论人大主权权威.doc

论人大主权权威蒋德海(华东政法学院 ,上海 200042)摘要 :现行中国宪法设定的国家机构中 ,人大是国家主权机关 ,中国人大制度的建设 ,最根本的就是要确立人大的权威 ,使人大的四项主权性权能 立法权 、选举权、决定权和监督权真正成 为控制和约束国家行政机关 、审判机关和检察机关的主权性权力。同时 ,为了防止人大主权失控 , 应建立以党的领导为核心的人大监督机制 ,党的领导对人大的监督成为人民对人大监督的最主要的形式 在这种监督中 ,人民群众的监督转变为以党的领导为特点的有组织的监督 ,因而是一种 有先进思想理论武装的强大的无产阶级政党领导下的监督 。人大权威由于这种监督 ,不仅能够较 好地行使人大的主权 ,而且从人民到人大 ,从人大到其他国家机关 ,再由其他国家机关到人大 ,人大 到人民之间形成了一种良性的控制和约束权力的机制 ,使有中国特色的社会主义法治文明成为可 能。关键词 :权力机关 ;主权权威 ;控权机制中图分类号 :d622文献标识码 : a文章编号 :100827095 (2005) 0220008207依法治国 ,建设社会主义法治国家 ,中国人大的法治定位极为重要。准确理解和全面确立中国人大 的宪法地位 ,应当成为建设中国社会主义法治国家的前提 。选举权威涉及人民代表的选举及国家机关和地方国家机关领导人员的选举和决定权。宪法规定 : 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原 则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都 由民主选举产生 ,对人民负责 ,受人民监督。国家行 政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产 生 ,对它负责 ,受它监督 。全国人民代表大会及其常 委会选举和决定有关的国家领导人 、最高审判机关 和最高检察机关的组成人员 ,地方人大及其常委会 有权选举和决定地方国家机关领导人、审判机关和 检察机关的组成人员 。国事政务权威是决定国家重大事务的权威 。根 据宪法 ,人大决定的重大事务有审查和批准国民经 济和社会发展计划和计划执行情况的报告 、审查和 批准国家的预算和预算执行情况的报告、批准省、自 治区和直辖市的建置 、决定特别行政区的设立及其 制度、决定战争和和平的问题以及应当由最高国家 权力机关行使的其他职权。人大的国事政务权威实 质上是国家决定权 ,是最具权威、法律地位最高的决 策形式 ,是人民当家作主的基本表现。人大国事政 务权威的确立 ,不仅是人大作为国家权力机关和政一 、人大是中国的主权机关中国人大制度产生于上世纪 50 年代初 , 1954年宪法确定的国家结构成为现行中国国家结构的基 础。根据宪法 ,人大是中国国家权力机关。作为国 家权力机关 ,中国人大的权力 ,从职能上说有四个 : 立法权、选举权 、决定权和监督权 ,并由此涉及四项 权威 :立法权威 、选举权威、国事政务权威和监督权 威。立法权威源于立法权 。在中国 ,只有全国人大 及其常委会具有国家立法权 ,其他一切国家机关都 没有国家立法权。最高国家权力机关的立法权包括 修改宪法 、解释宪法、监督宪法实施的权力以及制定 法律、修改法律和解释法律的权力。另一方面 ,其他 国家机关制定规范性文件 , 都必须遵守两个原则 。 一是以宪法和法律为依据原则 ,二是不与宪法规定 和法律相抵触原则。立法法第 56 条 、63 条和 71 条 分别对此作了明确规定。收稿日期 :2005203204作者简介 :蒋德海( 1955 - ) ,男 ,华东政法学院教授。2005 年第 2 期蒋德海论人大主权权威9府为人大执行机关的性质得到完整的体现 ,更是坚守宪政秩序的基本要求。 中国人大权威的第四个方面是监督权威 。宪法规定 ,其他国家机关由权力机关产生 ,并向权力机关 负责。国务院作为国家最高行政机关 ,是最高权力 机关的执行机关。