新型城镇化的专业镇发展路径探析_以苏中戴南_三市七镇_为例.docx

新型城镇化的专业镇发展路径探析以苏中戴南“三市七镇”为例陶晓敏，葛幼松（南京大学 建筑与城市规划学院，江苏 南京 ）摘 要：面对目前专业镇在新型城镇化背景下存在的城镇建设混乱、功能结构单一、环境污染严重、产业可持续发展困难、缺乏区域协调机制等问题，把握新型城镇化的转型方向，未来专业镇的发展应坚持从 自 下 而 上 的发展模式转向上下结合、从传统工业镇转向科技创新、从半城市化走向完全城市化、从城镇化数 量 走 向 质 量、从城镇各自为政走向区域协调的新型城镇化发展路径。最后对苏中戴南“三市七镇”进行实证研究。 关键词：新型城镇化；专业镇；新路径；戴南；“三市七镇”小城镇是连接城乡的纽带，以专业镇为依托的小城镇发展战略是我国城镇化进程中切合实际 的战略决策。改革开放三十多年来，我国专业镇的发展对城乡经济做出了巨大贡献，促进了农村 城镇化。但是，中国也面临着资源与能源的巨大压力， 经济社会发展不均衡现象较为突出，当前正处于 城镇化转型的新阶段。国家“十二五”规划建议中明确指出，要走中国特色的城镇化道路。在新型 城镇化战略背景下，如何加快专业镇的转型升级，解决粗放扩张、建设混乱等问题，是新时期专业镇 经济发展面临的实际问题。这是一个机遇，同时更是一个挑战。笔者从专业镇城镇化模式、存在 问题及新型城镇化路径三方面着手研究，希望为 专业镇的转型升级发展提供有用的参考。制镇。专业镇增强地方经济实力由于专业镇大多是依托特色产业或专业市场 而成长壮大的，因而具有“一镇一业”的块状经济 特征。专业镇的崛起既加快了农村工业化步伐 ， 又提高了居民的收入水平，成为地方经济发展的 增长点。从总体上看，我国专业镇较为发达的江 苏、浙江、广 东 等 省 份，其总体经济发展水平也 较高。专业镇提供大量就业机会专业镇除了专业化分工而使中小企业实现内 部规模经济外，还可以借助相对完善的社会化服 务获取一系列如生产、信息搜索、市场营销、辅助 性服务等方面的外部规模经济效益。专业镇所带 来的产业化衍生效应，不仅为本镇劳动力新增了 就 业 岗 位，而且为大量外来劳动力提供了就业 机会。专业镇为依托的城镇化模式小城镇战略是我国城镇化的必由之路。小城 镇依托地缘优势，在经济发展过程中带动相关产 业发展，从而拉动就业，促进城镇化发展。由于镇 经济结合本地特点而得以持续发展，所以小城镇 战略的关键在于突出特色，专业镇是小城镇得以 充分发展的理性选择。专业镇是广东经济理论学 界 在 年 根 据 广东镇域社会经济发展的创新现实，在学术界最早提出来的概念，一般指城乡地域中经济规模较大、产业相对集中且分工程度或市场占有率较高、地域 特 色 明 显、以民营经济为主要成分的建 专业镇推动农村城镇化从专业市场到商贸城镇、从企业集聚 到 专 业 化产业城镇是我国农村城镇化的两种主要成长模 式。专业镇通过推动城镇化进程以提供适应工业 生产要求的服务。专业镇的发展推进城镇的专业 化、社会化、信息化、城镇化，具体表现为镇区范围 扩大，资 本、技 术、劳 动 力、人口等要素向城镇 集中。工业实行专业化生产需要集中，生产 与 经 营 同类及相关行业产品的企业集聚，引发商品流、资金流、信息流、技术流和人才等要素汇聚。随着生收稿日期：作者简介：陶晓敏（），女，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生。陶晓敏等：新型城镇化的专业镇发展路径探析产链上企业规模的扩大和数量的增多，就有必要加快各种基础设施方面的建设，包括供电、供水、 交通运输、邮电通信等。