（论文）浅谈我国政府会计准则体系的构建思路.pdf

政府舍计改暮 l 一 较 容易集 结这方面 的专家意 见 通 过发布政 府会计 准 则 更好地推动政府会计实务的发展 3 政府会计概念框架的制定 法国的中央政 府会计 准则委 员会在成立 之初 就提 出建立政府会 计概念框架 先行解决政府会计 中的一些基本性 概 念性的问题 从 而有利于以后综合全面地制定政府会计准则 4 三套会计系统的区分 法国中央政府会计改革明 确提出要建立三套会计系统 其中 预算会计系统采用 收付实现制基础 财务会计 系统 采用完全的权责 发生制 基础 预算会 计系统和 财务会 计系统将 严格 分离 前 者 满足预 算管理的需要 后者满足对外报告的需要 这种区 分既使预算会计系统保留了现在的会计核算体系 继续发 挥收付实现制会计核算的长处 又在财务会计系统中补充 了权责发生制的信息 弥补了收付实现制的不 足 5 公共部门会计师的角色转变 法国政府会计改革 中 不断 引进新 的财 务管理和分析软件 软件的应用需 要对公共部1 会计师进行技能培 训 但更重要 的是 软 件 让公共部 门会计 师从大量 的重 复性机械操 作 中脱身 出来 因此 公共部门会计 师在改革的过程 中要积极转 变 自身角色 不仅 必须掌握 实用软 件的技 能 而且 要全 面提高 自己的综 合分 析能力 从政 府的会计师转变 为政 府的咨询专家 这样 会计师就 不仅不会成为改革 的障 碍 还会 成为推动改革深入 发展 的动力 法 国能够 在政 府会计改革初期就 向公共部门会计师提 出这一 要求 很 值得我们学 习 我 国在政 府会计改革过程 中 如何让 会 计人 员尽快转变 角色 化改 革的障 碍为动 力 是一个需 要重视 的问题 二 德国政府会计改革概况及其对我国的借鉴意义 德国联邦政府和联邦 i 1 政府传统的预算和会计是投 入导向型的 采用修正 的现 金收付制为基 础来记录收入 和 支出 目标是满足立法机关的预算控 制需要 1 9 9 8年 政府着手对预 算原则法案进行修订 政府 实体 允许采用 权责 发生制基础 的会计系统 但必须是作 为传 统的现金 收付制会计系统的补 充 地方政 府的预算分为经营性预 算和资本预算 地方预算不仅要求形式上与联邦以及联 邦州一样保持平衡 而且还额外 要求经营性预算必 须有 盈余 地方政府的改革 力度较大 分 别建立了三个政府 会计概念框架 新型地方 预算 会计和报告 系统 新 型地方财务管理 和 新型 地方 会计 报 告和控制系统 2 0 0 0年 地方预算法改革子委 员会通过两个草案 第一 个草案描 述了新 的地方权 责发生 制预 算和会计 系统的 框架 第二个草案是传统预算和会计系统的纵深发展 主 要集中在成本会计 资产计价 期初余额 以及平衡预算的 规则方面 由于改革前德国政府会计的实物和我国目前的 预算 管理 与会计 政府畲计改革 政府会 德 国 r 析 没 会导致 对政府 系统也 机制 问题 是现金 7 主 权 蒉发生 度 多 革中需 珐值得 地方政 地方政 员会在 立场和 喜信息 同 因 周预算 尽管 但是 疗政府 行 这 路线 在进行 架的建 意 义 层次 奄 源 会 并决 组织 部门 勺 财务 中央 一 基金 基 金 七 财 务 政舸合计改基 和会计9 执行 e 包括 省 社保等 编制财 英目 1 襄 改革是t 革进程 来就存 业最早 实施资 计的公 节点 是 何化解 2 政 会计改 革与预拿 方政府 处于预 保改革厄 3 编 英国全 吝 用于政月 计数据 财观念 的信息 息需求 自 体 系时 借鉴英匡 f四 我 国的 美 匡 计准则至 式 由三 托基金 权责发 量重 点乖 立一个 账户 用 美 匡 财务报 管 理 层 