的大中型企业越 来越多地实行战略管理。3.1.2 战略管理过程战略管理是对一个组织的未来发展方向制定决策和实施这些决策的动态管 理，战略管理过程12则是决定一个组织发展方向及执行达成该组织既定目标的 有关决策的过程。一个规范的、全面的战略管理过程大体可分解为三个阶段， 它们分别是战略分析阶段、战略选择及评价阶段、战略实施及控制阶段。1、战略分析战略分析指对组织的战略环境进行分析、评价，并预测这些环境未来发展 的趋势，以及这些趋势可能对组织造成的影响。一般说来，战略分析包括组织 外部环境分析和组织内部条件分析两部分。外部环境包括政府一法律因素、经 济因素、技术因素、社会因素等，外部环境分析的目的是为了寻找有利于组织 发展的机会，以及应对可能存在的威胁。内部条件也就是组织所具备的能力， 内部条件分析的目的是为了发现组织的优势或弱点，以便在制定和实施战略时 能扬长避短、发挥优势。2、战略选择及评价战略选择及评价过程实质就是战略决策过程，即对战略进行探索、制定以 及选择。一个组织可能会制定出达成战略目标的多种战略方案，这就需要对每 种方案进行鉴别和评价，以选出适合组织自身的方案。3、战略实施及控制战略实施是在战略制定完成后，将战略内容变为现实的过程。战略方案必 须通过具体的行动來实现，但战略实施决不是照搬战略内容，它是一个动杰的过程。在战略实施过程中，需根据外部环境和组织内部能力，适时调整战略， 不断修正和完善战略。一般来说，可在三个方面推进既定战略的实施：一是确 定组织资源的规划和配置方式；二是对组织机构进行构建，以使组织机构适应 所采取的战略，为战略实施提供有利的环境；三是挑选合适的领导者，领导者 的素质及能力要与所执行的战略相匹配。在战略的具体化和实施过程中，为了达到预期目的，必须对战略的实施进 行控制。也就是将经过信息反馈回来的实际成效与预定的战略目标进行比较， 如二者有显著的偏差，就应当采取有效的措施进行纠正，甚至重新审视环境， 制定新的战略方案。目前，被广泛应用的有两种战略管理过程模式。内翻古绝织的光势和劣努t会贲t第一种是首先由哈佛商学院的一批案例研究教师发起，并在工商企业界迅 速得到应用的哈佛模式。其模型见图3-1:“腿平.古坏埃中K威胁和机制定备选略資5里f直战略ifft与选择推行战略图3-1哈佛模式在哈佛模式中，战略的制定取决于对环境中威胁和机会，组织中优势和劣 势的分析，找到环境中影响组织发展的关键因素以及组织所具有的特色竞争力， 从而形成战略的备选方案。哈佛模式是一种将思考与行动分开的模式，其制定 的战略有明确的战略目标，并假定战略方案一旦形成就会被有效推行。实际上 这一模式是将战略管理与战略规划等同起来。 第二种是格莱斯特模式，见图3-2:A(图3-2格莱斯特模式 格莱斯特模式是一个系统化的过程，战略的制定与战略的实施都统一在这 一过程中，与哈佛模式相比，战略的实施过程受到了高度的重视，制定与实施 间的界限已渐趋模糊。战略管理是思考与行动的整合，它不是孤立的战略制定， 也不是孤立的战略实施，只有将思考与行动统一起来才是一个完整的战略管理 过程3】。从系统论及可持续发展论来看，格莱斯特模式比哈佛模式更为完整与合理， 所以本文在研究安徽省行政区划战略管理时釆取这一模式。3.2组织变革与创新有关理论 3.2.1 基本概念文化结构领导报酬体系职能政策组织变革是指组织依据外部环境的变化和内部情况的变化，及时调整并完 善自身结构和功能，以提高其适应生存和发展需要的应变能力。组织结构简单 的说即组织中各种分工与协调方式的总和，它规定着组织内部各组成单位的任 务、职责、权利和相互关系。一般认为，组织结构服从于战略，也就是说组织 所拟定的战略决定组织结构的变化。这是因为战略是通过组织来实现的，如果 现有组织结构与组织战略不相适应，就必须设计改革组织结构甚至建立一个全新的组织结构。任何一种组织结构都不能适应于所有的战略方案，也不存在一种普遍的最 好的组织结构。组织结构设计的随机制宜理论认为：最适宜的组织结构主要取 决于组织的目标和战略，但也受组织的内部条件、外部环境及所采用的技术等 因素影响。所有的组织都会不断地进行一定的变革，组织管理部门需要不断调整工作 程序，录用新的干部或员工，设立新的部门或机构，改革原有的规章与制度， 实施新的信息技术，等等在当前这个时代，组织总是面临各方面的变革压力， 因此，组织变革已经成为管理的重要任务之一。