政府机关后勤服务社会化改革研究论文.pdf

郑州大学 硕士学位论文 政府机关后勤服务社会化改革研究 姓名 高林照 申请学位级别 硕士 专业 行政管理学 指导教师 高卫星 20030628 内容提要 y 5 7 1 5 1 5 政府机关后勤服务社会化改革是生产关系和生产力发展的必然结果 是社会化大生产和市场经济发展的必然要求 是对以供给制为特征的传统 后勤管理体制的根本性变革 始终伴随着我国经济体制 行政管理体制改 革和机构改革的进程而展开 本文结合自己的工作实践 借鉴国内外政府机关后勤服务社会化改革 的经验教训 并参阅了大量文献资料 系统研究了政府机关后勤服务社会 化改革的基本理论及运作模式 明确提出了政府机关后勤服务社会化改革 的基本思路 基本任务和指导性意见 关键词 政府后勤社会化改革 a b s t r a c t t h er e f o r mo fr e a rs e r v i c es o c i a l i z a t i o nf o rg o v e r m e n t o r g a n i z a t i o ni s a ni n e v i t a b l eo u tc o m eo ft h ed e v e l o p m e n to f p r o d u c t i o nr e l a t i o n s a n dp r o d u c t i o nf o r c e s i t i sa l s ot h e i n e v i t a b l e r e q u i r e m e n tf o r t h ed e v l e p m e n to fl a r g e s c a l e s o c i a l i z e d p r o d u c t i o na n dm a r k e t o r i e n t e de c o n o m g y i ti s a f u n d a m e n t a lr e f o r mt ot h et r a d i t i o n a l s u p p l y s y s t e mr e a r s e r v i c e m a n a g e m e n ts y s t e r m a d m i n is t r a t i o ns y s t e r ma n do r g a n i z a t i o n t h i sp a p e r b a s i n go nt h ea u t h o r s w o r k i n gp r a c t i c e d r a w i n g l e s s o n sa n de x p e r i e n s ef r o mh o m ea n da b r o a d a n dr e f e r i n gt oal o t o fd o c u m e n tm a t e r i a l s s t u d i e st h eb a s i c t h e o r t ya n df u n c t i o n i n g m o d e l o fg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s r e a rs e r v i c e s o c i a l i z a t i o n a n d p o i n t so r tt h eb a s i ct h i n k i n g b a s i ct a s k sa n di n d i c a t i v eo p i n i o n s a b o u tt h eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n s r e a rs e r v i c es o c i a l i z a t i o n k e yw o r d s g o v e r n m e n tr e a rs e r v i c es o c i a li z a t i o nr e f o r m 2 一 i 前言 后勤工作是一项很重要的工作 党的三代领导集体都十分重视后勤工 作 毛泽东同志对后勤工作十分重视 他指出 任何轻视后勤工作 以 为后勤工作不是重要的 专门的科学 不需要系统的学习 不需要精通业 务的观点 是完全错误的 邓小平同志关于后勤工作有一系列精辟论 述 形成了后勤思想 在 邓小平文选 第二卷 1 9 7 5 年至1 9 8 2 年 收入 的6 0 篇重要讲话和谈话中 就有1 4 篇涉及到后勤问题 邓小平同志在不同 场合 从不同角度 多次强调 后勤工作很重要 现在一定要有一 批人搞后勤工作 1 9 8 5 年5 月 邓小平同志在全国教育工作会议上又一次 说 几年前 我曾说过 愿意给教育 科技部门的同志当后勤部长 今 天 我还是这个态度 党的十四大以来 以江泽民同志为核心的第三代 中央领导集体 不仅十分重视后勤工作 同时 对新时期后勤改革的方向 和目标特别是后勤服务社会化改革作出了重要指示 江泽民同志1 9 9 8 年1 2 月在中央军委扩大会议上的讲话中指出 后勤保障特别是生活保障必须 社会化 这方面的改革要加快进度 加大力度 后勤工作很重要 