开征社会保障税的必要性与可行性分析.pdf

公共经济评论 2007 年第 12 期 我国开征社会保障税的必要性与可行性分析 深圳税务学会 谷志杰 摘要 基于当前社会保障资金筹资方式存在的问题 以及社会保障税的优势 我国开征 社会保障税非常必要 从我国目前的社会经济发展状况 各项改革的进程 国外成熟经验的 借鉴 以及目前税务机关的征管条件 开征社会保障税也具备了可行性 开征社会保障税已 是大势所趋 一 我国现行社会保障资金的筹集方式与存在的问题 1 我国现行社会保障基金筹集方式 目前 我国的社会保障基金采取现收现付的社会统筹和个人账户相结合的筹资方式 实 行统筹管理 1995 年 国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 中明确提出 到 20 世纪 末 基本建立起适应社会主义市场经济体制要求 适用城镇各类企业职工和个体劳动者 资 金来源多渠道 保障方式多层次 社会统筹和个人账户相结合 权利和义务相对应 管理服 务社会化的养老保险体制 1997 年社会筹资和个人账户相结合的基本养老保险制度正式建 立 该制度规定养老金的缴费由企业和个人共同负担 其中企业缴纳的基本养老保险费的比 例不超过企业工资总额的 20 个人缴纳基本养老费的比重由 1997 年不得低于本人缴费工 资的 4 逐渐增加到本人缴费工资的 8 按照个人缴费工资的 11 为职工建立基本养老保 险个人账户 个人缴费全部计入个人账户 其他部分从企业缴费中划入 1998 年国务院又 出台了 关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定 医疗体制也向 社会统筹和个人账 户结合 的方向转变 在该制度下 基本医疗保险基金同样由企业和个人共同承担 单位缴 纳的费率一般为职工工资总额的 6 左右 其中 70 划入社会统筹 其余 30 和个人缴费一起 构成个人账户 个人缴费的费率一般为本人工资的 2 左右 统筹基金用于支付住院等大额 费用 个人账户用于支付门诊等小额费用 个人账户可以结转和继承 但不得提取现金和挪 作他用 1999 年 国务院又发布了 社会保险费征缴暂行条例 对社会保险费的征收机构 参保登记 缴费申报 行政处罚等方面作了较为明确的规定 形成了一套比较完善的社会保 险缴费制度 为了加强对社会保障资金的征收和管理 1998 年 全国人大九届一次会议通过了 国 务院机构改革方案 决定成立一个新的部门即劳动与社会保障部 把由劳动部管理的城镇 企业职工社会保险 人事部管理的机关事业单位社会保险 民政部管理的农村社会保险 各 行业部门统筹的社会保险 以及卫生部门管理的医疗保险 统一归劳动与社会保障部管理 2000 年 国务院又建立了全国社会保障基金 并成立了全国社会保障基金理事会以更好地 管理基金 至此我国初步建立了养老 医疗 失业 工伤 生育保障 五保合一 的社会保 11 我国开征社会保障税的必要性与可行性分析 障体系及相应的社会保障资金筹集体系 取得了一定的成绩 2 存在的问题 1 社会保障基金筹措的法律体系不完善 立法层次低 当前我国关于社会保障方面的法律体系极不完善 没有一部统一的 社会保障法 对有 关社会保障体系的基本制度 资金收支 公民权益 法律责任用明确的法律形式予以确认 在社会保障基金的筹措方面 我国的 宪法 只规定了企事业职工 国家机关工作人员的退 休生活受到国家和社会的保障 我国公民在年老 疾病等时有从国家和社会获得帮助的权利 而没有规定我国的公民在享受这些权利前应该履行哪些义务 虽然我国也制定了 中华人民 共和国劳动保险条例 和 社会保险费征缴暂行条例 等法规 但这些条例或者是滞后于我 国经济体制的发展变化 或者是法律层次不高 