毕业论文—我国地方政府机构改革探讨.doc

目 录摘要iabstractii绪论1一、 当前地方政府改革面临的主要问题2（一）政企职责不分 ,政府过多地对企业进行行政干预2（二）机构臃肿、人浮于事3（三）机构设置与职能配备片面强调与中央政府对口3（四）各地机构改革缺乏统一的理论指导与操作规范 ,改革推进千差万别3（五）地方政府机构改革缺乏配套工程4二、我国地方政府改革存在问题的原因5（一）政府内在动力不足5（二）当前经济环境的压力6（三）社会自治力发展的制约6三、我国地方政府改革的思路8（一）确立正确的指导思想81坚持政企、政事、政社分开的原则,切实转变地方政府职能82案照责权一致和精简、统一、效能的原则,调整地方政府的组织机构和职责权限93坚持协调配套、整体推进原则,完善和创新机构改革的制度基础104按照分类指导原则,因地制宜地推进地方政府机构改革11（二）地方政府机构改革的目标取向121优化地方政府体制122实现地方政府廉价133提高地方政府效能134促进地方政府法治135推动地方政府廉洁14（三）地方政府机构改革的新思路141在观念和认识上要有新思路142在具体操作内容上要有新思路153在推进改革做法上要有新思路16 4巩固改革成果上要有新思路17四、确保改革取得成效的措施18（一）切实加强领导18（二）加大宣传教育力度18（三）积极稳健操作18（四）严格法纪19（五）加快行政法制建设步伐19（六）做好人员分流工作20结论22致谢23参考文献2425摘要随着社会主义市场经济的发展，我们的市场经济规划逐渐与国际接轨。地方政府机构改革也进入了攻坚阶段，为了进一步推进地方政府的改革与发展，必须深入分析地方政府改革的本质及其与制度创新的相互关系。这才有利于我们找到政府改革的下一步目标和路径选择。中国新一轮政府机构改革能否达到预期目标，主要取决于各级地方政府机构改革的实际成效。作者指出了当前地方政府机构改革面临的主要问题；分析了地方政府机构改革的制约因素及其成因；提出要更新观念，形成改革的精神动力；减少增资和竞争上岗，增加留任者的动力和压力；实行离职补偿和加快配套改革，减少分流阻力；依法定编，为改革提供制度动力，因地制宜，发挥地方政府的创造力。 关键词 地方政府；机构改革；制约因素abstractalong with the developing of the market economy of the socialism. and our countrys programmer of the market economy will connect with the international affairs. so the local government organization reform reach the more significant stage. in order to advance the developing of the local government. its necessary to analyze the relation that the local government reforms essence and system inventing. its beneficial for us to find the next aim and way for the government reform.the local government organization reform of china if can reach the anticipation aim. the main decision reach is the fact achievement of every grade local government organization reform. the writer point that the local government organization reform will face the main problem .and analysis the restricted factor and the cause of the local government organization reform. put forward that the government must renew the idea and form the reforms spirit power. drop off the increased fund and contend the post. increase the remained mens power and pressure. carry out the compensation for the people who left. and speed up the reform velocity of the parts. drop off the resistance of the division. order the group by the low. offer the system power for the reform. according to the different situation we can bring into play the government creativity. key words the local government organization reform the restricted factor 绪 论 随着社会主义市场经济体制及其运行所需的法律体系的初步建立，作为政治体制改革重要组成部分的政府机构改革已成为当务之急。