要的补 基金财务报表两部分组成 政府 层面财务报表把政府单 位整体作为 一 个主体进行报告 并 采用权责发生制核算 基础 基金财务报表分别 对三大类的基金进行报告 并 分别采用各 自的核算基础 美国政府综合年度财务报告体 系对我国政府会计改 革的启示如下 1 在适当保留传统做法的基础上增加政府层面财务 报告 以期 平稳过渡 美 国州和地 方政 府长期以来一直 采用的是基金会计主体 在政府财务报告改革中 政府 会计准 则委 员会 一方面 认识到报 告政府整 体的财 务状 况和运营效果 的重要性 另一方面也注意 了对原 有报 告 方式的保留 因此把政府层面财务报告叠加于原有基金 报告之上 而不 是完全 予以替代 则 可降低 改革的风 险 和 阻力 随着 我国政府实践的发展 势必会有提供 反映 政府整体 的财务状况和运营效果财 务报 告的要求 像 美 国那样兼顾传统与改革 不失为一种选择 2 政 府预算基础与会计基础相分离并互为补充的财政 管理方法 美国 j 1f f和地方政府预算基本上采用现金制核算 基础 而政府财务报告要求采用权责发生制基础 预算基础 和会计基础相互独立 各自服务于不同的目的 同时在整个 财务报告体系中 增加一张协调预算基础和会计基础的报 表 保证了数据的完整 眭 我国目前预算和会计都采用收付 实现制基础 但收付实现制的报告难以全面反映政府的财 务状况和运营绩效 政府财务报告走向权责发生制是一个 必然趋势 现金制预算也有其优点 因此 预算基础和会计 基础相分离是现阶段充分发挥现金制基础和权责发生制基 础各自优势的一个较为可行的方法 3 从本国的实际出发进行改革 使改革具有较强的可 操作性和稳健性 美国在进行政府会计权责发生制改革 时 是以本国的传统政府会计为基础 的 其财 务报告体系 之所以包括政府层面财务报表 基金财务报表和基金联立 财务报表 是因为政府传统上一直采用基金会计主体 我 们借鉴美 国的改革经验时 应 当区分哪些是政府会计改革 的趋势使然 哪些是由于美国传统的但并非优越的做法所 致 从我国实际出发 对其进行借鉴 例如 政府层面财务 报告是政府会 计发展的趋势 值得我们借鉴 而基金财务 报告具有很强的美国传统特点 我们不需要硬搬过来 政 府层面财务报告 采用权责发生制是会计基础的 种趋势 但美国地方政府在政府基金中所采用的修正的权责发生 制规定的具体确认准则与美国的预算实务有很大关联 并 不直 接适用于我国 我们也不能照搬 二 构建政府会计准则体 系的基本思路 一 明 确 政府 会 计 的 目标 定 位 理论界针对明确政府会计目标这 问题的看法主要 有两种 1 我国政府会计 的 目标应该符合预 算收 支的 合规性和满 足财政管 理的要求 2 政府会计 的基 本 目 标是阐明和反映政府 的受托责任 我们认 为 政府 会计 改革应主要满足 以下三方 面要求 一是向谁提供会 计信 息 二是提供什么样的会计信息 三是提供这些信息要 达到怎样的 目的 建立政 府会计准则体 系的基点 就是 要明确政府会计的 目标 据此 政 府会计改革 的主要 目 标就是通过有用的政府财政财务信息为政府财政管理 服务 满足预 算收支 的合规性 和财政 管理的 要求 为立 法机关和有关行政管理部门提供决策依据 二 扩展 政府会 计的核 算对 象 从国际上看 英美模式的政府会计核算范 围很广 涵 盖了政府的全部资源 具有资源会计的特点 采用权责 发生制会计基 础 而 德国模式的国家政府 会计的核算对 象包括了全 部的政 府收支 和部分按 照权责 发生 制核算 的资源 其 目标 与预算和 法律保 持一致 从 而有 利于监 督预算的执行 目前 我 国的预算会计是以反映预算收支执行为主 的会计 未全面反映政府行政对公共资源的使用 