在实践中 我国现行社保资金的筹集方法政 出多门 主要采用各地区 各部门 各行业自行制定具体筹资办法和筹资比率的方式 标准 不一 管理混乱 因此 有必要尽快制定出统一的社会保障基本法 使得社会保障的基本原 则 运用范围 项目 待遇享受条件 基金筹集 管理机构等在法律上规定下来 实现制度 化和规范化 2 社会保障基金筹措的范围过窄 刚性不足 由于我国没有一部完整的跨所有制的法律或者条例来约束社会保障基金的征管行为 社 保基金的征收由各地自己的行政法规规定 造成了基金筹资渠道过窄 刚性不足 例如 社 会保险费征缴纳暂行条例 将养老保险范围扩大到三资企业 私营企业等其他经济类型的企 业 但是它对参保征缴等具体政策 全国没有统一规定 也没有相应的法律约束 这就使得 非公有制企业借口法律没有明确规定而不参加社会统筹 或者即使参加 有的上千人的企业 只纳入几十人 还有的企业通过少报工资总额和多头开户形式以逃避缴费 不缴 迟缴 少 缴 拒缴等情况十分严重 据北京市审计局 2004 年 7 月公布的审计报告显示 该局随机抽 查的 146 个参保单位中 发现有 61 的被抽查企业存在偷漏社会保险费的问题 这样就引起 了两个严重的后果 一是除了国家机关 事业单位 全民所有制企业的职工能享受社会保障 以外 我国的其它所有制企业的职工 自营者和占我国人口总数大多数的农民被排斥在社会 保障制度以外 据统计 我国基本养老保险参保人数占城镇人口的比例仍处于 30 的水平 占全国 60 的农民尚无基本养老保险 全国基本养老保险的覆盖面还不到劳动人口 15 岁到 60 岁之间的人口 的 15 不及世界平均水平的一半 二是在我国今后一个时期 人口老龄 化 就业形式多样化 城镇化进程的加快 将对社会保障资金平衡和制度稳健运行带来巨大 挑战 全国老龄办于今年 2 月 23 口发布了 中国人口老龄化发展趋势预测研究报告 的研 究成果 指出 21 世纪是人口老龄化的时代 中国己于 1999 年进入老龄社会 是较早进入老 龄社会的发展中国家之一 报告 认为 21 世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会 人 口老龄化必将带来一些新的矛盾和压力 对经济和社会的发展提出新的挑战 在建立适应社 会主义市场经济要求的社会保障制度方面 养老 医疗等社会保障的压力巨大 为应对人口 老龄化高峰等情况必须做好制度和资金准备 而我国目前社会保障基金缺口很大 无法满足 12 公共经济评论 2007 年第 12 期 其行使社会保障职能所需资金的要求 不利于社会的稳定和经济的发展 3 社会保障缴款制度统筹层次低 征收不规范 我国在 1998 年成立劳动与社会保障部 就是希望提高社会保障的统筹层次 但是在实 践中 社会保障基金的筹集还是采取 按地区 分行业 定单位 的办法 始终没有一个权 威性的机构进行统一管理 以地区为例 由于经济发展的不平衡和财力高低不同 各地统筹 项目不一 负担比例高低不同 条件好的地方统筹项目多 保障水平高 条件差的地方只能 保障退休人员的基本生活费用 从行业来看 电信 电力 银行 石油 铁路等垄断企业凭 借其雄厚的经济实力 自立门户 实行行业统筹 造成社会保障条块分割 这种情况不利于 资金的相互调剂和人员的自由流动 因此 提高社会保障的统筹层次非常重要 美国著名经 济学家斯蒂格利茨认为中国最终要发展一个跨省流动的一体化劳动力市场 因此他建议中国 应建立全国性的而不是以省为基础的退休等社会安全网 同时他还认为实行社会保障是国家 的基本职能之一 建立和健全全社会范围内的社会保障制度是中央政府的一项基本任务 基 本社会保障应在全国范围内实行统一制度 统一规定 统一标准 统一征收和统一管理 从 