九届人大一次会议对政府机构改革作了比较明确的规定。国务院机构改革已经运作起来并基本完成，我想就我国政府机构改革的若干问题谈一下自己的看法。我国现有政府机构存在四大问题：机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重。它主要有以下弊端：政企不分，政府直接干预企业的生产经营活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不分和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用。我国的政府机构改革并不是仅通过单纯的精简就能实现的，它涉及到政府行政模式的改革与重建。其实质是对行政全配和运行方式的调整和革新。我国机构改革的原则是：1.按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。2.按精简，统一，效能的原则，调整政府组织机构，实现精兵简政，加强宏观经济调控部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。3.按照权责的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门见的职能分工，相同或相近的部门交由同一个部门承担。克服多头管理，政出多门的弊端。4、按照依法治国的。依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，这些原则的实质，实是顺应行政权嬗变的主动应变之举，有助于使政府机构成为合的准行政权主体。在我国现阶段，国家本位文化传统和计划经济体制的惯性与正在逐步确定的社会主义市场经济的碰撞，表明准行政权在我国的发生发展将是一个曲折漫长的过程，这也是我国机构改革一直在“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈中循环的症结所在。因此，有必要对地方政府改革重新审视，找到真正的出路，确保改革取得最佳成效。我国地方政府机构改革探讨按照九届人大一次会议和国务院的部署 ,地方政府机构改革已经全面展开。考虑到以往地方政府机构改革中出现的问题和本次改革的特殊性 ,笔者以为 ,相对于中央政府机构改革而言 ,地方政府机构改革的难度要大得多 ,因为各地具体情况千差万别 ,而且政府层级越低改革难度越大 ,要实现预期改革目标 ,必须在既往思路上有所突破。 一、当前地方政府改革面临的主要问题在分析具体改革思路之前 ,我们有必要对要改革的对象的基本情况有一个比较清晰的认识 ,而且只有首先搞清楚要解决的问题 ,才能对症下药而最终顺利解决问题。经过 80年代以来的几次地方政府机构改革以后 ,地方政府的机构改革取得了一定的成果 ,尤其是经济比较发达、经济体制改革步伐较快的地区 ,如广东省的深圳市、顺德市等取得了较为丰硕的改革成果。但是 ,从全国范围看 ,由于长期受到计划经济体制下旧的传统管理方式和观念的影响 ,政府职能并未切实按照社会主义市场经济的要求真正转变到位。政企不分 ,政府严重干预企业的经济自主权的现象仍然非常严重 ,企业的项目投资、技术改造、人事任免等重大事项的决定权仍掌握在政府手中 ;机构臃肿 ,人浮于事 ,政府很大程度上成为解决就业的场所之一 ,造成政府财政不堪重负 ;而由于改革会直接触及许多政府部门的既得利益 ,因此政府机构改革阻力很大。具体而言 ,存在的主要问题是 : （一）政企职责不分政府过多地对企业进行行政干预。在改革开放过程中 ,中央政府向企业下放的权力中相当一部分被地方政府截留 ,企业的自主权并未真正落实。由于各级地方政府集国有资产的所有者与行政管理者于一身 ,往往造成政府各部门分兵把口行使企业的董事会职能 :投资决策权由计划部门掌握 ,技术改造由经贸委审批 ,企业领导由政府任命 ,企业经营业绩由政府考核 ,结果往往造成“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责” ,如轰动一时的广东信托投资公司的破产以及珠江三角洲地区内部的产业重复布局问题等。 （二）机构臃肿、人浮于事改革开放以来的几次机构改革尽管在减机构裁编制上下了工夫 ,但都收效甚微。据有关资料报道 ,一些省级机关厅、处级干部数占干部总数的 40 %左右 ,某县的乡镇干部中 ,副乡级以上者占 65%,县直机关副乡级以上干部占55.7%,而地方党政机关超编达 60多万人。