后勤服务社会化改革很必要 但是 由于种种原 因 目前国内对后勤工作的研究特别是对后勤服务社会化改革的研究还很 滞后 至于政府机关后勤服务社会化改革的研究更是鲜有人论及 滞后的 理论必将制约实践的发展 本文试图站在政府机关后勤服务社会化改革的 角度对这一问题进行论述 本文首先指出了后勤工作的本质 界定了后勤 服务社会化的内涵 从生产关系与生产力关系的角度 从市场经济发展的 角度 从后勤管理体制的现状以及当前形势任务发展的角度 对后勤服务 社会化改革的必然性及必要性做出了详尽全面的反映 接着 本文回顾了 我国后勤服务社会化的改革历程 这对于了解政府机关后勤服务社会化改 革的背景 对于为什么要改以及怎么样改加深了认识 最后 本文始终坚 持从全局与局部 整体与部分相互关联 相互作用的辩证关系来论述后勤 服务社会化的改革思路 提出了后勤服务社会改革要解决的思想问题 应 具备的条件和标准 基本构建模式 揭示了后勤服务社会化改革与第三产 业发展 与物业管理的关系 最后提出了后勤服务社会化改革的环境问题 和理论指导问题 本文力图用最朴实 简练的语言 用清晰的脉络结构 用全面 深刻的观点 对政府机关后勤服务社会化改革做出系统 完整的 评价和论述 从而指导发展着的实践 2 后勤服务社会化的涵义和基本特征 2 1 机关后勤服务的涵义和特点 2 1 1 机关后勤服务的涵义 机关后勤服务 是机关后勤服务人员运 用自己的体能 技术和知识 利用一定的设备和设施 为机关工作和职工 生活提供以劳务为主要形式的服务 同时 也可以为社会生产和人民生活 提供服务 机关后勤服务劳动生产的服务产品 同有形的物质形态产品一 样 凝结着人类的共同劳动 具有价值和使用价值 可以交换和使用 可 以补偿劳动者的劳动价值 并为国家创造利润 按照马克思关于服务是商 品的论述 机关后勤服务产品与其它服务产品一样 都是商品 可以对机 关内部提供有偿服务 也可以为社会提供经营服务 同样是社会产品的组 成部分 机关后勤服务 从广义上讲属于第三产业的范畴 从狭义上讲 属于 第三产业中服务业的范畴 是第三产业中服务业的组成部分 机关后勤服 务改革和发展的方向将最终与第三产业融合 机关后勤服所包含的内容和种类非常丰富 不同种类的服务具有不同 行业的特点和经济运作方式 按照1 9 9 3 年中央机构编制委员会办公室和国 务院机关事务管理局印发的 国务院各部门后勤机构改革实施意见 的界 定 机关后勤服务职能是指为保障机关办公和职工生活提供各项劳务和技 术服务的职能 主要有 机关食堂 车队 医务室 技工班 电话班 传 达室 服务班 浴室 理发室 锅炉房 洗衣房 小卖部 生活福利科 副食品基地 绿化基地 幼儿园 疗养院 宾馆招待所 房屋修缮队 印刷厂 修理厂 礼堂等方面的服务工作 根据不同的标准 可以对机关 后勤服务作不同的分类 按照行业划分 机关后勤服务业中的每一种工 作 都可以在社会上找到相对应的行业 如机关食堂属于饮食服务业 车 队属于交通运输业或出租汽车行业 内部宾馆招待所属于宾馆旅店业 供 暖 水 电设施维护属于房屋修缮业或物业 清洁卫生属于环卫业 医务 室属于医疗服务业 小卖部属于零售商业等等 这些后勤服务工作因隶属 机关而形成了自己的特点 同时也具有该行业的一般特性 因此 利用行 业分类的方法 研究社会服务行业的发展动态和管理方法 弄清机关后勤 服务与社会同行业的差别和差距 有利于提高和改进机关后勤服务 二是 按照后勤服务需求种类来划分 机关后勤服务可以分为机关工作服务和为 职工生活服务两部分 车队 电话总机 办公大院的维护管理 文印 内 部宾馆招待所等 属于为机关服务的部分 食堂 医务室 幼儿园 浴 室 理发室 住宅日常维护管理等 则主要是为职工生活服务的 为机关 服务的部分与机关业务工作联系紧密 对机关工作效率有着直接的影响 为职工生活服务的部分则涉及机关每一个人的切身利益 关系到职工的生 活水准 具有稳定职工队伍的作用 三是按照服务是否含有福利因素来划 分 可以分为福利服务部分与非福利服务部分 这种分类在外延上和为机 关工作服务与为职工生活服务的分类大体相似 但也不尽相同 如 车队 中的领导干部专车服务是工作需要 但也具有一定的福利成分 采用这种 分类方法 主要是提醒人们对福利服务项目的合理性进行审视 并对福利 化程度的合理性进行分析 福利具有刚性 上去的就不容易下来 福利还 具有扩张性 人们总是希望它多多益善 特别是在当前的条件下 人们生 活水平和物质需求不断提高 而机关工作人员的标准工资收入增长缓慢 水准不高 使得增加后勤服务中的福利因素的呼声越来越强烈 对机关 对后勤服务单位形成了很大的压力 因此 必须对福利服务作出合理的定 位和制约 四是按照服务对象的差别来划分 机关后勤服务可以区分为对 内服务与对外服务两方面 对内服务与对外服务的方式是不一样的 对外 服务一般都是按商品交换 市场法则法则来进行的 因此 对内服务与对 外服务需要分开管理 对外服务或者以对外服务为主的后勤服务单位 应 该更多地借鉴和采用企业管理方法 把经济效益放在第一位 由于对外服 务有利可图 因而使人们对它有更高的积极性 吸引了管理人员更多的注 意力 因此 必须正确处理对内服务与对外服务的关系 要把对内服务放 在第一位 在对内服务与对外服务出现矛盾时 先对内服务 对外服务要 为对内服务创造条件 五是按照提供服务的主体来划分 