各个发达的市场经济国家看 社会保障都是在全社会范围内对公民收入进行的再分配 提高 社会保障缴款的统筹层次 规范缴款方法 是以后工作中必须解决的问题 4 社会保障缴款制度缺乏公平性 老企业负担过重 如前所述 我国的社会保障基金缴纳是按所有制形式 企业级次 行业 地区的不同来 设立 征收和管理的 这种条块分割的筹资方式 造成了不同地区 不同部门 不同行业的 社会保障缴款的标准不一 差异较大 一些国有企业本身退休职工比较多 参保率比较高 负担比较重 而一些外资企业 私营企业本身就产品新 效益好 退休职工少 又不参加社 会保险 这就造成了国有企业和其它所有制企业负担的畸轻畸重 两者之间难以展开公平竞 争 同时 这种不公平也挫伤了社会保障参与者的积极性 起到了不好的示范作用 也不利 于企业劳动制度的改革和人力资源的有效配置 从而不利于建立起一个统一开放 竞争有序 的劳动力市场 5 社会保障基金管理混乱 保值增值能力差 我国目前的社保基金其实可以分成两个部分 一部分是现收现付的统筹账户 这部分资 金由单位和个人缴纳 由各级政府的社会保障部门管理 另一部分就是全国社保基金理事会 管理的全国社保基金 这部分资金作为国家长期战略储备基金由中央财政筹集 目前案件高 发的重灾区 其实是地方政府管理的统筹账户基金 且主要集中在安全性和收益性上 我国 当前社保基金现收现付的统筹账户由各级地方政府分级管理 这种管理模式虽然对于资金的 筹集和发放有方便之处 但是这样的管理和监督风险也很大 由于涉及的管理层级 管理部 门和管理人员众多 加上各地工作人员素质参差不齐 任何一个环节的监管漏洞都可能危及 社保基金的安全 而且 由于各地都设立专门的机构管理社保基金 管理成本也居高不下 6 社会保障基金征缴手段落后 征收成本高 当前我国的社保基金的征收比较混乱 有些地方由劳动部门征收 有些地方则委托税务 13 我国开征社会保障税的必要性与可行性分析 部门征收 机构重复 信息化程度低 征收成本高 特别是随着网络经济的出现和信息技术 的发展 社保体系的信息化己经成为一种必然的趋势 但是一些地方的机构和管理体制还不 适合信息化建设的要求 系统建设基金和信息技术人员严重不足 各个地区之间的数据标准 技术规范不统一 发展不平衡 网络覆盖面积小 某些城市还没有实现全市联网等等 这些 问题的存在 一方面不利于工作效率的提高 另一方面也增加了管理成本 制约着我国社会 保障水平的提高和社会保障基金的征缴及管理 二 开征社会保障税的必要性分析 1 有利于加强社保基金的征缴 扩大筹资范围 以统筹缴费的方式筹资 法律强制力不够 基金收缴率难以提高 而社会保障税 是以 国家权力为依据 无论从法律效力上看 还是从人们的心理效应上说 其强制性和规范性都 优于统筹收费 有利于杜绝拖欠 不缴 少缴的现象 社会保障税由税务机关征收 由于税 务部门机构分布广 对企业的财务状况熟悉 在征收个人所得税或者其他税种的同时 将社 会保障税征收上来 可以降低逃税的概率 最大限度地筹集到社会保障所需的资金 也有利 于降低筹资成本 社会保障税的开征还有利于扩大社保基金的征收面 我国目前的社会保障覆盖面过窄 不利于社会的安定和经济的发展 主要原因就是社会统筹属于地方性规费 对一些企业的约 束力差 而开征社会保障税 以税收形式筹集社会保障基金 具有对各种经济成分普遍适用 的性质 为了更好地与国际接轨 应使我国城镇所有用人单位 包括企业 国有企业 集体 企业 外商投资企业的中方人员 私营企业 股份制企业 个体工商户等 事业单位 社 会团体 民办非企业单位以及其职工都成为社会保障税的纳税人 社保基金的征收面扩大以 后 国家就有更大的财力对更多的人给予社会保障 2 有利于提高统筹层次 实现人力资源的有效配置 开征社会保障税 