有些政府机构虽然转成企业单位 ,但仍然行使政府部门的职权 ;而由于缺乏良好的社会保障制度 ,许多地方政府将事业单位、临时机构作为“蓄水池” ,仍然占用行政经费。各地都有四套班子、五套班子甚至八套班子之说 ,这些领导班子下面还要设置层层机构 ,配备相应的领导职数和人员编制 ,许多地区和部门“五官科”、“八大处”等现象司空见惯。机构重叠、层次繁多、人员超编、职数失控必然造成职能交叉、推诿扯皮、效率低下、人浮于事 ,各级政府的财政负担日益严重 ,政府财政正在变为“吃饭财政和供养财政” ;县级情况更为严重 ,财政赤字率高达 50 %左右 ,一些县完全靠借款、贷款和向国家伸手要补贴度日 ,有的甚至靠摊派和向企业等增加税利来缓解矛盾。 （三）机构设置与职能配备片面强调与中央政府对口在传统的高度集中的计划经济体制和单一制的国家结构形式的作用下 ,地方政府的机构设置与职能配置必须与中央政府保持一致 ,这样才有利于中央计划管理的实施 ,但这势必造成无畜牧业目标的地方对口设置畜牧局、无水资源的地方对口设置水产局这些极为荒唐的事情的发生 ;而且在社会主义市场经济条件下 ,这种格局对各地区经济社会发展的自主性和积极性起着阻碍作用。 （四）各地机构改革缺乏统一的理论指导与操作规范 ,改革推进千差万别中国地方政府机构改革的整个过程 ,基本上都遵循“先试点 ,后推广”的办法 ,而且由于过分强调地区经济社会发展差异而放权于地方政府 ,坚持因地制宜和发挥地方自主性 ,缺乏统一的规范与理论指导 ,盲目性和随意性较大 ,各地改革的力度与进度差异明显 ,有些地方甚至“原地踏步” ,无法形成改革的整体效应。 （五）地方政府机构改革缺乏配套工程长期以来 ,人们往往将地方政府机构改革简单地化约为“减机构和裁人员” ,忽视干部人事制度和人员分流后的具体安排 ,忽视党群机构改革和事业单位的改革等 ,造成政府机构改革单独进而困难重重。二、我国地方政府改革存在问题的原因建国以来,我国已先后进行了六次机构改革,却未能从根本上解决政府机构和管理职能适应现代化建设和社会发展这个根本问题。这次国务院机构改革方案在九届人大会议上以97 8%的赞成票通过,表明了这次改革是民心所向,大势所趋。国务院机构改革已按预定要求顺利完成,第七次机构改革能否成功关键是看地方机构改革,对地方机构改革,我们不能盲目乐观,但必须充满信心,既要看到地方机构改革的难度,又要看到希望。(一)政府内在动力不足机构改革是政府自上而下发动的自我革命,是一次权力、利益的再分配,是政府领导体制、管理运行机制的再调整,牵涉到机关工作人员的切身利益。邓小平曾深刻指出:“精简机构是一场革命”,这句话切中了机构改革的要害。政府机构改革需要一定的动力支持,否则,可能半途而废。而政府的内部动力又是最为重要的。从现实情况看,这也是地方政府机构改革最缺乏的。公务员对政府机构庞大、人员臃肿、官僚主义严重等弊端所造成的危害性往往缺乏深刻的认识,使得一部分公务员对政府机构改革缺乏强烈的紧迫感,对即将进行的地方政府机构改革更是抱有观望、怀疑、困惑甚至抵制的态度。他们相当一部分人对政府机构改革的心理承受力不足。据我们调查:就是广东省一些经济发达的地方,也有14 7%的人对机构改革感到茫然和失落,内地这种情况可能会更普遍。尽管机关工作人员工资不算太高,但福利待遇比较优厚,生活比较舒服安定,社会地位较高,一下子从“官”降到“民”的地位,吃惯了“皇粮”,一下子要断粮,自找出路,其失落感便不可避免。此外,他们还存在着角色转换的障碍。调查显示:绝大多数公务员不愿意离开自己熟悉的工作环境,如有可能,还是愿意呆在政府机关工作。同时,政府机关有着自身相对独立的利益,还会染上彼得原理和帕金森定律中所揭示的自身难以克服的“官场病”。正如美国学者斯蒂格里茨所揭露的:“官僚们以追求机构最大化为最大追求目标”,“官僚会象一个厂商扩大自己的生产规模一样改善自己所在机构的活动条件”。由于政府机关天然的自我扩张、追求自我利益的冲动,使机构改革的内在动力不足。(二)当前经济环境的压力近年来,虽然我国经济上保持高增长、低通胀的态势,但几年中城镇失业率达到3 1%,过高的失业率对经济发展和社会稳定产生严重影响,1998年下岗职工累计数接近2000万人。虽然现在无法确定还有多大空间可用来进行国企的改组和所有制改革,但市场竞争的压力将使国有企业排挤出大批富余人员。由于我国经济增长本身无法提供足够的就业机会,特别是第三产业的容量不大,因此失业率将会进一步升高。再加上社会保障制度不完善,覆盖面过于狭小,无法对失业者提供长期的生活来源。在这种情况下,如果政府机关的人员分流太多,对劳动就业来说,无疑是雪上加霜。特别是内地有些地方,经济本来欠发达,就业的空间狭窄,从机关中分流出来的工作人员,要实现再就业相当困难。如果把握不当,就会影响社会的稳定。在经济体制改革方面,投融资体制、流通体制、外贸体制、财税体制的改革潜藏着各种难以预料的复杂情况,旧体制的衰落、消亡,新体制的诞生、成长,需要经过一系列阵痛和多次反复。现代企业制度的改革与市场的发育完善也受到多种因素的制约。这就决定着机构改革、政府职能转变有一个逐渐转轨的过程,受到经济体制改革进程和经济发展的制约,也决定人员分流的数目不能过高。