最高人民法院作为国家的审判机 关 ,最高人民检察院作为国家的法律监督机关 ,同时也是最高国家权力机关的审判机关和法律监督机 关 ,不仅因为它们同样由权力机关产生 ,而且因为最 高国家权力机关是国家的立法机关。审判机关适用 法律、检察机关的法律监督都要向权力机关负责 。 因此 ,其他国家机关行使的国家权力来源于权力机关 ,是根据权力机关的要求进行的 ,都应当受到国家 权力的监督。与检察院的法律监督权相比 ,权力机 关的监督主要是一种实体监督 ,权力机关对一切国 家机关具有监督权力 ,最高国家权力机关也是国家 最高监督机关。立法权威、选举权威 、国事政务权威和监督权威 四位一体 ,表明中国国家权力机关拥有全部的国家 权力。当人民通过全国人大和地方人大全面确立上 述四个权威的时候 “, 一切权力属于人民”这一宪法 原则就能得到全面而完整的体现 。因此 ,中国社会主义民主和法治建设的根本之义 ,就在于确立人大 的权威 ,并通过人大制度建设 ,全面地确立人大的四 项权能 。同时 ,立法权威、选举权威、国事政务权威 和监督权威四位一体的性质 ,也表明中国最高权力 机关拥有中国最高的国家权力。无论是行政权、审判权还是法律监督权 ,都来源于国家权力机关 ,并要 向权力机关负责 ,并受权力机关的监督 。权力机关 与其他国家机关的权力关系 ,是主从关系 ,而不是西 方资本主义国家三权分立下的并行关系。以上两个 特点决定了 ,中国权力机关不是一般意义上的立法机关 , 而是全权性或一权性的国家机关。相对于 其他国家机关中的审判权、行政权或法律监督权 ,中 国国家权力机关行使的权力 ,具有综合性、重大性和 最高性的特点。因此 ,也为了区别于西方立法机关 的立法权 ,建议将中国国家权力机关的权力概括为人民主权或主权性权力。 主权性权力不同于行政权、审判权和法律监督权。从国家机关看 ,主权性权力由权力机关行使 ,行 政权、审判权 、法律监督权分别由其他国家机关行 使 ;从权力属性看 ,主权性权力具有本源性 、主导性 、全面性和最高性的特点。本源性即固有性 ,权力机 关的主权性权力是人民的固有权力 ,是人民民主的基本体现 ;主导性指权力的主导地位 ,其他国家权力对人民主权都有从属性和依附性 ; 全面性指人民权 力的无所不在性 ;最高性则体现了人民主权至上的 法律地位 。将权力机关的权力概括为主权性权力 , 既是中国权力机关政治和法律性质的要求 ,又符合 现行中国权力机关根据宪法行使权力的实际 。中国 民主和法治建设 ,从人大制度来看 ,就是要进一步完善人民主权的活动和运作机制 ,确立国家权力机关 的立法权威 、国事政务权威和监督权威 ,从而树立人 大作为中国权力机关的权威 ,以保障人民民主和公 民的基本权利。二 、人大主权权威的缺失及后果中国人大制度自 1953 年成立以来 ,在实践中不 断发展 ,特别是改革开放以来 ,取得了较大的成就 。 但从整体上说 ,中国人大权力的四项权能都存在某 种缺失并导致权力运用的“不足”,这些不足在相当 大的程度上不利于国家权力的约束和控制 ,也影响 了人大的主权权威。1 . 立法权威受到挑战(1) 行政法规权限的扩张。根据宪法和立法法 的规定 ,国务院出于行政管理的需要 ,根据宪法和法律 ,可以制定行政法规 。同时 ,立法法还规定 ,有些 内容只能制定法律 ,其中包括基本民事制度及诉讼 和仲裁制度 。但在行政立法中暴露出来的问题是行 政立法权限的扩张。比如 ,从 2002 年 9 月 1 日实施 的医疗事故处理条例( 以下简称条例) ,显然与行政法规的制定权限相抵触 。医疗事故处理 ,涉及 到患者和医院的医疗纠纷 ,以行政法规来规范处理 民事责任 ,涉及我国立法明确规定只能由法律规定 的基本民事制度和诉讼制度的范围 ,超越了立法法 规定的行政法规的立法权限 。同时 ,以行政法规来处理医疗纠纷 ,也没有行政管理上的需要 。(2) 司法解释权限的扩张。司法解释是最高法 院对审判工作中具体应用法律问题和最高检察院对 检察工作中具体应用法律问题 ,所作的具有法律效 力的解释 ,也称为适用解释。包括最高人民法院和最高人民法院的司法解释 。