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水法培训 内容提要 一 水法概述二 现行水法的内容三 现行水法的特点四 案例案例一 安康电厂非法取水案案例二 水利局执法公司拖欠水资源费案例分析案例三 某公司违法开采地下水案件案例四 河道违法采砂案件 一 水法概述 水法 是国家调整水资源的开发 利用 节约 保护 管理水资源和防治水害过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称 广义水法 包括各种涉水的有关法律法规 如 防洪法 水污染防治法 水土保持法 河道管理条例 取水许可制度 等等 狭义水法 专指 中华人民共和国水法 2002年8月29日通过 2002年10月1日正式实施 有时又称新水法 用来区别与1988年的中国第一部水法 水是国民经济的重要依托资源 人水和谐是人与自然和谐的重要组成部分 当人类文明的脚步进入现代化建设的今天 由于人类无节制的开发水资源 盲目追求发展速度 造成人口膨胀 生态恶化 资源枯竭 人水关系也出现了不和谐的音符 对此 党中央高度重视及时制定了一系列的方针政策 防止各种矛盾的加剧和突现 就新时期的治水思路而言 提出了人水和谐相处的治水新观念 坚持全面规划 统筹兼顾 标本兼治综合治理的原则 全面系统地研究和正确处理水资源开发 利用 保护 管理 经营和生态与环境之间的相互关系 依据水资源的条件调整和优化产业结构 大力推广灌节水灌溉 深化水务领域体制改革 健全管理体制 完善法规体系 建立能够体现水资源紧缺程度和用水全部成本的水价形成机制 二 现行 水法 的内容 现行水法是在1988年颁布实施的 水法 基础上 经多方征求意见 深入调查研究讨论修订后并于2002年10月1日颁布施行 水法 是水利行业一部重要的部门法 承担着维护水事活动正常秩序 科学 合理 开发和利用保护水资源的功能 新 水法 是在1988年水法基础上 经过2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议修订通过 2002年8月29日中华人民共和国主席令第74号公布自2002年10月1日起施行 二 现行 水法 的内容 新 水法 共8章82条第一章总则第二章水资源规划第三章水资源开发利用第四章水资源 水域或水工程的保护第五章水资源配置和节约使用第六章水事纠纷处理与执法监督检查第七章法律责任第八章附则 三 现行 水法 的特点 1 旧 水法 存在的问题旧 水法 对规范水资源的利用行为 保护水资源 防治水害 发挥了积极的作用 但是 随着形势的不断发展 出现了一些新的情况和新问题 原 水法 的一些规定已经不能适应实际需要 主要表现在 在水资源开发 利用过程中重开源 轻节流与保护 单纯强调经济效益 忽视对生态和环境的保护 以至许多地方水源枯竭 污染严重 生态环境遭到极大破坏 1 旧 水法 存在的问题 水资源管理制度还不完善 特别是在节约用水 计划用水和水资源保护方面 只有笼统的概念 缺乏相应的管理制度 致使水资源浪费较严重 水源遭到破坏和污染 水资源利用率普遍较低 原 水法 规定对水资源实行统一管理与分级 分部门管理相结合的管理体制 对流域管理则未作规定 造成水资源管理的部门分割和地区分割现象 影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥 黄河 塔里木河 黑河之所以先后出现断流 水资源的分割管理体制是一个重要原因 1 旧 水法 存在的问题 对水资源的有偿使用规定得不够明确 对于用水定额 用水限额和超额累进加价制度等问题均未涉及 影响了市场机制下水资源的优化配置 造成在部分地区 行业极端缺水的同时部分行业与地区又存在严重的水资源浪费现象 有关法律责任的规定过于原则 难以操作 对违法行为的打击力度不够 给执法工作造成了困难 罚款则连限额也没有规定 