毕业论文(法学)我国农村养老保险法律制度研究.pdf

湖南师范大学 硕士学位论文 我国农村养老保险法律制度研究 姓名 樊舸 申请学位级别 硕士 专业 法学理论 指导教师 陈云良 20050501 摘要 现代养老保险立法最早始于德国 一般而言 养老保险首先在城 镇建立 养老保险制度从城镇延伸到农村 是经济发展到一定程度 具备了一定经济社会政治条件后的必然产物 到目前为止 全世界 8 0个国家和地区建立了农村养老保险制度 建国以来 我国长期对 城乡劳动者实行两种完全不同的养老保险制度 在城镇 为劳动者建 立了正式的社会养老保险制度 而在农村 对劳动者实行传统的家庭 养老和土地养老 没有建立正规的养老保险制度 虽然从2 0 世纪8 0 年代开始 我国政府开始了农村社会养老保险的试点工作 也曾于 1 9 9 1 年6 月颁布了 县级农村社会养老保险基本方案 但由于该方 案本身存在严重缺陷 不具备社会保险固有的强制性 社会性 普遍 性等特征 使农村社会养老保险名不符实 农村社会养老保险蜕变成 了商业保险或个人储蓄 加之农村养老保险工作一直依靠方案 办法 等政策性文件为依据开展 很容易因行政框架 职能部门的变更而发 生变化 是典型的政策性保险 因此 随着农村人口老龄化的快速加 剧和家庭养老及土地养老功能的急剧弱化 p r a 待通过立法建立真正意 义上的农村养老保险制度 以解决我国农民的基本养老问题 保护农 民的切身利益 本文的主要内容包括五个部分 第一部分回顾了我国农村养老保 险的历史沿革 并提出了其存在的问题 认为我国并未建立真正意义 上 的 农 村社 会 养老 保险 制 度 第二 部 分论 述了 建立农 村 养老 保险 制 度 的法哲学基础 认为生存权思想 社会公平思想和社会互济 和谐发 展思想是建立农村社会养老保险制度的理论基石 第三部分通过对国 外农村社会养老保险制度的分析 得到了构建本国相同制度的启示 政府在建立农村社会养老保险制度中要扮演重要角色 要为农民 提供 多层次的农村社会养老保险制度 立法目 标尽量具有多重性 养老保 险给付形式可以多样化 农村养老保险应单独立法等 第四部分客观 分析了 我国建立农村社会养老保险制度的必要性和可行性 认为中国 已具备建立农村社会养老保险制度的经济条件和社会基础 第五部分 是文章的重点 结合中国国情 提出了构建我国农村养老保险法律制 度的设想 设计了基本框架和基本原则 并从五个方面进行了具体构 想 第一 通过立法构建多层次的综合性农村养老保险体系 即建立 基础养老保险 职业养老保险和商业养老保险相结合的综合性养老保 险体系 第二 通过立法确定多种形式的保险资金来源 为了解决农 民缴费难的问题 本文提出 用农产品换保障形式缴纳养老保险费 结合改革农村土地制度 以土地换保障形式筹集养老保险费 用农民 自 有的住房换养老保障 以子女教育储蓄换养老保障 从而使农民个 人缴费方式多样化 第三 通过立法确立完全积累式和确定缴费式相 结合的农村养老保险筹资模式 第四 通过立法确立 市场化管理 专家理财 的基金营运模式 第五 通过立法建立健全农村养老保险 基金监督管理体系 本文在写作中 运用了理论与实践相结合的方法 比较方法 演绎推理方法 归纳方法从不同的角度进行论证 运用社 会保障法 经济法 劳动法 法理学 比较法学 经济学 哲学等学 科知识进行综合研究 关键词 养老保险农村养老保险法律制度 ab s t r a c t t h e e n d o w m e n t s y s t e m w a s f i r s t l y f o u n d e d i n g e r m a n y g e n e r a l l y s p e a k i n g l i f e i n s u r a n c e w a s b o rn i n u r b a n a r e a s b u t i t w a s i n t r o d u c e d i n t o t h e r u r a l a r e a s in a l t e r t i m e b e c a u s e o f t h e d e v e l o p m e n t o f t o e c o n o m i c g r o w t h t o s o m e e x t e n t w h i c h i s t h e i n d i s p e n s a b l e c o n s e q u e n c e w i t h t h e e c o n o m i c a n d p o l i t i c a l c o n d it i o n i n a c o n t a i n s o c i e t y t i l l u p t o n o w t h e e n d o w m e n t o f t h e i n s u r a n c e s y s t e m h a s s p r e a d m o r e t h a n o f c o u n t r i e s o r a r e a s i n t h e w o r l d a s f o r c h i n a s i n c e t h e f o u n d a t i o n o f t h e p e o p l e s r e p u b l i c o f c