而服务设施的完善吸引 越来越多的人员涌入，集聚与规模进一步扩大，促 进城镇化的发生。从而带动第三产业发展，为农 业劳动力向第二、第三产业转移提供更多的机会， 产业结构优化，非农人口比重提高，城镇规模进一 步扩大。一、二、三产业有机联系的产业链；统筹城乡公共服务，形成城乡全覆盖的公共服务体系；统筹城乡 制度，形成城乡一体的户籍、教育、医疗、文化等制 度。最终目标是城乡互动、协调发展，实现区域城 镇一体化发展。第二，由粗 放型扩张走向集约高效，生 态 和 谐。传统快速城镇化模式是城镇粗放扩张的过 程，涸泽而渔式的资源掠夺式开发不可避免地导 致了严重的环境污染，集约高效、生态和谐是城镇 化的转 型 目 标。集约高效就是充分发挥空间集 聚，通过产业集群、人口集中、土地集 约 利 用、基 础设施共享等，转变发展方式，城镇化与资源节 约、高效利用相结合。生态和谐则反映了城镇化 与生态化的结合需求，即根据城市标准，对垃圾、 污水、噪声等污染物质进行处理和控制，同时增强 城市生态建设，促进城市与自然、人与城市环境的 和谐相处，建设生态城市。第三，由功能单一走向功能 完 善，特 色 多 元。 新型城镇化强调功能完善，即城镇需要完善的基 础设施和公共服务设施，增强城市综合承载能力。 同时城镇发展要有个性与特色，如德国的展览名 城汉诺威、荷兰的港口城市鹿特丹，国内有温州模 式、深圳成衣制品等，均以特色产业而闻名。因此 既要完善城市综合服务功能，又要培育城市的独 特个性，进一步彰显城镇特色，不断完善与突出城 镇的主导功能。图专业镇促进城镇化进程新型城镇化与专业镇面临的困境改革开放三十多年来，我国的城镇化 建 设 取 得了丰硕的成果。年中国城镇人口 达 亿，城镇 化 率 ，城镇人口超过乡村 人 口， 初步迈入了城镇化国家。现阶段我国城镇化快 速发展的同时也带来了城镇环境破坏、交通拥堵、 城乡差距拉大等问题。未来粗放式的城镇化道路 必将越走越窄，现阶段必须尽快实现经济、社会的 全面转型，走低消耗、高效率、和谐有序的新型城 镇化发展道路。新型城镇化的内涵与特征城镇化不仅包括城镇人口 和城镇数量的增 加，还包括城镇经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。新型城镇化，是相对于传统城镇化而 言，目前尚未有标准的定义，其内涵包括经济、社会、文化、空间及环境等诸多方面。国家“十二五”规划建议中明确指出了要走中国特色的城镇化道 路。新型城镇化概念的提出，意在强调城镇化的内在质量，即城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升。新型城镇化的特征突出表现在如 下几个方面：第一，由城乡二元走向区域 协 调，城 乡 统 筹。长期相对封闭的户籍、就业体制导致城乡二元结 构的形成，加剧了生产要素在城市和农村地区之间自由流转的困难。随着城乡规划法的建立，及 土地流转政策、户籍制度进一步开放，覆盖城乡居民的社会保障体系得到完善，城乡统筹成为城市 规划的主导理念。统筹城乡建设，引导城镇利用自身的优势辐射周边区域；统 筹 城 乡 产 业，形 成图新型城镇化的特征专业镇面临的困境过去的几十年间，专业镇在提高居民 生 活 水 平、为城镇建设提供支持的同时也存在一些弊端。 专业镇既面临着小城镇共有的普遍问题，也面临 着作为劳动密集型产业和粗放发展模式主导发展 起来的专业镇所具有的特殊问题，这些问题也正 是走新型城镇化道路所不可回避的。