食品行业失信问题的法律对策研究.docx

第 13 卷 第 3 期13(3): 4651东 北 农 业 大 学 学 报（社 会 科 学 版）2015 年 6 月june 2015食品行业失信问题的法律对策研究韩学平 王昭（ 东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030 ）摘 要：随着经济社会的发展，我国在食品安全方面取得很大进步。但近年频繁发生的食品安全问 题严重影响了经济和社会的健康发展，也给人民群众的身心健康造成很大损害，甚至在一定程度上影响 社会稳定和国家形象。文章分析食品行业失信问题的现状及原因，通过健全食品安全法律法规、严格规 范食品安全标准、完善食品监管机构设置、加大司法处罚力度和普及法制宣传教育等法治对策解决相关 问题，为我国食品行业和谐有序发展提供参考。关键词：食品安全；行业失信；法治对策中图分类号：d922.294 文献标识码：a 文章编号：1672-3805(2015)03-0046-06 收稿日期：2015-03-05 作者简介：韩学平（1962-），男，东北农业大学文法学院教授，研究方向为道德与法制。近年来，食品安全问题频发，问题食品从过 去单一的粮油肉蛋禽等传统主副食品，扩展到水 果、干果、糖酒等领域。虽然政府已进行严厉打 击，但距离预期效果还有一定差距。社会对食品 行业的信任度越来越低，法律不健全、监管不到 位、标准被绑架等质疑声也随之而起。因此，食 品安全问题迫切需要“法治”来救赎。一、食品行业失信的现状及问题根 据 国 家 卫 计 委 2015 年 2 月 16 日 的 通 报 显示，2014 年我国食物中毒类突发公共卫生事件 160起，中毒 5 657 人，其中死亡 110 人。与 2013 年同 期数据相比，2014 年食物中毒报告起数、中毒人 数和死亡人数分别增加 5.3、1.8和 0.9。食 品安全问题已成为社会广泛关注的重大问题，目 前高达 65.7%的公众认为食品安全是所有社会活动 中最为薄弱的一个环节。（一） 生产过程中有毒有害物质残留2014 年 3 月国家卫计委联合农业部等部门共同 发布食品安全国家标准食品中农药最大残留限 量（gb2763-2014）。我国食品中农药最大残留限 量指标将由现行的 2 293 项增加到 3 650 项，新增1 357 项。虽然标准要求越来越严格，但有些以种 植蔬菜和水果为业的农民单方面追求高产量和高 收入，不顾消费者健康安全大量使用法律明令禁 止的农药化肥，直接导致水果、蔬菜的农药残留 量严重超标，一旦误食会给人的健康带来严重危 害。时任农业部农业技术推广中心主任的陈生斗 先生曾发表题为病虫害发生与农药需求形势分 析的调研报告，报告中指出，2012 年农药需求 总量为 31.94 万吨，科学检测农药使用量的 30%将 被农作物吸收。最近，国际绿色和平组织在我国 北、上、广等地大型超市和农贸批发市场进行常 见蔬菜和水果农药残留检测，得出的结果让人难 以置信：从这些看似干净透亮的水果蔬菜中随机 选取 50 个检测样品，竟有超 9 成以上样品检测出农药残留，而且残留的农药种类高达 50 余种，检测出来的每种问题样品至少含有 5 种残留农药。以某国际连锁超市的草莓为例，农药残留竟达到 13 种之多。除此之外，在水果、蔬菜等农产品中使 用催熟剂、水产品养殖业中使用激素类药物等， 也会随着食物被消费者间接食用，严重危害消费 者身体健康。（二） 加工过程中掺杂掺假，甚至故意制造假 冒伪劣产品所谓食品添加剂，联合国粮农组织（fao）和世 界卫生组织（who）曾联合定义，即有意识地以少 量添加于食品的非营养物质。相关部门正常认可 少量食品添加剂的使用。