(三)社会自治力发展的制约机构改革必须抓住转变政府职能这个关键,这已成为一种共识,但前三次机构改革并没有因转变职能这一思路而走出周期循环的怪圈。一个重要原因是转变职能受环境因素制约,即政府在“让渡”管理权限和职能过程中,不能不受到社会接纳能力的制约。政府放权和退却的程度以社会质量的高低为限度,否则,政府收权的呼声会再度高涨。所谓社会质量,是指社会自身的各种因素进行自我组织、自行运作、自我发展和自我管理的水平和能力。其中市场质量是社会质量的一个重要指标。改革开放以来,我国的市场质量和社会质量虽有大幅度提升,但远未达到这样的水平:政府可以放手让市场和社会来管理自身的事务。这时,政府一厢情愿地把一些政府职能让渡出去,便会造成政府不再管而社会无能为力的局面,产生“管理真空”,进而诱发社会经济领域内大量的失范、无序。当各种混乱、矛盾积累到一定程度,特别是危及社会安定时,政府就不得不出面加强管理,结果导致机构、人员回复原貌,机构改革中断。所以,这次地方政府机构改革过程中,要大力发展社会中介组织,政府要积极培育社会力量和市场力量,为机构改革奠定相应的社会基础。另外,这次地方机构改革还有来自人们观念特别是机关工作人员观念滞后和配套改革滞后的制约。 三、我国地方政府改革的思路（一）确立正确的指导思想地方政府机构改革一定要按照中央关于机构改革的方针,结合实际情况,积极稳妥地推进。地方政府机构改革从总体上说与国务院机构改革是相同的,但我国地方政府的多层次性和差异性,又决定了在改革中不能完全照搬国务院机构改革的做法。因此,在指导原则上,既要按照中央提出的改革原则,又要明确符合地方政府机构实际的指导思想。1坚持政企、政事、政社分开的原则,切实转变地方政府职能地方政府职能转变依然是这次改革能否成功的关键。1993年在进行地方机构改革时,各级政府都把转变政府职能作为改革的首要任务写进改革方案,但如何转变、转些什么?比如省转些什么?市转些什么?县转些什么?实际心中无数,结果是说在嘴上,写在纸上,具体成效甚微。这次改革,必须首先做好职能分析这项基础性工作,弄清应属政府的职能,应归企业、社会的职能;应属上级政府的职能,应归下级政府的职能;应属某机关的职能,应归其他机关的职能;应需强化的职能,应需弱化或转化的职能。地方政府职能的确定,要遵循“有所不为、方可有所为”的原则,即凡市场能有效调节的,社会、企业、个人办得好的事,政府不必干预;而市场失灵,社会、企业、个人办不了或办不好的事,政府则应责无旁贷地承担。中央把政府的职能定位于宏观调控、社会管理、公共服务,对地方政府来说应主要是后两项,因为除了省级政府担负区域性调控职责外,县及县以下地方政府并不承担宏观调控职责。地方政府职能转变说到底是实现政企、政事、政社分开。政企分开。这是政府职能转变的核心,必须抓好、抓实。政企分开的目标是地方政府部门停止对国有企业的行政性干预,使企业真正以独立法人的身份进入市场参与竞争,要解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。改革专业经济管理部门的体制,各级地方政府不再保留工业、商业、物资管理部门和各种行政性公司,政府职能划归经贸部门承担。对专业经济管理部门,这次国务院采取了过渡性措施,地方必须一步到位,机构全部撤并。政企分开的重点又是政资分开,即把政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开,不然,政府难以改变企业主的角色,政资不分,必然要保留一系列的企业主管部门用来控制和干预企业。为配合政资分开,地方政府也要建立国有资产的管理、运营和监督机制,建立稽察特派员制度;要建立和完善政企分开的投资融资体制,地方政府不再对竞争性行业投资。地方国有企业要按公司法进行现代企业制度的改革,最终实现政企分开。在政事、政社分开方面。主要措施是实施地方政府机关后勤工作社会化、企业化管理,推进事业单位社会化、企业化管理,合理划分政府与事业单位的职能边界,调整职能配置,要把政府机关一些辅助性、技术性和服务性的事务交给事业单位;少数确需由事业单位承担的行政性职能,要明确予以授权。积极培养和规范社会中介组织,将目前政府部门包揽的应由社会自我管理和调节的社会性事务,转给社会中介组织或社会团体。2按照责权一致和精简、统一、效能的原则,调整地方政府的组织机构和职责权限地方政府机构的调整必须根据精简、统一、效能的原则和权责一致的要求,按照大系统综合管理模式(如大农业、大工业、大交通、大城建等),撤并目前职能交叉重复、业务相相同或相近的机构,调整部门职责权限和职能分工,撤销专业经济管理部门,部分政府职能划归地方政府组成部门的内设机构。改变按“部门管理”原则设立机构的格局。加强综合经济管理部门,健全执法管理部门,调整社会管理部门,以达到优化整个地方政府组织机构的目的。同时,要优化干部队伍结构,调整和改善其地域分布结构、职级结构、知识结构、学历结构、年龄结构,使公务员队伍的整体素质得到提高。这次地方政府机构调整不仅要理顺各部门之间的关系,而且要理顺地方政府各层次之间的关系。理顺各部门之间的关系,主要对各部门职责交叉和相互扯皮的问题,逐项逐条进行梳理和分析,将相同和相近的职能交由一个部门承担,个别需要共管的,要明确主次关系,建立协调沟通制度,完善运行程序。