h i n a i n 1 9 4 9 w e h a v e e n g a g e d i n t w o q u i t e d i ff e r e n t s y s t e m s o f e n d o w m e n t i n s u r a n c e e x i s t i n g b o t h i n t h e c o u n t ry s id e a n d u r b a n a r e a s i n t h e t o w n s h ip a n d u r b a n a r e a s t h e r e i s a c t u a l ly a n o ff i c ia l l y e s t a b l i s h e d e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m f o r t h e c it i z e n s i n t h e r u r a l a r e a s n e v e r th e l e s s t h e r e e x i s t s o n l y o n e t r a d i t i o n a l e n d o w m e n t i n s u r a n c e m e c h a n i s m m e r e l y s u p p o r t e d b y h o u s e h o l d a n d l a n d p r o p e rt y w i t h o u t r e l e v a n t o f f i c i a l l y p r o v i d e d i n s u r a n c e s y s t e m f o r t h e c i t i z e n s i n t h e r u r a l a r ea s a l t h o u g h i n 1 9 8 0 s c h i n a b e g a n c o n s t r u c t i n g i t s e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m l a u n c h e d b y g o v e rn m e n t f o r t h e p e o p l e i n r u r a l a r e a s a n d a l t h o u g h s o m e r e l e v a n t l a w t h e f o u n d a t i o n a l l a w c o n c e rni n g t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e a t t h e r u r a l a r e a s i n c h i n a i t w a s n o t h o w e v e r i n s o m e d e g r e e c o m p u l s o ry a n d h a d n o t e ff e c t i v e l y s o c i a l o r f a r r e a c h i n g v a l i d i t y s o t h a t t h e l a w w a s i n e ff e c t h a r d ly f e l i c i t o u s f o r t h e p r a c t i c a l s it u a t i o n i n t h e n o n u r b a n a r e a s i n m a i n l a n d c h i n a a n d c o n s e q u e n t l y t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e i n t h e c o u n t ry s i d e h a s m a tt e r o f f a c t u a l l y b e c o m e a k i n d o f b u s i n e s s i n s u r a n c e o r p e r s o n a l b a n k a c c o u n t w i t h l i tt l e r e l a t i o n w i t h i n s u r a n c e i n a d d i t i o n t h e e n d o w me n t i n s u r a n c e w a s m o s t l y s u p p o r te d b y t h e g o v e rnm e n t p l a n e o r p r i n c i p l e s a n d s o i t w a s e a s i l y r e g a r d e d a s a n e n d o w m e n t i n s u r a n c e c h a r a c t e r iz e d b y m t h e r u l e s o r r e g u l a t i o n s l e g i s l a t e d b y g o v e r n