提升公安机关处置突发公共事件能力的思考.doc

提升公安机关处置突发公共事件能力的思考犯罪研究2007年第5期实践探索提升公安机关处置突发公共事件能力的思考齐霞内容摘要:我国是一个突发公共事件多发的国家,受其突发性,公众性,复合性阶段性等特点的影响,社会治安呈现了许多不同于常态的特点.公安机关在处置突发公共事件中发挥着重要作用,为了对突发公共事件进行全过程,全方位的应急处置应该重视和加强以下工作:将危机管理教育和训练纳入日常活动之中,发挥指挥中心在应急管理的龙头和枢纽作用,建立高效的应急协调机制,建立畅通的信息网络.关键词:突发公共事件:应急处置;协调:信息我国正处于经济和社会转型的关键时期,各种新韵社会矛盾不断涌现,易造成社会失序,经济失调,心理失衡等问题,由此引发的突发公共事件也会影响社会生产和生活秩序的正常进行.随着城市化,全球化进程的加快,科技手段的不断更新和广泛应用,社会矛盾和环境气候等诸多因素的变化和影响,突发公共事件的种类,形式,发生概率和影响程度目益扩大,进而对政府和社会构成重大挑战.面对突发公共事件,如果善于总结反思,e视并及时解决突发公共事件所反映出来的问题,就可以将可能出现的危机转化成促进社会发展的动力和转机,因此各级政府及其部门以及全社会都要予以高度重视并制定相应的对策.一,突发公共事件的含义突发性公共事件是指突然发生,超乎人们预料的,可能造成重大人员伤亡,财产损失,生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全,对经济发展,社会稳定产生剧烈负面影响的自然,社会及政治性事件,主要包括:自然灾害,事故灾难,公共卫生事件,社会安全事件等,其具有以下特点:l_突发性.也称为非预期性,意外性,紧迫性.即有关事态及状态的发生是不能或者难以预测的,是一种打乱既有体系或部分体系运作,对于体系内变量的一种急遐而突然变化的状况.由于可供选择判断的时问有限,一旦放置,就有导致不均衡化,恶化,甚至引起社会混乱,组织崩溃的危险,因而要求迅速实行救援策略,恢复策略等加以应对,在相当短的时间内作出政策选择.2.公共性.即该事态含有高度危险,有巨大的公共危险性和成胁性可能使构成社会体制的人的生命,身体,财产等要素和机能达到崩溃的程度,因而,排除这种危险性及威胁性成为优于其他任何价值取向的行政目的.3.复合性.也称不确定性和多样性.即现实中所发生的危机具有复杂性,有时兼有各种形态,或者”有关社会目标及政治目标的危机”转化为”统合的危机”及”同一性的危机”.4.阶段性.从突发公共事件事件来看,突发公共事件的生命周期大体分为四个阶段.第一阶段为征兆期和潜伏期,这是危机的初始阶段,人们还不了解它是否是一个重大事件还是一个重大危机,更无法识别这一危机的性质及其影响,显示了影响危机因素具有高度的不确定性和知识的不完全性,即使获得有限的信息不能及时,准确的通报,因而爆发危机就不可避免了.第二阶段为迅速爆发期和蔓延期,这是危机突然爆发并产生极为迅速的蔓延和连锁反应的危机升级阶段.第三阶段为进入高峰期,这是危机?45?实践探索的最严重的阶段,也是最关键的阶段.减弱,随后逐步消失.犯罪研究2007年第5期第阴阶段为衰退期和有效控制期,危机被有效的遏制,负面影响二,突发公共事件对社会治安的影响1.突发性的影响.突发公共事件一_口|发生,迅速反映到社会生活的方方面面,作用于社会治安综合体系,带来了许多社会治安方面的新情况,新问题,而相的社会治安应对机制准备不足,【大j此,我们面临的许多社会治安问题似乎都是一夜之间突然暴发的.2.公共性的影响.由于突发公共事件的公共性特点,由此引发的社会治安问题多呈现聚众性特点,直接影响了社会的正常治安秩序及社会公众的财产,生命及心理安全.