美国学者哈罗德.莱维特认为组织变革的模式由以下四个变量组成，并形成 特定的关系。1. 结构。是指组织的权益体系、管理层次和幅度、沟通状况、工作流程等。2. 任务。是指组织存在的使命、组织各任务之间具有一定的层次关系和隶 属关系。3. 技术。是指组织为完成目标所采用的方法和手段。4. 人群。是指达成组织目标的个体、群体、领导入员等。在组织变革中，这四个变量是相互依赖的，任何一个变量的改变均会引起 其他一个或多个变量的改变。组织变革可以通过改变其中的任一变量或改变几 个变量来进行。所谓创新是指通过创造性的思维和行动，不断调整系统活动的内容和目标， 以适应环境变化的要求。创新可以是稍稍不同于当前的做法，也可以是涉及重 新确定组织取向的激进而剧烈的革新14。创新的外在动因包括经济体制环境的 变动、技术的改变、社会文化因素的影响和市场竞争的压力，内在动因包括创 新心理、自我价值实现和责任感。创新是基于一种思想与原则以及在这种思想 与原则指导下的具体活动，是管理的一种基本职能。一个有机的组织，在不同 的时期，随着内外环境的变化，要求组织的机构和结构不断调整。综上，组织变革和创新可以定义为：组织釆用一种相对于所处行业、环境 来讲都是薪新的某种构想或行为活动。 3.2.2 组织扁平化所谓组织扁平化，是指适应现代社会的特点，在知识管理的基础上重新界 定分工原理和跨度理论，通过减少管理层次、裁减多余人员来建立一种紧凑的 扁平型组织结构，使组织结构由金字塔模式转向扁平模式的过程方面， 由于信息网络覆盖了组织内部各个部门、各个岗位，信息交流和处理可以由信 息设备和智能系统的网络化来处理，因而可以减少一部分中间管理职能部门和 相应机构；另一方面由于信息技术和其他科学的生产经营管理技术的应用，可 大幅度提髙管理人员的综合管理能力，因此组织的管理跨度可以相应放宽，从而使整个组织结构趋于扁平。扁平化组织强调信息共享，重视横向联系、沟通与协作；重视权力分散、 自我管理、民主管理与人力资源幵发。其优势在于纵向管理层次简化，组织结 构精干髙效，.管理费用少；信息传递速度快、失真少，便于沟通，便于快速决 策；管理幅度大，有利于调动下级的主动性，有利于管理人才的培养。与传统 的科层制组织相比，扁平化组织具有以下特点：1、纵向管理层次简化，削减中层管理者。组织扁平化要求的增大管理幅度， 简化繁琐的管理层次，取消一些中层管理者的岗位，使指挥链条最短。2、权力和资源向基层下放。使基层拥有部分决策权能够避免反馈信息向上 级传达过程中的失真与滞后，快速地响应的变化，改善服务质量。3、现代网络通讯手段。通过互联网、使用E-mail、办公自动化系统、管 理信息系统等网络信息化工具进行沟通，大大增加管理幅度与效率。见表3-1:表3-1扁平化组织与科层制组织比较表比较项目组织类型科层制组织扁平化组织层次与幅度层次多、幅度窄层次少、幅度宽权力结构较集中、等级分散、多样化等级差异（权力、待遇）不同等级差异大不同等级差异较大沟通方式上、下级之间，沟通距离长上、下级之间，平级斜向沟通职责附加于具体的职能部门很多成员分担通讯方式传统通讯方式现代网络化通讯方式协调通过等级结构很明确的 规定管理程序手段多样，注重人员间的直 接沟通持久性倾向于固定不变持续地高速以适应最新情况适用环境较稳定快速变化企业驱动力高层管理者驱动市场需求驱动3.2.3管理层次与管理幅度原理管理层次是指最高一级管理组织到最低一级管理组织的的各个组织层次。 管理幅度亦称管理跨度，是指上级管理组织直接领导的下级管理组织的数量。 一般在工作量既定的前提下，管理层次与管理幅度成反比关系，管理旱次少则 管理幅度大，管理层次多则管理幅度小。在管理层次与管理幅度的关系中，管理层次起主导作用，即管理幅度决定 管理层次，这是由管理幅度的有限性决定的。影响管理幅度的主要因素有： 1、工作能力主管人员的综合能力、理解能力和表达能力强，则可以迅速地把握问题的 关键，对下级的工作提出恰当的指导建议，并使下级明确的理解，从而可以缩17短指挥每一位下级所用的时间。下属人员的工作能力较强，受过良好的系统培训，则可以在很多问题上根 据组织的要求自主解决，从而减少向上级请示的时间。这时