可以分为内部提 供和外部提供两部分 机关所需要的后勤服务大部分是由机关后勤服务部 门提供的 也有由社会提供的 如许多中央机关冬季采暖是由城市热网 热力公司 供给的 又如有的机关大院的保安 清洁服务交给保安公 司 清洁公司来承担 一般说来 可以由社会提供的服务需要满足一系列 条件 如社会上存在这种服务行业且能够满足机关的特殊需要 还要经济 8 合理 需要机关自己生产服务的条件是 社会上没有相应的服务行业 暂 时还满足不了机关的特殊需求 价格比较高 采用这种分类方法研究问 题 是要提醒人们不断审视哪些服务项目可以交给社会去做 不仅比机关 自己做得好 更合算 而且还可以加速机关服务结构的调整 推进后勤服 务社会化进程 同时 研究由机关后勤服务部门承担的服务 哪些不能交 给社会 原因在哪里 弄清这些 有助于我们正确把握后勤服务社会化的 进程 有助于我们改进工作 当机关产生一种新的服务需求时 应当从现 实的可能性 经济的合理性和服务的方便性等多角度考虑能否引进社会力 量为机关服务 如果社会无法承担 条件不具各 经济上不合理 再考虑 由后勤部门来做 总体上是有助于防止机关后勤服务的不合理扩张 2 1 2 机关后勤服务的特点 机关后勤服务与其他服务相比 具有自 己独特的特征 一是具有政治性 这是机关后勤服务对象的性质决定的 机关后勤服务的主要对象是党政机关 党政领导和党政机关工作人员 他 们的共同目标都是为了完成党和国家赋予的职责 这本身就有极强的政治 性 为他们服务也就是为党和国家的政治任务服务 也同时具有一定的政 治性 服务过程中的失误和偏差都会影响任务的完成 甚至造成不良的政 治后果 这一特点要求机关后勤服务人员具有高度的政治责任感 二是具 有复杂性 机关后勤服务是一个类概念 不是指某一具体服务单位和具体 服务项目 它比之某 专业服务企业 在服务对象 服务范围 服务内容 上 都要广泛和复杂得多 需要机关后勤服务的方方面面密切配合 协同 运作 为了满足机关方方面面的服务需求 提供热情 周到 安全 准 确 及时 优质的服务 要求机关后勤服务单位和服务人员 要有全局观 念 大局意识 并加强服务单位和服务人员之间及服务过程的控制与协 9 调 三是具有随机性 社会专业服务业的服务对象和服务范围相对专 只为某方面的群体提供服务 其他需求则由其他服务企业提供 机关后勤 服务则不同 面对的是整个机关的各种服务需求 许多事情事前难以预 料 因此随机性比较大 这就要求机关后勤服务部门 随时根据服务任务 的变化和轻重缓急 及时作出相应的部署 安排和调整 四是具有时效 性 社会专业服务业一般是顾客上门 且只提供某方面的服务 受外界影 响少 虽然从企业形象 服务质量考虑也讲时限 但毕竟不那么紧急 时 间太紧也可以不承担 机关后勤服务则不然 由于其复杂性 随机性等特 点 受机关制约和影响比较大 一些紧急任务必须集中力量 按要求完 成 即使是平时的服务任务也不能推拖 这样才能保证机关工作效率 而 且有些服务任务时令性 季节性比较强 还必须提前做好准备 以便按时 提供服务 正是由于机关后勤服务不同于一般服务业的特征 进一步增强 了做好机关后勤服务工作的难度 要求机关后勤服务人员具有比一般服务 人员更高的政治觉悟 业务技能和奉献精神 2 2 后勤服务社会化的涵义 所谓社会化 是商品经济发展到一定阶段 人们的生产活动不仅仅是 以满足自身的需求为目的 也不再是以家庭式的 小生产 劳动方式而存 在 而是以社会的需求为目的 以相互之间的协作关系来进行 人自身也 是以作为社会关系中的一员而存在的 经济学中的社会化 是指生产力的 发展 使单个的 分散的 封闭的 小规模的生产 转变为建立在劳动协 作与社会分工基础上的集约化 开放性 大规模 面向社会生产的过程 它是社会化大生产的必然结果 是一种先进的经济和生产组织形式 其主 要特征是 生产资料不为劳动者个人占有和使用 而是变成了社会化的生 产资料 生产方式不是单个劳动者或家庭的作坊式生产 而是有组织 分 工协作 可采用先进技术的大规模生产 生产过程的个人行为变成了社会 行为 单个人的产品变成了社会性的产品 生产的产品不是生产者个人或 少数人消费 而是面向全社会 为了市场需要 机关后勤服务社会化的涵义 是指随着社会生产力的发展 机关后勤 服务由供给型 福利性 封闭式的自我服务 逐步向建立在专业分工协作 基础上的商品化 市场化 企业化服务转化过程 最终实现社会化服务 这个过程是通过改革现有的机关后勤服务机构 使之与社会服务行业互相 交流 互相促进 逐步接轨和融合 最终形成社会化的服务体系 从这个 意义上来理解 后勤服务社会化的基本内容是 后勤服务劳动方式 管理 方式 将完全从产品经济的供给制摆脱出来 其劳动服务产品不再以不计 成本 不讲核算的无偿供给方式来提供 而是要通过商品交换方式来完 成 其劳动服务的目的 不再以本单位 本部门的有限需求为满足 而将 进入全方位生存 发展的前提 这种变化 既可以说是后勤服务社会化的 本质意义所在 也可以说是后勤服务社会化的必要前提和全部基础 站在 社会化的高度去审视后勤工作 传统的后勤概念和现代意义上的后勤概念 已经发生了根本性的变化 传统意义上的后勤 从外延讲 有机关后勤 企业后勤 事业后勤劳 社会后勤等 从内涵讲 有食堂 车队 医疗卫 生 绿化 招待所 托儿所 学校等等 这种外延的划分和内涵的构成都 