严重落后于现实的需要 2 现行 水法 的内容特点这次 水法 修改的内容主要有 一是强化国家对水资源的统一管理 重视水资源宏观管理和合理配置 发挥市场在水资源配置中的作用 二是将节约用水和水资源保护放在突出位置 提高用水效率 三是明确水资源规划作为水资源开发 利用 节约 保护和防治水害的依据和法律地位 重视流域管理 四是适应水资源可持续利用的要求 通过合理配置水资源 协调好生活 生产与生态用水 特别是要加强水资源开发 利用中对生态环境的保护 五是适应依法行政的要求 完善相关的法律责任 1 关于水资源的权属鉴于水资源日益紧缺与跨省水污染日趋严重的大形势 我们迫切需要强化国家对水资源的宏观管理 加强省际之间的水量分配 跨流域调水 跨省水污染防治和合理配置水资源 解决这一问题的关键在于进一步明确水资源属于国家所有 强调国务院代表国家行使水资源所有权 新 水法 第三条规定 水资源属于国家所有 水资源的所有权由国务院代表国家行使 原 水法 在规定水资源属于国家所有时并没有明确规定水资源国家所有权的主体代表 由国务院代表国家行使国有水资源的所有权是这次 水法 修订新作出的规定 2 关于水资源的管理体制水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度 是合理开发 利用 节约和保护水资源以及防治水害 实现水资源可持续利用的组织保障 改革和完善水资源管理体制 进一步强化水资源的统一管理 是这次 水法 修订的一个重要内容 新 水法 根据水资源的自身特点和我国的实际情况 借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验 按照资源管理与开发利用管理相分离的原则 确立了流域管理与行政区域管理相结合 统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制 2 关于水资源的管理体制第十二条国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制 国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作 国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河 湖泊设立的流域管理机构 以下简称流域管理机构 在所管辖的范围内行使法律 行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责 县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限 负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作 3 关于水资源规划随着经济社会的发展 对水资源的需求急剧增长 缺水和水环境恶化的压力不断增加 为了合理开发 利用 配置 节约和保护水资源 减少用水矛盾 使经济社会发展与水资源的状况相适应 必须强化水资源的宏观管理 为此 水法 中专门设立了 水资源规划 一章 明确要求开发 利用 节约 保护水资源和防治水害要按照流域 区域统一制定规划 国家制定全国水资源战略规划 并就规划的种类 制定权限与程序 规划的效力与实施等问题以及水文 水资源信息系统建设 水资源调查评价等水资源管理的基础性工作作了具体规定 4 关于水资源的有偿使用第七条国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度 但是 农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘 水库中的水的除外 国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施 水法 