对社会治安秩序的影响表现为由于突发性事件一旦集中爆发,直接十扰丫社会生活的正常进行,如果不及时处置可能会危及国家的安全;对公众心理的影响主要表现:一是造谣传谣盛行一时,封建迷信活动沉渣泛起,二是非法宗教和邪教组织非法聚会增多,三足互联网有害信息火量增多;对公民私有财产的影响,主要表现由于突发公共事件期间许多行业受到冲击,部分行业哄抬物价,不少非法商家借机囤积居奇,甚至赶制伪劣产品,制假售假违法犯罪突出.3.复合性的影响.突发公共事件虽然直接由某些问题引起,并主要指向一定领域,但它能迅速波及社会,短期内扩大蔓延,对社会治安产生了综合性的影响.4.阶段性的影响.突发公共事件有其发展的阶段性.我们可以看到,突发公共事件尚未暴发,发生初期,高峰时期及突发公共事件后期等不同的发展阶段,人们对政府的期望是不同的,甚至是存在一些矛盾的.这种矛盾的两难选择,一直左右着社会治安应急机制的建设.从常理上讲,通过政府来防治突发公共事件,为公私利益构筑一道坚实的围墙,或者拯救公私利益于危难之中,政府所实施的这种于公于私皆有利的防治措施,似乎当然能够赢得公众的普遍理解与支持,其实未必.之所以如此,是因为突发公共事件犹如一面凸镜,一聚焦于公共管理及其法律规制,就有可能点燃在常规状态下隐藏至深,但冈非常规的突发公共事件而暴露无遗的各种内在张力,导致政府,公众与法律之间的关系变得空前紧张起来,使得常规状态下似乎能够和平共处的各种法律价值与利益关系,骤然变得剑拔弩张,危如累卵.一是在常规状态下,纳税人经常有意无意地报怨政府将大量的行政资源与社会资源投入到”百年不遇”的突发公共事件防范机制之上,而并未将”钱”用在”刀刃”上.但当诸如各种突发公共事件真的不期而至时,却又报怨政府不去防患未然,只会亡羊补牢.二是在常规状态下,n于行动自由的实际需要,人们尝试着从各个方向共同努力以便将政府改造为一个如同新公共管理所描述的”专心掌舵而不去划桨”那样的有限政府,希望政府管得越少越好.但是,一旦当人们因突发公共事件所困而孤立无援时,却又迫切希望政府摇身一变成为一个无所不能,包揽一切的全能政府,甚至无偿地为大家提供各种物质援助,精神支柱与情感呵护.三是在常规状态下,为了维护自身的合法权益,人们真诚地希望政府能够依法行政,严格遵循行政合法性原则,不越法律雷池半步.但当人们的合法权益因突发公共事件而变得岌岌可危时,却又希望政府不再机械地拘泥于法律的条条框框,要见机行事,雷厉风行地采取各种立竿见影的应急处理措施,以便维护或者恢复遭破坏的公共秩序与公共安全.当突发公共事件出现之后,人们一方面希望政府能够果敢地采取各种应急处理措施,迅速控制事态的发展,伞力恢复或者重建公共秩序.但另一方面却又对政府所采取的各种行政规制,行政征用,行政强制等极有可能造成公民权益严重减损的应急处理措施评头论足,甚至耿耿于怀.当人们对政府能在针对突发公共事件的应急处理中披荆斩棘,勇往直前而拍手称快时,却又很难不对政府所实施的那些缺乏足够法律保障,畅行无阻的应急措施提心吊胆.郭济.政府应急管理实务【m1.北京:中共中央党校出版社,2004:287.武胜伟,周浩然.治安管理工作中非规范化行为的表现及对策【j1河南公安高等专科学校,2oo4,1:4746犯罪研究2007年第5期实践探索三,公安机关应对突发公共事件管理中的缺陷我国公安机关应急处置模式的现状经过多年的探索并借鉴国外的经验,我国公安机关在突发公共事件的处置方面有一定的进展.实施了110,120,119”三台合一”,建立了以110报警台为主体的公安指挥中心,并规定r突发公共事件及时报告制度,制定了应对多种突发公共事件的预案并时常进行演练.应该说,我国公安机关应对突发公共事件形成了初步的应急机制.但仍然存在很多问题.1.