是传统计划经济的产物 在市场经济的条件下 特别是后蓟鞋会化发生突 破性变化后 外延相互交叉渗透逐渐融为一体 内涵重新组合化分形成新 的结构 机关后勤 企业后勤 事业后勤的界线将越来越模糊逐渐成为一一 体 物业公司 绿化公司 快餐公司 保洁公司等各种服务公司将组合成 新的后勤结构 展示后勤工作的新景观 按照上述涵义 机关后勤服务社会化是一个动态的 渐进的转化过 程 其转化的基础是现有机关后勤服务机构 转化的动力是改革 转换的 关键和本质是服务商品化 转化的方式是与社会服务业相互交流 融合 转化的最终目的是形成社会化服务体系 具体地说 这是一个分离服务职能 使之逐步发展成为独立的服务产 品生产者和经营者的过程 由单位经济制向企业化 产业化发展的过程 以商品交换代替供给制服务 变无偿服务 福利服务为有偿服务 经营服 务的过程 以资产多元化代替单一全民化 形成劳务制度 物资供应 服 务产品市场化 社会化的过程 也就是说 后勤服务劳动方式 管理方 法 运行方式 将完全从供给制 福利性服务中解脱出来 其服务产品的 供求将通过商品交换方式来完成 其劳动服务不再只以本单位的有限需求 为目的 而将进入社会化大市场 以社会需求为目的 机关后勤服务社会化必须从市场经济出发 以市场经济的规律 要求 为坐标系 市场经济以商品生产和商品交换为基础 通过价值规律 供求 规律等市场机制配置资源 以市场竞争 专业化分工为其重要特征 以追 求利益最大化 效率和效益 价值增加为经济运作的原动力 因此 在市 场经济体制框架内 机关后勤服务社会化是机关后勤服务商品化 生产产 业化 经营市场化 管理企业化 其中前提和关键是机关后勤服务真正成 为商品 没有后勤服务商品化 也就没有后勤服务市场化 企业化 也形 不成社会化服务体系 只有明确了这一点 才能自觉去引导改革 推进转 化 后勤服务社会化 它既是一个长远目标 又是一个不断发展的渐进过 1 2 程 我们可以把社会化概括理解为是正在实行着的 并朝着社会化方向发 展 最后达到社会化状态的一个运动 就如同共产主义一样 它首先是一 个运动 不仅包含了共产主义是人类最美好 最理想的社会形态 也包含 了从革命先辈开创业绩到几代人或十几代人为之奋斗直至实现共产主义宏 伟目标的整个过程 后勤服务社会化是与社会化大生产紧密相联的 是社 i 会化大生产的一个组成部分 为了适应社会化大生产的发展 后勤服务必 须实现社会化 两者相辅相成 即使到了共产主义 不仅仍然需要后勤服 务社会化 而且社会化的程度将更高级 更完善 作为过程 后勤服务社 会化是一种调动和运用各种社会力量 减少阻碍社会正常活动的因素 增 强自身的活力 改善服务功能的过程 其根本作用是可以大幅度地提高社 会劳动生产率 2 3 后勤服务社会化的特征 机关后勤服务社会化应当是多层次 全方位的 是一个服务范围不断 扩大 服务功能不断完善 服务质量不断提高 服务体系不断健全 服务 市场不断形成 服务商品化程度不断发展的过程 所包含的内容非常广 泛 其基本特征主要表现在七个方面 一是服务资产 设施使用社会化 切实改变服务资产和设施独家支配使用 重复建设和购置的格局 实现资 源的集中经营使用 优化资源配置和投入产出关系 二是服务劳动社会 化 打破封闭式自我服务体系 把分散于各机关的后勤服务系统 按专业 化分工组合起来 形成专业化的社会性服务企业 按社会需求组织服务生 产劳动 既为机关提供服务 又为社会提供服务 三是服务对象社会化 改变机关自己生产 自已消费的自给自足式服务方式 面向市场实行开放 式服务 不断扩大机关后勤服务的领域 范围和对象 不只是以机关为服 务对象 而以整个社会为服务对象 机关所需的后勤服务也可以通过市场 选择由社会服务企业提供 使机关后勤服务与社会服务企业逐步接轨融 和 四是服务组织社会化 机关后勤服务组织逐步发展成为独立的服务商 品生产者和经营者 成为适应市场的法人实体和市场主体 自主经营 自 负盈亏 照章纳税 自我积累 自我约束 自求发展 五是服务产品交换 社会化 机关后勤服务产品不再是靠行政分配 而是作为商品进入市场 接受机关和社会市场的选择 对机关和对社会的服务都是一种商品交换关 系 买卖关系 遵循等价交换的原则 六是生产过程社会化 由原来分散 的或单个生产单位完成的生产过程 发展成为建立在劳动协作与社会分工 基础上的社会化生产过程 表现为区域化 专业化的大规模生产 七是生 产管理社会化 生产管理的许多职能 不断从传统的个体生产者和生产单 位中分离出来 形成独立的专业化 社会化管理机构 2 4 关于后勤服务社会化的几种错误认识 要真正认清机关后勤服务社会化的内涵 还必须澄清关于机关后勤服 务社会化的几种错误认识 第一种错误认识是认为机关后勤服务社会化 就是把机关现有的后勤服务设施和人员全部交给社会 这种观点并没有抓 好后勤服务社会化的真正内涵 也脱离了机关后勤的现实情况 在操作上 只强调把机关后勤服务单位分出去交给社会 机关所需后勤服务全靠社会 提供 这在现实条件下 既不可能也不现实 当社会不能满足机关服务需 求时 又会回过头来自己办后勤服务 重复历史上曾经出现过的交出去再 收回 收不回去再自己办的怪圈 正确的做法是对现有机关后勤服务机构 进行改革 利用机关现有的后勤服务设施和人力资源 按市场经济的要求 和专业化生产来组织服务生产和经营 通过市场交换自己的产品 接受市 1 4 场调节 