深圳城市更新的若干重要问题.docx

深圳城市更新的若干重要问题市委政策研究室课题组城市更新是伴随城市发展的长期课题，关系城市发展的后劲，关系城市的持久生命力和竞争力。 深圳虽然是一个新兴城市，但是由于社会经济高速 发展，人口急剧膨胀，而面积狭小，土地资源短缺，社 会经济发展与城市发展的矛盾日益突出，因此城市 更新问题已经成为加快发展必须面对的重要问题。 西方发达国家的城市更新已经经历一个长期过程， 理论和实践都取得了丰富的经验，处于快速城市化 时期的我国城市也在城市更新的实践中探索出了一 些有积极意义的经验。今年，市委政策研究室组织 调研组，就深圳城市更新面临的问题和趋势进行了 调查研究，在比较分析国内外城市更新成功经验的 基础上，得出了对现阶段深圳城市更新的六个判断， 提出了深圳推进城市更新工作应该注意把握好的若 干重要问题。一、城市更新的概念及深圳的城市更新 美国早期的“城市更新”概念：是指对社区环境较差、标准偏低、规划落后、贫困的地区或者过时的 景观进行自我改造的过程。1958 年 8 月在荷兰海牙召开的城市更新国际 性会议上，对城市更新含义的阐述是：“生活于都市 的人，对于自己所住的建物，周围的环境或者通勤、 通学、购物、游乐、及其他生活，有各种不同的希望与 不满。对于自己所住的房屋的修理改造，道路、公园、 绿地，不良住宅区的消除等环境的改善，尤其是对于 土地利用的形态或者地域地区制的改善，大规模都 市计划事业的实施，以便形成舒适的生活，美丽的市 容等，都抱有很大的希望。”上世纪 70 年代中期，英国在 英国大都市计 划中提出了“城市复兴”的概念：用全面及融汇的观点与行动来解决城市问题，寻求一个地区在经济、体型环境、社会及自然环境条件上的持续改善。我国城市规划法中的“旧区改建”的概念： 对城市中的陈旧、衰退的地区进行改造，以便改善劳 动、生活服务和休息的条件，达到满足社会、政治、经 济及人民精神生活需要的目的。我国一些规划专家近年来提出的 “城市更新” 概念：指城市发展在内涵上的提升，在空间上的结构 性演替，在城市功能体系上的重构与重组，在区域发 展层面的整体拓展。深圳作为一个以“国际性、现代化”为目标的城 市，其城市更新目标的价值取向应该是，建立在上述 概念和定义之上的，涵盖上述概念主要内容的，体现 现代城市发展思想理念的，目标多元化、内涵丰富 的，一个全面综合的城市发展、城市更新价值体系。二、深圳城市更新的历程及现状分析 深圳是一个新兴城市，但由于高速发展，城市建设以外延方式快速扩张，可开发土地已十分短缺。同 时，由于早期的开发建设，过分追求速度和短期效 益，城市建筑陈旧和城市功能老化问题也日益突出， 加之产业快速升级带来的城市功能的升级改造需求 十分迫切。因此，深圳的城市更新问题早在上世纪90 年代末期已经产生，城市更新活动伴随着大规模 的城市建设也逐步展开。从上世纪末开展的深圳城 市更新到目前，已经经历了三个阶段。第一阶段：以市场为导向，以企业为主体，自发 的城市更新。上世纪 90 年代中后期，特区内大量企 业外迁，许多工业区和厂房出现空置现象，而大量人 口聚集，城市化加速发展，对服务业产生极大的需 求。一些企业敏锐地觉察到城市发展的最新变化，特区实践与理论38practice and theory of sezs 国 际 化 城 市纷纷自发投资，对特区内的旧工业区和厂房进行改造，发展商业、餐饮等服务业，推动了深圳的城市更 新和升级。这一时期的成功案例是万科对华强北的 改造和后来的车公庙地区、八卦岭地区的改造。此 次的改造，市场为主要动力，企业为先锋，政府则显 得较为迟钝。