在全国范围内实行统一的征收率 统一管理和调度使用社保基金 既 可以解决目前存在的因缴费标准不统一而造成的不同地区 不同行业 不同所有制企业职工 之间负担高低悬殊 苦乐不均 待遇有别的弊端 又可以为建立统一的社会保障制度创造有 利条件 在统一的社会保障制度建立起来以后 个人的社会保障权益不再与个人身份和等级 密切相关 劳动力流动时不再有后顾之忧 全国统一的劳动力市场就能建立起来 企业也能 够建立起合理而灵活的用人制度 按照市场经济的要求招揽人才 人力资源的配置也将更合 理 全国范围内的生产效率也会有进一步的提高 3 有利于建立统一的社会保障管理体制和有效的监督制约机制 通过开征统一的社会保障税 由税务机关具体负责税收的征收 检查和处罚 由财政部 门负责编制社会保障预算 由劳动和社会保障部门负责对社会保障资金的发放 并成立专门 的社会保障理事会对社会保障基金进行管理 确保其保值增值 同时 把社会保障基金的筹 措 管理和使用纳入国家立法机关的法律监督 新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督 14 公共经济评论 2007 年第 12 期 之下 这种做法在根本上把收和支分为两个独立的系统 最大限度地保障社保基金的安全性 杜绝滥用和挪用现象 真正做到专款专用 4 有利于促进企业的公平竞争和现代企业制度的建立 由于我国不同地区 不同部门 不同行业 不同所有制的社会保障缴款的标准不一 差 异较大 企业之间的竞争很不公平 以 2005 年为例 全国年末城镇就业人员 27331 万人 当年参加城镇基本养老保险人数为 17487 万人 参加基本医疗保险人数为 13783 万人 参加 失业保险人数为 10648 万人 参加工伤保险人数为 8478 万人 参加生育保险人数为 5408 万人 而国有企业职工为 6710 万人 他们中 90 以上的员工参加了前三项保险 由此可以 看出 其他企业的职工有相当一部分逃避了社会统筹缴款 在当前的缴费率条件下 和缴纳 社会保险税的企业相比 它们少负担了工资总额 30 左右的款项 开征社会保障税 可以从 根本上消除企业之间的不平等 有利于优胜劣汰的经济规律得以体现 社会保障税的开征也有利于国有企业的改革 国有企业在背负沉重的历史包袱的条件 下 启动现代企业制度 必须解决 钱从哪里来 人往哪里去的问题 仅仅依靠现有的 二 条保障线 和基本养老保险缴费远远不能满足转轨成本 必须通过开征社会保障税 保证基 金及时足额筹集 解决失业人员的生活问题 才能消除企业在改革中遇到的阻力 使得现代 企业制度建立起来 5 有利于我国 费改税 政策的实施和税制的完善 为了规范税收体系 我国正在进行税费改革 总体方向是将政府为支持某些重要事业发 展而设立的具有税收性质的政府性基金或者专项收费改为税收 社会保障从根本上讲是构建 和谐社会的基础 是社会稳定 国民经济正常运行与高效率发展的前提条件与必要的成本支 出 是一种以特殊公共品形式耗费的宏观经济成本 显然 这种由维护经济和社会正常 稳 定的发展所需要的对劳动力的补偿 或者说必需的宏观经济成本支出 是在劳动者和雇佣者 之间所不能解决的 这个责任最终只能由国家和政府来承担 由国家来筹集资金 提供和组 织社会保障 那么由国家出面 依靠国家权威进行的筹资活动 税收当然是首选 其他财政 收入形式只能是补充 社会保障税的开征还有利于我国税制的完善 我国以前流转税所占的比重过大 流转税 在集聚财政收入 调节产品供求方面曾经发挥了极大的作用 但流转税不易使收入具有弹性 和促进经济稳定 而所得税也有征收面窄 收入稳定性差和征收管理复杂等缺点 只有把两 者结合起来使用 互为补充 互相支持 才能达到最优效果 社会保障税属于所得税范畴 它的开征 