但从现行司法解释看 , 绝大多数司法解释都有超越适法界限 ,变成法律解 释的趋势 。随便拿一部法释就可以看到 ,其中的内 容既有进一步明确具体含义的 ,又有法律制定后出 现新的情况 ,需要明确适用法律依据的 ,而这两种情况 ,恰恰属于法律解释的范围。以进一步明确具体 含义而言 ,如最高人民法院 2001 7 号法释: 最高上海交通大学学报 (哲学社会科学版)第 13 卷10人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释,该法释对于精神赔偿提出了 6 项计算 标准 ,即精神损害的赔偿数额根据侵权人的过错程 度、侵害的手段 、后果 、侵权人的获利情况、侵权人承 担责任的经济能力等决定 。应当说 ,这 6 项标准的 提出 ,对于规范我国民事侵权中的精神赔偿 ,使之规 范化、合理化具有重要意义 。但必须指出 ,这些标准 的提出属于“法律的规定需要进一步明确具体含 义”,因而是一种法律解释。以法律制定后出现新的 情况 ,需要明确适用法律依据的情况而言 ,2002 年 2 月 25 日 ,最高人民检察院下发的依法正确处理足球 “黑哨”腐败问题的通知即属此例 。(3) 实践中 ,宪法和法律的权威未能得到应有 的尊重。2003 年初披露的孙志刚案件及其引发的 国家工作人员侵犯公民基本权利的其他案件 ,表明 中国社会中的违法现象是极为普遍甚至是极其严重 的。但更值得我们关注的是国家机关特别是司法 机关 及权力机关对宪法和法律的尊重。2003 年 1 月 25 日 ,洛阳市中级法院开庭审理一起因种子纠纷 引起的赔偿案件。审判员在相抵触的法律和地方法 规之间 ,选择了法律适用 ,并为此被撤销了审判长职 务 ,并免去其助理审判员资格。诚然 ,地方人大有权 罢免法官 ,但却不能因为法官适用法律而罢免法官 。 否则 ,宪法和法律的权威就会受到威胁 。2 . 人大的选举权存在缺陷从国家机关领导成员的任免看 ,主要体现在两 个方面 :(1) 作为国家权力机关选举、任命、决定政府官 员的程序 ,其法治化的程度不够。一般来说 ,选举应 有竞争性 ,选举的结果不能事先设定 。如果国家领 导成员的选举缺乏这种法治程序 ,选举结果就难以 具备应有的法律权威 。如我国目前除了全国人大常委会委员实行少量差额选举外 ,在中央一级均实行 等额选举 。此外 ,无论中央还是地方 ,由主席团提出 的候选人均由各级党委提出建议名单。一些地方党 委和组织部门为了保证党委对人事安排意图的实 现 ,一般还采取党委领导在人代会中对党员代表讲话 ,以保证党委的人事安排格局。代表联名提名的 情况虽有 ,但阻力较大 ,且当选的比例极小 。有些地 方不给代表发提名表 ,有的不让代表串连酝酿提名 , 有的劝阻代表提名 ,甚至有动员被提名人拒绝接受 提名的做法。根据 1988 年前后 27 个省级人大换届选举中副省级以上干部提名当选情况 ,主席团提名 人数占 84 % ,落选数为 1 . 9 % ,而代表联合提名占提名人数 16 % ,代表落选数为 97 . 5 % 。 1 这些现象 ,使领导人员任免的决定程序不是在权力机关之内 ,而 是在权力机关之外。这种现象不仅造成权力机关权 力的缺失 ,而且必然滋长腐败。查一查近年被曝光 的腐败官员“, 跑官”腐败占了相当大的比重 ,原因就 在于此。(2) 人大代表的选举存在缺陷。2003 年 4 月29 日至 8 月 8 日 ,湖南省某市人大代表四人因涉嫌 经济犯罪先后被检察机关立案侦查 ,在短短四个月 的时间里 ,一个地级市就有四名市人大代表相继“落 马”,这个数字令人触目惊心 。此前 ,沈阳市人大代 表刘涌 ,1995 年取保候审 , 通过请客送礼 , 在 1997 年当选沈阳市人大代表。借这一政治光环 ,刘涌编 织了关系网 ,以暴力手段滥伤无辜 ,酿成血案 40 余 起 ,成为黑社会头目。刘涌是由沈阳市和平区劳动 局党总支书记高明贤等人暗箱操作推荐为市人大代表的候选人 ,区人大凭代表候选人登记表上的介绍 投票 ,235 名代表 ,194 人投了赞成票。