第一，城镇建设混乱。专业镇经济以民营经 济为主，企业自发粗放式经营，基础设施建设和管 理混乱。尤其是工业用地和其他性质用地混杂，陕 西 农业 科 学（）导致专 业镇居民生活品质难以得到提高。近 年来，工业园区成为依靠工业化带动城镇化的主要 模式，但其是否能让专业镇社会生活健康发展也 有待考察。第二，功能结构单一。专业镇产业普遍存在 功能 结 构 单 一、抗御市场风险能力低下等问题。 专业镇大力发展主导产业，极易忽视城镇作为居 民定居点的本质，导致城镇功能单一化，制约了资 源的有效配置和基础设施的共享。同时，专业镇 产业多与国内国际市场联系紧密，专业镇产品普 遍面临着产业生命周期压力以及国际市场新壁垒 的压力，抵御市场风险的能力低下。第三，环境污染严重。世纪年代以来， 各地涸泽而渔式的资源掠夺开发到今日已逐渐凸 现其巨大的危害。专业镇极易重视经济发展，忽 略生态建设，产业结构低下而又生产量巨大，周边 生态环境不可避免的遭受破坏。部分专业镇的空 气、土壤、地下水资源都遭受难以挽回的破坏，直 接制约了其可持续发展。第四，产业可持续发展困难。专 业 镇 以 劳 动 密集 型 产 业 为 主，技 术 含 量 低，处于产业链中低 端，产业发展后劲不足；中小企业人才、资金短缺， 融资环境差，又严重制约企业的技术改造和创新； 同时，家族式管理限制创业精神的持续发展。企 业在生产服务、产品研发、技术交流等方面的要求 均得不到满足，从而制约了产业升级和城镇进一 步拓展，发展至今明显缺乏竞争力。第五，缺乏区域协调机制。专业镇产业发展 主要来源于产业转移，通过“行政捏合”或“模仿经 济”成长起来，缺乏统一规划和战略安排。企业间 专业化分工与协作程度低，区域内产业发展多有 雷同，造成同业无序竞争、各自为战。经过市场的 选择和沉淀，大多形成明晰的产业形式，但在产业 分工和资源共享等方面未能取得实质性进展，形 成各自规模小、影响力弱、竞争力差的发展瓶颈。 作为经济产业链的经济职能的合理性仍难保证， 作为城镇体系环节的城镇职能也很模糊。从自下而上的城镇化模式转向上下结合：重视规划管理专业镇以民营企业为主，传统城镇化模式呈 自下而上粗放式扩张，缺乏统一合理的规划安排。 由于自下而上的传统模式易受企业利益导向、市 场波动等不确定因素的影响，往往导致专业镇城 镇建设无序，城镇化效率低下。新型城镇化模式 要求专业镇注重规划管理，政府有意识的规划管 理可以有效引导城镇发展，促进专业镇城镇化质 量的提升。因此，在专业镇城镇化进程中必须坚 持政府有意识的规划管理和企业市场行为作用相 结合的方法即上下联动，促进专业镇城镇化 模式的转型。政府自上而下的行为包括统筹规划 全局、合理安排城镇功能，为生产服务提供基础设 施、协调发展顺序，提高行业准入门槛、促进产业 转型升级，建立政企合作平台、加强政府和企业合 作等多个方面。城镇化模式由自下而上的传统城 镇化路径 逐 渐 演变为上下联动的新型城镇化路 径，促进专业镇走向健康、有序的发展道路。图从自下而上的城镇化模式转向上下结合从传统工业镇转向科技创新：强化产业支撑第一，制定适当的产业政策，指导专业镇产业 走向专业化、高级化。政府遵照国家产业政策和地方经济特色，制定引导产业结构调整和升级的产业政策，充分发挥专业镇的特色经济优势，推动 产业的专业化集聚和产业链延伸。第二，构建政企合作平台，完善创新体系。政 府实施行业技术标准，加强与科研机构合作，推动 产业创新，提升产品质量。同时推进品牌建设，打 造产业名镇。