理顺行政层次的关系就是合理划分省与市县、市与区、县与乡镇之间的事权范围。从各自的行政地位和功能特点看,属于全局性的区域经济调节、大型基础设施建设和社会发展等方面的事务,应由省级政府承担;属于科技、教育、文化、卫生、治安、民政等方面的事务,应主要靠市、县管理,省级政府主要通过制定规划和政策进行宏观指导和监督。凡下级政府能办的事就要下放。城市政府要处理好市与城区、城区与街道的关系,发挥城区、街道在城市管理中的积极性。3坚持协调配套、整体推进原则,完善和创新机构改革的制度基础改革开放以来,地方政府的前三次机构改革收效甚微,改革不配套是其中的一个重要原因。因此,新一轮地方机构改革,必须站在整体高度,搞好各项配套改革,重视改革的体制环境和制度基础。坚持机构改革与经济、政治体制改革相结合。这次机构改革是社会主义市场经济发展的必然要求,逐步走向成熟的市场经济要求建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。机构改革也是政治体制改革的应有之义,机构改革必须同社会主义民主建设和法制建设相结合,必须加强机关的法制建设,规范地方政府行为,实现依法行政,建立现代法治政府。完善行政组织法,制定行政机关编制法和行政程序法是这次改革必要的配套工作。经济领域的国有企业改革;现代企业制度的建立和完善;稽察特派员制度的完善;公有制实现形式的创新;投资融资体制的改革等直接制约着这次机构改革的成效。地方政府机构改革必须与公务员制度的完善相配套。历次机构改革的实践表明,人员制度与机构改革联系最直接、最密切。在机构改革中,职能的转变、权力的调整、管理方式的创新都涉及到人员的调整、精简、结构的优化等人事制度问题,改革后的行政机构需要一支高素质的公务员队伍作保证,否则,精简之后又会膨胀起来。为此,必须完善公务员制度,建立优胜劣汰的人才竞争激励机制,严把“进口”,畅通“出口”,实现行政机关人员精干、精减。地方政府机构改革必须与政府管理方式创新相结合。地方政府管理方式创新是机构改革、职能转变的内在要求。根据地方政府的具体情况,可借鉴西方政府管理改革的经验,把市场机制引入政府管理,推进政府管理的市场化、社会化运作。建立与社会各行各业及公民的合作伙伴关系;把一部分工作交由社会中介组织管理或共同管理,通过合同形式承包给社会中介组织或个人;鼓励和吸收私人资本、社会资本投入到过去由政府包揽的事务中,如医疗、教育、保险等。政府管理方式创新实质是一种制度创新,这次地方机构改革中,在完善行政运行机制方面,要建立行政决策责任制;行政决策与行政执行分离制度;收支分离制度;审监分离制度;积极推广政府采购制度;建立行政协调机制等。地方政府机构改革必须与建立行政经费约束机制相配套。行政经费预算控制是控制机构和人员膨胀的必要手段。这次地方政府机构改革,必须严格控制行政经费在各级地方政府财政收入中的比重和总额。严格按编制核拨行政经费,并加强各部门预算外资金的管理,对行政性收费和罚款进行规范管理,能采用税收形式的一律改为税收,不能改税的,纳入预算,实行收支两条线,断绝机构和人员膨胀的资金来源。另外,在机构改革的同时,要推进事业单位的改革,社会保障制度的改革。4按照分类指导原则,因地制宜地推进地方政府机构改革中国国土辽阔、人口众多,各地经济文化发展很不平衡。这次地方政府机构改革中,中央给了各省较大的自主权。在改革的模式、改革的方法和步骤等方面,充分发挥地方的主动性和积极性,在改革中应突出本地的特点和优势,在中央统一的方针、原则指导下,结合省情、市情、县情进行分类指导,并在实践中不断补充完善,既不搞“一刀切”,一个模式,也不能各行其是。除省、自治区、直辖市以外,全国有110多个地、州、盟,660多个市,1690多个县、44800多个乡镇;市又分为副省级市、地级市、县级市。大市之内还有区、街道等。这些行政单位各自所处的地位不同,管辖的范围不同,承担的职责任务不同,在社会、经济、文化发展方面存在的差异性更大,所以,机构改革不能按一个模式进行。为此,可建立分类等级制度。1993年的机构改革,我国对部分层次的地方政府实行了指标分类制度,这一次地方政府机构改革应进一步完善。首先,对全国省、自治区、直辖市、市、县、乡(镇)等全面建立等级分类制度。其次,在分类的指标参数和选项上,除了人口、面积、行政区划等社会指标外,要增加国内生产总值、财政收入、人均收入等经济指标,增强其对决定地方政府规模、机构数量制约的力度。特别强调的是,政府规模必须与政府财政承受力相一致,政府行政费用来自财政收入,而一定时期财政收入的数量一定,必须合理确定政府行政费用占整个财政支出的比重。对经济发达的地方政府,要根据地方事权规模来确定机构设置,不能单纯因经济发展,而任意扩大机构和人员编制。（二）地方政府机构改革的目标取向在社会改革中,确定什么样的目标取向,是关系到改革全局的大问题,它直接决定改革方案的设计和改革措施的选择。确定改革的目标取向,主要取决于两个因素:一是改革所要解决的现实问题;二是改革所依附的社会发展总体趋势。