公路工程项目业主委托管理的思考与对策.doc

公路工程项目业主委托管理的思考与对策一、总研究报告部分 目录引言 1一、绪论 31、研究背景 31.1、国家宏观政策需求上的背景 31.2、建设工程管理方式上的背景 31.3、项目管理的组织和知识体系 42、研究意义 52.1、努力建设和完善公路工程建设法规体系 52.2、加快促进和改革项目管理市场准入机制 52.3、积极培育和鼓励项目管理机制市场体系 63、研究方法与技术路线 73.1、研究方法 73.2、研究路径 73.3、研究进度 84、主要内容概述 84.1、总体研究内容 84.2、专题研究内容 94.3、预期课题成果 10二、本项研究的理论与实践基础 111、国内外研究状况简述 111.1、国际情况 111.2、国内现状 112、相关理论基础 112.1、法律理论基础 112.2、效益基础 122.3、职业道德基础 132.4、知识学科基础 133、实践基础 133.1、本行业的项目实践 133.2、其它行业的实践 133.3、国际上的实践 144、概念界定 144.1、业主与业主项目管理概念 144.2、公路工程业主项目管理 144.3、委托管理单位概念 144.4、项目业主委托管理概念 154.5、本课题研究概念 155、系统分析 165.1、提出问题目标分解及总框架建立 165.2、统计分析历史和现状 165.3、系统分析建立定量和定性模型分析 165.4、方案模拟案例分析的情况 175.5、综合集成相关结论 17三、现状需求分析与存在问题研究 181、现状分析 181.1、现行管理方式现状 181.2、国内监理单位现状 181.3、现行咨询体系缺陷 191.4、现行政策指导方向 202、需求分析 202.1、社会经济的发展和技术进步需要业主项目管理模式改革 202.2、建设市场新机制的客观要求需要业主项目管理模式改革 202.3、科学技术与生产技术的发展需要业主项目管理模式改革 212.4、现代项目管理及与国际接轨需要呼唤项目管理模式改革 213、存在问题 223.1、现行管理方式存在问题 223.2、国内监理单位发展问题 22四、委托管理的思路与对策综述 241、委托管理的思路 241.1、按照政企分开的原则，积极推行业主委托管理 241.2、按照市场机制的法则，优选专业项目管理机构 251.3、按照权责一致的准则，充分发挥项目管理效益 261.4、按照科学管理的要求，努力提升项目管理能力 272、委托管理实施对策 292.1、委托管理市场的培育与健全 292.2、项目管理机构的选择与扶持 302.3、委托管理工作的界面与范围 312.4、项目管理制度的建立与完善 333、机遇与挑战 353.1、从政府的政策导向看，推行委托管理时机不断成熟 353.2、从市场的环境条件看，改革项目管理模式势在必行 363.3、从企业的发展定位看，走市场化是必然的发展趋势 363.4、从工程的管理角度看，建设工程项目管理不断加强 36五、结论 381、主要结论 381.1、建设项目委托管理制是一种管理体制创新 381.2、项目委托管理的具体职能是项目管理工作 381.3、项目委托管理有利于项目的三大目标控制 391.4、项目委托管理有利于规范建设管理的行为 391.5、委托管理制的实施应根据业主的情况确定 401.6、委托管理制的实施应符合专业的适用原则 412、措施和建议 422.1、正视问题，提高认识，认真思考，加强监管，规范项目委托管理制 422.2、转变观念，依法管理，扩大宣传，人才培养，以适应新形势的要求 423、研究期间完成的相关成果 433.1、主要创新成果 433.1、主要论文成果 43六、附录 45附录1：公路投资项目实行业主委托管理制的暂行办法 45附录2：公路投资项目委托管理单位资格审查暂行办法 48附录3：公路投资项目委托管理单位招投标暂行办法 49后记 70引言经济、技术的全球化推动人类社会上升到一个前所未有的高度，由世界各国共同组成的分工体系，形成了一个利润和财富的食物链，其中处于上游的是拥有核心和先进技术的发达国家，处于下游的是作为廉价劳动力、厂房和土地提供方的发展中国家，工程建设项目管理分工领域也将如此。国际惯例与规则的问题大概应已是众所周知的，从公路工程建设业主管理本身来讲，表现还不是很明显，主要原因是传统计划经济体制下，公路建设作为公益性投资项目，完全没有市场化运作概念或市场并没有完全开放，其管理体制尽管也由于经济、技术需要等原因产生了一定的变化，但总体来讲还基本是沿袭原有传统业主项目管理的模式，难以形成先进经验和系统的知识体系。在传统经济形态下，传统业主管理模式曾经起到了十分积极和有效的作用。然而，进入知识经济时代，现代项目管理水平的跨越式发展已成为工程项目成功运作的关键，如果继续一味地采取原有的管理模式，势必导致项目“工期马拉松、投资无底洞、质量豆腐渣、管理一盘沙”的局面。我们必须审时度势，力求创新，为业主管理模式寻找对策与出路，为实现交通跨越式发展提供有效的政策引导和保障。建设工程项目管理，不是一件新鲜事。其实，从开始搞建设那一天起，就有了建设项目管理。传统的项目管理的特点是：（1）被动性。