m e n t t h e r e f o r e i t i s u r g e n t f o r t h e r u r a l a r e a s t o e s t a b l i s h a p r a c t i c a l s y s t e m i n t h e r u r a l a r e a s t o g u a r a n t e e t h e i n t e r e s t o f t h e a g e d p e a s a n t s w i t h t h e q u i c k l y a p p r o a c h i n g o f t h e o l d a g e a n d t h e w e a k e n in g o f t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e o f t h e a g e d p e o p l e s u p p o r t e d b y t r a d i t i o n a l l a n d p r o p e r ly t h e t h e s i s g e n e r a l l y i n c l u d e s f i v e p a r t s i n t h e f i r s t t h e h i s t o ry o f t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e a n d r e le v a n t p r o b l e m s in t h e r u r a l a r e a s i n c h i n a a r e r e v i e w e d w it h a b e l i e f t h a t t h e r e e x i s t s n o t a r e a l i n s u r a n c e s y s t e m i n t h e c o u n t ry s i d e i n t h e s e c o n d p a r t t h e a u t h o r a g r e e s a b o u t t h e t h e o r e t i c a l f o u n d a t i o n o n w h i c h a n e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m i s t o b e e s t a b l i s h e d w i t h a v i e w p o i n t t h a t t h e i d e a o f t h e r i g h t t o e x i s t e n c e s o c i a l e q u i l ib r i u m s o c i a l e c o n o m y a s w e l l a s t h e t h o u g h t o f h a r m o n i o u s d e v e l o p m e n t w h i c h a r e t h e e s s e n t i a l s f o r t h e e s t a b l i s h me n t r u r a l a r e a s i n c h i n a t h e t h i r d p a rt s y s t e m t h e r u r a l e n d o w m e n t i n s u r a n c e n o w a r e v e l a t i o n t h a t t h e o f t h e e n d o wme n t i n s u r a n c e i n t h e t h a t w i t h a n a l y t i c a l s t u d y o f t h e i n t h e f o r e i g n c o u n t r ie s c h i n a h a s a t a l l l e v e l s i n c h i n a s h o u l d p l a y a k e y r o l e i n t u rni n g o u t t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m i n t h e r u r a l a r e a s t h a t p r o v i d e p o l i c y s t e m o f t h e i n s u r a n c e t h a t l e g i s l a t i v e l e v e l s f o r t h e e s t a b l i s h m e n t o f t h e i n s u r a n c e s y s t e m s h o u l d b e v a r i o u s a n d t h a t t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m i n t h e r u r a l a r e a s s h o u l d b e e n