然而，为最大限度地追 逐利润，不法商贩甚至大剂量使用有毒有害的食 品添加剂，如在面条中加入硼砂、在馒头制作过 程中加入增白剂、在腌肉过程中加入过量亚硝酸 钠；甚至添加国家明令禁止使用的工业添加剂， 一种名为羊肉粉（或羊肉香精）、牛肉味香膏的添 加剂能把猪肉变成“牛羊肉”，而这些“牛羊肉”几 乎以假乱真，多数消费者根本无法识别。（三） 销售过程中的虚假宣传大多数消费者购买产品的判断依据为宣传广 告。广告法第三条规定：“广告应当符合社会主 义精神文明建设要求，且真实、合法”；第四条规 定：“广告不得欺骗和误导消费者，不得含有虚假 的内容。”最新修订的食品安全法第一百二十条 也明确规定：任何单位和个人不得编造、散布虚 假食品安全信息。虽然我国有明确法律规定广告 的内容，但是，很多时候像刷一次就变白的“牙 膏”、喝一次就瘦 3 斤的“减肥茶”、敷一次就变白 的“面膜”等虚假广告仍屡禁不止。这其中保健品 虚假宣传问题最严重。卖家为追求利润、扩大销 量而置行业诚信、消费者利益于不顾，片面夸大 产品功效，渲染治疗效果，误导消费者。二、食品行业法治缺陷（一） 标准落后我国现行食品安全质量标准过于陈旧，大部 分制订于 20 世纪。专业的检测机构和检测人员相 对缺乏，对食品安全保障有一定影响。目前，我 国只采用不到 25%的国际和国外先进标准应用于 我国食品安全标准，如农药残留等达标量远超美 国数倍，甚至已被确定存在潜在危害的“植物奶 油”在我国还没有质量标准。又如黄曲霉素按照国 际标准在粮食类食品中限量每千克为 25 微克，而 我国现行标准为每千克限量 1020 微克。另外，白 砂糖国家标准中允许有适量“二氧化硫”，肉松国 家标准“辅料”中允许使用白砂糖，但肉松成品检 测中出现“二氧化硫”则视为不合格产品。如此自相矛盾的质量标准使生产经营者在生产中无所是 从。标准水平过低或相关标准缺乏不但不利于保 护消费者，也使生产者生产的产品质量过低。（二） 食品安全监管难到位1. 监管制度设计不科学。在 2013 年 3 月 22 日，我国挂牌成立了统一的国家食品药品监督管 理 总 局 ， 新 修 订 的食 品 安 全 法（简 称新 食 品 法）在监管方面进一步完善，设立了风险监测、 评估和抽样检测制度，虽然三种制度并存可以在 食品监管方面起到加强作用，但其主体交叉、职 能并行的漏洞也显而易见1。食药、质监等部门是 风险监测制度的执行主体，而风险评估制度是由 卫生部门组织实施，抽样检测制度的执行主体又 是食药部门，食用农产品的风险监测则由农业部 门负责。实际操作中，监管部门多头易导致监管 混乱或监管不严。如对某品牌粽子进行检测，按 现行制度，要将样品送到三个实验室或被连续三 次抽检，三家负责检测的实验室可能会出不同或 相同的报告，国家要为同一品牌的粽子承担三次 检测费用，制度设计明显不合理。2. 食品源头监管缺失。我国用食品安全法 和农产品质量安全法分别对食品和食用农产品 的源头进行监管，是我国法律体系不完善的突出 表现，也存在食品安全隐患。在农产品质量安全 法中农业部门既出现在监管主体中也在监管检查 和法律责任中有所体现，而在监管主体中出现的 其他部门则没有对应的法律责任。在农产品生产 者的定义中出现了两个概念，即农产品生产企业 和农民专业合作组织。易使人觉得生产者和企业 为同一概念，但两者又完全不同。另外，在食品 的概念、制度安排、监管主体、对象、法律责任 等关键问题上两法衔接有断裂，各自为政。使得 源头监管形势严峻，其他环节监管再严格也事倍 功半。3. 农村监管力度弱。与城市相比农村具有地 域偏远、观念落后、人力物力难以企及等特点。 农村消费者食品安全意识淡薄，维权意识薄弱 ， 而大部分农村地区食药监部门在人、财、物三个 方面低水平的限制下，很难有所作为，这也直接 导致农村地区的食品安全问题严重于城市2。