论我国警务督察制度与完善毕业论文.doc

摘要1997 年 6 月公安机关督察条例颁布，标志着我国具有中国公安监督特色的警务督察制度的建立。这一制度的建立，使公安内部监督与公安机关所拥有的行政管理、行政执法及刑事司法权力朝着相适应的方向迈进了坚实的一步，并逐渐形成了决策、执行、监督相协调的工作格局。警务督察制度的作用已经凸显，并取得成绩，但是任何一项制度都不是一劳永逸的，警务督察制度在执行中也会存在各种各样的问题，这些问题不容回避。这些问题中有督察制度体系设计的不完善，也有实际操作中需要做出的具体规范。这些问题的解决对于完善警务督察制度，发挥好其作为公安监督体系的关键一环具有重要意义。本文力求从实践者的角度，以亲身感受和思考，来阐述警务督察制度在实际执行中存在某些不足和改进的建议。作者首先从警务督察制度的发展现状，阐述了警务督察的概念，警务督察制度的历史发展及警务督察制度建立的意义及其职能作用。其次从警务督察制度存在的主要问题及其原因，进一步阐述现阶段我国警务督察制度面临的执法困境和造成这一现状的主客观原因。第三作者从完善警务督察制度的重要性和相关建议，思考了完善警务督察制度的条件，完善警务督察制度的重要性，并从警务督察的人事制度、警务督察系统的考核制度、现场警务督察制度的规范建设、民警维权制度的规范建设、警务督察制度的信息化建设等五个方面论述了警务督察制度体系建设及实际操作过程中需要着重解决的问题及着重建设方面。本文有如下的特点：1、本文所阐述的主要问题，来源于警务督察制度在实践中的执行，因此对于发现警务督察制度在执行中的问题和不足，具有较强的现实意义，利于制度执行者的思考。2、文中关于解决问题的建议，也是基于实践产生的思考，对于如何更好的解决制度本身的问题，具有现实的指导意义，或者具有一定的实际操作性。3、本文研究的是公安机关内部监督体系制度建设方面的问题，这类研究有利于公安监督体系制度建设的长远发展和公安队伍的自身建设。希望此文能够起到对此类问题研究的参考作用。关键词：公安内部监督，警务督察制度, 制度完善iabstractthe issuance of the public security institute supervision regulation in june 1997symbolized the establishment of police supervision system that reflects the characteristicsof chinese public security supervision. the establishment of this system enables theinternal supervision of public security and the administrative management, administrativelaw enforcement and criminal justice power of public security more adaptable to each otherand a work pattern with the coordination of decision-making, implementation, supervisionwas gradually formed. the role of police supervision system has stood out and achievedresult, but any kind of system would not work forever. during the implementation of policesupervision systems, there are all kinds of problems which cannot be avoided, such as theimperfect design of supervision system and the actual standards that need to be madeduring operation. solving these problems has important meaning to continuing perfectingthe police supervision system and performing its role as a key link of the public securitysupervision system.in this paper, the author