这一事件 ,暴 露了我们选举制度存在的漏洞。“人民代表人民选 , 选好代表为人民。”这应是人大代表全部工作的出发 点和落脚点 ,可是少数人却把这当成了一种政治资 本 ,一道“护身符”,用人民给的权力去干损害国家和 人民利益的勾当 ! 原因在于选举存在缺陷。为什么 暗箱操作成为可能 ? 如果采用普选和竞争 ,像刘涌 这样的人根本不可能成为人大代表 ,这一现象值得 我们反思 。3 . 国事政务权威的缺乏表现在国家重大决策的民主化 、科学化不够 。 应当说 ,中国人大建立之初 ,人大在决定中国国家重 大事务方面起到了极为重要的作用。如 1955 年 7 月 ,一届全国人大二次会议在审议和批准发展国民 经济“一五计划”时 ,作出了根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的决议。但不久以后 ,人大的权 威就受到了破坏。1957 年在“要人治 ,不要法治”的 错误思想指导下 ,人大决定权被抛弃 ,给中国人民的 政治生活带来了巨大的灾难。1980 年人大恢复后 , 人大的国事政务权受到了重视 , 1992 年 4 月 3 日 ,七届全国人大五次会议以1 767 票赞成 、177 票反 对、664 票弃权通过关于兴建长江三峡工程的决 议,这是人大决定国家大事的一个著名范例 。我国 著名水利工程学家潘家铮教授在三峡工程截流成功 后说“: 那些反对三峡工程的人对三峡工程贡献最大。”但从全国看 ,人大的国事政务权威仍未建立起 来。近年来 ,发生在全国各地的重大决策失误、违法2005 年第 2 期蒋德海论人大主权权威11决策事件 频频曝光 ,根源就在于此 。4 . 监督权威机制不足中国权力机关的监督可分直接监督和间接监督 两个方面 。所谓直接监督即权力机关直接进行的监 督 ,包括宪法实施的监督以及权力机关对其他国家 机关的工作监督。就宪法实施的监督而言 ,中国迄 今还没有建立起可行的违宪审查制度。而没有严格的违宪审查制度 , 依法治国的严格性就不能保证 。 现行权力机关对其他国家机关的工作监督 ,主要是 一府两院一年一度的工作报告。从实际效能看 ,以 一府两院工作报告为主的工作监督效果并不理想 。 这两年个别地方权力机关甚至最高权力机关对一府两院的报告 , 出现了一些反对票 , 但比例极小 。相 反 ,大多数地方的权力机关与一府两院有演变成“支 持和被支持”关系的倾向 ,我们在一些政府报告中时 常可以听到诸如“在人大的支持下”的提法。此外 , 从制度上说 ,一府两院工作是一个整体 ,涉及到一段时间内的全部工作 ,即使人大代表对其中的某项工 作有意见 ,也不能构成对整个报告的否定。人大代 表可能对一府两院的工作有一些意见 ,但不可能全 部否认一府两院的工作 。而不同寻常的“支持率” 本身就表明了工作报告监督存在着某种缺陷 。正如有人 总 结 卢 万 里 案 的 教 训 时 指 出 , 上 级 监 督 下 级 太远 ; 下级监督上级 太难 ; 同级监督同 级 太软 ,法纪监督 太晚 ,这在一定程度上揭 示了中国权力机关工作监督的缺陷。中国权力机关的间接监督是人民检察院的法律监督。人民检察院是国家的法律监督机关 ,也是中 国权力机关的法律监督机关 ,担负着保障宪法和法 律统一实施的职责。但由于对法律监督权的理解不 准确 ,法律监督的机制 、形式 、途径等都未能充分形 成 ,在实践中 ,中国的法律监督权有一种向公诉权转 变的倾向 ,法律监督制度变成了公诉制度 ,造成法律 监督的范围大大缩小。另一方面 ,中共纪检部门和 法律监督部门的职权区分存在缺陷 ,法律监督机关 有一种边缘化的趋势 。大量的官员违纪违法案件由 于不是由法律监督机关 ,而是由党纪部门介入 ,特别 在中国的反腐败斗争中 ,检察机关只有在党纪部门 将案件移交后才能行使检察权 ,这无疑降低了作为 权力机关的法律监督机关的权威性。上述四个方面 , 使中国权力机关的“权力含金 量”大大降低 , 在很大程度上影响了人大权威的确 立。权力机关权威的缺失造成的后果就是社会上所 谓“橡皮图章”的说法。