发达国家财政预算管理制度分析报告.doc

83 / 84发达国家财政预算管理制度的先进经验不是一个笼统的概念，而是不同国家各有自己国情、各有自己特色。发达国家先进经验也不是一个抽象的概念，而是蕴含在预算编制、执行、监督等各个具体管理环节之中，具有鲜明的实践特征。因此，我们借鉴发达国家财政预算管理经验必须进行各国之间的横向比较，必须对各国经验进行深入剖析，把握各国财政预算管理经验之灵魂，采撷各国财政预算管理经验之精华，抓住各国财政预算管理经验之细节，以此作为我国财政预算管理改革的参照，推动我国财政预算管理制度发展。第一节 发达国家财政预算管理机构发达国家财政预算活动的科学、规范，首要的前提是有一个权力相互制约、设置相对分离的组织架构作保证。在大多数发达国家，负责、参与财政预算管理事务的机构有四部分组成：议会、政府内阁、预算编制和执行机构、专门的监督机构。这四个部分分工明确、职责清晰，共同组成了一个完整的财政预算管理体系。一、议会发达国家议会在财政预算管理中作为公众的委托代理人行使财政资源配置的最终决定权，主要负责预算的审批，预算执行中重大事项的决策，对预算执行情况进行监督，对预算执行结果进行评价。为了确保议会行使财政预算职权的需要，发达国家议会一般都设有专门审查预算事项的专门委员会来负责实质性的预算审查工作。在财政预算管理中，议会下设委员会一般具有以下权力：（1）质询权。议员以口头或书面形式向政府首脑或政府部长提出问题，要求答复。（2）调查权。委员会可以针对某一问题开展特别调查。这是议会监督权的引申。因为监督政府，必须掌握充分的资料。（3）否决权。委员会认为财政预算安排中财政资金安排不合理时，可以予以否决。当然，不同国家，议会否决权的大小不一样。（4）弹劾权。当委员会认为政府高级官员在财政管理中有犯罪或严重失职时，可以向议会提出弹劾案。总之，发达国家议会在法律授权下，履行财政预算管理的最终决策权和监督权。议会下设预算委员会、拨款委员会等专门委员会的这种组织架构，为议会履行财政预算管理决策权、监督权提供了组织保障，从而赋予了议会财政预算管理职权的实质性意义。二、政府内阁政府内阁在政府预算管理中是最高决策机构，它的作用主要是，召开内阁会议对预算编制机构提出的年度预算收支建议做出决策，确定各部门的预算支出限额，讨论、敲定年度预算草案并提交议会进行审议。各国内阁行使财政预算职权的方式不尽相同，基本上是三种模式：一是内阁成立某种委员会对预算编制有关事项进行研究讨论，而后由内阁全体成员共同作出决定。比如澳大利亚，专门成立由总理、国库部长、财政部长和其他五名负责支出的内阁部长组成的支出审核委员会，为每一财政年度制定适当的预算程序，设定预算目标，评估新的预算政策建议。在此基础上，最后由内阁全体成员决定预算草案。奥地利、比利时、加拿大等国也为此成立不同人员组成的委员会。二是预算建议由内阁全体会议或全体成员集体决定。比如，芬兰是由内阁全体会议来讨论、研究财政部提出的预算建议；法国是在财政部提出预算建议后，发给内阁全体成员征求意见，最后由总理决定；德国也是由内阁所有成员来讨论财政部的预算建议。三是预算草案由总统作出最后决定。这以美国为代表。美国总统对预算的权力较大，具有最终决定权。议会讨论通过后要报总统批准。当然，在预算评价过程中，总统与预算办公室、其他政府机构要保留信息上的交流互动。三、预算编制和执行机构预算编制机构和执行机构相互分离是发达国家的一个显著特点。总的看，有三种模式：一是财政部门内设预算编制和执行机构，预算编制和执行在财政部门内部相对分离。奥地利、芬兰、法国、德国、希腊、日本、荷兰、新西兰、英国、西班牙等国都属于这种模式。预算编制由财政部内设的预算局、预算司负责，预算执行由财政部内设的国库司（国库局）负责。这种设置，预算司（局）只负责宏观经济的预测、预算政策的制定、编制预算收支计划，因此，往往是财政部门最重要的司（局），人员配置较强。比如，法国财政部设7个处，有250个职员。而国库司（国库局）只负责预算资金收付等具体执行工作。这种设置，在财政部门内部实现了预算编制与执行机构的分离，管编制的不管执行，管执行的不管编制，二者相互独立、相互制约。