管理团队在它的上级领导的监督下，被动地去完成一个建设项目的各项管理任务，在这个过程中，这个队伍基本上是被牵着鼻子走，连管理方法都是上级给它规定好的，他们甚至没有意识到自己在做着一件十分复杂的管理工作。从经济利益上讲，这个团队也没有什么主动性，项目利益与团队利益没有关系或关系很微弱，团队的主观能动性难以被激发出来。（2）分散性。几乎不论大小的每一个项目，都有一个相应的管理团队，项目共同规律没有被发现、被认识，无数个团队在做着同一件简单重复的工作，管理资源被极大地浪费。（3）寿命性。项目寿命是有限的，因此一个专门为项目服务的团队也是有生命期限的。项目完成，团队解散，经验总结不成经验，教训在别的项目甚至是同类项目仍然成为新的教训，因为管理团队是一次性的。（4）分离性。规划院、设计院、地勘院、招标代理公司、造价咨询公司、承包商、监理公司、材料设备供应商、专业顾问公司，它们都在做着项目管理方面的工作，但是它们把本来应当形成一个完整的有机的管理整体人为地分离出来，它们或者在一个阶段、一个时间点上参与项目管理，或者在某一个专业的技术领域全程地参与项目管理，却没有一个综合性的机构来整合这些资源，提供全程、全领域的建设工程项目管理服务。（5）由以上（1）-（4）项原因而形成的另一个特点：低效率与低效益。许多工程工期拖延了，投资超支了，质量降低了，安全事故发生了，尽管最终的结局是一样的：公路修好了。资源的浪费没有引起投资人的关注，决策者漠然处之。世界上最大的建设项目投资人世界银行，为什么要花重金聘请专业的建设项目管理公司去为它管理分布在世界各地的大项目呢？世界500强的那些大公司为什么也要花钱请专业领域的项目管理公司为它的建设计划提供服务呢？我们相信，专业的力量是最大的。专业化的项目管理公司，整合建设项目领域的全部资源，集约经营，能自觉地、主动地把自己定义为一个专业的综合管理服务供应商，把已经具体化、量化的管理目标确定为每一个建设项目的管理任务，一切管理实践为着实现这些目标。它拥有一支具备丰富专业背景的专家团队，这个团队是相对稳定的，它同时受雇佣服务于若干个项目，它的寿命不因项目完成而结束，因为对它来说，项目是无穷的。它把为项目建设提供专门技术服务与商品服务的全部参与者，用一条无形的线穿起来了，这条线就是科学的管理手段。建设工程项目管理，在欧美发达国家已经走过100多年的道路，无论理论还是实践，都已经十分丰富十分成熟，已经在商业化的工程建设领域，作为一个独立的行业被分化出来。任何一种职业，当它形成为一个行业，不光意味着操此业者人数众多，更意味着它已经产生足够让它生存下去并且发展壮大的商业基础它一定是为客户创造了价值，才有客户用金钱去“养”着这个行业。在中国，在这个学习欧美、快速开放的中国，建设工程项目管理作为一门管理理论早几年已经被介绍到中国，作为一门管理实践，最早被中国人在世行贷款项目、亚行贷款项目、国外政府赠款项目和外商投资项目中看到。这几年，人们开始能够理解建设工程项目管理对项目的重要性，少数开放的投资商、开发商已经领先一步，引入专业化建设工程项目管理机制。比如我们了解的北京、上海，一些私人投资项目（房地产、工厂、学校）已经开始雇佣专业管理公司。我们公路交通行业，也应有所行动了。一、绪论1、研究背景虽然我国公路工程业主项目管理事业在改革开放后有长足的进步，但随着社会经济体制的改革、投资主体多元化的变革、政府职能的转变、社会需求的进步和国际竞争等各方面的压力，业主项目管理面临了迫切需要改革的呼声。1.1、国家宏观政策需求上的背景政协十届一次会议提案第0279号中提到：大力推进政府采购，研究建立政府公共工程代建制度。为了提高公共工程的效益和质量，防止公共工程中的腐败和浪费行为，除规定将公共工程必须纳入政府采购范围，实行国库集中支付外，建议尽快研究实行政府公共工程代建制。目前，政府公共工程的业主（建设单位）一般是国家机关、事业单位和团体组织，它们绝大部分没有专业的项目管理人才和机构，而项目管理又是一门系统的科学，由上述业主直接组织工程建设，因花国家财政的钱，难免出现贪大、求洋，追求高标准的现象，工程一旦超支，国家又不得不追加投资。建议对所有政府投资的公共工程项目，由政府采购部门通过公开招标的方式，择优选择专业的代建单位，代建单位严格按批准的概算控制，采用“交钥匙工程”的方式负责实施完成政府委托的项目建设目标。也可考虑，国家成立专门的代建机构，引入国际先进的“项目管理”方式，负责公共工程的实施，该机构对国家负责，与业主脱钩，竣工后交付使用单位。1.2、建设工程管理方式上的背景中华人民共和国建设部在2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排中提到：按照“建管分开”和专业化管理的原则，推进政府投资工程管理方式的改革。凡有条件的地方，都应当积极进行试点：可以由政府设立专门机构直接组织政府投资工程的实施，亦可委托项目管理公司实行政府投资工程代建制，还可以在改革实践中探索其他方式。