writes in the perspective of a practitioner, uses persona;experience and thoughts to explain the shortcomings of the police supervision system inactual implementation and give some advice for improvement.first, the author starts from the current development of the police supervision system,explains the concept of police supervision, the historical development of police supervisionsystem and the meaning of establishing the police supervision system and its function.second, based on some main problems existing in the police supervision system andtheir reasons, the author further explains the difficult of law enforcement in chinas policesupervision system and the subjective and objective reason for this situation.third, with the importance of perfecting the police supervision system and relevantsuggestions in mind, the author considers the condition for perfecting the police supervisionsystem, the importance of perfecting the police supervision system, and discusses theconstruction of the police supervision system and the key issues during actual operation andaspects that need to be specially constructed and perfected. the discussion is divided intofive aspects: the personnel system of the police supervision system, the examination systemof the police supervision system, the construction of standard of on-site police supervisionsystem, the construction of standard of the civil polices right protection and theinformation construction of the police supervision system.this paper has the following features:ii1. the main issue discussed in the paper originates from the actual implementation ofthe police supervision system, therefore it has relatively strong realistic meaning fordiscovering problems and shortcomings in the police supervision system, which isbeneficial to the consideration of the implementer.2. the suggestions given in the paper are based on consideration of the actual practice,which can realistically direct officials to better solve the