修订除在 水资源配置和节约使用 一章 第五章 中保留了取水许可制度的有关规定外 还将取水许可制度作为国家基本的水资源管理制度在总则的本条中作了专门规定 为了依法保障取水许可制度的实施 新 水法 还在法律责任一章中对违反取水许可制度 未经批准擅自取水和未依照批准的取水许可规定条件取水的行为规定了相应的行政处罚 5 关于节约用水针对目前全社会节水意识和节水管理工作薄弱 水价偏低 用水浪费严重 水的重复利用率低等问题 新 水法 第8条规定 国家厉行节约用水 大力推行节约用水措施 推广节约用水新技术 新工艺 发展节水型工业 农业和服务业 建立节水型社会 单位和个人有节约用水的义务 在各章中还规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度 实行计划用水 计量收费和超定额累进加价制度 推广农业节水灌溉方式和节水技术 工业用水应当采用先进技术 工艺和设备 提高水的重复利用率 国家逐步淘汰落后的 耗水量高的工艺 产品和设备 推广节水型生活用水器具 降低城市供水管网漏失率 加强城市污水集中处理 鼓励使用中水 提高污水再生利用率 6 关于水资源保护针对目前水污染未能得到有效控制 河流污染 地下水超采严重 生态环境恶化 水质管理和水量管理衔接不够等问题 现行 水法 规定了饮用水水源保护区制度和地下水禁止开采区制度 针对水利不上岸 环保不下水 水污染防治与水资源综合开发 利用衔接不够的问题 现行 水法 第32条规定 由水行政主管部门会同环境保护行政主管部门 有关部门和有关地方人民政府划定水功能区 水行政主管部门应当根据水域的纳污能力向环境保护部门提出限制排污总量意见 如果发现污染物排放总量超标或水质恶化的 水行政主管部门应当及时报告有关人民政府采取治理措施 并向环境保护行政主管部门通报 7 关于水资源的配置和使用为了加强对水资源开发 利用的宏观管理 合理配置水资源 规范水资源分配行为 减少用水矛盾 使经济社会的发展与水资源状况相适应 现行 水法 确立了种种长期供求规划制度 建立了跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制度 明确了具有强制力的水量统一配置 调度制度 此外 为了适应依法行政的要求 强化和规范水行政执法工作 加大对违法行为的处罚力度 现行 水法 对原 水法 中的法律责任部分做了较大的修改和补充 案例一安康电厂非法取水案 法规争议违规肆无忌惮安康水电站是国家 七五 重点建设项目 于1990年12月12日首台机组投产发电 1992年12月25日全部机组投产 总装机容量为80万千瓦 其责任单位陕西省安康水力发电厂成立于1992年 为中央直属水电厂 该厂自电站投产以来 长年在汉江干流安康市城西18公里处取水发电 年发电量约28亿度 年均取水量超过100亿立方米 根据1988年颁布的 水法 和1993年国务院发布的 取水许可制度实施办法 规定 一切取水单位和个人 利用水工程或者提水设施 直接从江河 湖泊或者地下取水的 实行取水许可制度 也就是说 安康电厂在1993年就应向水行政主管部门申办取水许可证 然而 该厂始终以各种理由一再推诿 为此 作为授权审批汉江干流取水许可申请的流域管理机构 长江水利委员会 以及陕西省水行政主管部门 自1993年后 依据职权 曾多次派员到该厂进行宣传 要求其办理取水许可手续 却屡遭拒绝 针对这种情况 2001年4月 长江委向该厂发出了 关于催办安康水力发电厂取水许可登记手续的通知 要求迅速办理相关取水许可手续 该厂依然置若罔闻 究竟是什么让其有恃无恐呢 长江委水政局水资源处处长杨永德告诉记者 旧 水法 和 取水许可制度实施办法 仅具体规定了坝 渠道 人工河道等项目需要办理取水许可手续 却没有明确点明水电站 这样 对水电站是否应该办理取水许可手续 水电企业就有了自己的看法 包括安康电厂在内的许多水电企业都认为 作为水电站 