符合我国税制改革的方向和健全税收体系的要求 能够充分发挥其促进经济稳定 方面的调节作用 三 开征社会保障税的可行性分析 1 以基本具备开征的经济基础 改革开放以来 我国的经济实力不断加强 人民生活水平不断提高 据统计 2005 年 15 我国开征社会保障税的必要性与可行性分析 全年国内生产总值 182321 亿元 比上年增长 9 9 城乡居民可支配收入也逐年增加 全年 农村居民人均纯收入 3255 元 扣除价格上涨因素 比上年实际增长 6 2 城镇居民人均可 支配收入 10493 元 实际增长 9 6 农村居民家庭恩格尔系数 即居民家庭食品消费支出占 家庭消费总支出的比重 为 45 5 城镇居民家庭恩格尔系数为 36 7 从企业来看 全国规模以上工业企业实现利润 14362 亿元 比上年增长 22 6 销售利 润率为 5 9 比上年降低 0 1 个百分点 这也为社会保障税的开征打下了坚实的物质基础 另外 私营企业 个体工商户发展前景广阔 他们愿意也有能力负担社会保障税 据世界银 行统计 2000 年我国的国内储蓄率为 43 世界平均为 23 其中低收入国家 中国和印度 除外 为 17 中等收入和高收入国家为 22 这些都说明 在我国开征社会保障税已经具备 了一定的经济条件 应该加快这一进程 2 政策与制度方面已有一定保障 近几年来我国的社会保障工作取得了一些突破 社会环境日益成熟 逐步扩大了社会保 障的覆盖面 提高了社会保障资金的征缴率 完善了失业保险制度 逐步使下岗职工由企业 再就业服务中心保障其基本生活转向享受失业保险 积极推进养老保险社会化管理和服务 逐步做到退休人员与企事业单位相脱离 初步实现了养老金社会化发放等 这些措施为社会 保障税的开征奠定了基础 在政策制度上 十五计划明确提出在适当的时候开征社会保障税 2004 年 3 月 14 日通 过的 中华人民共和国宪法修正案 规定 宪法十四条增加一款 作为第四款 国家建立健 全同经济发展水平相适应的社会保障制度 这是我国首次把健全社会保障制度写进宪法 国务院发布的 预算法实施条例 也明确提出各级政府要按照复式预算编制包括社会保障预 算在内的预算 这说明政府是把开征社会保障税列入计划之内的 社会保障税的开征有着良 好的政策基础 3 配套改革顺利 基础环境良好 和开征社会保障税配套的一些体制改革也给社会保障税收的开征创造了良好的环境 如 改革后的财务制度规定 基本养老保险费 基本医疗保险费 基本失业保险费 补充养老保 险 补充医疗保险可在税前扣除等 税收制度的改革 如费改税政策的实施 分税制的改革 等等 在体制上为社会保障税的开征创造了有利的条件 近几年 党中央和国务院针对政府和部门收费过多过滥 增加了企业和城乡居民负担的 实际情况 相继出台了清理乱收费和清费利税的一系列文件 决心规范税费关系 制止乱收 费 乱摊派 减轻群众负担 大力发展生产 增加群众收入 维护稳定大局 促进经济发展 因此 适时开征社会保障税的大方向 符合国家社会经济发展的方针和政策 能够得到政府 和社会各界的大力支持 4 群众普遍拥护 社会广泛认可 现代社会人们的生活压力普遍加大了 一方面 随着市场化改革的深入和政府机构的改 革 经营不善的企业面临着破产 倒闭的现象越来越多 企业职工完全依靠企业已经越来越 16 公共经济评论 2007 年第 12 期 不可能 以城镇登记失业率为例 1985 年 我国登记失业率为 1 8 到了 2003 年己经增长 到了 4 3 将近增加了 2 倍 另一方面 人口老龄化趋势在我国也越发明显 社会的赡养压力在将来也将不断加大 2004 年我国 60 岁以上的人口占总人口的比例已经达到了 12 98 超过一亿六干万人口 据 预测 到 2030 年 退休人员将达到高峰期