a c t e d i n l e g i s l a t i v e s y s t e m e x c l u s i v e l y t h e f o u r th p a r t o f t h e a r t i c l e d e a l s w i t h t h e f e a s i b i l i t y t o e s t a b l i s h t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m i n t h e r u r a l a r e a s b e l i e v i n g t h a t c h i n a n o w a d a y s h a s b e e n e n d o w e d w i t h a n a m a t e u r s o c i a l c o n d i t i o n f o r e s t a b l i s h in g e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m in c h i n a i n i t s r u r a l a r e a s t h e f i ft h p a r t s t a t e s t h e k e y p o i n t o f t h e c o m p o s i t i o n t h a t i s a p r e s u p p o s i t i o n i s c o m e u p w it h i n a c c o r d a n c e w i t h t h e s u b s t a n t i a l s t a t u s q u o o f c h i n a t h a t a s k e t c h a n d r e l e v a n t p r i n c i p l e s o f t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m i n t h e r u r a l a r e a s a n d a t t h e s a m e t i m e f i v e p a i n t s a r e p r o d u c e d a s f o l l o w s 1 a p o l i s y s t e m a t i c a n d s y n t h e t i c e n d o w m e n t i n s u r a n c e m a y b e e s t a b l i s h i n t h e r u r a l a r e a s t h a t i s t o s e t u p a s y n t h e t i c s y s t e m c o m b i n i n g b a s i c r e t i r i n g p e n s i o n s y s t e m i n d i v i d u a l p r o f e s s i o n a l p e n s i o n a n d b u s in e s s i n s u r a n c e 2 e n a c t i n g t o r a i s e t h e f u n d s t h r o u g h v a r i o u s c h a n n e l s i n o r d e r t o s o l v e t h e p e a s a n t s s p r o b l e m o f t h e i n s u r a n c e t h e t h e s i s b r i n g s f o rt h t h a t f o l l o w i n g p r o p o s a l s s e tt i n g u p a s y s t e m r e g u l a t i n g t h a t f a r m p r o d u c t s c a n u s e d t o p a y f o r i n s u r a n c e i n s t e a d o f c a s h e n d o w m e n t i n s u r a n c e m a y b e c a n b e p a i d w i t h a r a b l e l a n d w h i c h m a y b e r e g a r d as o n e o f r e f o r m s y s t e m i n t h e r u r a l e c o n o m y t h e f a r m e r s r e a l e s t a t e c a n b e u s e d a s t h e i r e n d o w m e n t i n s u r a n c e t h e p e r s o n a l b a n e s a v i n g s f o r e d u c a t io n o f t h e y o u n g c a n b e u s e d a s e n d o w m e n t i n s u r a n c e t h e