目 前 ， 农 村 食 品 市 场 的 监 督 管 理 主 要 由 工 商 所 负责，这对于地广人稀的农村而言，显然势单力薄。（三） 食品安全执法有漏洞1. 执法权限模糊。按照新食品法规定，食 品安全监管部门要建立食品生产经营者的违法行 为信息库，并将记录内容向社会公开。情节严重 者通报给投资、金融、证券管理机构。宪法第 38 条规定：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵 犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬 告陷害。2014 年 10 月 10 日实施的最高人民法院的 司法解释规定：不得任意公布自然人基因信息、 病历信息、犯罪记录等等3。法治的基本原则是罪 刑法定、过罚适当。已经处罚，再公开信息属于 重复处罚，法律上难以找到依据。因此，新食品 法标准与宪法相矛盾，在执行时如何遵循，应引 起有关部门关注。而且违法行为向社会公开的程 序、范围、时间都未明确规定，易给执法人员造 成困扰，权限模糊、界定不清会导致重复执法或 出现执法的真空地带。2. 城乡执法力度失衡。执法力度弱是农村食 品安全问题持续发生的重要原因之一。据调查报 告显示，城市中一半以上的农副产品批发市场具 有质量检验检测室，垃圾、污水都有专门的设施 处理排放；60%的农副产品批发市场和大型商超 会 对 出 售 的 商 品 进 行 每 日 抽 检 ， 检 测 蔬 菜 有 机 磷含量等。日常巡查、投诉处理、信息公开和自 查制度建立完善。与之相反，农村市场执法力度 薄弱，城市淘汰、拒绝的食品绝大多数流向农村 市场。3. 政府行为的趋利性日益严重。地方保护主 义是政府趋利性主要表现形式，尤其是偏远的基 层市县区内，当地政府在缺乏有效监管条件下滥 用职权，维护和扩张所在地企业的非法利益。如 “三鹿毒奶粉”事件，石家庄市政府在掌握确凿证 据后未及时上报，事件发生近两个月才上报国家 相关部门。当时，三鹿集团还采取手段，限制媒 体采访和报道，给调查取证工作制造许多干扰。 关乎百姓切身利益的大事，政府职能部门不仅未 及时采取有效的整治措施，原因显而易见：三鹿 集团是当地纳税大户，一旦曝光垮台，势必影响 经济发展。这种地方保护行为虽然为企业和当地 谋取了短期经济利益，但其默认甚至纵容不良信用主体在社会中的不良行为，破坏市场经济“三 公”法则，扰乱市场经济正常秩序，从地方经济长 远发展角度看百害而无一利。（四） 司法惩处力度不足1. 按货值处罚力度弱。新食品法第一百二 十二条规定：“违反本法规定，有下列情形之一， 尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品 监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食 品 ， 并 可 以 没 收 用 于 违 法 生 产 经 营 的 工 具 、 设 备、原料等物品；违法生产经营的食品货值不足 一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款； 货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以 上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证， 并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其 他直接责任人员处五日以下拘留。”