第二阶段：由政府介入的，以城中村为重点的城 市更新。本世纪初，城中村的问题日益突出，低标准 的无序的建设，大量“三无人员”的聚集带来了安全 隐患、社会治安等多方面的问题。政府开始意识到对 城中村进行更新改造的紧迫性，市区两级政府将城 中村的改造摆上了工作日程，并作为重要工作加以 推进。这一时期的典型案例是市、区政府合作对罗湖 区渔农村的改造。此次改造活动的特点是，政府介 入，组织推动，对城中村进行大规模的推倒重建。第三阶段：政府主导的，包含城中村、旧工业区、 旧城等更多方面内容的相对全面的城市更新。近年 来，城中村的更新改造要求更加紧迫，旧工业区改造 急需统一规划提升，特别是特区外两区城市化后面 临着全面的更新改造要求。政府面对多方面的城市 更新需求，对全面的城市更新给予了高度重视，市区 分别建立了相应的机构，并出台关于城中村、旧工业 区的改造政策，制定了城中村改造的中长期规划，政 府多个部门按照各自职责开始全面参与城市更新工 作。这一时期的特点是，政府高度重视，各个部门全 面行动，积极推动。但是由于对现代城市更新缺乏 认真研究，对现代城市建设发展的理念缺乏深刻的 理解和认识，在目标确定、机构设置、政策导向等方 面仍显得滞后，不合时宜。目前深圳的城市更新主要存在以下问题： 一是对城市更新缺乏强有力的组织和规划控制。主要表现在：政府的管理统筹上，政府主管机构 职能不全、职责不清晰，缺乏资源，权威性不够。在 法律保障上，政策不健全，不配套。在规划上，缺乏 有针对性的规划控制。深圳于 2004 年成立了市城 中村改造办公室，各区也成立了相应的机构，但是该 机构属于临时性机构，其职责并没有涵盖全部城市 更新内容，各类城市更新项目和环节仍分属不同部 门，多头管理。同时，市“城改办”只是市规划局下 属的一个处室，在实施城市更新过程中不具备协调多个职能部门的权威性。各区的相关机构也是设置混乱，名称不一，职能不一。还没有制定城市更新的 总的法规，已经出台的深圳市城中村（旧村）改造 暂行规定及其实施意见和关于工业区升级改造 的若干意见只适用于城中村、旧工业区，而旧城、 老住宅区、旧仓储区等还没有相关的政策指导。同 时，明晰的配套政策也尚未出台。此外，对城市建设 的总体规划也没有充分反映城市更新的特殊要求， 针对性不强，缺乏具体指导意义。二是过分追求短期效果，更新改造的标准低，长 远考虑不足。目前深圳改造城中村、旧工业区的目 的，主要是为了解决城市发展和社会发展面临的一 些现实紧迫的问题，城市更新主要是侧重满足城市 发展的物质需求和空间结构上的需求，而对关系城 市长远的、多元化的目标需求，则考虑的比较少。比 如，我们目前将很大的精力用在了对建筑物外观的 修缮、改造和美化方面。城中村改造规划确定对全市 三分之二城中村的更新改造，只是局部的改造。而实 际上那些被确定为局部改造和已经进行外观改造的 城中村和建筑物，无论是建筑造型、还是功能使用、 价值挖掘提升，都不具有保留和修缮的价值，应当早 做规划，彻底改造。否则，后患无穷。三是更新改造的目标对经济发展考虑的多，对 社会、文化等方面的需求考虑的少，过分追求商业利 益。深圳目前的城市更新改造过分强调经济发展和 商业目标。而对城市形象建设、城市文化建设、新型 社区的建设、以及符合人发展需求的硬件建设等考 虑的比较少。比如，对旧工业区的改造都突出发展高 新技术产业，而对市民急需的商业、文化娱乐、教育 等改造安排没有被优先考虑。具体典型的案例是车 公庙地区的改造成功地发展了一批科技企业，而一 个超过 20 万的人口聚集区，商业、文化、娱乐设施奇 缺。城中村的改造也大都以高密度、商业性开发为目 标，突出满足开发商、业主等的利益最大化。