中国工程咨询协会会长佘健明在中国工程咨询协会第二届常务理事会第四次(扩大)会议上的报告中指出：主动面向市场，认真研究社会各类项目业主的需求，在努力提供可行性研究、设计、招投标咨询、工程监理等服务的基础上，积极探索项目融资、项目管理(代建制)等新兴业务，进一步增强了为经济建设服务的功能。从江西省的情况来看，省交通厅在“赣交办发200236号文”中提到的“全面开放交通建设市场，推进交通投资主体多元化”，在微观上针对公路工程的建设对公路投资和管理改革也作了指导和提出了设想。1.3、项目管理的组织和知识体系现代项目管理是近年来发展起来的一个管理学科的新领域。它是有关现代社会中各种项目的一般管理理论和方法，而不是传统的以工程建设项目为主的项目管理方法。现代项目管理的理论和方法可以适用于我们现代社会中各种项目的管理，不管是科技开发项目还是房地产开发项目，不管是软件开发项目还是各种中介服务项目。现代项目管理的理论和方法是总结了各种项目管理的一般规律建立起来的一套管理理论和方法，所以具有非常广泛的适用性。从20世纪60年代起，国际上许多人对于项目管理产生了浓厚的兴趣。随后建立的两大国际性项目管理协会，即：以欧洲为主的国际项目管理协会(InternationalProjectManagementAssociation-IPMA)和以美国为主的美国项目管理协会(PMI)，其他各国也相继成立了项目管理协会。我国工程项目管理还没有形成完善的组织体系，所以发达国家的对于项目管理的研究与开发仍然占据主导地位。在学术发展方面，国外项目管理专业教育体系的建立和项目管理理论与方法的研究已经完善。在教育体系方面，国际上有许多大学相继建立和完善了项目管理专业的本科生和研究生教育体系，美国的大学不但设立有项目管理的硕士学位，而且这种硕士学位大有取代工商管理硕士MBA)专业学位的趋势。在理论与方法研究方面，有许多项目管理的研究机构也先后建立了起来，这些研究机构、大学、国际和各国的项目管理专业协会与一些大型企业一起开展了大量的项目管理理论与方法的研究。通过这一阶段的学术发展，到今天，现代项目管理在项目的范围管理、时间管理、成本管理、质量管理、人力资源管理、风险管理和集成管理等方面已经形成了专业化的理论和方法体系。在这一时期，国际标准化组织还以美国项目管理学会(PMI)的项目管理知识体系指南等文件为框架，制订了ISO10006这一关于现代项目管理的标准。我国还没有形成完善的知识体系，这与长期的项目管理模式也有关系，因为没有长期的经验积累是难以形成的。2、研究意义2.1、努力建设和完善公路工程建设法规体系从上世纪80年代初开始，国务院及国家计委、建设部等有关部委就出台了一系列关于工程项目管理体制改革和勘察设计体制改革的方针政策，建设项目管理体制的改革，已经走过了二十多年的历程。但从总体上讲，我国建设项目管理的专业化程度还相当低，相当多的部门和单位还是习惯于计划经济体制下形成的管理方法，从勘察、设计到施工，由业主全过程实施管理。这种模式下，带来很多弊端：一是业主组建的临时的基建班子，其人员往往对基本建设程序和相关法律、法规不够了解，缺乏工程技术、工程建设的专业知识和项目管理的经验，难以做到项目管理的科学化和专业化；二是一个工程项目建成后，项目管理人员随之被解散或者转入生产管理，项目管理经验难以积累。这不但不能适应工程建设和市场经济发展的需要，特别是我国加入WTO后，这种管理模式无法和国际接轨。因此，加快我国建设项目管理体制改革近在眉捷。本课题立项就是针对目前公路工程建设项目仍然大量存在非专业人士直接管理建设项目的现状，根据我国的实际情况，借鉴国外的做法，从提升公路工程项目管理水平出发，探讨推进和培育项目管理先进模式，提高项目业主对项目管理的理解和认识。研究在行业内对项目管理的认识的基础上，围绕建设项目委托管理工作，如何建立整套相关的政策法规及这些政策法规应包含的内容，例如市场准入制度和管理制度等。2.2、加快促进和改革项目管理市场准入机制项目管理市场准入机制的问题其实也是一个职业化发展的问题，随着项目管理逐步分工细化和形成了一系列的项目管理专门职业，这包括各种专业的项目经理、造价工程师、营造师等等，并且形成了一系列的项目管理职业资格认证体系，带动了项目管理职业的细分和职业化发展。例如，美国项目管理协会(PMI)开展的“项目管理职业人员”(PMP)资格认证，国际项目管理协会(IPMA)开展的项目管理专业人员资格认证，其认证分为A，B，C，D四个级别，级别之间的档次标准差距很大，其中A级是工程主任级证书(简称CPD)是总经理级；B级为项目经理级证书；C级为项目管理工程师级证书；D级为项目管理技术员级证书。虽然这些项目管理人员资格认证的侧重有所不同，方法有所不同，但是都为推进项目管理的职业化发展做出了很大的贡献。2.3、积极培育和鼓励项目管理机制市场体系建设项目管理本身就是一项内容丰富的新兴学科，我们的研究旨在学习与借鉴国际先进项目管理理论和技术的同时，结合我国实际情况，进行建设项目管理理论和技术的研究开发，力求探讨和得出中国特色的现代工程项目管理理论及其管理方法体系。本研究主要从政策上进一步规范项目管理行为，从管理方法、理论上进行完善，研究符合我国建设项目现状的管理模式，培养复合性人才，提倡专业化管理带来的巨大经济效益，用先进科学的管理创造项目投资的最大收益，有效促进我国的建设项目管理水平，从而带动一批项目管理公司发展，并能挤身国际项目管理的市场。