从这个意义上 “, 橡皮图章”说是有依据的 ,它不仅反映了中国权力机关权力缺失的不正常现象 ,不符合宪法和法律对人大的基本 规定 ,而且 ,由于权力机关权力的缺失 ,造成其他国 家机关的权力膨胀 ,破坏了中国国家机构间的权力 约束和平衡 ,不利于国家权力的控制和约束。三 、推进人大主权权威的设想从立法权看 ,中国的当务之急是要解决违宪审 查和司法审查问题。宪法明确规定 :一切法律、行政 法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。全国人大 监督宪法的实施 ,全国人大常委会有权撤销国务院 制定的同宪法、法律相抵触的行政法规 、决定和命 令 ;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同 宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议 。2004 年 5 月 , 全国人大专门成立了法规审查备案 室 ,标志着中国人大在违宪审查方面的一个进步 。 该室专门审查包括国务院所立行政法规在内的、全 国各位阶法规是否违宪违法 ,该工作室隶属法制工 作委员会 。但从可行性看 ,该机关不是违宪审查部 门 ,中国的违宪审查仍需解决违宪审查的主体和机 制问题。同时 ,即使是从违法审查看 ,仅靠这样一个 备案室来承担全国性的违法审查任务 ,是远远不够 的。从违宪审查来说 ,国家应尽快设立宪法法院或 违宪审查机构 ,专门受理违宪审查案件 。现行的法 规审查备案室可考虑扩大演变成全国人大常委会的 违宪审查机构。违法审查的任务 ,可以由人民法院 承担。因为忠实于宪法和法律是人民法院的基本义 务。在这方面 ,由于中国检察机关的特殊地位 ,我们 建议由法律监督机关介入违宪违法审查 ,可考虑由 最高人民检察院向全国人大或宪法法院提出违宪审 查 ,各级人民检察院向人民法院提出司法审查 。这 是因为 ,监督法律的实施和监督宪法的实施有相同 的意义 ,而且中国检察院是专门性的法律监督机关 , 违宪审查和合法审查的职能相同 ,这样做可以大大 节省法律资源。此外 ,无论是检察官法还是检察院 组织法 ,都有检察官必须忠实执行和遵守宪法和法 律的内容 。检察官法第 3 条规定 ,检察官必须忠 实执行宪法和法律 ,全心全意为人民服务 。人民检 察院组织法第 4 条规定 : 人民检察院通过检察活 动 ,教育公民忠于社会主义祖国 ,自觉地遵守宪法和 法律 ,积极同违法行为作斗争。人民检察院要执行 宪法、遵守宪法 ,却不能对违宪行为行使检察权 ,显 然不合理 。为此 ,可以考虑由最高人民检察院启动上海交通大学学报 (哲学社会科学版)第 13 卷12违宪审查 。对于违宪的法律法规 ,由最高人民检察院向全国人大常委会或其他宪法审查机构提出违宪 审查。其他人民检察院可向地方人民法院提出地方 法规和地方规章合法性审查的诉求。当然 ,公民也 可以在诉讼中提出附带性审查 。从选举权看 ,根本问题是要解决党的领导在民 主选举中的意义。现行选举中 ,党的领导被理解和贯彻为保障党组织意图的实现 。这种理解和做法与 宪法的原则不符。宪法关于人民代表大会和国家领 导人员产生的方式是明确的 ,即“民主选举”。宪法 关于国家领导人员的产生虽然没有用“民主选举”的 词 ,但既是选举就应当是民主的 ,这不应当有疑义 。如果事先确定选举的结果再让大家选举 ,这种选举 就会失去选举的意义。党的十六大报告已经明确 , 党的活动必须遵守法律 ,党要在法律的框架内活动 。 宪法规定的民主选举原则 ,不仅人民要遵守 ,党也要 遵守。因此 ,在人大选举中 ,强调党的领导不是否定选举的民主性 ,恰恰是要保障选举的民主性。因为 , 只有民主的选举才符合党和人民的利益 这是宪 法对一切政党和国家机关以及公民行为的最高要 求。确立人大选举的权威 ,要以选举的民主性为核 心 ,建构以民主选举为目的的制度框架 。一切不利于民主选举的制度和做法都应当加以改革。