二是预算编制由财政部门与财政部门并行的其他部门共同负责，一部分预算编制职能脱离于财政部门之外，预算编制与执行在财政部门之外相对分离。比如，澳大利亚设有国库部和财政部，国库部负责总体的预算战略，并编制收入和借款预算，财政部负责编制支出预算，并负责组织预算收支的执行。加拿大设有财政部和预算局，预算局是一个部长组成的委员会，负责决定和批准所有政府项目支出，拟定准备金状况，为国会正式批准项目进行资源估算，以及提出一般公共资源有效管理的建议；财政部负责制定宏观经济政策，拟定财政政策框架，确定支出上限，制定收入政策，管理政府债务，并负责组织预算的执行。意大利设有财政部和国库部，财政部主要负责财政收入政策和组织预算执行；国库部负责支出预算编制的有关事项。总之，在这些国家，预算执行由财政部门负责，预算编制由财政部门和其他部门共同负责，预算编制和执行的相对独立性更强。三是预算编制由财政部门之外的机构独立负责，预算执行依然由财政部门负责，预算编制与执行绝对地分开。最典型的是美国。美国联邦政府部门中主要由预算管理办公室负责预算编制工作，财政部只负责税收政策、税收估算和预算执行。预算管理办公室有一个主任和两个副主任，三人均由总统任命。办公室大约有600名成员。协调和审议政府预算项目、编制预算、编制财政经济和财务分析与预测、参与制定预算、信贷和财政政策等，都由预算管理办公室负责。这种机构设置使预算编制和预算执行完全分开，为实现财政预算权力制约提供了更加可靠的保证。四、专门的监督机构发达国家的财政监督制度比较严格，普遍实行独立审计制度，即审计机构独立于政府之外，独立行使对政府预算的审计监督职权。审计机构的独立性被视为西方监督制度的“生命之水”。市场经济国家审计机构的设置基本上是四种模式：一是司法型审计，即审计法院模式，审计工作由审计法院负责，审计法院具有司法权，这以法国为代表；二是立法型审计，即审计机构隶属于议会，这以英、美等国为代表；三是独立型审计，即审计机构与政府、议会、法院并行，如德国。四是行政型审计，即审计机构设在政府内部，东欧一些国家属于这种模式。总之，大多发达国家审计相对于政府独立存在，或者直接隶属于议会，或者与议会保持紧密的工作关系。比如，德国审计院虽然不隶属于议会，但充当着议会的助手职责，要定期向议会报告工作。审计机构从政府中独立出来，发达国家对议会负责而不是对政府首脑负责，是财政预算权回归公众的一个重要标志。除审计监督以外，在一些国家财政部门内部也设有专门的财政监督机构，对财政运行安全发挥着非常重要的作用。比如，芬兰财政部内设监控处和信息处，负责对财政部门内部预算执行情况的监督和控制。波兰财政部内设公共支出监督司、税务检查司、内审司等专门监督机构，负责对公共资金支出情况进行监督检查。德国财政部内设审计站，代表审计院进行内部审计。法国财政部内设财政监察员、公共会计、财政稽查总署。财政监察员负责对大区和部门进行监督。公共会计负责对公共支出进行监督。财政稽查总署是财政部下属的稽查机构，由财政部长直接领导。它的主要任务是随时根据部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项监督检查，稽查范围包括所有公共会计和受国家补贴的机构和公共机构。财政稽查总署既负责对内检查财政部内设的各业务司，也负责检查各部门的财政收支以及可能影响财政的有关经济活动。总的来看，大多发达国家财政部门内设监督机构都是对外部监督的补充。五、启示与借鉴财政预算管理机构的设置，实质上反映的是预算决策、执行监督体系的基本架构。我国财政预算管理机构的总体架构应该说与发达国家基本类似，问题是在运作机制上还有差距。发达国家经验启示我们：第一，我国各级人民代表大会及其常委会的财政预算管理职权发挥的还不够。法律职责虽有明确，但实质作用发挥的还不够。在机构设置上，人民代表大会负责财政监督的专门委员会力量较为薄弱，人数少，缺乏职业化、专家型委员。这是各级预算管理机构需要加强的重要方面。第二，审计机构的独立性不够。