当前,我国地方政府机构庞大、人员臃肿、政企不分、效率低下、官僚主义严重。机构改革就是要清除这些弊端,使政府走向精干、廉洁、务实、高效。同时,我国正处在深刻的社会变革时期,处在由传统的计划经济向现代市场经济过渡的转轨时期。这一方面给整个社会的发展注入了新的活力,另一方面也给政府管理提出了新的要求。因此,机构改革必须符合我国目前经济体制改革和政治体制改革的基本方向。这次地方政府改革,是在我国改革开放和经济建设全面进入21世纪的历史条件下进行的,必须站在跨世纪的高度准确地把握改革的基本目标,既要下决心解决政府组织结构、运行机制方面存在的一些深层次矛盾和问题,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系;又要立足于整个行政管理体制的改革,切实消除现行干部队伍中的一些突出弊端和缺陷,完善国家公务员制度,建立高素质的专业化的行政管理干部队伍,逐步建立适合社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。这就是这次地方机构改革的总体目标。具体说要达到以下几个目的:1优化地方政府体制政府机构改革不单是撤并机构和裁减人员,强调的是通过改革优化行政系统结构乃至整个行政体制。行政管理体制的内涵包括两个基本方面:一是行政管理的组织结构体制;二是行政管理的运行机制。机构改革一方面是对行政管理体制存在的组织结构性弊端进行改革,从而优化行政组织结构体系;另一方面是对行政管理体制存在的障碍性机制进行完善,形成运作高效的运行机制。改革组织机构固然重要,但如果没有触动整个管理体制,就不能从根本上解决问题,从机构改革拓展到行政管理体制改革既是巩固发展机构改革成果的需要,也是机构改革的必然趋势。因此,在地方政府机构改革中,不能就机构论机构,就编制论编制,而要以机构改革为契机,全面推进地方政府管理体制的改革。2实现地方政府廉价目前,困扰我国地方政府的一个重大问题就是:行政经费庞大,财政不堪重负。许多地方政府的财政收入的70%,甚至100%用于机关工作人员的工资费用,还有少数地方政府要靠借贷来发工资,政府财政成为“吃饭财政”,这严重制约着地方经济的发展。地方政府机构臃肿、人员庞杂、职能交叉、政出多门、内耗严重、效率低下,必然导致政府管理的非经济性:一是导致政府直接管理费用(主要是人头费)即直接行政成本的增长;二是导致政府管理交易费用即间接行政成本的增长。这次地方机构改革必须从根本上改变超大的政府规模,实现“小政府、大社会”格局,从而实现廉价政府的目标。3提高地方政府效能这次地方机构改革应走内涵式改革之道。不仅要优化行政系统结构,而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。政府高效主要取决于三个因素:一是行政组织结构优化;二是行政运行机制高效;三是行政人员高素质。而这三个因素都是地方机构改革的内容。当前我国地方政府组织结构不合理、行政运行机制不完善、行政人员总体素质不高的情况十分严重,这与高效行政根本相悖。中外行政实践表明:高效政府必然以精干的组织和人员、健全的行政运行机制为基础。因而党的十五大和九届人大一次会议都强调,在机构改革中必须坚持精简、统一、效能的原则。4促进地方政府法治现代政府管理是一种法制管理即依法行政,任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为,而是一种组织行为和规范行为。依法行政不仅意味着依据宪法和法律、法规对社会公共事务进行管理,也意味着对政府自身事务进行法制化管理。长期以来,我国政府(包括地方政府)机构处于精简膨胀的恶性循环之中,原因之一就是缺乏完备而有效的行政组织法律规范,导致了机构设置、人员配置的主观随意性。这次地方政府机构改革必须按照中央的要求,加强行政体系的法制建设。5推动地方政府廉洁当代中国,包括地方政府在内的政府腐败已成为社会一大公害,政府腐败的原因很多,其中一个重要原因就是行政机构、行政体制存在着弊端。机构庞杂、职责不清、政企不分、人浮于事等是地方政府机构和公职人员渎职和腐败的温床。通过机构改革,精兵简政,优化行政组织结构,明确各部门的职责权限,清除因架床叠层而引起的盘根错节的官官相护的关系网,从而清除官僚主义、贪污腐败的组织根源。优化公务员队伍,使他们真正做到对人民负责、为人民服务。在机构改革中,加强行政监察职能,使地方政府机关和公务员时刻置于人民的监督之下,忠于职守,保持清正廉洁。（三）地方政府机构改革的新思路在回顾与总结改革开放以来的历次地方政府机构改革的经验教训基础上 ,必须对地方政府机构改革进行通盘考虑、整体布局、多管齐下、精心设计。1、在观念和认识上要有新思路对于本次地方政府机构改革的目标和要求 ,有关国务院机构改革的目标可以作为参照 ,那就是 :建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系 ,完善国家公务员制度 ,建立高素质的专业化行政管理干部队伍 ,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。