第三，设立多渠道融资机制，解决企业资金瓶 颈问题。政府对企业的技术创新提供专门的资金 支持；加强企业与金融机构的交流与沟通，提高企 业融资的可能性；鼓励社会资金建立中小企业信 用担保机构，加大对中小企业的信贷支持。专业镇的城镇化新路径专业镇的传统城镇化模式存在不可调和的弊 端，新型城镇化对专业镇发展提出了更高的要求。 以新型城镇化为导向，分析专业镇未来发展对策， 研究新型城镇化背景下专业镇发展的新路径。陶晓敏等：新型城镇化的专业镇发展路径探析从半城镇化走向完全城镇化：完善配套服务城镇配套服务功能可以促进资源有效配置和 基础设施共享，最终实现城镇化质量的提升。专 业镇需改善两方面的配套功能，生产性配套服务促进产业升级，生活性配套服务改善人居环境。第一，完善产业配套服务体 系。根 据 专 业 镇 成长的行业特点及发展状况，组织社会力量为中小企业创造各种专业化的配套服务体系。包括创业辅导、投资咨询、管理诊断、信息、法律服务和人 才培训等，优化产业结构，同时抵御市场风险。第二，生活配套优化居民生 活 质 量。生 产 性服务业提高产业效率，增加就业机会，而生活性服 务业改善生活品质、提高生活质量，促进就业人员 的市民化进程，实现真正意义上人的城镇化。头企业带动、辐射作用，实现合理的产业配套，形成一个研发、生产、服务的完整产业链，促进区域 整体发展。实证研究以兴化市戴南镇为中心的“中国戴南”不锈 钢产业集群始于世纪年代，在地理位置上 由分别隶属于兴化、姜堰、东台三市的戴南、张郭、 茅山、兴泰、溱潼、溱东、时堰七个乡镇组成，产业 生产规模仅次于广东，是国内第二大不锈钢产业 集群。“三市七镇”不锈钢产业集群化发展，在苏 中地区走 出 了 一条产业特色鲜明的城镇化发展 道路。“三市七镇”城镇化历程“三市七镇”城镇化发展走过了三个阶段，目 前正步入新的发展阶段。第一阶 段 （）：城 镇 化 起 步 阶 段。年，戴南社会福利厂从武汉引进不锈钢拔丝 工艺，戴南开始拥有第一批不锈钢产品。其后八 十年代国家制定的农村经济政策，促进了戴南不 锈钢产业在苏南模式与温州模式之间走出一条自 我的发展道路。以戴南为核心的不锈钢产业由点及面向周边扩张。第二阶段（）：不锈钢成为支柱产 业推动城镇 化 快 速 扩 张。 世 纪 年 代 中 期， 戴南不锈钢产业已经有相当的规模。集体企业改制、民营经济发展，带动兴大、新宏大、兴海等一批龙头企业的壮大，并带动全镇产业逐步发展。至年底，初步形成以戴南为中心的“三市七镇” 不锈钢产业集群，共有不锈钢企业多家，从 业人员万余人，不锈钢销售总额亿元。“三市七镇”不锈钢产业的成功发展，为落后地区小城镇发展打开一条新的道路，同时也成为苏中苏北 地区城镇快速发展的榜样。同时，“三市七镇”由于产业基础相似、投资结 构雷同，无序竞争、低水平重复建设等问题已经开始凸显。很多资源得不到有效利用，内耗严重，在 繁荣背后隐藏着发展后劲不足、产业层次提升困 难等深层次问题。第三阶段（以后）：“三市七镇”产业规划 推动城镇化新发展。年，江苏省发改委制定“三市七镇”不锈钢产业规划，确定以兴化市戴南 镇为中心，张郭、茅山、溱东、时堰、兴泰和溱潼等 六镇为外围，“三 市 七 镇”跨 区 域 合 作，共 同 打 造 “千亿级不锈钢产业集群”。规划搭建信息交流平从城镇化数量走向质量：保护生态环境专业镇以劳动密集型传统产业为主，内耗大、污染严重。新型城镇化模式需要专业镇从根本上 改变粗放式的发展理念，倡导生态文明、集约低炭 的观念，逐步形成节约资源和保护生态环境的城镇化模式。