思想认识小到位公安指挥中心的主要职责有两项:一是对重大事故的处置包括应对重大社会突发公共事件,重大自然灾害,重大国际突发公共事件等;二是对群众日常的报警求助及一般自然灾害,生产责任事故,突发公共事件的处置.应急机制建设是一项系统t程,需要党政领导的重视.我们了解到,一些地方党政领导对建立健全城市应急机制的意义认识不够深刻,有的认为这种工作对经济发展作用不大;有的认为本地出现重人自然灾害,突发公共事件和生产责任事故概率不火,因而不愿在这方面多投入;有的领导冈本地财力有限,心有余而力不足,担心此项工作投入太大,会影响到其他方面的发展,而没有意识到,一旦出现突发公共事件,将会造成更大的损失:有的领导则对有关部门协调配合督促不够,致使有关职能部门未能从全局着眼,片面强调本部门的特殊性,与其他部门配合不够.2.机制尚未完善,整体作战能力不强.目前,我国一些城市已经初步形成了应急机制,但很不完善.”单灾种”的应急版本较多,综合的应急预案较少.各部门联动的统一性相对缺乏,效能不高.处置备类重大突发性事件的部门比较多,如公安,消防,军队,武警,ij生,医疗,交通,供水,供电等.但火都各自为政,不能各司其职并密切配合,尚未形成有效的具有约束力的机制.虽然不少地方建立了由政府牵头,公安机关负责组织指挥,各有关力量参加的公共抢险救援组织,并组建了指挥,通信,救护,治安,抢险等专门小组,但由于缺少必要的协同演练,指挥部和各救援队之间缺乏协调能力及信息沟通渠道,一旦发生重大突发公共事件将难以形成工作合力.不少城市尚未进行国有各部门密切配合,互相协同的演练,即使演练也都是以部门单独演练为主.3.法相对滞后与建立其他机制一样,应急机制的建设也要建章立制,走规范化,法制化之路.目前,这方面仍然是应急机制建设的一个薄弱环节.应急范围,应急反应体系的组织架构,运作规则,处置各类突发公共事件程序,应急系统建设技术标准以及政府责任,经费保障等都需要通过立法来加以规范.4.经费,装备无良好保障.在一些以公安110报警台为依托的城市,由于其报警设备经过多年运行,老化严重,无钱更新.多数地方未将公安指挥中心及110报警设备更新维护的费用纳入地方财政年度预算,即使像深圳这样经济实力比较强的地方,110的维护费用也很难得到充分保障.两南某省目前有20多个市,县公安机关110接处警设备处于瘫痪或半瘫痪状态,许多地方设备更新和接处警系统改造的经费无法到位,直接影响110快速反应效能的发挥.四,提升公安机关突发性公共事件应对能力的对策(一)将危机管理教育和训练纳入日常活动之中.缺乏危机教育,就会缺少危机意识,进而在危机面前缺乏抗击打能力.必须把危机管理的教育和培训纳入公安干警的日常教育与培训之中,并日常进行抗危机模拟训练,增强对危机的认识和觉察意识.(二)发挥指挥中心在应急管理的龙头和枢纽作用.,国家突发公共事件总体应急预案中规定,国务院和地方各级人民政府是突发公共事件应急管理工.?47?实践探索犯罪研究2007年第5期作的行政领导机构:在应急机制的运作层面,公安机关指挥中心是政府应急管理_t作的平台,在应急机制中发挥着龙头和枢纽作用,奠定了公安机关指挥中心在应急管理中的法律地位.为了更好地发挥公安机关指挥中心在应急管理的作用,应加强公安机关指挥中心建设.l,提高对公安机关指挥中心在应急机制中重要地位的认识.在应急机制的运作层面,公安机关指挥中心是处置突发公共事件的平台,是应急机制的龙头和枢纽在党委和政府的领导下,快速反应,统一联动,各司其职.2.加大对公安机关指挥中心的投入.我国东西部地区经济发展不平衡,令国各地公安机关指挥中心在装备建设上存在很大的差距.我国中两部地区一些地方的公安机关指挥中心设备较为简陋,远远不能满足现实工作的需要,各级政府和公安机关要加大对公安机关指挥中心的投入,确保有一个运转高效,反应快速的公安指挥平台.3.