这一目标和学术界传为共识的“小政府、大社会”一样 ,仅仅是一个很抽象的目标 ,规范意义大于实践意义 ,要真正指导政府机构改革的具体实践 ,必须要有具备可操作性的目标要求。而且 ,考虑到以往地方政府机构改革缺乏统一而科学的理论指导而过于盲目和随意的教训 ,必须要在这一方面有新思路 ,当然也要充分考虑各地区经济社会发展的具体情况。这一新的思路总的来说 ,就是按照社会主义市场经济的要求来规范和设计未来的地方政府管理。具体而言 ,包括 :1、通过改革提高政府能力 ,这意味着政府要依法行政 ,政府机构设置要具有竞争性 ,改善政府机构的业绩 ,实现政府管理民主化等。 2、合理确定各级政府规模 ,这要求全面制定包括财政供给能力等多项社会经济指标在内的分类标准 ,使其与政府规模之间建立某种制约关系并使之法定化 ,同时制定政府规模的最高限度。 3、实现政府间规模结构合理化 ,这就要求按照各级政府所承担的具体经济职责和事权划分原则 ,调整各级政府的纵向规模结构。 4、使政府的作用与政府的能力相当。另外 ,即使是国务院机构改革所提出的这些基本原则 ,也均是传统公共行政的价值准则 ,是集权性的适应工业经济社会的韦伯式官僚体制的基本准则 ,缺乏当今世界各国流行的新公共管理的准则 ;尽管中西社会经济发展差异的客观存在可能会影响到这些基本价值的选择与定位 ,但在全球化日益发展的今天 ,我们仍有必要进一步探讨行政改革的基本目标 ,应该在传统公共行政原则的基础上 ,吸收新公共管理的内容 ,至少在现阶段应该在传统公共行政与现代公共行政之间找到某种平衡。2、在具体操作内容上要有新思路一般认为政府机构改革的具体内容包括 :转变政府职能、改革政府机构、理顺政府间关系、改革人事制度、实现行政法治化。关于转变政府职能 ,一般认为它是政府机构改革的核心和关键 ,学术界将其大致概括为“从计划调节转变为市场调节、从微观管理转变为宏观管理、从直接管理转变为间接管理” ,但问题在于政府的职能转变不能仅仅局限于这些经济职能的转变 ,政府的职能定位也不是单纯由此到彼的“转变” ;转变政府职能应该沿着两条主线展开 :政府职能范围的合理定位与政府职能结构的调整 ,政府的基本职能就是“宏观调控、社会管理和公共服务” ,强化政府的社会职能和服务职能 ,弱化政府的经济职能和管制职能等。而且对于地方政府而言 ,由于中央政府担负了整个国民经济的宏观调控职责 ,省级政府严格来说并不直接承担宏观调控功能 ,只是间接地担负区域性调整职责 ,至于县及县以下的各级政府基本不承担宏观调控职责 ,这一点在地方各级政府的职能定位上也是必须明确的。关于政府机构改革 ,要走出“精简膨胀再精简再膨胀”的循环怪圈 ,必须突破“机构改革就是精简机构”的既有思路 ,从转变政府职能的角度来考虑行政组织的重新规划。而理顺政府间关系 ,从横向上来说 ,是要理顺各职能部门之间的分工关系 ,这一点实际上是制约机构改革的重要因素 ,要求从行政组织法律法规上明确每一个政府职能部门的权限 ,理顺各种职能交叉关系 ,规范各部门之间的合作关系 ;从横向上来说 ,涉及中央与地方、省级政府与市、县政府等的关系 ,1 994年开始实施的分税制在一定程度上规范了政府间纵向行政性分权 ,但仍需要进一步完善 ,尤其是省以下分税制财政管理体制不够完善 ,而且不能因此而忽视各级政府间事权分权关系的调整 ,更重要的是 ,我们要突破单纯通过政策处理这种关系的传统思路 ,上级政府也不应局限于政令畅通、控制住下级政府的狭隘思路 ,应该考虑这种关系的制度化。关于人事制度改革 ,基本政策是推行国家公务员制度 ,但目前我国现行的公务员制度本身还很不完善 ,公务员的范围太窄 ,而我国传统意义上的干部范围太大 ,不协调好这两者间的关系 ,最终必然导致管理的失衡。另外 ,公务员制度在乡镇政府的入轨工作也有相当大的难度 ,当然公务员制度在各地实施过程中出现的各种问题也需要从新的思路出发去解决问题。党的十五大标志着从治国理念上完成了从“政策行政到依法行政和法治行政”的转变 ,但行政法治理念与实践之间的差距却使我们认识到当代中国的行政法治建设任重而道远 ;从根本上来说 ,政府的法治观至关重要 ,而在中国当代特殊的背景下 ,政府既是法治建设的主导者 ,又是行政法治所要约束的主要对象 ,这种身份的交叉势必会影响到整个法治进程 ,如果我们仍然局限于“人民选举的政府会自动为人民服务”的传统思路、单纯依赖政府去建设行政法治 ,其难度可想而知。当然 ,地方政府机构改革中还存在许多难点 ,包括思想认识难统一、富余人员难安置、社会保障难跟上等 ,这些也要根据各地的实际情况研究相应的解决方案。3、在推进改革做法上要有新思路 由于计划经济体制的长期实践 ,整个政府系统还残留着许多计划经济的思维方式 ,仍然沿用计划经济方式来建立市场经济和改革政府机构 ,如对地方政府领导的政绩考核偏重于数量指标而导致“数字出官”、政府机构改革也计划单列、单纯依靠政府主导来推进改革等 ;在新的形势下 ,各级政府必须尽快学会用市场经济的思维方式来考虑问题 ,走出计划经济的阴影 ,要改变地方政府机构改革单兵独进、上改下不改、下改上不改、此改彼不改的现状 ,使得各级和各地政府的改革能配套统一进行 ,形成整体效应 ,事实上以前地方政府机构改革中树立的一些典型和样板形式意义大于实际意义 ;对上级政府而言 ,由于信息不对称 ,单纯通过行政隶属关系促使下级政府改革 ,难度很大 ,还应该借用底层的压力 ,使得改革本身能与人民的利益要求一致 ,打破政府机构改革的封闭局面 ,因为组织利益的自我保护惯性往往使政府本身在推进改革上表现消极 ,没有外力的作用往往难以真正突破其防线 ;另外 ,可以考虑借鉴现代企业管理建立科学而客观并且具备可操作性的政府改革与管理绩效评价体系 ,切实落实行政责任制 ,确保改革的顺利推进。