促使机关后勤服务单位逐步社会化 第二种错误是认为将机关现 有服务机构和设施对外开放 补充社会服务业的不足就是社会化 这种观 点的实质 强调的是自办后勤服务 对内服务 而不是将现有机关后勤服 务设施和服务人员进行市场化 商品化改造 使之走向市场 参与市场竞 争 最终融入社会 作为一个机关单位 不可能也不必要 事事不求 人 如果不对机关现有后勤服务体系进行市场经济的改造 就会造成资 源的浪费 也难以实现机关后勤服务社会化 第三种错误认识是认为只有 第三产业高度发达 机关后勤服务才能社会化 我国社会服务业落后 是 导致机关 企事业单位办后勤的一个重要原因 但是 如果只是等待第三 产业的发展 而不改革现行的后勤管理体制 不积极推进后勤服务社会 化 各个机关 企事业单位还是关起门来自办后勤 必然导致社会服务业 市场的分割与缩小 限制了竞争 反过来又会影响和制约社会服务业发 展 也必然会延缓后勤服务社会化的进程 实际上 后勤服务社会化与加 快发展第三产业 是一个互为条件 互相促进的过程 第四种错误认识是 把后勤服务社会化等同于办实体 搞经营 这种观点在后勤改革实践中表 现得比较明显 有的人一谈社会化 就是办公司对外经营 应当承认 利 用机关后勤现有的资源 面向社会 搞经营开发 办经济实体 壮大后勤 部门的经济实力 这对推进后勤管理体制改革 推进后勤服务社会化有好 处 但是如果原有的对内后勤服务 不按社会化的要求改革转轨 实现后 勤服务商品化 就等同于传统的后勤服务阵地没有被突破 改革的对象没 有被触及 后勤服务社会化在最关键的领域没有取得进展 不可能在本质 上推进后勤服务社会化 3 后勤服务社会化改革的必然性及必要性 3 1 后勤服务社会化是生产关系适应生产力发展的必然结果 马克思主义认为 生产力的发展是社会变迁和历史发展的终极原因 社会化是与生产力发展的一定阶段相联系的 是标志生产力发展水平的一 种社会生产状态 而实现社会化的最终目的就是为了解放生产力 因此 只有生产力发展到一定阶段 才能实现后勤服务社会化 也只有现代科学 技术的应用和发展 产业结构不断优化调整 使社会有可能运用现代化的 生产工具并腾出劳动力来专门从事大量的服务性活动 而社会化本身是一 种专业化 系列化 全行业联合与协作的生产关系 这种生产关系的形成 有赖于生产力的发展 所以说 社会化的发展是随着生产力的发展而发展 的 我国是一个发展中国家 正处于社会主义初级阶段 国家大 人口 多 底子薄 生产力发展水平低下 小康生活质量不高 因此 当前的根 本任务是大力发展生产力 这是实现后勤服务社会化的首要条件 3 2 后勤服务社会化是市场经济不断发展的必然产物 后勤服务也是生产力 后勤服务具有商品属性 从经济学的观点看 后勤服务工作具有经济性质 它具有实现社会化的经济基础 它是与消费 联系在一起的生产活动 经济是人类的生产活动 交换活动 分配活动和 消费活动的总和 这项活动的基本原则就在于用用尽可能少的投入 获得 尽可能多的产出 后勤服务工作具有经济的性质 最主要原因在于后勤工 作全过程是生产 交换 分配和消费的统一 后勤工作生产的是服务 围 绕服务 还存在交换 分配和消费的问题 马克思指出 对于提供服务的 生产者来说 服务就是商品 服务有一定的使用价值和一定价值 这就是 说 服务行业的劳动者凭借一定的设备和工具 用自己的优良服务为社会 提供有效的和无形的产品 满足消费者的需要 从整个社会再生产过程来 看 后勤服务是一种特殊的劳动产品 它与其他商品一样 其中也凝结着 一定数量的无差别的人类劳动 服务同样创造了价值 它的价值在为政府 机关工作人员正常办公和生活服务中得到体现 所以说 后勤服务是属于 商品经济范畴 它必定要受商品交换和价值规律的支配和制约 在市场经 济条件下 市场经济既是一种崇尚公平的经济 又是一种互相竞争 优胜 劣汰的经济 竞争是商品经济本质属性的反映 竞争规律是市场经济的一 般规律 后勤服务既然具有商品的属性 就只能运用市场经济规律来推进 后勤管理改革 后勤服务走商品化 市场化道路 符合社会主义市场经济 的客观要求 它不以人们的主观意志为转移 必须改变粗放生产 粗放经 营的状况 改变管理体制 形式 方法 手段 改变服务运行机制 方 式 质量 彻底摆脱 皇帝女儿不愁嫁 的旧思想 旧观念 后勤服务社 会化 以后勤服务市场化为基础 是时代发展的呼唤和历史的必然 3 3 现行后勤管理体制迫切要求实行后勤服务社会化 现行的政府机关后勤管理体制 是沿袭过去战争年代的那种传统的管 理方法 对干部职工的吃 住 行 医疗 生活等后勤服务 大多数是实 物供应形式 形成了门类齐全的服务机构 服务设施和越来越庞大的后勤 队伍 实行后勤服务社会化的根本目的 就是把后勤服务生产力从以供给 制为特征的旧体制中解放出来 并将其推向市场经济的 大海洋 这种 转轨变型 有利于精简机构和人员 有利于减轻国家财政负担 有利于后 勤单位内部机制的转换和整体服务水平的提高 有利于提高后勤工作的经 济和社会效益 从而走出一条解放和发展后勤服务生产力 为机关干部职 工办公 生活提供高效 有序后勤服务保障的新路子 具体来讲 后勤 服务实现社会化 一是政府机关内部的部分服务项目可以由社会上的专业 公司去承担 以前机关内部从事后勤服务工作的工勤人员就可以从行政序 列中退出来 从而减少行政编制总数 有效地分流人员 有利于机构改革 