四是城市更新运行的市场化、社会化程度不高。 深圳目前的城市更新还没有引入市场机制，还缺乏 多种社会力量的广泛参与。如许多更新改造的项目 只是由少数开发商参与，没有形成竞争机制；更新改 造项目的具体运作只是由政府部门、开发商和业主 进行协商确定，更新改造项目的运作不够公开透明；特区实践与理论39practice and theory of sezs 国 际 化 城 市没有引进广泛的社会力量参与，没有充分反映和表达多方面意志，没有形成有政府、开发商、业主、相关 社区及相关市民、专业人员等共同参与、合作开发的 模式。五是对城市更新的认识存在误区。我们对“现 代化城市”建设和现代城市更新的认识存在一定误 区。认为现代化的城市就是高楼大厦、宽大的街道 和马路，加上绿化美化。实际上，现代化城市的建设 和更新改造，既包括道路、建筑物等物质实体的不断 建设和完善，也包括对城市文化、特色历史、生态环 境、新型社区、和谐邻里关系等的建设、保护和更新 提升。比较国内外城市更新的进程，总结先进城市城 市更新的经验，我们对现阶段的深圳城市更新得出 如下几个方面的判断。判断一：从城市更新的阶段看，深圳的城市更新 是处于城市化进程中的城市更新，是与大规模城市 建设同步的城市更新。判断二：从城市更新的需求看，虽然深圳是一个 新兴城市，但是城市社会经济发展对城市更新需求 迫切，要求高，压力大。判断三：从城市更新的的物质对象看，深圳城市 更新的基础差、区域不平衡、情况复杂、难度大。判断四：从深圳城市更新的进展和效能看，虽然 取得了一定成效，但是目前深圳的城市更新层次低， 水平低，仍然只属于简单的物质更新。判断五：从对城市更新的认识看，我们对城市更 新的内涵、意义及其长远影响认识不到位，仍有待于 进一步提升，对城市更新的理论要不断研究创新。判断六：从城市更新的规律和趋势看，不断地推 动城市更新将是深圳未来发展的一项长期任务。三、深圳推进城市更新应该把握好的几个重要 问题比较总结西方城市、内地先进城市以及香港城 市更新的成功经验，我们要充分认识深圳城市更新 的战略意义，要用科学的现代思想理念指导我们的 城市更新，要通过城市更新满足长远的和多元化的 城市社会需求，要动员市场和社会的力量推动城市 更新。未来深圳健康推进城市更新要注意把握好如 下几个问题：第一，关于对城市更新的认识问题。深圳的城市更新要有长远眼光，要树立全新的城市更新意识，要 用先进的思想和理念指导城市更新工作。我们要充 分认识到，深圳的城市更新不是简单的对一些局部 地区的修修补补，仅仅是为了解决一些城市发展面 临的现实问题，而是深圳城市长远发展的需要，是深 圳全面提高城市素质，增强城市整体实力的需要。一 方面深圳的土地供应紧缺，原有土地的使用效能不 高 （特别是特区外的大片土地原来仅仅是低层次、 低效能的开发），我们必须通过对城市的 “二次开 发”，全面提高土地的使用效率，全面提高城市的价 值。另一方面，现代化、国际性的高标准的城市发展 目标以及深圳不断增长的社会经济发展需要，也要 求深圳必须要通过不断的城市更新，全面完善和增 强城市功能，全面提高城市的综合素质。我们还要 认识到，现代意义的城市更新，不是简单的城市物质 更新，而是全面的城市更新，一方面包括对城市基础 设施、建筑物等客观实体的更新改造，同时更要包括 对城市社会环境、生态环境、文化环境、社区形态等 “软环境”的更新改造和提升。世界城市发展的先进 经验告诉我们，在一定意义上讲，包含多方面内在要 求的城市更新，比简单的城市物质更新更为重要。我 们还要意识到，深圳必须要用代表当今城市发展趋 势的、先进的城市发展和城市更新思想理念来指导 推进城市更新工作。