目前监理单位生存空间还是相对比较狭窄，必须重新分化整合，以适应市场的需求和满足自身发展方向和目标，本研究也将在这方面进行研究，从监理单位自身的特长方面理论分析新业务或新的发展方向的可能。另外，从我单位自身利益和发展出发，此研究也是为开拓新业务而进行的一个探索，其成果对其它监理公司、政府主管部门、公路投资部门（特别是民营资本的投资者）等都可能引发思考。简单来讲主要有以下几点意义：、适应建设项目复杂化需求和为项目管理模式开创新思路；、适应加入WTO后与国际接轨的需求；、适应公路建设投资主体多元化趋势和项目管理的职业化需要；、新业务途径探索和为委托管理项目提供良好和实用的经验借鉴；、为地方以至国家制订相关政策法规提供研究的意见。3、研究方法与技术路线3.1、研究方法我们可以依照软课题的研究方法进行本课题研究，这给研究方法提供了技术思路基础。即：目标分解及总框架确立历史和现状的统计分析建立模型方案模拟综合集成。本课题具体研究过程采取：理论与实践结合，国际分析与国内实证分析结合，定性分析与定量分析结合，比较分析与案例分析相结合等方式。本课题具体研究工作方法有：、典型调查；、问卷调查；、案例分析；、技术咨询；、国内外文献资料收集、整理；、现行政策性法规收集整理；、提出意见和建议；、报告。A、研究国际项目委托管理做法，从中得出可以借鉴的做法或根据我国现实情况引申出的做法。方法主要为查阅国外此类专著。B、研究国内有关类似地方法规，对试行情况进行了解，得出政策方面的研究成果；研究国内目前有关项目委托管理做法，吸收其中的经验和对过程中的问题充分研究对策，得出实用性的研究成果。方法主要为调研。C、根据对衢江大桥委托管理实施，同时对研究的部分成果充分运用于衢江大桥管理中，以实践检验研究成果，从而进一步修改和完善研究成果。方法主要为实践和总结。3.2、研究路径本课题研究的技术路线可简要概述为：国内外文献资料收集与整理调研案例分析综合研究建立管理模型可行性及效益分析反馈建议提出政策建议形成研究报告结题。其流程图如下图1所示。3.3、研究进度课题研究进度计划与要求表表1起止年月 计划要求与成果形式2002.82002.12 国际互联网检索，国内外资料收集2003.元2003.5 相关政策、条件、法规专题研究，相关单位实施调研，并提出相应的对策和措施2003.62003.12 研究相关的委托管理方式，专题研究如：机构组织形式、职责范围、资质条件等2004.元2004.5 根据相关专题研究，系统总结，规范研究报告，申请课题鉴定4、主要内容概述4.1、总体研究内容总体来讲，按照科研成果能够实际参考和借鉴意义，本课题研究任务主要有两大类：一是政策性研究。其中包括为什么要采用委托管理、其重要性和必要性、在何种情况下适宜、现有政策和应考虑增加的政策、现有法规和应完善的法规等；二是实用性研究。其中包括委托管理合同范本、具体方式、如何组织、职责划分、委托管理工作内容、委托管理实施经验等。也就是说主要有以下几大内容：、重要性和必要性研究；、委托管理的主要方式；、委托管理应当具备的条件；、相关政策与措施；、其他方面，如合同示范文本、职责、方式等。4.2、专题研究内容为了研究工作的具体开展和根据软科学课题研究方法，我们在经过调研的基础上（调研的具体工作内容下面会介绍），将具体研究工作分为以下五个子课题进行，同时通过案例分析对研究成果予以佐证，具体子课题如下：课题研究内容与子课题划分情况表表2序号 子课题名称 研究的具体内容或路线简述 预期的研究结论或成果1 业主管理模式研究（必要性研究） 模式调研结果模式发展历程和效益现状模式应向国际现代项目管理发展国际项目管理种类现状存在的弊端各种国际项目管理模式解决弊端的情况适合我国的模式结合公路工程应为（项目）管理承包（即委托管理） 从管理模式角度推理出委托管理的想法，存在必要2 委托管理市场研究（可能性研究） 公路建设发展情况对业主人员（数量）需求对管理能力（质量）需求委托管理政治经济、公路投资主体变化业主不适应社会经济变化委托管理加入WTO，国际化项目管理要求业主不能满足管理体制创新委托管理项目法人制业主的相关要求不满足寻找帮助委托管理 委托管理可以解决市场发展中的各项问题，存在机会和可能3 委托管理效益研究（适用性研究） 业主效益分析建立效益分析模型表现形式项目三大目标管理费决策快速失误少合同纠纷少委托管理单位效益分析表现形式投入情况经济收益情况经济收益表现形式委托费用的取费自身社会效益（管理经验积累）政府部分效益分析管理层面政企体制改革减少腐败 委托管理对项目有利、对管理经验有利，可以“双赢”，存在适用性4 委托管理实施研究（操作性研究） 委托管理单位哪类单位合适如何选择选择的标准委托合同委托范围与方式责任划分费用支付方式与工程监理区别实施管理组织自身专业能力需求（人力资源与职业道德）与业主和其它方的关系沟通管理技术、工具与方法风险管理 委托管理具有操作性，当前环境下可以实施，存在操作性5 委托管理政策研究（政策性研究） 行业管理与市场准入问题单位改型方向委托管理单位资质与人员执业资格对造价管理取费标准概预算编制完善制度管理办法问题委托管理制管理办法合同范本问题前景分析与预测 政府为委托管理发展需要的政策支持意见和相关对策，有政策可能4.3、预期课题成果根据上述研究的具体任务，课题组经过开题，同时明确了最终科研成果应包含的相关内容：、项目管理及知识体系项目、项目管理、管理咨询（项目委托管理）、相关法规、管理方法及相关知识、管理模式等；、公路工程业主委托项目管理的思路与对策研究市场潜力、咨询技术、方法和模型、咨询模式、合同范本、具体方式、组织原则、职责划分、工作内容、实施及意义、需建立的相应法规等；、案例研究及展望几个项目业主委托管理模式的实践总结、存在问题及前景。