的顺利推进 如过去各单位大都设有后勤行政 财务 车辆管理等机构 占用大量编制人员 陷入 事务多 设机构 增人员 的怪圈 有的 单位仅十几个人 会计 司机 出纳等后勤服务人员就占去四五个编制 实际上 象司机 通讯员 打字员 保洁员 花工 炊事员 这些人员都 可以退出行政编制 实行企业化管理 二是后勤服务实现社会化 不同机 关的相同服务项目可以交由社会上的专门公司去承担 通过资源共享 能 够减少很大一部分固定资产购置费用 从而减轻财政负担 如草坪管理 如果按照计划经济时代的后勤管理模式 各个单位封闭办后勤 那么每个 单位都要购置一台剪草机 而且使用效率不高 而由社会上的园林公司承 担这项花园管理的后勤业务 只需这家园林公司购置 台剪草机就行了 很多单位都不需要再重复购置了 充分实现资源共享 减少开支 从更深 的意义上来讲 过去各单位对财政资金既有支配权 又有管理权 财务人 员难以对单位领导及时实施有效监督 事后进行的审计 查帐等监督方式 力度不够 以致多头开户 立帐外帐 公款私存 设立小金库 截留财政 专项资金 挤占挪用公款等问题时有发生 独家独院办后勤 各自为 政的后勤管理 由于缺乏统一 规范的标准 随意性很大 跑冒滴漏 问题防不胜防 办公用品采购中的以次充好 花高价 吃回扣 公车维修 中的虚报冒领 假公济私 中饱私囊等现象屡禁不止 个别后勤服务人员 把机关后勤资源当作个人私有财产 把正常的服务看成是对他人的恩情和 施舍 机关工作人员用公车办公事 要看后勤管理人员和驾驶员的脸色 事后还要搭人情 后勤管理人员的权力过大 极易出现超标准接待 超标 准购车 超标准装修办公室 超标准配备通信工具 超标准报销通讯费用 等现象 助长职务消费 奢侈浪费等歪风 各单位占用后勤资源不平衡 办公条件 用车 福利等苦乐不均 有的单位搞活动要向别的单位借车 借会计室 而拥有这些资源的单位 平时却闲置不用 掌握后勤资源支配 权的单位领导 权力运用不公开 行贿受贿 以权谋私等腐败问题很难避 免 单位购置的车辆基本上是领导人的专车 公车办婚事 接送子女上下 学 旅游 钓鱼等现象司空见惯 而一般工作人员工作用车却难以保证 从自身利益出发 各单位想方设法多占有资金 资源 有的甚至利用自身 的行政职能乱收费 乱罚款 乱摊派 以补充后勤资金的不足 三是实行 后勤服务社会化后 政府机关各单位可以把全部精力用于行政事务和本职 工作中 而不用再象以前那样相当一部分精力用在后勤业务上 不会再出 现 种了别人的地 荒了自家的田 的现象 这样 能够极大地促进行政 效率的提高 促进政府工作的健康有序运行 3 4 新形势新任务迫切要求实行后勤服务社会化 目前 我国已经跨进了继续推进社会主义现代化建设 完成祖国统一 大业 维护世界和平与发展的新的历史阶段 党的十六大提出 要全面建 设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面 随着国际市场竞争的日 趋激烈 各国为了迎接经济全球化和信息化的挑战 增强本国综合国力 都十分重视第三产业的发展 十分重视第三产业增加值在国民生产总值中 的比重 随着我国加入世界贸易组织 西部大开发战略的实施 城镇化建 设的不断发展 人均收入水平的稳步提高 公民对社会性服务需求的增 长 以商贸 餐饮 市政建设 社区服务 金融服务 交通运输 邮电通 信 科技教育等为骨干的第三产业的迅速发展 对我国后勤服务社会化改 革提出了新的挑战 未来几年 我国不少大中城市的第三产业将接近或达 到发达国家水平 这将为社会服务的消费 分配 交换提供更广阔的发展 空间 同时也为社会经济资源和后勤服务资源的合理利用提供更为有利的 条件 目前 军队 高校 企业后勤社会化改革如火如荼 政府机构改 革 财政制度改革 社会保障制度改革 住房制度改革纵向深入 实行政 府采购制度 推行政务公开 加入 世贸 组织后政府行政管理体制改 革 都给机关后勤工作带来了新变化 提出了新问题和新要求 经过多年的改革和发展 我国后勤在平稳分离后勤管理与服务职能 主业与副业的过程中 两者之间初步建立起经济核算关系 后勤服务单位 已经成为独立的法人实体 目前正处在打破地区 部门分害 i i 进行区域 行业联合 推进后勤服务社会化 企业化的攻坚阶段 任务更重 难度更 大 一些深层次问题突显出来 比如 随着两种职能分开 主业和辅业的 分离 管理对象的变化 保障方式的变革 如何保证职能活动正常有序开 展 随着新材料 新工艺 新技术在后勤领域的广泛应用 如何改革传统 的管理方法和服务方式 提高保障水平 实现管理科学化 随着依法治国 方略的实施 如何进一步规范和完善后勤保障制度 确保后勤保障有法可 依 随着社会主义市场经济的发展 如何深化后勤体制 机制 保障制度 等方面的改革 建立起适应社会主义市场经济体制要求 符合我国国情 反映后勤工作内在规律的管理体制 运行机制和保障制度 如何适应服务 市场的开放 参与竞争 壮大力量 求得发展 逐步与统一开放的市场体 系 城乡社会化服务体系 以及新型的社会保障体系接轨 实现后勤服务 社会化的目标等等 这些问题 都需要我们通过改革的方法加以解决 我 国 十五 计划纲要提出 要以市场化 产业化和社会方向 加快发展服 务业 同时要求 加快机关 学校 医院和企事业单位后勤服务的社会化 进程 逐步改制为独立法人企业 江泽民同志多次指出 