第一，控 制 污 染，实现产业生态 可 持 续。企 业、市场追求利益最大化的本质对专业镇的环境、生态造成严重污染，政府制定措施加以控制、引导。将资源节约与环境质量列入政绩考核指标、 增强企业的社会责任感；加强水质量监督检查、排 污口监控管理；加强固体废物处置，有效控制持久性有机污染物、重金属等土壤污染，提高耕地质量和安全。第二，保护生态，改善人居环境。重视城市饮 用水和空气污染的治疗，保护敏感生态功能区，进行城乡绿化体系建设。营造公路绿化带、绿色开 敞空间等，串联形成网络化的区域生态走廊。从城镇各自为政走向区域协调专业镇集聚发展的趋势明显，从产业 集 聚 的 横向角度，许多专业化产业不再局限于同一个城镇，形成产业集聚区和集聚带；从产业分工的纵向角度，则形成不同专业镇围绕同一类产业的不同 环节形成产业分工协作。因此，不管是从横向产业集聚还是纵向分工协作的角度看，专业镇都应由分 散 的、各自为政的局面，走向区域统筹发展 之路。成立区域协调发展机构，执行全局性 的 区 域政策，防止重复建设和恶性竞争。坚持市场化导 向，引导要素流动和资源优化配置，协调不同利 益主体之间的关系，实现区域分工协作。发挥龙陕 西 农业 科 学（）台，成立行业协会，促进了各镇产业结构的优化升级，同时给戴南及周边乡镇带来更大的发展空间。合作、扩大原材料交易市场、新建不锈钢成品交易城。推动企业向园区集中，使区域产业布局和产 业结构得到优化。创新融资合作方式，贴近中小 企业服务。第二，政府治理：生态环境建设新标准。加大 污水排放和粉尘污染的治理力度，治理特色产业 生存空 间。以 人 为 本，加 强 人 居环境建设标准。 把产业发展与生态、环境保护放在同等重要的位 置，增强产业和区域的持久竞争力。第三，民生保障：完善基本生活服务体系。建 设公共 服务平台服务生产和生活。建 立 涵 盖 运 输、仓储、信息和流通加工等功能，以公路、铁路、 机场、码头、信息网络和商检通关为支撑，以政策、 法律、人才培育和规划为保障，融合制造业、金融 业、流通业、信息业，形成制造业与服务业良性发 展系统。逐渐加强城镇居民最低生活保障制度建 设，随着经济社会深入发展，合理分配有限的城镇 公共资源，最终实现城镇化质量的提升。城镇化进程中的问题依托不锈钢特色产业的高速经济增长，“三市 七镇”积累了大量的财富，为农村剩余劳动力的释 放提供了就业岗位，促进了专业镇城镇化快速发 展，但其中也存在着一系列问题。第一，企业低水平集聚。目前“三市七镇”众多 同类企业在一个地域高度集中，形成空间集聚。但 “三市七镇”仍停留在地域上的企业集中，协同效应 不强，没有形成以集群为基本条件的专业化分工， 在产业链上下游之间、制造业与生产性服务业之间 没有形成相互依存、合理衔接的紧密联系。企业在 产品、原料、资金、土地资源等各方面形成激烈竞 争，制约“三市七镇”产业的进一步发展壮大。第二，产 业 创 新 效 应 不 足。近 年 来 “三 市 七 镇”企业不断通过技术改造提升生产规模和档次， 改善生产工艺，提高科技含量。但从“三市七镇” 企业总体创新能力看，距离产业集群应具备的创 新效应还有很大差距。通 过 质 量 体 系 认证的企业只占少数，获得国家专利、获省级高新 技术产品称号不足。龙头企业尚未形成强大 的研发能力，某种程度上仍是外延式规模扩张，直 接影响整体产业链的价值提升和技术进步。无法 真正带动本地中小企业围绕产业链走专业化发展 道路，产业升级困难。第三，城镇配套功能薄弱。目前“三市 七 镇” 已初步搭建了物流、信息、中介、环保等配套服务 平