我国目前审计机构设在政府内部，是行政型的审计体制，这在世界上已不多见。为加强财政监督的权威性、公正性，我国审计体制改革应朝着审计的独立制度方向发展。第三，预算编制与执行机构都设在财政部门内部，并且职责交叉、重合，权力制约机制不够完善。这是我国财政预算管理机构存在的最突出问题。从发达国家经验可以看出，决策、执行、监督三分离是构建权力制约机制最通行的做法。发达国家财政预算管理机构从宏观架构方面实现了议会、政府、审计机构之间三分离，从具体操作层面做到了预算编制与执行机构分离。实践证明，这种组织架构有利于权力制约、严格管理、减少腐败。从我国情况看，要在人大、政府、审计机构之间形成实质性的权力制约尚需一个较长的历史过程。现实的选择是，率先在具体操作层面上进行改革，在考虑我国国情的前提下选择可行的改革方案，逐步向预算编制和执行机构相互分离的方向发展。第二节 发达国家的财政预算编制制度预算编制是财政预算管理的起点，也是科学配置财政资源的决定性环节。总的来看，发达国家的预算编制制度是一个议会、政府及政府各个部门等利益相关各方的共同治理机制，是一个议会、政府、财政部门和政府其他部门之间的权力制衡机制，是一个广泛集纳意见、科学分析预测、反复咨询论证的决策机制。一、预算管理周期各国的预算年度起止时间不一样，但都在预算年度开始前通过预算。通常有以下几种：一是预算年度与公历年度一致。从1月1日开始至12月31日止。如法国、德国、匈牙利等国。二是从4月1日至次年的3月31日。如日本、加拿大、英国、新加坡等国；三是从7月1日至起至次年的6月31日止。如澳大利亚；四是从10月1日至次年的9月31日，如美国联邦预算。美国州预算的起始时间与联邦预算并不一致，大部分州的预算年度是从7月1日至次年的6月31日。所谓的预算管理周期，是指从年度预算编制开始至年度决算结束所经过的时间。从发达国家来看，各国的预算管理周期基本上固定的，并且时间都比较长。一般情况下，预算编制至少在10个月，预算执行需要12个月，决算需要6个月，一个周期不少于20个月。发达国家预算管理周期占用时间较长，主要是因为预算编制的时间长。大多数国家从预算编制布置到预算被通过都在半年以上，有的需要一年多时间。如美国总统预算案的起草工作至少在预算年度起始前18个月开始，正式的预算编制工作需要10个月，国会审查需要8个月。加拿大预算从上两年的10月份开始布置，经过14个月的工作时间，至预算年度开始前的3个月议会通过。英国从上年2月份提出预算原则至次年5月份批准预算需要15个月。法国的年度预算从上年4月份开始编制，一直到来年9月份总统决定下年度的国家预算草案，然后提交议会讨论，在12月底完成讨论，最后通过决议批准，预算编制和批准的时间是18个月。德国提前一年编制预算，从上年1月份开始编，到12月底前议会批准。日本预算布置从上年7月份开始，下年1月份提交议会通过，需要半年多。澳大利亚预算上年从10月份开始至次年5月份通过，历时8个月时间。现在大多数发达国家都编制3-5年的多年度预算，如果把这3-5年的时间算上去，预算编制的时间就更长。由此可见，发达国家把花费较长时间对预算编制进行研究论证，作为提高预算编制质量的一个重要保证。二、预算编制方法从发达国家的预算编制制度来看，由于各个国家的文化传统不一样，预算编制方法不尽相同，都有自己的特点。总的来看，发达国家的预算编制方法可以从以下几个方面予以描述和分类。（一）立法拨款授权。也就是说，所有政府支出均应以预算立法授权为基础。这种拨款授权主要有以下类型：一是固定性拨款。所谓固定性拨款主要是指那些具有明确法律依据的经常性拨款，不必在每年立法机构对预算审查中审议批准，但一般在预算年度内可能出现的有关支出预测中进行说明。对大多数国家而言，政府债务的还本付息、社会保险金以及其他公民的权利性拨款等都属于固定性拨款的范围。对某一个国家而言，哪些拨款属于固定性拨款，法律可以另行规定。比如，在有的国家，宪法规定，法官的薪金属于固定性拨款，无需立法机构批准。在不同国家，固定性拨款在总的预算支出中所占份额不一样，有的还比较大，比如，加拿大每年需要议会批准的预算大约只占总支出的30%，而其余拨款都为固定性拨款。