支配 过程 以及运行结果 无论是财政 总预算会计核算方面还 是部 门及预 算单位会 计核算方 面和政 府财 务核算上 都 存在各种各样 的问题 首先 是对 固定 资产核算和反映不 全面 用于购置政府 固定资产方面 的财政 资金 一旦支 出后就是退出了政府和 公众 的视野 无法进行有效 的跟 踪和监管 其次存货未作为资产予以确认 根据现 行的 制度规定 行政事业单位 库存材料 是 大宗购入进入 库存的并陆续耗用的物资 对于数量不大的办公用品 随买随 用的 则按购 入价值直接列 为支 出 这导致行政 事业单位大量存货在 尚未耗 用之前即被列为支 出 没有 反映在资产负债表中 带来了存货管理的困难 易造成 资产 的流 失 针对 目前我 国政府会计存在的问题 我们认为 现阶 段我 国的政府会计 的核算对象应涵盖 财政 部f j 主管部 门及附属单位 参与预算执行的国库和税务部门 承担 政府资产负债的管理部门的经济业务活动 不含企业会 计和民间非盈 利组织经济业 务活动 具体包括 1 全 口径预 算 即包括政 府收 支预算 部 i q预算收 支和纳 入 部门预算管理 的单位预算 2 财政支出形成 的资本金 通过这种支出可以实现更好的政府服务和更有效的宏 观管理 所形成的资源以资产来确认 3 政府债务的发 生和偿还 它是预算收支的重要内容之一 也是进行预 算收支管理的重要手段 对于政府债务的发生和偿还 除了以债 务方 式进行核算与报告 外 还 要以相应的预算 预算管理与会计 政府畲计改晕 发生和 支出的 算单位 争 6 府代管 p s c 0 中央 政 府 和委 员 企业 联邦 实 府组成 校 医 哦中政 但 不 标准有 3 政 耐满足 否则 计制度 事业 均适用 单位是 瑕西方 陡们 认 另 一 来 看 范 围 资 产 有企 耳负有 当纳入 本制 的 特别 及大地 句示范 一 半以 j 和 修 政府会计改量 正的权 我 匡 为会计砉 方向 而 地方政斤 部门提 绩效考耙 基础实习 是必然 提高财 f 五 一 般而崔 特定单住 决策者描 为记账主 的是各萋 次组成 将各类 我匡 要 采用了 行政单位 预算会 体界定 此基金会 理论 几种不履 行政单位 行政单位 于 在政扁 导 公 共迭 府 部门单 的政府 记账主体 过渡到基 建业务和 实行基建 则而形成 收支和存 六 政府 运营绩效 使用者 评 的重要依 政府 容 在国外 有综合财务报告 合并财务报 告 基 金报告 业 绩报告 等多数 形式 而我 国 目前缺乏反映政府全 面经 济状况的财务报告 我国政府会计和财务报告改革的最 终 目标 是建立完 善的政 府财务报 告制度 以提高财政 透 明度 通过 提供 有用 的信 息 阐述和 评价政府 的受托 责任和作出相关 的决 策 我 国政府财务报告的构架应主要包括以下内容 1 明确我 国政府财务报 告的内容构成 对于我 国今 后的财务报告应体现以下几点要求 财务报告的内容 应涵盖政府会计核算的全部资产 负债 净资产 收入 支出 结余情况 财务报告应当反映预算执行情况和 政府财务情况 财务报告应当反映重大投资项目的绩 效 情况 应 当反映政 府单位 事 业单位 从事 经营 活动 投资活动的效益情况 财务报告应当包括报表 报表 附注和文字说明 对于以单独作为核算主体的基金 应 当单独提供完善 的财 务报告 2 以控制 或所 有权标准来重新界 定政 府财务报告 主体 具体而言 根据我 国的实际情况 应将国有独资企 业 国有控股 企业 政府 公用事业 单位 以及政府所 有的 各种社会保 障基金纳入政府财务报告 3 建立健全我国政府财务报告 的审计鉴证制度 可 靠性 是财政透明度的一个重要要求 对政府财务报告进 行审计 是保证政府 财务报告可靠性进而