problem of the system or havecertain practical operability.3. this paper studies the construction of the internal supervision system in the publicsecurity institute. this kind of research is helpful to the long-term development of theconstruction of the public security supervision system and the construction of publicsecurity team. hopefully this paper can serve as reference for the study of this kind ofissues.keyword: internal supervision of public security, police supervision system,perfectioniii学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律责任由本人承担。特此声明学位论文作者签名：2010 年月日学位论文版权使用授权书本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务；学校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文；在以不以赢利为目的的前提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。学位论文作者签名：导师签名：2010 年2010 年月月日日第1章引言1997 年 6 月 20 日，国务院颁布了公安机关督察条例，这是建国以来第一部规定公安机关内部监督机制的专门行政法规，标志着具有中国特色公安监督体系中警务督察制度的建立。这一制度的建立，使公安内部监督与公安机关所拥有的行政管理、行政执法及刑事司法权力朝着相适应的方向迈进了坚实的一步，并逐渐形成了决策、执行、监督相协调的工作格局。1在十几年的督察工作中，警务督察在推进公安中心工作上，起到了一灵招儿作用。任何一项制度的确立，都有当时与之相应的历史背景和社会环境，但是以期一劳永逸的制度是不可能存在的，也不符合科学的发展规律。当前，随着我国社会结构的急速转型，公安工作也从重管理轻服务的传统管理模式，向以服务为中心的服务型模式快速转变，同时整个公安工作中将执法规范化建设、警务信息化建设、警民关系和谐化建设，作为公安工作的三项重要建设，而社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法又作为公安机关三个重点工作。2事实表明，公安建设正在从传统的行政管理，过渡到公共服务模式，这种转型是现实的需要，也是公安工作未来的发展方向。3警务督察作为推进公安工作的重要力量，如何适应新形势下的新转变，如何科学的加快自身建设和完善，这对于更好的完成公安中心工作，及警务督察自身的可持续发展至关重要。本文以实践者的角度，从实际工作中对公安机关督察条例实际操作层面，探讨现在的警务督察制度中存在的亟待完善的体系及制度建设问题。123祝春林主编：十六大以来公安监督工作实践与思考，群众出版社，2007 年版，第 1-7 页张越：“关于推动三项建设和三项重点工作科学健康深入发展的认识与思考”，公安研究，2010 年第 6 期，第 5-7 页张子荣：我国警务模式选择与实现路径探讨，公安研究，2009 年第 7 期，第 23 页1第 2 章警务督察制度概述2.1 警务督察的概念“警务”这一概念，首次出现在人民警察法中。“警务”这一概念有狭义和广义之分。狭义“警务”是指法律所规定的警察机关代表国家行使警察权力，履行人民民主专政职能，惩治违法犯罪，进行治安管理，维护整个国家安全和治安管理秩序的活动。广义“警务”是指法律规定警察机关代表国家行使警察权力，履行治安管理和惩治违法犯罪职责，维护国家安全和社会治安秩序以及人民警察队伍建设与管理事务的总和。即人民警察法第五章所规定的警务，我们通常所说的警务，是指广义的警务。“督察”是指法律赋予特定的机关或者组织机构依据有关规定，为完成既定的任务目标，通过法律、法规赋予的手段、措施，对一定的个体行为和组织活动实施的监督、检查。综上，“警务督察”是指公安机关警务督察机构在其法定职权范围内，依法运用一定的手段和必要采取的措施，对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵规守纪的情况进行的监督和检查。