发电过程中只用了水 水经过水轮机后又回归河道了 并没有取走水 而且也没有任何法规明确指出水电站需要办理取水许可手续 所以不愿办理 杨永德说 由于当时留下了争论的空间 所以在这个时期 水电站办不办手续很难处理 只有很少部分工作做得好的办下来了 为此 1995年 水利部专门作出了一个法律解释 解释中说 水电站因为做坝 抬高了水位 形成了水头 所以水电站属于 取水许可制度实施办法 中所称的 坝 的范围 因此要办理取水许可 然而 许多水电企业仍不以为然 认为这仅仅是一个部门解释 无法服众 杨永德说 从法律意义上讲 该法律解释与国务院颁发的 取水许可制度实施办法 一样 同等具有法律效力 但是在当时 由于旧 水法 和 取水许可制度实施办法 都没有明确规定对违规取水的处罚办法 面对类似于安康电厂的非法取水事件 水利部门显得很无奈 一纸 通行证 拖办蹊跷何在众所周知 一定区域内的水资源是有限的 国家之所以要求办理取水许可 是基于水资源节约和保护的考虑 以便合理配置水资源 其实 据记者了解 办理取水许可手续十分简单 取水单位只要填写好水利部统一印制的取水许可 预 申请书 2003年后的新建项目还要提交经审查的水资源论证报告书 再通过审查 即可拿到取水许可证 所需费用也不过是低微的工本费 手续如此简单 道理也清晰明了 但这些企业为何迟迟不愿办理 蹊跷在何处呢 杨永德告诉记者 多数水电站是出于经济上的考虑 意欲逃避缴纳水资源费 因为办理取水许可和缴纳水资源费是紧密相连的 取水企业只有既办理了取水许可手续 又缴纳了水资源费 取水才合法 而在取水许可制度施行后 国务院曾出台文件规定 对中央电厂暂不收取水资源费 因此有些单位误以为 不缴费 也就不必办证 现在不办证 如果今后新政策出台征收水资源费时 也就可以不缴费 另外 许多水电站在工程立项阶段 往往没有提出取水许可预申请 未经过水行政主管部门批准 项目就得到了有关部门的审批 这使不少水电站在办理取水许可证上缺乏动力 杨永德说 事实上 水电站拿到取水许可证 就获得了国家赋予的水权 用水也就得到了相应的法律保障 反之 即使不办取水许可证 只要国家出台了规定收取水资源费 水电站不仅不能避免缴费 还有可能要多交罚款 是得不偿失的 像三峡总公司 就在首批机组发电前 主动向长江委提出申请 并获得了依法取水的 通行证 中国最大水电站的这一举动 应该是一个很好的示例 心存侥幸难逃法律制裁2002年新修订的 水法 颁布后 水利部门的精神为之一振 水法 明确规定 未经批准擅自取水的 可处以2万 10万的罚款 有了惩处依据 长江委再次加大了催办力度 2005年9月7日 长江委向安康电厂发出 关于责令限期办理取水许可手续的通知 但该厂仍然我行我素 置法律法规于不顾 像遇到这种长期无视法律 公开与水行政主管部门 叫板 的情况 我们就不得不启动处罚程序 长江委水政监察总队办公室主任熊立堂告诉记者 而两年前与安康电厂事件惊人类似的云南大朝山水电站无证取水事件 之所以避免了处罚 就是因为他们在离立案处罚的限期的前两天 认清了事态是非 及时提交了申请 2005年9月19日 长江委对安康电厂无证取水事件正式立案调查 长江委水政监察总队派员赴陕西省 对安康水力发电厂多年无证取水的违法事实展开全面调查 而遭遇的却是该厂的极不配合 致使调查工作一度陷入僵持状态 在调查人员多日耐心宣传 言之以法后 该厂逐步认识到事态的严重性 由消极抵触到主动配合 2005年10月24日 执法人员到安康水力发电厂送达 告知理由 告知权利通知书 及 听证告知书 安康水力发电厂在法定有效期内未提出陈述和申辩 也未申请举行听证 11月1日 长江委对该厂予以了罚款10万元和限期补办取水许可手续的处罚 最终 在强大的法律攻势面前 安康电厂不得不接收处罚 一桩纠缠了12年的非法取水事件终于落下帷幕 行业内外无不为之震撼 毕竟 这是全国首例国有大型企业无证取水被处罚的案件 随着而来的是 