由此可见，我 国在打击食品安全违法犯罪行为时最常见的处罚 方式就是没收违法所得和违法物品，处以罚款也 是按照违法经营货值计算，然而在司法实践中， 有毒有害食品被发现以后，生产有毒有害食品企 业的货值很难从账面上查出，市场上流通多少货 物也难以查清，即使能查清货值的企业往往涉案 数额并不大。2. 消费者维权难。今年，消费者因食用有害 食品身心受到损害的案例并不少见，轻则入院治 疗，重则危害生命。因我国司法程序遵循“谁主 张，谁举证”原则4，很多受害者在维权和取证路 上 艰 辛 奔 波 。 而 且 一 些 司 法 部 门 不 作 为 、 慢 作 为、假作为，司法诉讼途径漫长繁琐，一些地方 法院为一己私利对食品行业失信案件处理缓慢、 拖沓，人为增加诉讼难度，也打击消费者维权积 极性。3. 赔偿金按价款设定不合理。食品安全事件 发生后对生产者的处罚不具有实际惩罚性，不能 实现对消费者权益侵害的实际补偿。新食品法 第一百四十八条规定：“消费者因不符合食品安全 标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿 损失，也可以向生产者要求赔偿损失。生产不符 合食品安全标准的食品或者经营明知道是不符合 食 品 安 全 标 准 的 食 品 ， 消 费 者 除 要 求 赔 偿 损 失 外，还可以向生产者和经营者要求支付价款十倍 或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿金额不足一千元的，为一千元。”即消费者购买的有害食品价款 为 1 元，按照条款仅能得到 10 元赔偿金，最多可 申请一千元。如果按照损失的三倍进行赔偿，那 么损失鉴定的机构和程序都没有明确规定，消费 者很可能在大费周章之后一无所获。类似的消费 者起诉生产企业要求赔偿金的事件如果发生在美 国，法庭在证据充分前提下很容易就会判处企业 上亿元的赔偿金，巨额的赔偿金使企业不敢铤而 走险。如 1981 年，美国一消费者因驾驶一款福特 汽车，途中汽车爆炸导致车上儿童烧伤。福特公 司当时估算如果召回该系列的全部汽车并修复缺 陷的成本大概为 1 亿美元，但车着火致人死亡大约赔偿 20 万美元，于是决定不召回。但法庭最后判决福特赔偿其受害人 1.25 亿美元。（五） 法治宣传教育不到位全社会食品安全意识有待进一步提高，现阶 段食品安全教育内容和形式陈旧老套，内容缺乏 创新，并多以电视节目、网络媒体形式零散地进 行传播，未形成统一、长效的宣传模式。1. 食品安全知识在民众中普及程度低。大部 分人对食品安全法律法规缺乏了解，而且维护合 法权益的途径单一、方法繁琐，公众未能形成维 护自身权益的主动性与自觉性，对问题食品鉴别 能力差，防范意识不足。据调查报告显示，尽管 许 多 食 品 生 产 车 间 都 张 贴 食 品 安 全 相 关 规 定 条 款，但 90%以上员工对所张贴条款一无所知。企 业负责人也表示，张贴这些条款是上级部门硬性 规定，只能机械照办。2. 部分监管部门工作人员选择性监管。很多 时候监管人员没有认识到全面监管的重要性，而 采取选择性监管，多愿意在成规模的企业监管上 下功夫，而位处偏远、监管难度大的零散摊贩则 放任自流。安徽某市食品药品监督管理局负责人 也曾感叹，因为大型企业管理比较规范，事故发 生率低，监管起来更见成效，所以很多部门争着 管、抢着管；而对于小作坊、小企业，一是怕管 不住、执法成本太高，二是怕没有管好还要承担 责任5。3. 食品企业负责人诚信意识淡薄。现阶段， 我国食品企业的负责人在上岗前绝大多数未接受 过任何食品安全法律相关方面的培训和教育，导致诚信意识和法律意识淡薄，对食品安全事故的 危害性及严重后果认识不足，在市场经济激烈的 竞 争 环 境 下 ， 往 往 只 注 重 经 济 利 益 而 忽 略 诚 信 经营。