二、本项研究的理论与实践基础1、国内外研究状况简述1.1、国际情况国际上由于投资体制等原因，委托管理发展快且成熟，而且在各个领域都盛行委托管理，由于工程项目管理是一种更为专业性的项目管理，委托管理在工程项目建设管理方面更是突出。众所周知的MBA培训也就是项目管理培训，可见项目管理的重要性，其决定了投资主体选择有能力的管理单位，委托进行管理创造效益的做法，对这种做法已经不是研究阶段，而是方式成熟、普遍采用的管理模式了。1.2、国内现状目前国内在公路项目委托建设管理方面基本还未起步，处于摸索阶段。政府公益性投资项目刚起步，部分地方已经有项目在按此管理模式实施，并出台了相关法规试行，初步了解，重庆、宁波等市的计委已经有强制性法规出台。国家计委、建设部也注意到委托管理模式的发展必要性，分别制订了业主咨询工程师标准服务协议书和关于培育和扶植一批工程总承包企业和工程项目管理企业的指导性意见（征求意见稿），以期下一步从合同、管理资质等方面开始规范和管理委托管理这种管理模式。随后，建设部以200330号文确定了此意见，并对工程管理企业的培育和发展提出了指导方向和思路。从国际互联网上资料显示，目前很多国际咨询公司都注意到中国管理咨询的市场，已经开始从各方面渗透，以期进入中国管理市场。这就更决定了我国应加快这方面的研究，尽快积累经验和制订政策和措施，以减少（尤其是加入WTO）国际冲击和把握建设管理市场。2、相关理论基础2.1、法律理论基础委托管理属于代理和委托代理的范畴，而作为委托代理，在我国代理已经形成了完善的法律体系，而这就是委托管理的法律基础：代理是代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施的，其民事责任由被代理人承担的法律行为。以代理权产生的依据不同，可将代理行为分为委托代理，法定代理和指定代理。委托代理是基于被代理人对代理人的委托行为而产生的代理，委托代理关系的产生，如委托合同关系，合伙合同关系，工作隶属关系，但只有在被代理人对代理人在授权后，这种委托代理关系才真正建立。在委托代理中，被代理人所作出的授权行为属于单方的法律行为，仅凭被代理一方的意思表示，即可发生授权的法律效力。被代理人有权随时撤销其授权委托。代理人也有权随时辞去所授委托。但代理人辞去委托时，不能给被代理人和第三方造成损失。在公路工程建设中，涉及的代理主要是委托代理，代理机构是项目法人的代理人，应当在授权范围内行使代理权，超出授权范围的行为则应当由行为人自已承担，如果授权范围不明确，则应当由被代理人的第三人承担民事责任，代理人负连带责任，但是代理人的连带责任是在被代理人无法承担责任的基础上承担的。如果考虑公路工程建设项目的实际情况，被代理人承担民事责任的能力远远高于代理人，在这种情况下实际应当由被代理人承担民事责任。如果代理机构在项目管理代理过程中有过错行为，项目法人则有权根据代理合同的约定追究代理机构的违约责任。当行为人没有代理权或超越代理权限或代理权限终止而以他人名义进行民事、经济活动的代理行为即视为无权代理行为。对于无权代理行为，被代理人可以根据无权代理行为的后果对自已有利或不利的原则，行使追认权或拒绝权，行使追认权后，将无权代理行为转化为合法的代理行为。民法通则规定，无权代理行为，只有经过被代理人的追任，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任，但本人知道他人以自己的名义实施民事行为而不作否认表示的视为同意。上面从法律角度来看，委托代理的法律基本已经明确，对代理与委托代理的各个方面都有具体的法律规定，具有可操作性和指导意义，委托管理存在法律基础后，也就是说存在在法律方面的可行性，这样我们才有可能进行其进一步的研究。2.2、效益基础在市场经济的条件下，任何业务活动都将以带来效益为基础，当然这个效益包括经济效益和社会效益，这是衡量社会活动的基础之一。我们将这个基础已经形成了一定的理论。本课题研究的业主委托管理也应建立在这一理论基础之上。委托管理是委托与被委托双方的，是否会给双方或者社会产生积极的经济和社会效益也就是效益基础理论在本课题的体现。2.3、职业道德基础形成职业道德是职业化的结果。我们前面谈到项目管理要职业化，那么本研究的委托管理是否有利于规范项目管理咨询职业道德也是本课题的理论基础。当前，项目管理自身已经有一整套体现好与不好的标准，但因为参与项目管理的人员参差不齐，所以难以形成一个标准。