a b o v e m e n t i o n e d c h a n n e l s o f f u n d r a i s i n g r e v e a l s t h e m u l t i p l y o f t h e f i n a n c i n g t h e e n d o wme n t i n s u r a n c e f o r t h e f a r me r s 3 p e r f e c t i n g a n d e n s u r i n g t h e m o d e l o f r a i s in g f u n d i n r u r a l a r e a s t h r o u g h l e g i s l a t i o n 4 s e t t i n g u p a m a n a g e m e n t m o d e l o f t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e w i t h t h e m o d e l m a r k e t o r i e n t e d m a n a g e m e n t t h r o u g h e x p e rt p a rt ic ip a t io n 5 s e tt i n g u p t h e p a tt e rn o f f u n d r a i s i n g f o r t h e e n d o w m e n t i n s u r a n c e s y s t e m w i t h e ff e c t i v e s u p e r v i s io n a n d m a n a g e m e n t b y m e a n s o f le g i s l a t i o n t h e t h e s i s i s f u l f i l l e d勿 m a k i n g u s e o f c o m b i n i n g t h e o ry w i t h p r a c t i c e c o m p a r a t i v e s t u d y i n d u c i n g a n d i n f e r r i n g a n d c o n c l u d i n g e t c s o t h a t w h a t i s a r g u e d a b o u t i n t h e t h e s i s o n t h e b a s i s o f v a r i o u s p o i n t s o f w h i l e c o m p r e h e n s i v e l y c o n s u l t i n g t h e l a w o f s o c i a l i n s u r a n c e l a w l a b o r j u r i s p r u d e n c e c o m p a r a t i v e j u r i s p r u d e n c e e c o n o m i c e c o n o m i c s l e g a l p h i l o s o p h y wo r d s e n d o wme n t i n s u r a n c e a r e a s l e g a l s y s t e m e n d o wme n t i n s u r a n c e i n t h e vlewof咖kesrural 前言 农村养老保险是指农民因年老丧失劳动能力而退出劳动领域后 由社会提供生活保障的制度 是为了解除农民养老之忧而建立的保障 全体农民基本生活的制度 现代养老保险立法最早始于德国 随后养 老保险观念为世界许多国家所接受 至今已 有 1 6 0 多个国家和地区颁 布了养老保险立法 并且随着经济发展到一定程度 具备了一定社会 经济政治条件以后 养老保险制度开始从城镇延伸到农村 早在1 9 3 3 年 国际劳工组织就把农村社会养老保险纳入了条约范围 至今已有 8 0个国家和地区将养老保险扩展到了农村 农民被纳入全国社会保 险体系 基本实现养老保险的全民覆盖 已成为国际大趋势 我国社会养老保险始于建国之初 在漫长的封建社会 我国实行 的是以血缘关系为基础的家庭养老 新中国成立后 才开始出现具有 现代意义的社会养老保险 但是 由于当时受经济条件所限 为了与 重点发展重工业的战略相适应 我国对城乡劳动者实行了两种完全不 同的养老保障制度 在城镇为劳动者建立了社会养老保险制度 即当 城镇劳动者达到法定退休年龄时 可以从国家或单位领取一定比例的 退休金 实现老有所养 而在农村 对劳动者实行的是非正式的养老 保险制度安排 采取家庭养老和土地养老 并辅之以集体供养和国家 救济 改革开放以来 通过改革 城镇己逐步建立了以基本养老保险 为基础 企业补充养老保险和商业养老保险相结合的多层次养老保险 体系 但在农村 养老保障仍无可观的改善 2 0 世纪8 0 年代开始探 索的农村社会养老保险制度并不成功 随着农村人口老龄化的不断加 剧 随着家庭养老 土地养老功能的急剧弱化 农村养老问题快速地 由传统的家庭问 题演变成社会问题 农民要求建立真正意义上的农村 社会养老保险的呼声日 益高涨 