4其主要特征是：第一，督察主体的特定性公安机关督察条例明确规定了警务督察的主体是公安部和县级以上地方各级人民政府公安机关的督察机构及其督察人员。据此，督察部门必须由公安机关督察条例所规定的公安部、督察机构及其人员组成。督察人员必须具备相应的职业素质和职业水平，按照法律赋予的职权和法定程序进行依法督察。督察机构具有相对的独立性，只有建立相对独立的督察机构和组建专职的警务督察民警，才能发挥警务督察特有的职能作用。第二，督察内容的广泛性公安工作内容涉及国家管理的方方面面，同时其管理内容也会涉及公民各种各样的利益。警察权行使不当极易给国家公共权力、国家形象和公民利益造成各种各样程度不同的损害和影响，因此公安工作内容的广泛性就决定了警务督察内容的广泛性，同时警务督察也肩负着公安队伍监督管理的职责。公安机关督察条例规定的警务督察工作内容主要是：（1）重要的警务部署、措施、活动的组织实施情况；（2）重大社会活动的秩序维护和重点地区、场所治安管理的实施组织情况；（3）治安突发事件的处置情况；（4）刑事案件、治安案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况；（5）治安、交通、户政、出入境等公安行政管理法律、法规的执行情况；（6）4主编 郑百岗：公安警务督察，中国人民公安大学出版社，2007 年 7 月版，第 14-16 页2使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的情况；（7）处置公民报警、请求救助和控告申诉的情况；（8）文明执勤、文明执法和遵守警容风纪规定的情况；（9）组织管理和警务保障的情况；（10）公安机关及其人民警察履行职责、行使职权和遵守纪律的其他情况。5第三，督察客体确定性督察的客体即督察对象，包括公安机关及其人民警察。对某一级督察机构来说，其对象是本级公安机关所属单位和下级公安机关及人民警察。公安部警务督察局负责全国的警务督察工作，同时负责行业部门公安局如铁道部公安局、交通部公安局、民航公安局、国家林业局森林公安局、海关总署缉私公安局，公安武警现役部队如武警边防部队、武警消防部队、武警警卫部队的警务督察工作。各行业公安局及公安武警现役部队在本系统设立警务督察机构。目前各地因警力不足，而招聘使用的治安联防队员、协勤、辅警、保安等，虽不属人民警察，但因其参与一定的治安管理，其个人及行为也被列入督察对象。第四，督察结果的法定性公安机关督察条例赋予了警务督察人员参与权、责令执行权、决定撤销或变更权、现场处置权、决定采取停止执行职务和禁闭措施等督察职权。警务督察人员的权力赋予有利于督察人员第一时间参与到具体警务活动中，为获得现场警务活动的真实情况创造了条件，同时有利于采取警务督察措施，保证督察工作的有效开展。督察结果的法定性，确定了警务督察的权威性、命令性和强制性。2.2 警务督察制度的历史发展1995 年 2 月 28 日第八届全国人大常委会第十二次会议通过的人民警察法第四十七条规定：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”1997 年 6 月 20 日国务院依据人民警察法第四十七条之规定，以国务院令第 220 号发布施行了公安机关督察条例，对公安机关建立和实施警务督察制度进一步予以具体化和明确化。1997 年 7 月 7 日，公安部、国务院法制局联合召开贯彻实施公安机关督察条例座谈会，同年 7 月 18 日公安部发出关于贯彻实施的通知（公通字【1997】42 号），9 月 10 日公安部以公安部第 31 号令发布实施公安机关警务督察队工作规定。1998 年 9 月 27 日公安部警务督察局成立。1999 年 7 月 9 日公安部党委印发的关于贯彻加强公安队伍建设的若干意见（公委发【1999】1 号）中明确提出了“要以警务督察工作为重点，进一步完善监督制约机制，今年内，县以上公安机5公安部警务督察局编，公安机关警务督察使用手册，中国人民公安大学出版社，2006 年 6 月版，第 51-52 页3关都要建立督察机构”。同年 8 月公安部发出关于建立和规范地方各级公安机关警务督察机构的通知（公通字【1999】57 号），就督察机构规格、督察长配备等提出了明确意见。2001 年 1 月 20 日公安部第 55 号令发布施行了公安机关督察条例实施办法。同年 5 月 16 日至 18 日公安部在广东省深圳市召开第一次全国公安机警务督察工作会议，总结 4 年以来警务督察工作成绩和经验，并研究下一阶段时期的工作任务。 “深圳会议”标志着警务督察初创阶段结束，并进入了规范化阶段。同年 8 月 14 日公安部发出公安部关于公安部督察委员会职责等有关问题的通知（公通字【2001】64 号）和公安部关于公安部督察委员会组成人员的通知（公通字【2001】65 号），8 月 22日公安部督察委员会召开了第一次会议，11 月 26 日公安部督察委员制定实施公安部督察委员会工作规则（公督委字【2001】1 号）。2002 年在公安机关督察条例实施 5 周年之际，时任公安部部长的贾春旺在人民日报发表题为深入实施全面推进公安工作和公安队伍建设的署名文章。公安部还进一步加强了警务督察规范化和制度化建设，相继制定和发布了一些与公安机关督察条例相配套的规章制度，如公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定、公安机关督察证件和督察标志使用管理规定、公安警务督察队装备配备标准、关于建立公安机关警务督察工作报告制度的通知、关于建立并实行督察工作情况统计报表制度的通知、关于对省（区、市）公安机关警务督察部门实施年度工作考评的通知6等一系列规范性文件。经过十几年的努力，公安机关警务督察机构从无到有，从小到大，已成为一个在公安队伍中具有权威性的专业警种。目前全国公安机关共组建督察机构三千多个，有专职督察民警一万多人。2.3 警务督察制度建立的意义及其职能作用2.3.1 警务督察制度建立的意义警务督察制度的建立，是我国市场经济体制建设日益完善和民主法治建设日益成熟的必然要求。公安机关作为政府行政执法和刑事司法权力的形象代表，其自身建设直接关系到政府的执政能力和执政水平，这就要求公安机关必须加强执法水平、执法效率及自身监督建设，以不断适应我国社会现状发展的客观需要。第一，建立警务督察制度是推进公安机关执法规范化建设的必然要求。执法规范化建设对于公安机关来讲，就是依法行使刑事司法权和依法行政，而依法行使司法权和依法行政是依法治国的一项重要内容。这就要求公安机关在行使行政执法权及刑事6公安部警务督察局编，公安机关警务督察使用手册，中国人民公安大学出版社，2006 年 6 月版，第 52-150 页4司法权时，必须时刻以宪法和法律作为行为准则，不得超越法律规定权限随意损害执法相对人的合法权益，时刻以事实为依据，以法律为准绳，将法律的立法精神贯穿于整个司法过程中。然而，目前一些地方公安机关及其民警执法效能不高、执法程序不规范、执法手段简单、执法裁决随意、裁定执行不到位等原因，7没有做到严格执行程序法和实体法方面的规定，从而导致“自由裁量权”的滥用及执法空间的随意性扩大，加之缺乏必要的有效监督，导致某些公安执法权被滥用，造成了侵犯社会公共利益和公民合法权益的严重后果。因此建立警务督察制度，有利于加强公安机关及其人民警察依法履职、遵守纪律。第二，建立警务督察制度是新型警务活动不断出现的客观要求。随着我国经济、政治体制改革的不断深入，除公安自身建设的不断创新外，社会的新事物、新领域以及对这些新事物、新领域不断进行调整和约束的新机制不断推动公安工作向广度和深度发展，而公安机关在某些领域正是这些调整和制约机制的执行者。随着这种新事物、新领域的不断扩大，公安机关及其人民警察履行职权的范围也在不断扩大，且呈现动态化发展，因此必须建立一种适应公安民警动态执法的具有现场性和动态性的监督机制。通过现场执法的监督，及时灵活的发现、制止和纠正各种执法中的问题，并总结经验，不断完善制度，从而在制度上预防和减少违法违纪现象的发生。第三，建立警务督察制度是公安机关自身性质的客观要求。马克思主义政治学说认为，军队、警察、监狱等是国家机器，是统治阶级实现国家统治的重要工具。公安机关是人民民主专政的重要工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，肩负着打击犯罪、保护人民利益，保护国家安全和维护社会稳定的重要任务。公安机关作为国家行政、司法机关与人民群众联系密切，是人民政府与人民群众联系的一个重要窗口，代表政府的形象，警民关系则直接关系到政府与群众的关系。监督作为国家维护公平与正义的一种基本职能，同时也是体现民主政治的一个重要标志。因此公安机关必须建设成为一支维护国家和人民利益的忠诚力量，不允许出现侵犯社会公共利益和人民群众利益的问题，所以对于公安机关除加强国家机构层面的外部监督之外，为自身队伍的纯洁性和纪律性也必须加强内部监督。第四，建立警务督察制度是公安机关自我监督的客观需要。公安机关作为维护我国社会稳定的主要治安行政和刑事司法力量，其自身管理范围面广、管理层级多、民警人数多是公安机关队伍管理面临的主要问题。