二是现金拨款授权。主要是指年度拨款授权，一般以年度预算的拨款法案方式授权，要求在预算年度内进行现金支出。从原则上讲，这种拨款授权不能超出现金额度。三是应付款制拨款授权。这类拨款没有预先规定的时间限制，它授权政府作出支出承诺并进行支出，有其使用年限，但不限于一年，换句话说，就是一次授权，多年支出，这样的拨款一般用于政府特别支出计划，如美国制定的太平洋保护计划。在授权年度要经过议会批准。四是权责发生制拨款。主要为政府部门资产（如办公大楼）和负债的增加和减少提供资金。具体而言，就是把政府资产折旧、存货、负债等计入到权责发生制会计中，根据其成本，通过拨款予以补足。这种拨款一般不经议会批准。五是远期承付拨款授权。在有的国家，比如法国、美国，把一些用于投资的远期承付款项也列入预算。这种远期承付款项是一种跨年度授权，但是在进行年度支出时还需要年度授权。在有的国家，比如澳大利亚，远期承付拨款授权并不列入预算，而只是作为跨年度预测的一部分。(二)预算基础。预算基础是与拨款制度紧密相关的。基本上是两大类：一种是现金预算。即预算中绝大部分拨款采用现金方式。现金预算能够很好地满足支出控制的要求，承付款项和支出根据议会预算拨款授权进行控制，现金结余直接与拨款联系在一起。一种是权责发生制预算。即预算拨款采用权责发生制，并且不对现金支出和承付款项进行限制。权责发生制的优点是可以提高业绩，因为全部成本都计入预算，政府各部门有强烈的动机对其成本进行评估。此外，采用权责发生制形式把负债和利息补贴列入预算，提高了预算的透明性。其不利之处在于，权责发生制无法直接对现金支出和承付款项进行控制，需要建立另外的现金控制机制。（三）政策性与合规性的预算编制方法。预算编制目标是使预算成为满足政策要求和遵守财政规定的工具。预算内的各项支出按照支出类型和功能进行分类，比如，交通运输、科技文化、外交国防等，以此对资金使用进行控制。发达国家传统预算编制大多采用这种方式，利用这种方式通常分类较细，在有些国家中这种预算包括多达几千种分项。但是，由于这种预算编制方法不能较好地反映和处理预算与政府目标的关系，以及政府投入与政府产出之间的关系，从20世纪50年代以来，发达国家逐渐推行以结果为导向的预算编制方法改革。（四）绩效预算编制方法。所谓绩效预算编制方法，就是在预算中综合考虑支出目的、成本、项目计划、计划产生的结果等各种因素，以结果为导向的一种预算编制方法。更为具体的说，绩效预算编制方法有两个主要特征：一是把政府活动细分为职能、计划、活动、成本等因素。“职能”对应于一个预算目标，比如，教育部门对应的预算目标就是“促进教育发展”。“计划”就是为实现目标所开展的活动，比如，开展九年制义务教育。“活动”就是为实现计划把计划细分为一个一个的项目，比如，某一个教育投资项目。“成本”就是为实现目标所需要的财政投资，以此作为确定预算的依据。二是确定一套业绩指标体系，并对业绩指标和成本进行测量和报告。三、预算编制程序由于各个国家预算年度和政府运作机制不尽相同，预算编制程序并没有时间安排上的统一规律，但总的来看，各个国家都有各自较为规范的运作程序。综合发达国家预算编制程序的共同特点，其预算编制程序大体上都分为四个步骤。第一，进行经济和财政形势预测，确定预算总目标。大多数国家在新的预算年度开始就着手下一年度预算编制工作。大约用3-4个月的时间，主要进行宏观经济和财政形势的预测。很多国家都有专门的预测机构，比如法国财政部设有预测司，美国预算办公室也设有预测处。经济和财政预测建立在大量翔实的数据和科学的预测技术基础之上。一般都对前三年经济形势数据、上一年预算执行情况、上一年预算执行情况与预测情况的偏差、当年前三个月的经济形势和预算执行情况进行分析。在此基础上，财政部长、国库部长等负责预算编制的内阁成员在反复磋商的基础上向总统、总理提出修改多年度预算、控制财政开支、总预算收入和总预算支出限额的建议。第二，在预算编制机构与各部门广泛谈判磋商的基础上，内阁确定各部门的预算支出限额。内阁在对总的预算限额讨论决定的基础上，由财政部长或预算编制机构各位首长与各部门进行多边或双边谈判。