为此 , 建议在人大代表选举中 ,改革单位选举制 ,统一为地 域选举制 。现在不少地方单位的人大代表都是单位 领导 ,与单位作为选举单位有关。此外 ,国家和政府 领导成员的选举 ,也应改革。上文提到的主席团提名和代表联合提名的选举结果差距过大 ,而主席团 提名实际上是党委提名。为此 ,可以考虑改革提名 制度 ,取消主席团提名 ,一律由代表联合提名 ,使候 选人在提名阶段就能体现出真正的平等 ,从起点推 进选举的民主化。提名制度改革后 ,相应的选举制度也要改革 ,应尽早在全国推行竞选为基础的普选 制 ,以调动候选人的竞争意识 ,使选举真正具有竞争 性、公平性和或然性。从决定权和批准权看 ,应强化人大对国家和地 方重大事务的决定权和批准权的实际作用 ,以真正起到用民主的力量来约束其他国家机关的作用。与 其他国家机关不同 ,人大作为主权机关 ,是人民民主 的体现 ,人大对其他国家机关的约束 ,其实就是人民 群众的民主约束。强化人大对决定权和批准权的实 际作用 ,是人民群众行使民主权利、管理国家事务的需要和最基本的形式。这一点 ,新中国建国以来具 有极为深刻的教训 。建国前 30 年 , 1957 年反右 、1962 年四清 、1966 年“文革”,政治运动频仍 ,极大地破坏了中国新生的生产力的发展和社会的进步 。而 当时对这些运动 ,也确实有不少人反对 ,甚至党内一 些高级领导人也有不同的看法。庐山会议上彭德怀 的万言书就是最好的证明。但由于人大不具有真正 意义上国家重大事务的决定权和批准权 ,使当时国 家主要领导人的错误决策得不到纠正。改革开放以来 ,人大制度有了很大的发展 ,但从各地人大对于重 大事务的决定权和批准权来看 ,仍有一个完善的问 题。从监督权看 ,现行人大的监督权如何发挥不但 没有明确的规定 ,甚至有些监督行为还引发了不少争议。以辽宁兴城市红崖子粮库为例 ,兴城市人大 常委会“责成”法院撤销原判决 ,争议很大 。其实 , 这里的问题不是人大应不应监督 ,而是应以什么形 式监督。在监督的形式没有明确之前则否认人大监 督 ,虽然有法理依据 , 但实践中并不合理。从依法治国的要求看 ,人大监督也应当法治化 ,进一步明确 地方人大监督司法的形式。此外 ,权力机关的监督 形式或改为平时和个案为主。由于一府两院的报告 具有全年性 、整体性 ,人大代表即使有个别问题不满 意也难以对整个报告投反对票。在这个意义上 ,投反对票也没有多大意义 。而将权力机关的监督以平 时、个案为主 ,将有助于对不依法行政、不依法适法 的行政人员和司法、检察人员行使罢免权 ;对于违法 的行政行为 、审判行为和检察行为 ,权力机关进行监 督纠正 ,从而一改现行权力机关的“橡皮图章”形象 。当然 ,权力机关也要依法行使权力 。在四川省 人大对夹江县打假案的质询中 ,有些人大代表对受 质询的法院院长拍桌子 ,甚至不让法院院长讲话 ,显 然不符合人大依法监督的原则。依法治国 ,人大首 先要依法 。人大是主权机关 ,如果主权机关及其代表超越宪法和法律规定的范围行使职权 ,就可能出 现“人大危险”的倾向 ,有些学者已经表示了担心。 因此 ,在我们明确人大的主权具有最高权威的同时 , 接下来我们要考虑的是如何约束人大的权力 。四 、党的领导的法治化及对人大的监督在现行中国的宪法结构中 ,党的领导是一项基 本原则。宪法序言明确规定“: 中国各族人民将继续在中国共产党领导下 ,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”另一方面 ,依法治国已经写进宪法 ,成为全党和全国人民建设民主和富强的 社会主义国家的最高行为规范原则 。而依法治国的2005 年第 2 期蒋德海论人大主权权威13前提是必须有法。但从目前来看 ,即党的领导在中国国家体制中如何实现 ,党的领导和权力机关、行政 机关、审判机关及法律监督机关是一种什么样的关 系 ,等等 ,都应当有明确具体的宪法和法律的规范 , 这是依法治国的要求 。如果党的领导没有明确的宪 法和法律的规定 ,党的领导就无法贯彻依法治国的 方略。