许多取水单位也在较短时间内 迅速补办了取水许可手续 安康电厂非法取水事件也将以典型案例编入相关培训教材之中 就在此案刚刚圆满划上句号的时候 关于取水许可管理的又一重要历史时刻到来了 国务院颁布实施了 取水许可和水资源费征收管理条例 相对与 取水许可实施办法 对是否要办理取水许可的取水户有了更具体更明确的设定 将 取水单位 改为 取用水单位 一字之差 天壤之别 取水许可和水资源费征收管理条例 还直接点明 水电站必须办理取水许可手续 同时 该条例还强调 对取水许可的管理要从源头抓起 未经水资源论证和取水许可申请的 项目审批主管部门不得批准或核准该建设项目 也就是说 没有水行政主管部门的取水许可审批文件 水电站就不能开工 案例二 水利局执法公司拖欠水资源费案例分析案情介绍在上个世纪九十年代未 随着国家水电体制改革大潮 湖北省鹤峰县的水电开发迈向了招商引资的一步 浙江某私营企业将走马水利站经营多年 装机近一万千瓦的五个电站产权买断 组建了江峰水电开发有限公司 该公司所发电量通过走马变电站上县电力公司网 县水利规费站所征该公司的水资源费 是在每个季度在电力公司取得江峰公司上网售电量 然后到江峰公司按照售电量 根据有关政策依法征收水资源费 2003年12月 有人反映江峰公司给大典河硅厂所供电量未经走马变电站 由江峰公司直供 为了解事实的真相 2004年3月 县水政监察大队前往走马大典河硅厂调查取证 经查情况属实 但用电方大典河硅厂不愿提供用电量 此案限于僵局 经与江峰公司当面交涉 该公司承认有此事 但仅供了不到一年 要求过去的事就算了 县水政监察大队通过其他渠道弄清了直供电量并取了证 监察大队给局领导汇报后 局领导要求监察大队进一步查证落实 并督促江峰公司补交所欠水资源费 考虑到江峰公司是鹤峰的重点电力企业之一 暂不立案 但发现的问题一定要解决 县水政监察大队多次口头通知该公司补交所欠水资源费 该公司一拖再拖 口头答应补交就是没有实际行动 从2004年至2005年5月中旬 一年多的时间过去了 该公司没有补交水资源费的诚意 在口头通知不起作用的情况下 2005年5月31日 鹤峰县水利局以 鹤水催字 2005 1号 给鹤峰县江峰水电开发有限公司下达了 催缴水资源费通知书 案件查处2005年6月13日 县水政监察大队对鹤峰县江峰水电开发有限公司拖欠水资源费立案 2005年6月23日 鹤峰县水利局以 鹤水罚告字 2005 3号 给鹤峰县江峰水电开发有限公司下达了 行政处罚告知书 告知鹤峰县江峰水电开发有限公司 你 单位 在2003年度取用地表水发电5130万度 已缴纳水资源费118745 34元 剩余未缴纳水资源费35154 66元 属于你 单位 公司直接供给大典河硅厂的发电水资源费 2005年5月31日下达的鹤峰县水利局催缴水资源费通知书 鹤水催字 2005 1号 你 单位 公司一直未予缴纳 其行为涉嫌违反了 中华人民共和国水法 第48条第1款 湖北省水资源费征收管理办法 第2条的规定 我局拟对你 单位 公司给予如下处罚 一 缴清2003年度剩余水资源费35154 66元 二 缴纳拖欠额自2004年1月1日至缴清水资费之日间每日2 的滞纳金 三 处欠缴水资源费2倍的罚款70309 32元 你 单位 公司在接到本告书之日起3日内到我局口头或书面陈述 申辩 逾期视为放弃权利 根据 行政处罚法 第四十二条第一款之规定 有要求举行听证的权利 鹤峰县水利局给鹤峰县江峰水电开发有限公司 下达了鹤水听告字 2005 3号 听证告知书 若要求举行听证 请自收到本通知书之曰起3日内向我局提出书面申请 逾期视为放弃要求举行听证的权利 2005年6月24日 鹤峰县江峰水电开发有限公司在鹤水回字 2005 11号 鹤峰县水利局行政处罚告知书 鹤水罚告字 2005 3号 和鹤水回字 2005 12号 鹤峰县水利局听证告知书 鹤水听告字 2005 3号 送达回证上签了字 鹤峰县江峰水电开发有限公司 