而现有的制度安排属于政策性保险 缺乏法律的强制力和稳定性 加之农村社会养老保险制度因本身存在 重大缺陷而 名不符实 已无法适应形势的客观要求 巫待制定农 村养老保险法律制度 以赋予该制度稳定性 强制性可持续性 因此 在这种背景下 探讨我国农村养老保险法律制度具有现实意义 1我国农村养老保险制度的沿革 1 1 我国农村养老保险制度的沿革 随着农村人口老龄化的不断加剧 农村养老问题日 益突出 尤其 是农村经济体制改革的推行 使集体经济力量大大削弱 原来可以达 到 五保 标准的孤寡老人因集体经济力量薄弱而生活难以为继 为 此 根据国家 七五 计划关于抓紧建立农村社会保险制度的要求 原民政部在 1 9 8 6年开始了建立农村社会养老保险的试点工作 这段 历史可划分为三个阶段 第一阶段 试点阶段 1 9 8 6年一1 9 9 1 年 1 9 8 6年原民 政部和 国务院有关部委在江苏沙洲县召开了 全国农村基层社会保障工作座 谈会 会议根据我国农村的实际情况 决定因地制宜地开展农村社 会保障工作 将一些经济较为发达的地区定为首批试点地区 第二阶段 推广阶段 1 9 9 2年一1 9 9 8 年 1 9 9 1 年 1 月国务院 决定由原民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点 1 9 9 1 年6 月在总结试点经验的基础上 由原民政部农村养老办公室制定了 县级农村社会养老保险基本方案 以下简称 基本方案 从1 9 9 2 年1 月1 日 起在全国公布实施 1 9 9 2 年就有1 0 0 0 多个县级单位的4 0 0 0 多万农民参加了农村社会养老保险 1 9 9 3 年经国务院批准 在民政 部组建专门的农村社会养老保险管理机构 至1 9 9 8 年底 全国 有2 1 2 3 个县开展了农村社会养老保险工作 参加人数达8 0 2 5 万人 全年收 取保险基金3 1 4 亿万 支出5 4 亿元 累计积累了养老保险基金1 6 6 2 亿元 第三阶段 停滞衰退阶段 1 9 9 9 年一现在 由于 基本方案 本身存在缺陷 无法应对农村人口 大规模非农化 城镇化的新挑战 加上对农村养老问题存在不应有的忽略和错误认识 认为农村居民的 养老问题可以依靠商业人寿保险解决或仍将农民承包的土地视为特 彭 希哲 宋 韬 农村社会养老保险 研究综述 人口 学刊 2 0 0 2 5 4 3 王 舜华 老年 人权益的法 律保障 北京 经济 管理出 版社 1 9 9 5 3 8 郑功成 中国社会保障制度变迁与 评价 北京 中国 人民 大学出 版社 2 0 0 2 2 4 7 2 4 8 殊的养老保障机制 0 1 9 9 9 年 国务院指出 目 前 我国农村尚不具 备 普遍实行社会养老保险的条件 决定对已有业务进行清理整顿 停止 接受新业务 有条件的地区向商业保险过渡 从此 农村社会养老保 险工作出现了停滞倒退局面 从 1 9 9 9 年起 农村社会养老保险参保 人数出现负增长 1 9 9 9 年为一 1 9 5 2 0 0 4 为4 4 7 2 0 0 1 年为一 2 8 7 2 0 0 2年为一 8 8 9 并且基金积累下降很快 2 0 0 1 年为 2 1 6 1 亿元 2 0 0 2 年为8 9 7 8 亿元 下降率为5 8 4 5 e 1 2 基本方案 的主要内容 基本方案 是我们推行农村社会养老保险的政策依据 有必要 对其主要内容进行说明 1 2 1 保险对象及参保年龄 基本方案 规定 农村社会养老保险参保对象为不由国家供应 商品粮的农村人口 乡镇企业职工 民办教师 乡镇招聘的干部职工 外来劳务人员原则上在其户口 所在地参加养老保险 参保年龄在 2 0 周岁至6 0 周岁 1 2 2 保险资金的筹集 基本方案 规定 农村社会养老保险资金筹集坚持以个人交纳 为主 集体补助为辅 国家给予政策扶持的原则 个人交纳要占一定 比 例 集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付 国家予以政 策扶持 主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以 税前列支体现 实 行个人帐户储备积累制 农民个人缴纳的保险费和集体补助 记在个 人名下 1 2 3 交费标准及支付 交费标准多档次 由投保人自由选择 每月交费标准设置2 元至 2 0元十个档次 供不同地区及乡镇 村 企业和投保人选择 保险 对象达到6 0 周岁时 根据其个人帐户基金积累总额计发养老金 郑功成 中国社会 保障制 度变 迁与 评价 北京 中国 人民 大学出 版社 2 0 0 2 1 0 5 阳义南 王叙坤 尹莉娟 农村社会养老保险由自 愿向 强制转变的可行性分析 西北人口 2 0 0 4 4 0 5 1 2 4 基金管理及保值增值 基金以县为单位统一管理 保值增值主要是购买国家财政发行的 高利率债券和存入银行 不直接用于投资 1 3 农村社会养老保险存在的问题 基本方案 己在全国范围内运行 1 3 年 但运行效果不如人意 有必要对其进行反思 农村社会养老保险存在不少的问题 既包括方 案本身的缺陷 又包括方案执行过程中出现的问题 下面进行全面分 析 1 3 1 从制度设计本身看 基本方案 存在如下六大缺陷 第一 从参保方式看 农村社会养老保险缺乏强制性 本来社会保险是一种强制性保险 