通观整部宪法 ,党的领导怎么实现以及通过什么途径实现 , 现行宪法并没有作出应有的规定 。 在这种情况下 ,党的领导在实践中容易成为一种包 容国家、行政、司法的统一体 ,出现了党的国家化 、司 法化和行政化的趋势。从表面上看 ,这有利于加强 党的领导 ,但在依法治国 ,建设社会主义法治国家的宪法原则下 ,党的国家化 、官僚化、司法化和行政化 的趋势和中国法治和宪政建设的方向明显不一致 。 加强党的领导也要依法实施。在社会主义法治和宪 政建设中 ,如果党的领导方式不能与中国法治和宪 政建设的方向相一致 ,依法治国就不能实现。解决上述困难的基本思路就是修改宪法 ,明确 党的领导在现行国家机构中的地位。根据党的领 导、人民当家作主和依法治国相结合的政治原则 ,建 议通过修宪 ,明确全国人大常委会委员长由中共中 央主席担任 ,各地人大主任均由地方党委书记担任 ,以确保党的领导对最高权力机关的控制。这是因 为 ,将党的领导确立为一种高于权力机关的国家机 关不符合法治的原则 。我们不能修改宪法将党的机 关确立为最高国家权力机关。党本身不是国家机 关。党的领导应当通过权力机关来体现 ,并通过对权力机关的实际控制来行使党的领导。而宪法规定 了党的领导 ,在这一条件下 ,通过修宪 ,明确规定中 共中央主席是全国人大委员长 ,各地党的负责人成 为地方人大的主任 ,既体现了宪法中党的领导的原 则 ,又贯彻了依法治国的原则 ,能够实现依法治国和党的领导的较好统一 。本方案尚待深入讨论的是党 的负责人担任人大主任后 ,面临如何确立党的领导 在人大的地位以及党的负责人明确规定为人大主 任 ,又如何体现人大的民主性等一系列问题 。前一 个问题可以通过修改人大组织法实现 ,后一个问题涉及到社会主义条件下人民民主的特殊性 。我们认 为 ,只要能保障民主 ,民主制度本身也应当是多样化 的。其次 ,通过修宪 ,明确党的领导主要表现为领导 人民对人大监督 ,即党通过领导人民群众对人大的监督实现党的领导 。党集中体现人民意志 ,带领人 民群众对人大实施监督 ,是人民依法行使国家权力和监督国家权力的需要 ,也是党的领导转变方式的重要途径 。宪法规定 ,全国人民代表大会和地方各 级人民代表大会都由民主选举产生 ,对人民负责 ,受 人民监督 。但人大作为权力机关 ,人民群众作为个 人难以起到有效的监督作用 。而党的组织 ,作为高 度组织化的中国工人阶级的先进力量 ,完全能够带 领广大人民群众对人大进行监督。由于这种监督 , 人大能够民主地、合法地行使人民主权 ,这时 ,也就 是行政机关 、审判机关、检察机关能够忠实地履行法律职责 ,向人大负责的时候。而长期困惑我们的党 政不分、权力过分集中于执政党的组织以及依法治 国和现行党的领导没有法律依据等现象 ,也将由于 党的领导方式的转换最终获得克服 。同时 ,在这种 监督中 ,人民群众的监督转变为主要以党的领导为 特点的有组织的监督 ,因而是一种有先进思想理论 武装的强大的无产阶级政党领导下的监督。由于这 种监督 ,从人民到人大 ,从大人到其他国家机关 ,再 由其他国家机关到人大 ,人大到人民之间形成了一 种良性的控制和约束权力的机制 ,从而使有中国特 色的社会主义法治文明成为可能 。 为方便论述 ,本文如果没有说明 ,国家权力机关即指最高国家权力机关。受西方国家体制的影响 , 我们常把中国人大称为“立法机关”。 其实 ,立法仅仅是中国权力机关的一项职能。以立法机关来略 称中国国家权力机关并不准确。立法法第 42 条规定 :法律解释权属于全国人民代表大会常务委 员会。法律有以下情况之一的 , 由全国人民代表大会常务委员 会解释 : ( 一) 法律的规定需要进一步明确具体含义的 ; ( 二) 法律 制定后出现新的情况 ,需要明确适用法律依据的。2003 年揭露的典型案件有 : 孙志刚案件、朴永根案件、张正海案 件、苏萍案件。最高法院 2004 年提交全国人大的工作报告 , 2003 年全国共查 处违法违纪法官 794 人 ,其中 52 人因滥用审判权、执行权被依 法追究刑事责任。