因此 ,对于整个社会来说 ,政府机构改革并非只是政府自身的事情 ,还需要整个社会的关注与协助。4、巩固改革成果上要有新思路每一次机构改革后 ,我们都会碰到一个很尴尬的问题上一次改革的成果为什么没有保住 ?究其原因 ,除了此前的历次改革均存在这样或那样的各种不足、缺乏严格的编制和财政约束、行政法治化程度太低之外 ,恐怕还应该考虑到政府机构改革是一个系统工程 ,如果缺乏相关改革的配套进行 ,势必难以巩固改革成果 ;因此 ,要巩固改革成果 ,除既有思路之外 ,还应该使政治体制改革与行政体制改革同步 (或者说党政改革同步 )、政企改革同步、政事改革同步、整个社会观念的变革等 ,形成整个社会对政府的监督与制约。一言以蔽之 ,如果没有一个良好的社会生态环境 ,政府机构改革的目标就无法顺利实现。值得注意的是本次地方政府机构改革所面临的社会环境以及改革本身的紧迫性等都是以前所无法比拟的 ,而且本次地方政府机构改革也得到了来自政府上层和社会底层的共同支持 ,社会主义市场经济的蓬勃发展既为改革提供了动力 ,又为改革的顺利推进创造了条件 ;因此 ,只要各级领导认清形势、充分利用有利条件、因势利导 ,那么地方政府机构改革的前景将一片光明。 四、确保改革取得成效的措施不深化地方政府机构改革，就不能适应加速社会主义现代化进程的迫切需要。虽然过去历次改革积累了一些经验，为此次深化改革打下一定基础。但是，推进此项改革的任务重、难度大。面对这种两难选择在深化改革时就必须精心组织，采取切实可行的措施和方法，才能顺利地取得最为理想的成效。 （一）切实加强领导机构改革是一场革命，深化地方政府机构改革必将触及现行体制深层次的矛盾和问题，涉及到多方面权力和利益的调整，或多或少“危及”部分公务员的既得利益，从而必然会产生阻力。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免震荡，应实行“一把手负责制”，由地方各级政府主要领导亲自组织实施。为此，地方政府主要领导都应学习和掌握邓小平行政改革思想，以党的十五大精神为指针，充分认识深化地方政府机构改革的重要性和紧迫性。增强改革意识，坚定信心，克服畏难情绪，履行好组织领导这场改革的职责。消除精简别的单位、部门都应该，精简到本单位、本部门就不该，就抵触，甚至设置障碍等错误倾象。杜绝部门利益的干扰，确保此项改革沿着正确方向健康发展。 （二）加大宣传教育力度深化地方政府机构改革，离不开公务员的理解、支持和参与。但此项改革必然与其作用对象产生矛盾，而且机构变化大、人员精简多，矛盾和阻力就更大。矛盾愈大，就愈难顺利进行和愈容易失去预期的效果。要最大限度化解矛盾、减小阻力，就必须加强宣传教育工作。首先应层层召开动员大会，并组织认真学习党中央、国务院的有关文件；同时应利用报刊、广播、电视等传播媒体，进一步广泛深入宣传邓小平行政改革思想，把全体公务员的思想认识统一到党中央、国务院的部署上，激发广大公务员识大体、顾大局，积极投身这场改革的热情。另外，在竞争上岗时应深入细致地做好去、留人员的思想工作，为深化改革营造出和谐、安定的环境。 （三）积极稳健操作尽管深化地方政府机构改革的主动权在政府，但此项改革的深化同投资、融资、国有资产管理等体制改革的成效，以及市场发育状况、社会保障制度、社会中介组织的建立健全等都有直接联系。仅就转变政府职能和建立现代企业制度看，二者间结成的是相互选择、相互作用、相互制约、相辅相成的对立统一关系。因市场体系发育不良，再加企业亏损面较大，尚未完全形成政企分开的良性“连动”机制。而且即使有了最佳方案和实施细则，外部环境、内部条件也并非尽善尽美。在这样的情势下应把深化此项改革同促进经济社会发展、保持社会政治稳定统一起来，注意把握公务员的心态和承受力，根据现有条件和可能达到的程度，既积极大胆开拓，又有计划地分步稳妥推进。做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。同时深化此项改革是在动态条件下进行，所以还必须使改革的结果发生良性导向机制，让每一方面的改革及其中的每一步改革都产生承上启下的作用，并在纵、横向上衔接。切实保证改革的连续性和正确方向，为继续全面深化改革积累经验。另外，在深化改革的实践中还应注意避免机构重组换牌、人员“换窝”的扭曲，及仍把此项改革简单地当作裁减机构和人员等偏差出现。 （四）严格法纪严明的法纪是顺利深化政府机构改革的重要保障。因为人员分流牵涉到公务员的切身利益，所以领导职务类公务员应严守政治纪律，充分发扬民主，广泛听取群众意见，做到公开、公平、公正，出以公心。