谈判的内容主要是预算编制机构要求各部门提出节支方案，各部门向预算编制机构陈述增加支出的理由，在讨价还价的基础上确定各部门支出限额，交由内阁决定。这一阶段大致需要两个月左右时间。第三，政府各部门在预算限额内就预算支出的具体项目进行磋商确定。内阁讨论决定后，正式向各部门下达预算支出限额，与此同时，向各部门发出预算纲领，解释预算限额和应当注意的事项，各部门在此框架内编制部门预算草案。在此过程中，各部门要与预算编制机构保持经常性磋商、讨论，研究预算草案的合理性，并最终确定部门的预算草案向预算编制机构提交。这一阶段大致需要两个月左右的时间。第四，预算编制机构向内阁提出预算建议，内阁决定预算草案。预算编制机构对部门提交的预算草案进行认真审查，并与各部门进行讨论。之后，将预算建议提交内阁讨论决定。内阁讨论后提交议会审议。一般要在新的预算年度开始前三个月左右提交议会。四、预算准备金制度。所有国家在年度预算中都会为应付不可预期的支出作准备，为此通常在预算编制时都会建立一个需要应对不可预期支出的准备金，准备金因而也成为预算编制中的重要内容之一。准备金的设立，一般分为两种形式：一种是政府设立总准备金，一种是各部门设立准备金。近年来的趋势表明，西方越来越倾向政府设总准备金。比如，英国和加拿大已经放弃部门设立准备金的做法，而是由中央建立统一控制的准备金。英国每年的支出计划中，都有一项包括本年度和未来两年在内的准备金。设立准备金的目的是保证因为政策变化、突发事件、支出估算的调整等造成的超支不会突破计划。一般在一个计划周期内，后一、两年的准备金比例要高于第一年。比如，在1989-1992年的计划周期中，第一年准备金是总支出的2%，最后一年上升为5-6%。加拿大在上个世纪70年代的时候，为实现部门政策目标和活动，每个部门都有政策性准备金，为新项目和老项目超支提供补充资金。这些准备金大约占到总预算的6%。这种政策助长了部门的支出欲望，到80年代，随着政府债务和赤字的增加，政府逐步压减了部门准备金，到80年代中期，这部分准备金已经不到总预算的1%。与此同时，由财政部长掌握，为应付紧急情况的中央准备金制度建立，政府可以集中投资于关键的、鼓励优先发展的领域。相比部门准备金制度，中央准备金决策更为集中。除此之外，也有一些国家准备金的设立比较灵活。比如，日本规定，新的项目支出必须从旧的结余中解决。在美国，总统可以提出追加资金的项目，一般都由各部门自行解决资金来源，不再增加国家支出成本。奥地利每年的预算并不列出一般的应急准备金，而是预留一定比例的象征性资金应付不时之需，同时预算法规定，政府在一定范围内可以超支，在出现特定经济问题时财政部长还可以动用应急预算资金。在大多数国家，动用准备金要经财政部长同意。由财政部长根据准备金和公共支出项目的情况，向议会提出申请，获得议会批准后方可支出。比如在澳大利亚，如果部门遇到紧急情况，部门首长要向财政部长提出追加资金的申请，财政部长视情况从准备金中解决部分追加支出。多年度支出规划近年来，多年度支出规划在发达国家越来越被认可。在OECD的大部分国家都有多年度支出规划。多年度支出规划是总的中期目标和年度预算的桥梁。由于政府机构规模的膨胀、政府行为对经济的影响以及当年预算活动的长远影响，政府需要一个多年度预算来适应情况的变化。这样，年度预算就可以与可行的财政目标保持一致，使中期财政目标分阶段完成。发达国家的多年度支出计划的编制基本是两种情况，第一种是具有法律效力的预算文件，需要提交议会审议批准，如加拿大、荷兰、美国；第二种是虽然提交议会讨论但不是法律文件，比如，奥地利、瑞典等，多年度预算计划提交议会但不必经议会批准。还有一些国家，虽然没有多年度预算或多年度计划，但采取其他方式保证年度预算与预算中期目标相一致。比如希腊虽然没有多年度预算，但要求每个年度预算必须与欧盟的“经济趋同计划”保持一致，以实现马约所规定的财政目标。爱尔兰也没有中期支出计划，但要求各部门必须提早三到四年进行资金需求预测，这种预测每年都进行，并为经济和预算管理提供信息资料。