尽管在内部管理中，公安机关建立了纪律检查；在国家机构监督层面，有人大权力机关、检察机关、监察机关的监督及新闻媒体和群众的社会监督，但各部门的实施的监督依据不同，侧重不同的方面行使不同的监督职权，而各部门的不同监督做不到不留空白的实时监督，而且多数公安机关7赵志新：关于公安机关执法规范化建设存在问题分析与改进措施建议，公安研究2010 年第 2 期，第 9-10页5及其人民警察违规违法行为的程度还未上升到纪检、检察机关、监察机关管辖范围，相比之下，作为内部监督的警务督察制度就填补了这一区域的空白。公安机关的自我约束，自我监督，自我督察降低了国家监督机构的监督空白和成本，而且易于发现内部问题，整改内部问题，更能从苗头性问题杜绝根本性问题的发生，做到防患于未然。2.3.2 警务督察制度的职能作用警务督察的职能是警务督察制度的外部表现形式，也是建立警务督察制度的目的之一。公安机关督察条例规定警务督察在对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律等三个大方面进行监督检查，其监督检查的内容也就决定了警务督察的职能和作用。第一，督促作用。督促抓公安中心工作的落实，是警务督察的工作内容之一。 公安机关督察条例规定，凡重大警务活动都要有督察参加，凡重要的工作部署都要通知督察人员到场。在实际工作中，警务督察在各项重要的工作部署中，都发挥了积极的作用。由于公安机关部门警种工作的侧重点不同，采取的工作方法、方式也就不同，必然会出现不同警种对某些公安中心工作侧重的重心不同，导致各地区、各警种对公安中心工作推进的不平衡。为保证全国公安中心工作的整体推进，平衡发展，确保上下一盘棋思想，警务督察部门会依据某公安中心工作的特点及推进进程制定专项督察的工作方案，对各地、各警种进行督促、监督、检查，进一步促进全国公安中心工作的全面落实。第二，纠正作用。公安机关督察条例规定：警务督察机构对本级公安机关所属单位或者下级公安机关作出的错误决定、命令，可以决定撤销或者变更，报本级公安机关行政首长批准后执行。公安机关督察条例实施办法规定：督察机构发现本级公安机关的决定和命令与上级公安机关不符的，应当及时向本级公安机关行政首长提出，同时报告上级公安机关督察机构。由于公安机关的管理涉及面较大，在执法过程中因为执法人员素质及水平等诸多方面因素的影响，必然会导致在某一环境下同一法律规范在适用同一情况时会出现不同的法律后果，这种不同的法律后果严重时会出现执法的错误，因此在执法前、执法中及执法后，加强警务督察的动态监督，有利于发现执法中存在的问题，并及时予以纠正，避免因为执法不当造成无法弥补的过错和损失。警务督察部门除了对其他警种在执法中出现错误的纠正、纠偏外，自身也从制度上加强了督察过程的监督。公安机关督察条例实施办法中规定：上级督察机构发现下级督察机构对督察事项处理不适当的，可以提出重新处理的建议。必要时，可以责令下级督察机构停止执行，并予以撤销或者变更。这同样也是对自身执法规范的约束和出现执法问题的纠正。第三，防范作用。警务督察在动态执法中的监督，对及时纠正执法中的问题，有积极作用。更重要的是这种“纠小”、“纠早”，能够有效的预防在执法过程中出现的更6大错误和问题，做到未雨绸缪、防患于未然。警务督察在更好的维护法律公平和正义及公民合法权益的同时，也有力的保护了民警自身。民警的执法行为过程要受到包括自身素质、社会环境等诸多方面因素的制约，警务督察作为强有力的内部监督力量，通过强制性的监督，促使公安机关和民警受到外部的强制规范和制约，进而培养良好的执法素质，养成高水平的执法习惯，对于提高整个公安队伍的执法水平和防止队伍因执法或者内部管理出现问题有重大意义。第四，维权作用。规范执法，即将执法全程规范化。规范执法避免了执法的随意性和不确定性，使执法者和被执法者对于法律维护的利益，具有共同的可期待性。警务督察作为执法的内部监督机构，其中一项重要职能就是督促监督执法者执法行为的规范化。从这一角度看，表面上是约束了执法者，但相反当法治意识成为社会公民自觉的意识后，公民会习惯于用法律维护自身的合法权益，面对管理者与被管理者，执法者与被执法者这一对客观矛盾，在执法过程中，规范执法就成为执法者的护身符、保护伞。警务督察在监督执法过程中，既要纠正执法过程中的不规范甚至是违法行为，更要维护执法者规范执法后的合法权益，维护他们代表国家行使执法权的权威性和不可侵犯性。第五，参谋作用。公安机关督察条例规定：公安部督察委员会领导全国公安机关的督察工作。公安部督察委员会工作规则规定：公安部督察委员会实行督察长负责制，对公安部部长负责并报告工作。这就决定了警务督察机构不仅是公安机关的内部监督机构，更是行政首长在推进公安中心工作中，发现问题、研究问题、解决问题的好参谋，好助手。