包括 “可持续发展的思想”、 “以人为本”的理念、“有机更新”理念等等。第二，关于城市更新的机构和法律政策保障问 题。深圳的城市更新要建立权威的机构，形成完备 的政策体系，确保城市更新健康有序地推进。西方城 市更新一条重要的经验就是，城市更新必须要在政 府的统一组织和指导下开展，而保证政府在城市更 新中发挥主导作用，必须要建立权威的机构，制定完 善配套的政策法规体系。因此，我们要更好地推进城 市更新工作，一定要建立职能完整明确、权威大、上 下统一协调的城市更新管理机构 （可考虑在市、区 两级组建城市重建局）。新的城市主管机构要有统 一规划权、开发控制权、建设监督权，并且还要有相 应的资金和资源，以发挥对城市更新的调节和支持 作用。在完善城市更新法律方面，要尽快制定形成完 整、配套、具有可操作性的政策法律体系。政策法规特区实践与理论40practice and theory of sezs 国 际 化 城 市要覆盖城市更新的每一个环节；政策法律要明确政府在城市更新工作中的地位和相关权力；要明确城 市更新所涉及的各个方面主体的权力义务；要对城 中村、旧工业区等不同类型更新区域的更新目标、更 新方式等作出具体安排；同时还要明确规定城市更 新的法定程序。第三，关于城市更新的目标体系问题。深圳的城 市更新要建立系统的、多元化的城市更新目标体系， 确保城市更新方向和目标顺应现代城市发展潮流， 满足城市发展多方面的需求。现代城市发展要求，城 市更新的目标应该是满足城市经济、社会、文化、生 态环境等多方面需求的多元化的目标，而不是简单 的、单一的物质形态目标。适应深圳城市现代化、国 际性的发展要求，未来我们的城市更新目标应该是 多元化的、系统的、满足多种需求的目标体系，既要 有物质的、满足现实需要的目标，又要包含关系城市 长远发展的、社会的、文化的、生态的目标。这些目标 包括，城市文化的目标、城市形象的目标、城市历史 保护的目标、城市新型社区的目标、市民和谐邻里关 系的目标、方便市民出行生活的目标等等。这是城市 更新进程一个全新的课题，需要我们认真研究。第四，关于城市更新与产业和经济发展的关系 问题。深圳的城市更新必须要重视与产业提升和经 济发展的配合，要通过城市更新促进产业升级，提升 城市功能和辐射能力。这是做得比较好，且富有成 效的方面。由于多年来我们一直强调经济发展，注 重增强城市经济实力，因此我们在城中村、旧工业区 的改造中十分重视与产业升级、城市经济功能完善 的配合，如许多旧商务楼宇、旧厂房被改造成为科技 企业孵化中心；一些旧城区被改造成为科技园区；市 中心区域的城中村也规划为商务中心的延伸区等。 这方面我们需要注意的是，城市更新配合城市产业 和城市经济功能的发展，要符合城市产业发展的趋 势，要注重城市经济功能的均衡布局。比如，特区外 地区随着产业的升级和低级制造业的外迁，对工业 用地的需求将逐步减少，因此在特区外的城市更新 中可以考虑减少对工业用地的安排。又如，未来特 区外服务业将迎来大发展时期，在城市更新中可以 考虑在这一地区多规划建设一些商务中心、服务业 发展中心等。另外，现代科技产业的发展集约化趋势越来越明显，在城市更新中各区普遍的，零散的建设科技园区，互相争夺科技资源，有可能造成对城市 土地资源新的浪费。第五，关于城市更新与城市文化和城市形象的 关系问题。深圳的城市更新要注重对深圳城市文化 内涵的提升和城市风格的塑造，要通过城市更新提 高深圳城市的文化品位，形成有魅力的、完整的深圳 城市形象，造就深圳城市的百年气质。西方城市在城 市更新中十分注重对城市文化和城市形象的提升， 国内一些城市也开始利用城市更新再造城市形象， 丰富城市的文化内涵。