而最高人民检察院的报告则称 ,群体性、团伙 性的集体串案正成为司法人员职务犯罪的突出特征。 据有关部门统计 , 全国职务消费的庞大支出令人震惊 , 有人估 算 ,如果对现有职务消费体制进行改革 , 堵住其中的浪费与腐 败 ,一年可省下一个三峡工程 , 各级人大是怎么监督的 ?见解放日报2003 ,9 ,9 ,俞俭等文。2004 年 1 月 13 日 ,武汉市召开十一届人大二次会议第二次全 体会议 ,接任武汉市中级人民法院院长的周文轩 ,在长达万言的 工作报告中 ,就武汉市中级人民法院受贿案向武汉市 830 万市 民道歉。1 月 14 日上午 10 时许 ,会议就关于武汉市中级人民 法院工作报告的决议进行表决。当大会主持人询问“赞成的请 举手”时 ,会场齐刷刷地举起一片 ;主持人接着询问“反对的请举 手”,在会场左边的中心位置突然举起一只手。当主持人再次高上海交通大学学报 (哲学社会科学版)第 13 卷14声请求确认时 ,那只手举得更高 人大代表、武汉创新江海运输有限公司董事长兼总经理袁厚安投了反对票。袁厚安后来对 媒体解释说 “, 尽管我明知一张反对票的力量微不足道 ,但我需 要用这张反对票来提醒法院加大工作力度 , 确保司法审判的公 平、公正。” 从体制上说 ,全国人大内设立法工委负责立法与设立宪法委员 会负责违宪审查并不矛盾。它们的职能不同 ,各司其职 ,共同对 全国人大负责。 蔡定剑博士主持的中国选举制度调查 ,以大量的事实证明“经济 文化落后 ,中国人素质太低 ,搞不了选举”,是一种错误的习惯性 思维。中国近年率先公选乡长的四川步云乡、在村委会选举中 “两票制”的发源地山西河曲县 ,都是经济比较落后的地方 ,而四 川大鹏镇作为全国第一个公选镇长的地方 , 则是全国经济发达 地区。可见民主选举与经济发展没有直接关系。而四川遂宁步 云乡、浙江温州水心村、湖北潜江董滩村、温州鹿城区水心村、山 西河曲县城关镇岱岳殿村、湖北雄县葛各庄等都由于民主选举 改变了当地的面貌。见蔡定剑主编: 中国选举状况报告,法律出版社 ,2002 版 ,第五部分。辽宁兴城市红崖子粮库卷入了一场经济纠纷案 , 在经过初审二 审后 ,粮库的财产被市法院查封 ,法院委托一家会计师事务所对 财产进行评估 ,准备给原告抵债。这个时候 ,接到红崖子粮库申 诉的兴城市人大常委会启动了“特定问题调查”程序。最后的结 局是 :人大常委会根据自己的调查结果 “, 责成”兴城撤销原判 决 ,法院也就遵命办理了。见人民网。 国家权力的行使原则是法不授权则不为 ,没有明确的规定 ,则不得行使。 焦宏昌、王亦白认为“一旦人大真的硬起来 , 那么人大的权力或 许有一定的危险”。见蔡定剑主编: 中国选举状况的报告, 法 律出版社 ,2002 版 , p . 299 。参考文献 : 1 蔡定剑. 中国选举状况报告 r . 北京 :法律出版社 ,2002 . 23 .natio nal people s co ngre s sthe so ve reign autho rit y ofj i a n g d e2h ai( ea st chi na u niver sit y of politic s a nd l aw , sha nghai 200042 , chi na)ab stra ct : the c ur re nt chi ne se co n stit utio n stip ulat e s t hat t he natio nal peop les co ngre ss , a mo ng allst at e o r ga n s , i s t he natio nal so verei gn a ut ho rit y. the e sse nce of t he co n st r uctio n of t he n pc i s to e st a bli sh t he a ut ho rit y of t he n pc , e na bli ng t he fo ur so verei gn po wer s2legi slative p