但实际上，职业化趋势已经在逐步规范和形成这个标准。2.4、知识学科基础本课题研究，涉及到组织学、管理学、工程技术学科、项目管理知识等诸多知识学科类型，而这些学科是很成熟的，所以本研究有知识学科基础。3、实践基础3.1、本行业的项目实践、江西省内交通厅管部分项目确实这样做了，委托给了抽调的专业人员组成机构，实现项目业主项目管理；、江西省内交通厅管部分单位确实这样做了，参与了部分项目的业主项目管理工作，而其它省也有类似情况；、交通项目中，部分项目聘请了咨询单位进行项目不同阶段，特别是前期的业主项目管理咨询工作，可以视之为阶段委托，而且这种阶段委托的情况盛行并成熟；、我单位确实参与了交通项目的业主委托管理的工作，如南昌新八一大桥、浙江衢州市衢江大桥的业主项目委托管理等。3.2、其它行业的实践、在石油、化工等行业，我国有项目管理单位已经在参与国际项目管理的工作，并取得了一定的成绩和经验，同时也运用于国内重大化工等项目；、在政府公益性项目投资领域，各地方纷纷提出了“代建制”，有的发达地方已经形成了制度规定，实际上这也是委托管理的范畴与实践；3.3、国际上的实践、国际项目管理模式中，由项目管理公司来进行管理普遍存在；、我国参与的国际项目中，已经按照国际运作模式在开展；、国外银行或金融机构投资的我国的部分项目，要求必须按照国际项目管理模式运作，并有国际项目管理机构进入我国。4、概念界定4.1、业主与业主项目管理概念本文所谈到的业主是项目真正的公路融资投资人，是项目的最终决策者。建设工程项目管理包涵生产方式、运行法则、管理制度和工艺、方法等四方面的控制，其完整的内容应该涵盖自然资源的评价、社会需求的评估、社会文化的评价、项目的规划、勘测设计、项目论证、立项决策、工程设计、制定实施计划、管理体制、组织构架、建设施工、监理监督、资金筹措、验收决算、生产运行、经营管理等。上述内容立项决策之前是项目的前期决策管理，工程设计以后是工程项目的实施管理、工程建成后是项目的经营管理。业主项目管理就是根据有关法规，完成其中的部分的相应工作内容。4.2、公路工程业主项目管理广义地讲，是以法律和合同约定参与建设项目的各单位，主要是业主方、设计方、施工方等，各方都有着各自的项目管理（PM），但业主因是项目的投资人与风险的最终承担者，具有对其它几方参与项目建设的决定权，而且业主是唯一的项目全过程的参与者，因此业主方的项目管理在各参建方的项目管理中起着全过程的主导作用。狭义地讲，在国际工程建设界，项目管理（PM）即是指业主方的项目管理，或业主方委托管理咨询公司代为承担的项目管理。4.3、委托管理单位概念从国外来讲是指工程项目管理公司，我国建设部文件明确了我国下步工程建设机构体系为发展工程公司和项目管理公司，这就使我们联想起与之相对应的工程总承包和项目管理承包。确实，委托管理单位就是指项目管理单位，但在我们这里，因为考虑到公路工程项目路线长，牵涉面广，征地拆迁、地方协调等事情可能还是要项目业主单位去实施，故不能完全给管理公司去实施，基于这种现状，我们将其定义为项目管理咨询单位，这里的项目管理咨询不同于招标代理等工作，而是作为业主的延伸，为业主设想、落实工程整个实施中的技术管理，即包括项目前期至最终项目竣工验收和交付使用的全过程的实施宏观协调与控制。但不可否认的是我们想最终随着征地拆迁的在法律法规框定后的逐步市场化，即可以通过谈判等技巧去落实，项目管理咨询单位最终还是向完全的项目管理承包单位方向发展。4.4、项目业主委托管理概念建设工程项目业主委托管理是指项目管理咨询机构受业主委托，按照合同约定，代表业主对建设工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务（全过程业主委托管理服务在国外称之为项目管理承包，也就是PMC项目管理承包服务模式）。具体管理内容、权限、取费和责任等，由业主与项目管理咨询机构在合同中约定。项目管理咨询机构不直接与该建设工程项目的总承包单位或勘察、设计、供货、施工等单位签订合同。项目管理咨询机构应当按照合同约定承担相应的管理风险和经济责任。通常，项目管理咨询机构可以协助业主与该建设工程项目的总承包单位或勘察、设计、供货、施工等单位商签合同，并受业主委托监督合同的履行。其方式主要有：在项目决策阶段项目管理咨询机构按照合同约定在建设工程项目决策阶段帮助业主编制可行性研究报告，进行可行性分析和项目策划；在工程项目实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行管理等服务，代表业主对工程项目进行安全、质量、进度、费用、合同、信息等管理和控制。4.5、本课题研究概念本项目按照软科学课题进行研究，旨在为各级政府或行业管理部门进行决策参考。软科学研究是以实现决策科学化、民主化和管理现代化为宗旨，以推动经济、科技、社会的持续协调发展为目标，针对决策和管理实践中提出的复杂性、系统性课题，综合运用自然科学、社会科学和工程技术的多门类多学科知识，运用定性和定量相结合的系统分析和论证手段，而进行的一种跨学科、多层次的科研活动。