深圳近年来提出了“文化立 市”，但在城市建设、城市功能布局、城市建筑风格 上却没有给予积极的配合。在城市形象上，由于深 圳是个经济特区，经济高速发展，给世人形成的形象 总体上是一个经济的形象，如“深圳速度”、“高科 技城市”等。近年来，深圳虽然在城市文化形象上提 出了一些目标，如“钢琴之都”、“读书之城”等，但 始终没有给人带来深刻的影响。可以说，深圳建市28 年，到现在还没有形成一个完整的、具有深刻文 化内涵的、代表和体现深圳综合素质的城市形象。 深圳在城市更新中提升城市文化品质和城市形象还 有一个难点是，国内外许多城市历史悠久，有很深的 历史文化积淀，有许多反映和代表城市文化、历史和 城市形象的建筑物、古老街区、文化标志等，而深圳 是一个新兴城市，缺乏反映历史文化和城市形象的 代表性建筑物和街区，深圳代表城市文化和城市形 象的物质形态需要逐步培育和再造。总结深圳城市 的文化特性和城市形象特性，除了反映经济发展内 涵的内容之外，具有代表性的内容，如“鹏城”、“移 民城市”、“年轻城市”、“文化多元的城市” 以及 “岭南文化”等等。未来深圳在城市建设和城市更新 中，一定要特别注重用建筑物和街区以及城市总体 的建筑风格，对深圳的文化特性和城市形象特性进 行诠释、弘扬、推广。第六，关于城市更新的步骤和标准问题。深圳的 城市更新不能急于求成，要坚持可持续发展，采取 “渐进式”、“集约型” 的更新方式，积极稳妥地推 进，城市更新的每一个项目，都要精心规划、精心设 计、精心雕琢，追求完美。城市建设和城市更新，关 系城市的可持续发展，关系城市的整体形象，关系城特区实践与理论41practice and theory of sezs 国 际 化 城 市市长远的魅力和影响力，是百年大计，不能粗制滥造、追求短期效益。深圳目前的城市更新存在着为 了解决现实问题而急于求成的倾向。现代西方城市 的城市更新十分推崇小规模、渐进式的改造方式，这 种改造方式一是可以保证城市的可持续发展，满足 城市持续发展的需要。二是可以对被改造区域的需 求、功能和风格进行统筹考虑、统一规划、科学设计。 三是为了保护历史文化遗产和保留有价值的社区形 态。因此，我们实行渐进式改造的主要目的是：满足 深圳城市可持续发展的需要，对整个城市更新改造 实现统一规划、科学设计、精心建设，打造建筑精品、 建设精品城市。树立渐进式改造思想，实行渐进式 更新改造方式，在实际操作中，一要按照城市社会经 济的发展实际情况，逐步推进城市更新；二要对全市 的更新改造项目进行统一规划，分步实施；三要对改 造项目实现规划控制、开发控制；四要对需要改造的 每一个区域，每一个项目进行科学设计、精心雕琢、 精心建造。第七，关于城市更新与“以人为本”的关系问 题。深圳的城市更新要“以人为本”，充分兼顾各方 面的利益，充分满足市民的需求，致力于建设全新的 社区，促进城市和谐邻里关系的形成。比较国内外 城市更新的成功经验，“以人为本” 开展城市更新， 主要包括两个方面的内容：一是在城市更新中充分 兼顾社区和业主的利益，二是城市更新的效果要充 分满足市民、居民的生活发展需要。近年来，深圳在 城市更新中十分注意贯彻“以人为本”的理念，比较 顺利地推动了城市更新工作，但也存在着一些问题。 如许多城市更新项目的动议主要由政府提出，缺乏 社区和市民表达意愿的渠道；对一些居民有意愿，而 政府无考虑的改造项目，政府不积极；多项已经规划 或完成的城市更新项目，不能满足居民文化生活等 多方面的需求。未来深圳推进城市更新在充分体现 “以人为本”方面，要充分反映市民和社区意愿