是以国家为主体 按照法律规 定强制实施的社会安全制度 任何一位公民 只要符合有关社会保险 法律的规定 一律必须参加 其本人没有选择的余地 但是 基本 方案 却采取农民自愿参加农村社会养老保险的做法 结果造成农民 参保的逆向选择 出现富裕户不想保 年轻人不愿保 中年人不肯保 贫困户不能保和疑虑户不敢保的局面 导致参保人数少保费收缴数 额低的困境 第二 从筹资方式看 保费筹集缺乏社会性 使 农村社会养老 保险 名不符实 社会保险的社会性突出表现在社会保险基金来源的社会性 任何 社会保险项目都要求雇主和国家为参保人交纳一定的保险费或提供 补助和财政支持 社会保险资金应由国家 单位和个人共同承担 但 基本方案 规定资金筹集坚持以个人交纳为主 集体补助为辅 国 家给予政策扶持的原则 集体补助 主要从乡镇企业利润和集体积 累中支付 国家予以政策扶持 主要是通过乡镇企业支付集体补助 予以 税前列支体现 由于我国乡镇企业分布不均匀和大部分乡镇企业 发展缓慢 致使大多数集体无力对农村社会养老保险给予补助 经营 业绩好的乡镇企业则瞅准了农村社会养老保险的非强制性而不愿补 阳义南 中国 城乡社会养老保险制 度的对比 分析 改革 2 0 0 4 4 1 1 5 助 同时国家财政也未直接予以财力支持 这样 该方案设计的三方 负担缴费模式因集体补助和国家扶持的虚化而变成了完全由农民个 人承担 农村社会养老保险实际上是一种个人储蓄积累 因丧失了其 应具有的社会性和互济性而名不符实 第三 从保障水平看 根本无法保证参保人的基本生活 基本方案规定 每月交费标准设2 2 0 元十个档次 供不同地区 的参保人选择 根据有关统计资料表明 到1 9 9 9 年全国有8 0 0 0 多万 人参加了农村社会养老保险 累计收保险基金 1 8 4亿元 1 9 9 8年向 5 9 8 万参保人发放养老金 人均约4 2元 月均养老金仅3 5 元 显 然难保其基本生活 即使按最高档次标准每月交2 0 元和最大交费年 限4 0 年计算 届时每月可得养老金也只有7 0 0 元 这笔数额的收入 按目前的消费水平还可以 但4 0 年以后 按 5 的物价指数计算 到 时 将变成不足1 0 0 元 养老 金无法维持老年人的基 本生 活 第四 从投资渠道看 养老保险基金投资渠道单一 且费率制定 不科学 难以实现基金的保值增值 基本方案 明确规定 基金以县为单位统一管理 保值增值主 要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行 不直接用于投资 投资渠道明显单一 并且 原来向农民承诺的基金增值率为1 2 9 而我国银行利率己多次下调 使给付承诺无法兑现 养老金的实际增 值已大大低于原来的预期 当时是按8 8 的年利率计算月领取标准 而目 前最高的5 年期存款年利率仅为2 7 8 国债利率也只是略高于 银行存款利率 制度设计的单一投资渠道使养老金存在极大的保值增 值风险 养老金难以自 求平衡 第五 从参保对象范围看 该方案并未覆盖全体农民 无法解决 当 箭 妾 生 走昆 的 养老问 题 一 基 本 方 案 规 定 交 纳 保 险 费 的 年 龄 为 2 0 周 岁 至 6 0 周 岁 而 将6 0 周岁以上的老年人排斥在交费者之外 但现在己过6 0 周岁的老 年人 平均余命男性为 1 6 2 4 岁 女性为 1 9 2 2 岁 这种制度只考虑 了 未来老年人 的养老问题 没有考虑到当前老年人急需社会养老 武 深 树 构 建 非 均 衡 的 农 村 养 老 保 障 制 度 社 会 保 障 制 度 2 0 0 3 1 4 6 黄惠青 何巧白 现行农村 社会养 老 保险制 度评析 乡 镇企业 2 0 0 3 1 0 3 1 的严峻现实 第五次人口 普查结果显示扩我国 农村6 0 周岁以上的老 年人已 达5 6 3 1 万 是 城镇老年人口的1 7 倍 基 本方案 对这部 分 人的养老问题根本未予考虑 这不能不说是制度设计的一大漏洞 第六 农村社会养老保险缺乏法律支持 不具有可持续性 现行的农村社会养老保险制度是依据原民 政部的 基本方案 建 立的 并在执行中结合实际情况予以补充 国家没有制定统一的法律 层面的立法 对政府和农民都缺乏强制力 农民 不会因不参保或中途 退保而受到限制 政府部门不会因政策缺乏连贯性停办养老保险而受 到约束 农民对这样的老保险制度缺乏信心 由 于我国农村养老保险 属于政策性保险 很容易因行政框架 职能部门的变更而发生变化 1 9 9 8年政府机构改革 农村社会养老保险由民 政部移交给劳动与社 会保障部 加之其他因素影响 导致了社会养老保险陷入停顿倒退状 态 在社会保障发展过程中 每一步都离不开法律制度的支持 法律 制度的回应是最关键的 这是我们应该吸 取的 教训 1 3 2 从执行情况看 基本方案 也出现了如下问题 第一 基金管理混乱 缺乏安全保证 全国各地农村养老保险基金的征缴 管理和发放均由当地的民政 部门一家负责 缺乏有效的监督和制约 因此地方政府利用缺乏监督 机制的漏洞 挤占 挪用 挥霍农民养老金 基金的安全无法得到保 障 1 9 9 8 年江苏省2 5 个县 区 历年来累计保费总 1 2 6 7 亿元 当 年违规投资和违规使用的保费便达4 3 8 亿元 占 保费总数3 4 5 其 中受地方政府干预违规挪用 放贷 即地方政府挤占挪用 达 3 0 以上 