5、系统分析5.1、提出问题目标分解及总框架建立本课题研究的出发点主要体现在根据现代工程建设项目管理面临的两大冲击(市场经济和知识经济)和具有的三大特点(规模大和投资多元化、市场变动全球化和项目管理国际化、超常效益和广泛风险)，建立了符合三大要求(系统工程和信息管理、高知识和高技能、专业化和社会化)、具有有效性和高效率、抗风险和高效益的委托管理制项目管理模式。根据这个总体框架的建立，通过对研究任务的分析与分解，认为委托管理研究应主要解决以下问题：为什么要委托管理？业主委托管理有什么必要性？委托管理有什么好处？具体意义？现在阶段，可以实施吗？如何委托？怎么给委托管理单位去管？与法律和法规的接轨情况？委托管理单位应具备什么条件？业主如何管？相互关系如何协调？委托管理如何实施？5.2、统计分析历史和现状主要是通过调研，形成调研报告，我们通过进行国内外文献资料收集、整理、检索、通过典型调查（主要地点除江西和浙江外，还有北京：交通部、中国路桥、中咨协会、建设部、勘测设计协会；西安：长安大学、西北工业大学、项目管理协会）、问卷调查（浙江、江西）、案例分析（主要项目案例浙江：衢江大桥；江西：新八一大桥、昌樟高速、机场路高速）、技术咨询、现行政策性法规收集整理，并进行了相关子课题研究、建立模型分析、案例分析等工作（见本报告调查报告和案例分析），对我国公路建设项目业主项目管理的现状分析，同时运用这些调研的数据进行详细的归纳和系统分析。5.3、系统分析建立定量和定性模型分析针对提出的问题，我们对整个研究工作分为了五个专题进行研究（子课题研究），分别按照科学软课题的研究方法，从委托管理的必要性、可能性、适用性、操作性和政策性等五个方面分别进行了研究，并形成子课题研究报告。5.4、方案模拟案例分析的情况委托管理案例分析，就是进行的方案模拟，是本研究报告所研究分析的相关现状、相关结论及建议的具体体现，也是印证本研究的相关成果。5.5、综合集成相关结论根据研究工作的系统分析，完成本课题的结论主要任务，体现在两个方面，一是思路，二是对策。并分别就这些分析情况和研究进行了阐述，得出课题的研究结论。三、现状需求分析与存在问题研究1、现状分析1.1、现行管理方式现状我国改革开放20多年来，公路建设项目的组织实施方式正在进行深刻的变化，公路投资项目的管理方式也有了一些变化。但是就总体而言，公路投资项目管理方式的现状与社会主义市场经济体制的要求还不相适应，与国际惯例更是相去甚远。目前比较常见的公路投资项目管理方式有：、临时型。多为一次性业主，即计划部门下达基本建设计划后，由业主或政府有关部门牵头，组建一个临时性的基建班子。、基建处室型。一些常年有建设任务的政府部门，如设有计划财务处或基建处，行使部门业主职能。、事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事政府有关投资项目。、项目法人型。一些主要由政府投资的公路基础设施工程，由政府设立企业法人，由该企业负责项目建设资金的筹措和建设管理。项目建成后，负责该项目的运营管理。、政府部门型。政府投资的一些公路设施工程直接由政府部门负责组织建设和管理。1.2、国内监理单位现状、面对经济全球化和我国加入WTO，现有的监理体制、机制必须有理论上的突破，且思想认识、理论研究、管理体制、法规建设及实际操作中仍存在诸多问题，监理工作外部环境发生了深刻变化。加入WTO后，国际知名咨询顾问公司将对我国监理企业形成严重冲击，一些地区纷纷成立项目业主代建制公司，设计咨询、造价咨询、招标代理、工程咨询和监理企业相互渗透，互为补充，给监理企业面临前所未有的严峻挑战。、监理招投标：由于人员配置、监理费用等各方面的原因，导致重点工程、高等级公路项目参与监理单位多，竞争恶劣；但一般公路、水运工程则参与单位少，甚至业主邀标都困难。由于目前定额监理取费偏低，引发监理企业之间的恶性竞争，取费低导致监理工作环境恶化，造成监理服务质量下降。监理现场人员配备增加、监理单位合理化建议带来经济效益应得的报酬、对附加工作和额外工作酬金这三个问题往往只是写在招标文件中，难以落实到合同中。监理投标也不规范，为了生存，监理单位必须大量中标，而中标后人员只能东拼西凑。、监理市场秩序：由于招投标中的恶性竞争，人才无序流动，监理队伍素质下降，更是造成监理企业发展的恶性循环。监理设施不是由业主提供，而是在投标报价中，导致设施费也已经降到了不能再降的地步，必然结果就是设施设备难以到位。监理取费压价现象严重：有的业主压价，也有监理单位“自相残杀”，这对于收费标准本来就很低微的困境更是雪上加霜。特别是中小企业只能维持生计，缺乏经济后劲，难以得到人才和提高管理水平。、业主行为的影响：业主为专业部门，对监理的作用认识不足，自己设置总监办或代表处。而总监办（或代表处）一是用概算内监理费，所以监理费能省则省、能压则压；二是干预监理独立工作，监理与业主也并不平等，导致监理抵触情绪。有的业主对监理也不放心，怀疑监理与施工单位合谋蒙骗，处处对监理进行“监督”。有的业主，特别是国有或集体投资建设项目的业主，与施工单位相互串通，暗箱操作，或者有意变更设计，增加投资，或者允许施工单位使用不合格的材料，或者对于存在的一些质量问题不予深究，反过来却要监理“签字认可”。