特别是一线督察机构在监督公安机关推进中心工作时，必须倾听一线执法者在执行某项工作中遇到的问题，及需要克服的困难，警务督察部门会将这些情况反映给公安机关的行政首长，以评估工作的效果，进行疏阻堵漏，或是推广成功经验，或是改进工作方法，以最好的效果推进公安中心工作。警务督察的督促、纠正、防范、维权、参谋等作用，每个作用不是相互孤立的，而是互相交叉、互相联系、互相作用，是有机整体，不可割裂开来。7第 3 章警务督察制度在实际执行中存在的问题及原因3.1 警务督察制度存在的主要问题第一，警务督察制度与急速转型的公安工作不相适应。随着经济建设的全面发展，我国社会结构也发生了变化，东西部发展差距缩短，社会城市化进程快速发展。初期，某些问题还具有区域性特点，而现在的各类社会问题，越来越多的带有普遍性。因此就社会治安管理而言，公安机关需要更多的站在全国角度看问题，警务督察部门更要适应这一变化，由原来分散的各省、自治区、直辖市或者某部门的专项督察，向全国性的大督察转变。治安管理问题的普遍性决定了全国公安中心工作的普遍性，决定了全国大督察的发展趋势。公安部警务督察的领导机关，要从单纯的工作指导，转变成统领全国警务督察进行各类全国性专项督察的机构。目前全国的警务督察机构，还没有形成体系，部门齐全，制度完善，专业人才突出的局面，这种局面不能适应公安业务快速发展的需要，也会阻碍警务督察制度自身发展。警务督察机构需要从上到下建立统一、有力、集约、高效的新型警务督察机制，不仅要建立、健全相关的内设机构，而且要建立健全相关的配套机制，吸引公安业务的专家型人才进入督察队伍，充分发挥警务督察部门法定职能。第二，现有部分督察制度规定简单，不宜操作。从实际操作上看，现有警务督察制度因规定简单，不具实际操作性，从而导致一些制度虽建立，但没有发挥相应作用，或不具执行意义而没有坚持执行，或过于空洞，达不到相应目的。导致出现这些问题的原因是客观的，因为警务督察作为一个新生制度，需要我们在实践中不断探索，需要进一步认识本质，发现规律。作为已经成长 13 年的警务督察制度，现在需要我们重新考虑：现有的某些督察制度在最初设计上是否存在某些缺陷，是否需要我们进一步调查研究予以改进。比如现行的关于对省（区、市）公安机关警务督察部门实施年度工作考评的通知，就没有发挥考核的实际作用，没有达到考核需要达到的目标。第三，缺乏创新机制。构建现代警务机制，实现传统警务向现代警务的跨越，是公安工作发展的长远机制。8警务督察制度创新同样也是警务督察工作长远发展的机制。创新从干中来，基层督察部门和督察民警有许多成功经验值得认真思考和总结，并通过理论提升，经法定程序推广为制度。及时总结好经验和好做法，能够为制度创新奠定良好的基础。这种好经验、好做法，是理论的实际应用，更是实践检验的结果，其最大特点就是具有实际操作性。制度创新对于一线督察部门的实践工作具有至关重要的意义，好的工作制度不仅易于操作，而且会达到意想不到的效果和目的，对推动8梁群：对构建“四警一体”现代警务机制的思考，浙江警察学院学报公安学刊2009 年第 2 期，第 14 页8工作起到事半功倍的作用。目前，我国的警务督察还需要进一步提升制度创新的能力。第四，缺乏完善的体系建设。如果将警务督察的规范性文件加以分类的话，可分为三类：一为总类；如公安机关督察条例、公安机关督察条例实施办法等，二为督察队伍管理类；如关于公安机关督察机构领导人员管理问题的通知、公安机关督察证件和督察标志使用管理规定等，三为督察业务工作类；包括关于开展“暗访”工作有关事项的通知，涉及专项督察的如关于对公安部“五条禁令”贯彻执行情况开展专项督察的通知等。这种分类体现出警务督察的工作制度的总体框架。按照公安机关督察条例第四条之规定，警务督察的职责共十项，其中具体职责九项。将公安机关督察条例的具体职责，与现行的警务督察制度进行比照，会发现仅督察业务类方面就有许多职责规定没有形成相应具体的督察部门及与之配套的规范制度。公安机关督察条例第四条规定警务督察机构对公安机关及人民警察依法履行职责、行使职权和遵规守纪方面进行现场督察。现场督察作为公安机关督察部门的主要督察方式，到目前为止，还没有详细的规定。在实际工作中，也能够体会到业务方面的督察工作还存在许多盲区及缺乏对相应公安业务的深入了解。关于督察队伍管理方面，比如内部管理的制度规范等还没有进行相应的建设。因此整个警务督察体系建设还不完善。3.2 警务督察制度存在问题的原因第一，领导重视不够，不能深刻认识警务督察工作的重要性。警务督察部门的自身建设，直接关系着公安监督工作的质量、水平和长远发展，也直接关系到公安中心工作的开展效果和公安队伍建设的整体水平。