后勤保障特别 是生活保障必须社会化 形势在发展 社会在进步 新型管理制度和方法 在广泛使用 社会化大生产的步伐在加快推进 这些 对后勤服务社会化 改革与发展的要求越来越高 后勤服务社会化改革与发展的范围将越来越 广 4 国外政府机关后勤服务社会化发展概况及我国后勤服务社会化的改 革历程 4 1 国外政府机关后勤服务社会化发展概况 西方发达资本主义国家经过几百年的发展 由自由资本主义到垄断资 本主义 尽管所处的历史阶段不同 但市场机制与市场规则一直是支撑全 社会正常运转的动力杠杆 这种市场化的运作方式 要求在全社会进行公 开 公平与公正的物质调配 交换 消费与服务 所以 公平交易 等价 交换与利益驱动 是国外政府后勤管理的基本准则 这种市场化的运作机 制 不同层面拓展了政府后勤管理的社会化与服务规范化程度 同时 由 于西方发达资本主义国家有发达的第三产业 有足够的力量为所有社会成 员提供优质的后勤保障服务 机关工作人员的工资收入使他们有足够的资 金从社会购买后勤服务 因此 国外政府后勤管理明确定位在政府职能活 动正常有序开展上 定位在机关办公与行政管理职能的确切需要时 基本 上不考虑机关或政府工作人员本身的后勤服务 管理的社会化与运作的市 场化突显了国外政府后勤管理的基本特点 下面仅就美国 日本 澳大利 亚 葡萄牙 德国 新加坡等国政府机关后勤服务社会化情况作一简单介 绍 2 1 4 1 1 美国政府后勤服务 美国联邦政府办公及一般职工生活服务管 理如维修服务 其政府机关使用的计算机 复印机等办公设备 通讯设 备 以及供水 电 暖 气 空调 电梯等设施的维修服务 除少部分由 后勤部门的技术工人承担外 绝大部分维修服务由私营企业提供 维修服 务包括两种 一是售后服务 即由供应商承担维修工作 计算机 通讯设 备通常采取这种做法 另一种是专业维修公司 提供专项或综合服务 在 清洁卫生服务方面 主要由社会清洁公司提供 办公楼的清洁服务包括大 厅 楼梯 走廊 办公室 会议室 卫生间 庭院的清扫及门窗玻璃的清 洗 由清洁公司按时 定期 按项目进行 在就餐服务方面 由于美国的 餐饮业很发达 大多数机关 商业 金融机构的工作人员在社会餐馆就 餐 有的政府机关设有餐厅为工作人员提供午餐 餐厅的场地由机关采取 招标的方式 低价出租给私营企业经营 政府机关的餐厅一般采取自助餐 的就餐方式 环境安静 卫生 在子女入托方面 美国地方政府一般不设 幼儿园 如旧金山和纽约市政府工作人员的子女入托问题均由私立幼儿园 解决 在上下班交通方面 政府不配班车 工作人员上下班交通问题完全 由自己解决 为了避免上下班时间堵车和停车困难 多数人乘地铁或公共 汽车上下班 在住房方面 政府机关也不为工作人员提供住房 也不给住 房补贴 少数政府高级官员如总统 副 t 2 统 国务卿 卅1 长和部分大城市 的市长可以在任职期间住宫邸 工作人员可以向银行贷款或采用分期付款 的方式购房 在公务旅行方面 美国联邦政府没有内部接待的宾馆 招待 所 后勤部门与各大航空公司 饭店建立了长期的业务关系 为各种大型 的会议 国外官方代表团的访问及公务旅行提供食 宿服务 此外 政府 部门一般不设置理发室 浴室 医务室等服务设施 所需服务都由社会提 供 4 1 2 日本政府后勤服务 日本政府机关有许多后勤服务设施 主要 有职员食堂 住宅 公务车辆 医疗诊所 理发室 商店 体育场 疗养 院等 这些服务设施均属政府机关资产 在运作方式上主要委托社会企 业 服务公司或职员福利团体来经营 其职工食堂 无论是政府机关 还 是企业单位 都设有食堂 食堂数量多少不一 规模不同 如横滨市政府 就设有职员食堂5 个 规模在4 0 0 平米以上 可容纳1 0 0 0 人左右 职员食堂 几乎全部由政府机关委托社会专业化食堂管理服务公司经营管理 政府机 关面向社会公开招标 免费提供场地 并免交水电费 食堂经营者则以低 于市价的3 0 一一4 0 向职员提供优质服务 食堂既为机关职员服务 又为 外单位人员服务 食堂服务人员一般在1 5 人左右 因为日本的地价十分昂 贵 政府免费提供场地和能源 足以降低职员食堂的饭菜成本 使饭菜价 格大幅度低于社会市场价格 在其他社会服务方面 理发室委托社会服务 业经营 政府机关免费提供场地 并免除水电费 价格低于市场价3 0 左 右 理发室既为职员服务 也为部外人员服务 诊所 般设有内科 外 科 牙科等门诊 各有各种先进的健康检查设备和仪器 定期为职员进行 健康检查 诊所设有职员健康病历档案 职员小病在诊所免费治疗 诊所 的护士均为政府机关职员 但结婚后一般辞退 专科医生多聘任社会医务 人员 定期到诊所服务 商店 经营品种通常为日用百货和药品 也是委 托社会服务业经营 政府机关免费提供场地和水电 价格略低于市场价 体育馆 无论是政府机关还是企业 都十分重视职员的身体锻炼 增进职 员的身体健康 政府机关 企业都设有体育场馆 有运动场 体育馆 健 身房 道馆等 如东京都的厅办公楼设有一个综合性体育馆 可以进行篮 球 排球等体育比赛 还有一个道馆 供职工上下班和节假日进行体育锻 炼 机关的体育运动设施免费提供给职员使用 有的也免费向市民开放 疗养院 有些地方政府设有疗养院 规模不大 数量不等 有的只有一 个 有的则有数个 疗养院多为机关福利团体经营管理 职员使用时需交 少量费用 市民也可以使用 但收取的费用要比机关高一些 