加快推进”三台合一”工作.2003年,全国第二十次公安工作会议提出,要大力推动”ll0”,”l19”,”120”三台的整合,以适应政府应急机制建设的需要.公安部要求从2004年开始,利用三年时问,率先在县级公安机关实现”三台合一”.目前,全周已有60%以上的县级公安机关,38%的地级及其以上公安局实现了”三台合一,o要积极为尚未实现”三台合一”的地方公安机关创造条件,进一步推动”三台合一”工作.4.令面提升公安机关指挥中心的工作水平.公安机关指挥中心要进一步增强预警能力和协同配合能力,提高工作人员的素质和业务水平,确保及时,有效,妥善处置突发公共事件.(三)建立高效的应急协调机制.切实提高公安机关处置突发公共事件的能力,就要建立”统一指挥,反应灵敏,协调有序,运转高效”的预警和应急机制.协调有序不仅要求协调好公安机关内部的关系,而且要求协调好公安机关同社会其他相关部门的关系.,1.公安机关内部的应急协调.根据公安机关在市场经济条件下面临日益严峻的社会治安形势及各种服务职能不断扩大的客观情况,建立”统一指挥,反应灵敏,协调有序,运转高效”的公安机关预警机制和运行机制,早已成为这支队伍有效作战,有机配合的客观要求.从理论上讲,我国公安机关贯彻”统一领导,分级管理,条块结合,以块为主”的公安领导体制,各级公安机关在各级党委政府的统一领导和上级公安机关的全盘指挥下,协同作战,密切配合,确实发挥了”全国一盘棋”的整体优势,取得了可喜的成就.但是,反思我们公安工作的发展历程和客观事实,似乎仍有更大更广的合作空间有待开发,或者说仍有许多的协作潜力有待挖掘.因此在探索公安应急处置的内部协调机制方面,仍有必要加强公安指挥中心与各相关实战部门之间,多警种之间,上下级之间,各地方公安机关之间以及地方公安机关与行业公安机关(铁路,交通等专门公安机关)之间的协调0.2.公安机关同社会其他部门的应急协调.突发公共事件是社会各种矛盾的综合反映,是社会诸种消极因素的互动激化的结果.它的发生,与整个国家,社会在运转过程中扬弃的各种消极因素的激化和社会成员包括群体和个体的自我调节失控有着内在的因果联系.要预防和处置突发公共事件的发生,不能光靠公安司法机关,还必须发动社会有关力量,调动一切积极因素,采取政治的,经济的,行政的,法律的,文化的,教育的等多种方法(下转第57页)王光,张明.公安应急处置机制建设研究.北京人民警察学院,2005,6:13?48?犯罪研究2007年第5期检察官论坛不得空开,即所谓”顺序计算,对头连接”.实践中,只有2月份是特例.例如,某犯罪嫌疑人被逮捕后的侦查羁押期限于2002年1月29f1届满,第一次延长侦查羁押期限的时间,应从2002年1月30日起至2月28【_1止.尽管在时问.k两头没有衔接,被羁押人实际羁押的时问又是一个自然月另两天,即2月份一个月加1月份两天.但这是由公元纪年法所决定的,在实际执法活动中,这样计算符合刑事诉讼法的要求.10,侦查期限发现犯罪嫌疑人另有重要罪行需要重新计算侦查羁押期限的,自批准之日起重新计算侦查羁押期限.侦查机关重新计算侦查羁押期限的,应当在3n内报原批准逮捕的人民检察院备案.重新计算侦查羁押期限又提请延长的,应当同时附送重新计算侦查羁押期限的相关材料和审批手续.根据人民检察院刑事诉讼规则第228条规定,重新计算侦查羁押期限的法定条件”另有重要罪行”是指,与逮捕时的罪行不问种的重大犯罪和间种的将影响罪名的认定,量刑档次的重大罪行.需要强调的是,如果侦查机关在逮捕时出于”借时间”的考虑而朱报审犯罪嫌疑人其余罪行,其后又以”另有重要罪行”为由重新计算侦查羁押期限的,这种情形应予避免.但由于刑事诉讼法将”侦查羁押期限的