三、食品行业失信问题的法治对策（一） 完善食品安全相关法律法规1. 健全食品行业法规标准。可借鉴发达国家 食品安全标准、检测和认证经验，加强我国与国 际标准化委员会的协商合作。我国是“食品法典” 的成员国，“食品法典”是全球范围内食品行业的 基 本 标 准 参 照 准 则 ， 但 目 前 我 国 只 借 鉴 不 到 50%。更改和修订食品安全法中设置不科学、不 合理的法律条款，积极完善相应的后续配套措施。健全食品源头监管的法律法规，充分考虑农 村现实问题，制定有针对性的法律条款。对食品 生产加工小作坊和食品摊贩的管理可以从美国的 食品安全现行法案得到启发，放宽对小作坊和食 品摊贩这部分小微企业的准入标准，但前提是要 保障食品安全。2. 为食品行业诚信立法。借鉴国外经验出台 一部专门规范食品行业诚信经营的系统性法规。 约束食品行业负责人在经营活动中的行为责任， 制定不同标准，判断各种情况下食品企业的失信 行 为 ， 并 明 确 阐 释 相 关 人 员 的 责 任 、 权 利 和 义 务、以及惩罚标准。如美国，共有美国产品责任 法食品质量保护法美国检疫法食品、药品 和化妆品法等大大小小 17 部相关法律法规6，规 范经营者行为，轻罚重罚，上限处罚几乎司空见 惯。而法国在财政部门专设了相关机构，规范经 营者诚信经营。3. 统一食品安全法。应将农产品质量安全 法和食品安全法合并成一部法律，在法律层面 保持监管制度的统一和完整性，科学设计各部门 分工，明确划分农业、工商、卫生、食药等部门 的职责范围和法律责任7。（二） 健全食品安全监管机制1. 加强社会公众监督。完善监管方式，采取 社会监督与政府监督相结合方式，鼓励全民参与 监督，设立举报箱、建立举报网站等。监管部门 应当建立适当的奖励制度和补偿制度，鼓励消费 者在受到问题食品伤害时用法律维护自身合法权益，降低消费者维权成本。充分发挥消费者积极 作用，维护消费者权益。2. 统 一 监 管 标 准 。 建 立 统 一 明 确 的 监 管 标 准，可以通过修改法律或者进行法律条款解释补 充的方法，统一各级政府、各区域对食品安全监 管的法律规定，对涉及监管方面的法律名词进行 精准阐释8。如对“食品摊贩”“小作坊”及“食用农 产品”等名词做更进一步司法释义。3. 消除监管盲区。通过设立统一的监管部门 负责监督管理食品安全监管中的盲区和无人监管 区。加强对农村食品安全市场的监管力度，加大 力度打击食品行业不诚信行为，实现安全监管无 死角，不论哪一个区域、环节和企业层级都有专 门监管部门实施监管，真正实现食品安全全过程 监管。（三） 加大司法处罚力度1. 引入惩罚性赔偿制度。如 90 年代美国的麦 当劳烫伤事件，仅仅因为咖啡烫伤了消费者，而 被索赔 286 万美元，而此后，在麦当劳内再也喝不到 90 多度可以烫伤人的咖啡，温度全部下降 20 多 度，而“小心烫伤”字样也随咖啡温度的下降出现 在杯壁上9。以“损害额”的大小作为赔偿的标准是 美国政府实行严厉惩罚措施的一种体现。巨额惩 罚性赔偿制度是指通过法律制度规定的由加害人 给付受害人超过其财产损害范围的经济赔偿。虽 然这项制度自颁布至今仍非议不断，但由于较高 的惩罚标准和严厉的惩罚制度起到明显作用，逐 渐被越来越多的国家借鉴。2. 引入举证责任倒置原则。在消费者权益受 到损害对问题食品提起诉讼时，往往无法提供有 效证据证明其所受损害是由问题食品引起，很难 实现维权或维权效果不佳。鉴此，应当在食品安 全民事诉讼中引入举证责任倒置原则，由食品生 产者承担举证责任，切实维护消费者权利10。3. 引入责任追溯制度。首先，建立一种从销 售终端到生产源头的安全追责机制。