宿舍管理 日本中央和地方政府都有职工宿舍 使用面积按职务和工资分为若干类 职员住宅的管理主要委托社会住宅公社负责 所需费用列入财政预算 此 外 机关厅舍内一般还有银行 邮电 旅行社 市民接待室等服务设施 其中 银行 邮电 旅行社均由社会相应行业经营 机关提供场地 4 1 3 加拿大政府后勤服务 加拿大政府机关后勤服务社会化有一个 逐步发展的过程 首先是机关外饮服务全部实现了社会化 政府办公楼内 设有餐厅和咖啡店 为公务员提供餐饮服务 机关接待客人的食物大部分 在大楼的售货部购买 设在大楼内的餐厅和咖啡店是机关通过招标由私人 承包的 企业经营机关餐饮要交税 机关为企业提供房屋 设备和水电收 取一定的租金 机关办公大楼的物业管理和服务是加拿大政府机关后勤服 务保障的重要内容 这项工作长期以来都是政府自管 管理内容包括大楼 维修 水电供应 空调和其它办公设备 设施的正常运转以及卫生 保 洁 绿化等 任务很重 用人较多 费用也高 为了减轻政府负担 联邦 政府政府从1 9 9 6 年经过反复研究 制定方案 向商家招标 将大楼服务外 包 至l j l 9 9 s 年6 月 签订了1 3 个合同 由公司承包 费用每年1 7 亿加元 连续承包7 年 共1 5 亿加元 承包时要求承包方保持国有资产管理的完整陛 提供2 4 小时电话值班 同时要达 n n 务对象满意 公共公务与政府服务 部满意的效果 加拿大政府在进行大楼外包过程中 看注意接受政府原有 的物业管理人员 并保证他们的待遇水平 安大略省政府大楼服务原由政 府承担 现在他们正在拟订办法 准备对外承包 政府大楼的安全保卫工 作由保安公司负责 该省政府机关设有一个幼儿园 也由个人承包经营 加拿大公共公务与政府服务部同时负责政府工作人员的旅行交通鱼与住宿 服务 所有政府部门和组织必须严格执行国库委员会指定的差旅管理细 则 该部以合同形式聘请政府差旅服务公司和美国通用信用卡加拿大公司 负责政府雇员的差旅服务 政府差旅服务公司在全加拿大设有5 个电话服 务中心 主要提供以下服务 飞机 火车 轮船的票务预订 旅馆和出租 车的预订 旅行咨询和制定旅行计划 免费旅行包保险 管理旅行开支报 告等 4 1 4 澳大利亚政府后勤服务 澳大利亚政府办公管理主要由政府服 务管理部的 澳洲工作援助 来负责 该机构实行总经理负责制 下设市 场和运作经理 人事经理 金融和系统经理 飞机噪音隔离工程经理等职 位 该机构是一家商业服务单位 目的是规划多项服务的合同的管理 工 作重点是政府机构行政事务以外的援助业务 主要包括 提供饮食 清 洁 安全 建筑及地面设备 交通 库房 能源管理 废品处理 财产获 得及管理 社团联络等方面 就职工生活而言 澳大利亚政府机关很少为 职员提供生活服务 职工生活服务的社会化程度比较高 比如交通 职工 上下班政府机关一般不提供专门的交通工具 职工主要乘用社会公共交通 工具 在职工就餐方面 政府部门不开办专门的机关食堂 机关办公地点 一般在市中心或商业 餐饮服务网点比较集中的地区 餐馆多 就餐也很 方便 一些租用的办公楼内也有社会经营的餐厅和小商品 职工中午就 餐 购物 休息很方便 远离市区的单位 也办有职工食堂 但社会化程 度很高 在职工住房方面 机关职工住房由职工购买 澳大利亚家庭大部 分都有自己的住房 职工购房 租房很方便 居民的住房一般由房地产商 开发 建设 按不同区域 不同类型的房屋进行公开销售 居民购房用银 行贷款 住房的社会化程度比较高 商品化程度也很高 机关接待临时来 访人员 主要通过定点饭店提供服务 政府机关不办幼儿园 由于澳大利 亚政府能够保证机关的后勤保障经费 机关职工的收入水平也比较高 第 三产业比较发达 社会公共服务功i i i i 较强 所以 职工的生活服务社会 化程度很高 机关也没有必要去 办社会 4 1 i 葡萄牙政府后勤服务 葡萄牙中央政府不设后勤管理部门 政 府各部也不设专门的后勤管理机构 所以 在住房方面 除总统 总理 最高法院院长和总检察院检察长由政府提供官邸外 部长及其以下公务员 的住房政府不负责管理 公务员如果需要住房 可以向房地产公司租房或 自己购房 但从首都里斯本以外的地区调来的部长 政府视其情况 给予 住房 在餐饮方面 政府不办食堂 公务员大多到社会餐馆或咖啡店就 餐 机关每天发给一定的午餐补贴 在公务用车方面 部长以上高级官员 配有专车 上下班和办理公务均由专车接送 其他公务员上下班交通自 理 外出办事大多租用公共汽车 清洁卫生和办公设备的维修 主要由社 会私营公司承担 机关不再设电工 花工 清洁工 水暖工等 机关和公 司订立合同 所需要的服务可以随时提供 医疗和幼教方面 葡萄牙政府 为每个公务员办理了社会医疗统筹保险 尽管没有医务室 小病到附近的 门诊部或医疗中心就医 大病到正规医院就医 医药费按比例由保险公司 支付 儿童入托社会化解决 机关不办托儿所 给职工发一定的托儿补 助 数量也不多 主要由公务员个人负担 4 1 6 新加坡政府后勤服务 新加坡政府机关后勤服务基本实行社会 化管理 不存在所谓的大后勤 公务员住房机关不负责管理 个人暨可以 向私人房地产商租购房 也可以向建房发展局租购 购房可以向政府申请 优惠贷款 住什么样的房子完全取决于自己的经济能力 政府机关没有基 建单位 办公楼一般租用或向建房发展局或私人房地产商租用 当然 政 府机