面对种种不合理的要求，有些监理单位并不敢理直气壮，坚持按照规定和合同进行监理，为了一项工程，为了收到监理费，只好委曲求全。、当然，还有监理单位自身环境问题：国有企业监理公司尚未摆脱惯有体制或习惯的禁锢，企业经营者和监理人员的积极性不高，这些企业在市场经济环境下表现脆弱，缺乏活力与市场竞争意识，监理工作水平不能得到充分发挥。1.3、现行咨询体系缺陷的确，我国近些年来咨询工作相对发育，尤其是项目前期的工作，如招标代理、设计审查咨询、标底咨询等，但我们讲这个体系是有缺陷的，主要存在不同阶段选择不同的工程咨询单位，导致思路不连贯，工程走弯路或者蒙受损失，而且咨询费用因为存在多个咨询合同而造成委托管理费用相对较高。所以有全部委托给一家咨询单位的愿望和需求，这就是需要业主项目管理模式改革必要性的体现。1.4、现行政策指导方向任何制度的出台都是建立在政策支持的基础上的。从当前业主直观现状来看，存在一定的问题，比如缺少专业人员、没有实现专业化管理、管理效果不好、出现决策失误情况多等。政府建设主管部门也发现了这些情况，建设部的“指导性意见”中提到的项目管理承包为本研究提供了一定的政策指导方向。2、需求分析2.1、社会经济的发展和技术进步需要业主项目管理模式改革面对21世纪，社会文明与发展的步伐明显加快，现代社会和经济所需要的职业技术人才，对专业技术和专业技能、思想文化素质、职业道德水准、创新精神和创新能力等方面都提出了更高的要求。而目前业主项目管理在体系和管理模式上有着较大的落差，总体体现了项目管理的“单一性”和“短期行为”。因此，业主项目管理模式必须进行改革才能适应社会和经济发展的需要。2.2、建设市场新机制的客观要求需要业主项目管理模式改革市场经济体制的形成，导致了行业结构变化的周期缩短，项目市场的预测难度增大，社会对业主项目管理的要求和需求量不断变化。由于投资主体的变化，各投资主体不可能全部来从事业主工程项目管理。这就需要投资单位面对市场经济，改革原业主项目管理模式，寻找合适的代替办法。随着公路工程项目建设逐步呈现大型化、综合性和投资规模大、技术含量高的新特点。建设投资体制的改革也在深化，出现了投资多元化的格局。同时当前时期公路基础设施建设一个重要特点就是要从“还债型”向“功能型”转变。随着一大批公路重大工程项目相继上马，过去政府对工程项目单一投资的格局已被打破，社会化、多元化的投资大大增加，这种投资主体多元化客观上要求工程项目管理(即代甲方)必须市场化，由投资方(业主)来选择工程管理公司，实现项目管理改革和建立新的建设市场机制。随着我国加入WTO，社会主义市场经济体制的日益完善和规范整顿建筑市场力度的加大，随着公路基础设施投融资体制改革的深入，借鉴国际通行的做法，结合我国工程项目管理的实际，有必要在公路重大工程的建设管理中推行业主委托管理制，这样，可以改变以往建设一个项目，就要成立一个管理机构，然而管理水平和管理效率却难以提高的状况。建立专业化、社会化的工程管理公司，全面推行工程项目委托管理，对于更好地适应建筑市场投资多元化、管理社会化、经营市场化的新机制，规范政府管理，都具有十分重要的现实意义。2.3、科学技术与生产技术的发展需要业主项目管理模式改革专职项目管理单位的人员具有胜任业主项目管理岗位的专项技能，能够适应各种公路建设项目的业主管理（众所周知，项目是单一的，不可能具有重复，每个工程项目均有其特点），接到项目后能迅速进入项目管理的角色，这就是要求项目管理具有“专”的特色。但现代项目管理技术的迅速发展，打破了原有的行业或学科之间的界限，传统的项目管理的单一操作技能为主的人才要求将逐步被现代项目管理的以智力技能和复合技能为主的人才要求所替代，项目管理人员由单职业向综合职业发展，向终身职业演变。这种因管理科学技术和生产技术进步而引起的职业变化，必将导致项目管理模式改革，使业主项目管理模式改革方向上应考虑更专业和更职业的人才培养目的需求。2.4、现代项目管理及与国际接轨需要呼唤项目管理模式改革公路工程项目管理同其他各类项目管理一样，承担着完成项目管理目标的责任。同时，项目管理本身也面对着这样一个现实，即人们不可能通过一次性管理就掌握所有项目管理的知识和技能，而应多次地针对不同项目的实践和经验积累，形成项目管理知识体系，这就是项目管理自身发展的需要。另外，随着中国加入WTO，建设领域的对外开放与国际接轨势在必行。为了适应这些新特点和新情况，提高公路工程建设与管理水平，工程建设体制与建设运行模式的改革提上了议事日程。把委托管理作为一种专业化、市场化的建设管理新模式来进行探讨，也是基于加入WTO、国外工程咨询企业凭借其技术和管理实力将大量涌入我国建设市场的未来局面的要求，在加强我国项目管理水平与国外企业争夺国内市场的同时，必须有能力、有实力参与国际竞争。3、存在问题3.1、现行管理方式存在问题公路投资项目管理的现状是历史形成的，对于调动各方面的积极性，保证基本建设任务的完成，发挥过一定的作用。但是，其弊端也是明显的：、管理职能较为分散。每一个建设项目的使用单位都有可能成为政府投资项目的业主单位，即建设项目的管理者，非专业人士从事专业性很强的建设