尽管食品安 全法和农产品质量安全法中有明确的管理对象 和相关责任规定，但仍旧存在漏洞，比如责任与 罚则不对应等问题，以上两种法律规定中均未规 定 监 管 部 门 要 对 食 品 安 全 事 件 进 行 责 任 溯 源 职 责，因此建立食品安全追责机制势在必行11。其次 ， 建 立 有 效 的“ 尽 职 无 责 ”的 责 任 追 溯 管 理 体 制，“尽职无责”是“依法履职”的前提，“依法履 职”是“尽职无责”的目的，使“尽职无责”和“依法 履职”有机结合，贯穿在食品安全生产、经营和监 管几大环节中，从而有效地避免被动担责、以罚 代管的现象发生，更好地调动食品生产流通环节 各主体积极性。（四） 强化食品安全的执法保障1. 健 全 风 险 评 估 机 构 设 置 。 大 力 推 进 唯 一 的、详尽的、权威的国家食品安全标准是解决当 前混乱的市场中食品安全行为失范的衡量尺度。 法律的执行需要支撑条件。我国现在只有一个国 家级风险评估中心，各省、市、地还没有与之配 合的地方机构，应完善从上到下的机构设置，培 养专业人才，发挥执法保障的重要作用。2. 完善问责制。对我国而言有些执法者和执 法部门未真正树立“有法必依，执法必严”的指导 思 想 ， 在 主 观 上 还 存 有 与 之 背 道 而 驰 的 错 误 思 想，而监管不到位、责任意识缺失，未有保障执 法顺利进行的长效机制12，这些都是失职渎职现象 广泛存在的根本原因。因此，科学问责制度，必 须明确个人具体责任，将责任落实到人头，凸显 “ 刚 性 ”； 还 要 充 分 细 化 惩 戒 办 法 ， 不 能 笼 统 地 “严肃处理”；更要针对慢作为和不作为的表现方 式和存在条件修订完善问责制度，实现制度建设 的与时俱进，用完善的问责机制保障执法13。在赋 予食品安全监管行政执法部门权力的同时明确各 部门责任，还要注重发挥政府、民众及主流媒体 等主体的问责作用，出台专门的行政问责条款， 对行政问责程序加以规范，并以实施细则和配套 程序，引导行政问责制度化、程序化发展。3. 平衡食品安全城乡之间执法力度。加强对 农村，特别是相对落后地区的监管和执法力度， 将工作重点更多地放在农村，如城乡结合部的市 场、超市等大型购物场所，开展执法力度大、覆 盖面积广、涉及品类全的专项行动14。保障食品安 全，除依靠完善的食品安全法律制度、强化食品 行业社会责任和企业自律外，更重要的是严格执 法、落实法律。因此，要强化和完善问责机制， 让执法发挥应有的威慑力，最大程度上避免食品 行业失信问题的发生。（五） 加强食品安全法治宣传教育1. 发起食品安全教育“六进”活动。由食品安 全相关部门组织食品安全六进活动。开展食品安 全教育宣传进校园、进家庭、进社区、进农村、 进企业、进机关的“六进”活动，将普法与普及科 学知识相结合，以开展丰富多彩的宣传教育活动 为主要内容，举办知识竞赛等活动，请专家讲授 食品安全知识，发放食品安全常识系小册子等， 动员社会各界高度关注食品安全问题，宣传我国 食品安全法中的重要内容15。通过开展一些列教育 宣 讲 活 动 ， 提 高 食 品 行 业 生 产 者 的 诚 信 经 营 意 识，加强全民的食品安全法律意识。2. 加大食品行业经营者的诚信教育力度。让 食品行业经营者重树我国传统商业“诚信为本、一 诺千金”的良好经营意识和信用理念。对食品行业 从业人员进行先培训后上岗政策，系统地对诚信 经营理念和经营法律法规进行学习，当地工商部 门可以定期组织食品安全知识培训和讲座，提高 从业人员的职业道德水平。3. 加强监管人员的职业道德教育。对食品安 全监管的有关责任人开展定期的业务培训，及时 补充、检测和学习食品安全知识，组织考试并把 结果纳入年终考核16。提高食品安全监