在接到水利局行政处罚告知书 听证告知书以后 公司董事长 经理十分重视 及时给水利局主要领导打电话 要求从轻处理 并于2005年6月26日专程赶到县水利局承认错误 保证以后绝不拖欠水资源费 根据江峰公司的请求 水利局召开了由局长主持水政监察人员参加的讨论会 签于江峰公司的态度诚恳 意识到了拖欠水资源费将受到法律的惩罚 同意江峰公司在规定的时间内缴纳所欠水资源费35154 66元 缴纳拖欠额自2005年6月1日至缴清水资源之日间每日2 的滞纳金 2005年6月29日 鹤峰县水利局下达了鹤水罚字 2005 4号 行政处罚决定书 要求江峰公司缴纳拖欠的水资源费 滞纳金限于2005年7月4日前自行缴至鹤峰县水利规费征收站 2005年7月5日下午 江峰公司派专人缴纳了拖欠的水资源费35154 66元 滞纳金2390 00元 至此 拖欠长达一年多 费额较高的水资源案宣告结案 案件评析 中华人民共和国水法 明确规定 水资源属于国家所有 通过该案处理 教育了取水单位 同时也提高了我们对水资源和征收水资源费的认识 第一 该案事实清楚 证据充分 江峰公司直供大典河硅厂的电量 未通过县电力公司走马变电站上网 通过县水政监察人员的精心取证 事实是清楚的 第二 从立案 调查取证到结案 我们给该公司下达 行政处罚告知书 听证告知书 行政处罚决定书 严格按程序办 达到了依法办事 重在落实 教育为主 处罚为辅的目的 第三 要进一步加大 水法 的宣传力度 除了每年的 世界水日 中国水周 大张旗鼓地宣传外 平时也要以多种形式宣传水法律法规 强调其实施的意义 增强水商品意识 水法制意识 尤其是水政执法人员务必学好弄懂水法律法规 只有执法人员自己掌握了水法律法规才能在水事案件中立于不败之地 第四 通过该案的处理 水政执法人员很有感触 一是以事实为依据 以法律为准绳必须动真格 二是执法人员要有认真负责的态度 要将取证的详细情况给领导汇好报 争取主要领导的重视 县水政监察大队不是独立的二级单位 所有行动都是代表县水利局 所有下达的文书都要有领导签字行政公章方能生效 江峰公司拖欠的水资源费没有交有一定客观因素 如果领导不重视不支持 该案将不会达到这样好的效果 案例三 东莞宝瑞实业有限公司违法开采地下水案件案情简介 2007年8月8日 东莞市水政监察支队接到群众举报 东莞市宝瑞实业有限公司未经水行政主管部门批准 擅自在东莞市东城区主山大井头工业区宝瑞实业有限公司内打了六口井 违法开采地下水 查处过程 接到举报后 市水政监察支队迅速派人员到现场调查取证 深入到厂区每个角落进行拍照取证 现场勘验 据查实该公司从2006年初开始违法抽取地下水 日取水量达180立方米左右 影响地下水位 容易造成不可估计的地质灾害 据此 执法人员依据 中华人民共和国水法 取水许可和水资源费征收管理条例 有关规定向宝瑞实业有限公司下达了 停止违法行为通知书 责令其立即停止违法行为 听候处理 由于该公司负责人对其违法行为认识不足 在开始查处过程中 态度比较消极 一问三不知 或避重就轻 推卸责任 不太愿意配合工作 据此执法人员以事实和法律为依据 多次对其进行说明教育和政策法规的宣传 先后三次到现场或约当事人面谈处理 使其认识了违法偷取地下水的危害 并承认了错误和违法事实 主动配合工作 并自行拆除了取水设施 封堵了井口 使该案件从调查取证到立案查处得以顺利进行 8月22日向该公司送达了 东莞市水利局行政处罚告知书 并于8月29日又向该公司下达了 东莞市水利局行政处罚决定书 限其于2007年9月5日前自行拆除取水设施 封堵井口 逾期不拆除 由本机关强行拆除 费用由其承担 并处以4 5万元的罚款 查处结果 该公司接到 东莞市水利局行政处罚决定书 后 表示接受处理 并于2007年9月3日自行拆除了取水设施 封堵了井口 案件启示 当事人在做出违法行为时 一种情况是没有意识到自己的行为是违法 另一种情况是明知违法仍然作为 无论哪种情况一般都不愿自动