警务督察不是对一时一事的监督，不是对某个岗位和某个环节的监督，而是涵盖了从公安队伍的内部管理到行政执法、刑事司法全过程。重视警务督察部门建设的公安机关，整个队伍的整体素质和执法水平就会相应提高，基础工作扎实，人民群众的满意，相反有些公安机关不重视警务督察工作，或许某项工作成绩突出，但整体发展就会比较薄弱，其中主要原因是忽视了警务督察在推进工作和队伍管理方面的积极作用。公安机关有一个共识：即一个好的公安局长一定是一个善于发挥警务督察部门作用的局长。这句话充分体现了警务督察部门在推进整体公安工作和队伍管理方面发挥的积极作用。从全国范围来讲，就警务督察部门的建设也存在着不平衡的问题，主要原因是由于各地公安机关行政首长的重视程度不同所致，所以有必要自上而下的继续加强警务督察部门在整个公安工作体制中的建设。第二，警务督察人员素质参差不齐。公安机关督察条例第十二条规定了警务督察人员应该具备的素质，概括为两方面一是政治素质，一是业务素质。政治素质要求坚持原则、忠于职守、清正廉洁、不徇私情、严守纪律，业务素质则要求具有专业的法律和公安业务知识，且有 3 年以上的工作经验，并经过专门培训合格方可上岗督9察。警务督察人员的上岗培训要达到何等程度、培训时间多长、资格认定标准等方面，公安部还没有出台相关的规范细则。随着警务督察工作的细化，警察职业化倾向越来越明显，原来的警务工作需要 2-3 个月熟悉后即可胜任的现象越来越少，而更多的职位是需要几年或者十几年知识、经验不断积累的专家型警员，比如刑侦、经侦、预审、刑事技术等部门。警务督察的工作内容是对警务活动包括行政、刑事办案、执勤、安保等方方面面监督检查，如何确保检查到位，发现执法问题，并帮助一线执法单位及执法民警解决问题，这不仅需要警务督察人员的工作热情，更需要警务督察人员的专业素质，并且对所检查部门的业务要有深入的了解（而不是表面了解，事实上往往一些执法中的违法违纪行为，单从案卷检查中是无法发现问题的），因此警务督察人员不仅要具备相应的法律知识，更重要的是要有多年基层工作经验。目前多数警务督察部门，没有按照这个原则标准选拔人员，而且人员素质参差不齐，各地普遍存在“外行人管内行人”的现象，督察也流于“外行人看热闹”的形式，这种面上的检查不仅为一些违纪苗头留下了的隐患，更制约了警务督察建设的进一步发展。第三，缺乏警务督察制度建设方面的调查研究。没有调查研究就没有发言权，做出的决策必须在大量事实调查的基础上，经过科学的研究、论证而做出的贴近实际的决策。但是，现在仍存在一些制度凭经验主义制定，不仅不适合工作需要，而且还会造成负面影响。调查研究对于解决警务督察工作机制上的问题，对于捋顺警务督察的工作关系，建立协调、有序、便捷、高效的工作制度，保证工作的顺利开展和既定目标的完成具有重要意义。第四，相应的保障机制不到位。做好警务督察工作离不开相关部门的配合和保障，比如人事部门对于警务督察人员的选用、提拔、职数等要有相关的特殊政策、装备部门对于警务督察的警务装备要予以充分的保障、财务部门对于警务督察部门开展的明察暗访及专项督察要给予财政支持等等。行政首长要重视警务督察的建设，就要积极主动的协调好相关部门对警务督察部门的保障工作。同时，公安机关各部门、各警种要主动接受警务督察部门的监督。目前，各地的警务督察部门多数存在保障不到位的情况，这也是亟待解决的一个问题。10第 4 章完善警务督察制度的重要性和相关建议4.1 完善警务督察制度的条件第一，公安业务的快速发展为进一步完善警务督察制度提供机遇和舞台。公安工作随着社会的发展和进步，管理范围也在不断的拓展，也为进一步完善警务督察制度提供难得的发展机遇和舞台。随着警务活动内容的增加，警务督察制度的触角也延伸到警务活动的方方面面，一些新警务活动的督察形式，给督察工作提出了新挑战，旧有的督察制度和一些传统的工作方式、方法从某种程度上已不能适应新工作形势的需要，因此发展、创新是适应客观工作的需要，才能更有利于警务督察制度发展。随着政治体制改革的深入，民主与法制建设成为改革的重要内容，规范执法与规范督察也在应有之义，警务督察要抓住社会变革的难得机遇，加快改革，加速发展，在变革中不断调整和完善工作机制，为警务督察制度的建设和发展打下坚实的基础。第二，现有体制建设奠定的坚实基础。现有的督察制度，比如公安部关于印发的通知、 公安机关督察人员暗访工作规则（试行）、关于建立公安机关警务督察工作报告制度的通知、关于报送的通知、公安部关于建立并实行督察工作情况统计报表制度的通知、关于对征求意见的通知、关于加强督察 24 小时值班备勤工作的通知、关于切实加强公安检察干警执法权益保护工作的通知、 关于填报的通知、关于印发的通知、关于下发的