是所有违规操作行为中最为严重的一种 这样的管理状况根本 无法保证基金的安全性 第二 基金管理经费直接从所收保费中开支 损害了参保农民的 利益 县 市 成立的农村社会养老保险事业管理处隶属原民政局 为 非营利性的事业单位 经办农村社会养老保险的具体业务 管理养老 保险基金 但其管理费用不是像城镇养老保险那样由国家财政列支 林嘉 社会保障法的理论 实 践与 创新 北京 中国 人民 大学出 版 2 0 0 2 5 2 万克隆 浅谈农村社会养 老 保险中 的违规操作 社会 保障制 度 2 0 0 3 2 4 7 而是按照所收取的农保基金的3 提取 直接减少农村养老保险基金 的总支付额 使到农民手头上的养老金相应减少 第三 保富不保贫 的倾向严重 目标人群的养老问题没有得 到根本解决 由于我国采取自 愿原则参保 因此 目 前参加农村养老保险的几 乎都是比较富裕的农民 而真正面临养老困难的贫困农民却无力参 保 这种 保富不保贫 的养老保险制度 并未真正解决未来农村养 老的难题 并且从覆盖地区看 我国东部经济发达的省市农民投保金 额明显高于中 西部经济欠发达地区 2 0 0 0年江苏 山东 浙江 上海四省市共计农保基金1 1 4 亿元 占全国农保基金总额的5 6 5 第四 政事不分 监管不力 县级农保机构几乎包揽于从政策制定 实施到农保基金的收 发 管 放以及行政监管等全方位的工作 这种管理方式 既缺乏部门间 的横向 监督 又没有上下级之间的纵向制约 其结果极易造成地方政 府和经办部门挪用 挤占农保基金 再加上农保管理体系中业己 存在 的 条块分割 下上短路 的管理状况 不仅使有限的管理手段弱 化 而且使上级业务主管部门根本无法对违规操作行为加以制止和制 裁 通过以上分析 我们己 清楚地看到 我国推行的所谓 农村社会 养老保险 因缺乏社会保险固有的强制性 社会性 普遍性而蜕变 成了商业养老保险或实质上的个人储蓄 因此 在我国并未建立真正 意义上的社会农村养老保险制度 为适应现实需要 巫待制定专门的 法律 以 建立真正的农村社会养老保险制度 2农村养老保险的法哲学基础 为了更加科学合理地构建我国农村养老保险法律制度 我们有必 要去探析社会养老保险立法背后深厚的思想根源 也就是社会养老保 险的法哲学基础 具体而言 建立该制度的法哲学基础包括三个方面 赵 建国 农村养老保险制度的反思与 创新 法学杂志 2 0 0 4 1 万克隆 浅 谈农村社会养老保险中 的 违规 操作 社会保障制 度 7 2 4 8 4 9 2 1 生存权思想 生存权是指作为社会个个体的人生存所必不可少的权利 是基于 人类生存本能而自 然产生的权利 求生存是人类最基本的要求 生存 权是人权的重要内容之一 生存权的思想认为 国家应当把保护社会 弱者生存作为自己的义务 德国法哲学家费希尔特认为 人能够活着 生存才有保障 这是国民应有的权利 不能生存时 他对国家有提出 要求生活保障的生存权 在人的所有欲望中 生存的欲望具有优先地 位 社会财富的分配应确立一个使所有人都获得与其生存条件相适应 的基本份额的一般客观标准 社会成员根据这一标准 具有向国家提 出比其他具有超越生存欲望的人优先的 为维持自己生存而必须获得 的物和劳动的要求的权利 通过立法将生存权确定的是1 9 1 9 年德国 的 魏玛宪法 在第1 6 1 条和第1 6 3 条中规定 为了维持健康和劳 动能力 保护母亲 防备老年 衰弱和生活的突变 国家在被保险者 的协力下 设置包括各种领域的社会保险制度 至此 生存权的概 念得到了进一步发展 即生存权不仅仅是人活着的权利 而且是能够 体面地生活的权利 是能够充分体现人的价值 人的尊严的生活的权 利 第二次世界大战后 生存权的概念在世界范围内被普遍接受 许 多国家纷纷修改宪法 在其人权规范中增加生存权的内容 不仅如此 在 世界人权宣言 中 生存权也被作为一项重要内容进行了规定 世界人权之言 中规定 人人有权享受其本人及其家属所需的生 活水平 举凡衣 食 住 医疗及必要的社会服务均包括其内 于失 业 患病 残废 寡居 衰老或因不可抗力的事故使生活能力丧失时 有权享受保障 新中国成立后 我国的 五 四 宪法确认社会保 障权是公民的一项基本权利 现行 宪法 在第4 5 条也明确规定 中华人民共和国公民在年老 疾病或者丧失劳动能力的情况下 有 从国家和社会获得物质帮助的权利 我国是一个农业大国 农村人 口占总人口的绝大部分 农村老年人又占整个老年人的绝大多数 让 所有农村老年人在年老丧失劳动能力退出劳动领域之后 能够像城镇 退休人员那样 依靠养老保险金维持基本的生活水平 这是国家应尽 林嘉 社会保障法的理念 实践与 创新 北京 中国人民大学出版社 2 0 0 2 1 3 2 1 3 7 刘升平 夏勇 人权与世界 北京 人民法院出 版社 1 9 9 6 3 1 9 的责任和义务 国家应该为农村居民建立养老保险制度 2 2 社会公平思想 公平是现代社会的首要价值取向 是现代社会保障制度的本质和 核心 实现社会公平是建立农村社会养老保险制度的基本理念 但 对于每一个人而言 对什么是公平的理解各不相同 制度和政策可能 使一些人得益而使另一些人受损 得益者认为公平的 受损者可能认 为不公平 得益多者认为公平的 得益少者也可能认为不公平 所以 严格讲 社会保险所依赖的公平原则 不是个人意义上的公平 而是 社会意义上的公平 即是 社会公平 社会公平是指全体公民享有 相