从编制多年度支出规划的国家看，编制多年度支出规划主要有两个方面的意义：一是控制支出目标。从20世纪80年代中期起，跨年度支出规划体系从一种为新计划提供融资的机制转向改善支出控制和资源配置的工具。为此，要求多年度支出规划实现两个方面的目标：一方面，提供质量更高的经常性支出政策中期成本信息，为一年以上的政策变动留出余地；另一方面，能够揭示资本支出与未来经常性成本之间的联系。二是降低预算管理成本。比如，在澳大利亚等编制多年度预算的国家，多年度预算具有严明的纪律性，政府要将多年度预算公之于众，并以此承诺遵守财经纪律，控制支出增长。年度预算编制过程中，以多年度预算为蓝本，只考虑经济参数的变化和政策变化因素，对部门年度支出限额等不必要年年进行谈判，大大简化了行政管理，降低了管理成本。五、启示与分析通过对发达国家财政预算编制制度进行分析，结合我国目前的财政预算编制制度，我们最起码得出以下启示：第一，必须把预算编制质量放在预算编制首位。财政预算是公共需求的综合反映。要使财政预算能够较好地反映公共需求，预算编制制度就必须提供一种汇集各方面公共需求信息，并能够对各种信息的甄别、筛选、比较、反映的机制。从发达国家预算编制经验不难看出，预算编制是一个信息反复交换的过程。一般情况下，预算编制信息要在财政部门与支出部门之间进行反复交换，经过从上到下、从下到上多次反复和财政部门与支出部门之间多次磋商。这个过程是对财政预算反复论证的过程，是财政预算编制质量的重要保证。相对而言，我国目前财政预算编制质量还不够高，尤其在搜集公共信息、论证预算项目方面还缺乏可靠的制度保证、随意性比较大。为此，我国财政预算管理改革和预算法制建设应把规范预算编制程序，提高预算编制质量放在首位，力争使预算编制制度和机制逐渐与发达国家接轨，这是提高财政资源配置和运行效率的一项重要基础工作。第二，我国财政预算编制制度建设应在健全预算功能方面努力。从国外的财政预算编制制度来看，已经形成一套较为完整的制度体系和技术规范。从多样化的预算编制方法到严谨规范的预算程序，再到灵活有度的预算准备金制度，实现了财政预算管理法律性、规范性、灵活性的有机结合，使财政预算在依靠法律权威发挥资源配置和资金控制功能的同时，能够应对政治经济生活中的各种可变因素。反观我国财政预算制度，存在的主要问题是比较粗放、规范性、权威性不够，但另一方面，财政预算制度应对各种突发情况的能力也比较差、灵活性又不够，致使在某种程度上或某种情况下财政功能发挥不到位。因此，在推进我国财政预算制度改革过程中，应借鉴发达国家预算编制的具体经验，逐步法律性、原则性、政策性、灵活性有机结合的财政预算编制制度，使我国财政预算制度功能发挥得更充分。第三，应准确把握财政预算编制方法的发展规律，脚踏实地地推进我国财政预算编制制度改革。从发达国家的预算编制方法看，已经从合规性和政策性的预算编制方法发展到绩效预算的编制方法，从传统的资金控制为主转向以结果导向为主。财政预算编制方法的这种转变，是部门理财从控权到放权的一种阶段性提升，意味着财政预算管理理念由控制理财主体的权力为主转向依靠理财主体的自律和激励。这是财政预算制度发展和人们思想观念进步的结果，也是财政预算制度发展的一种必然趋向。吾庸置疑，我国财政预算管理改革之方向必然是建立起绩效导向型的财政预算制度。但同时又必须看到，我国财政预算管理改革尚处于初级阶段，面临的主要问题是解决财政预算管理规范性不够、严肃性不够的问题。当前最迫切的任务仍然是搞好部门预算改革，提高预算编制质量。这项改革到位，需要几年甚至更长的历史阶段。这是建立绩效导向型财政预算制度的一项基础性工程，待这项改革完成之后，才能向绩效预算阶段逐步推进。如果我们超越这个阶段，在部门预算尚不够规范的前提下过早实行绩效预算，很可能使财政预算管理改革走弯路、甚至失败。第三节 发达国家议会的财政预算审批制度 公共支出的立法控制是民主政治制度的显著特征。政府根据议会的法律授权管理、使用公共资金，是发达国家预算制度的重要原则。议会具体行使职权的方式方法上各个国家也不尽相同。一、议会审查财政预算的机构发达国家议会一般都下设若干个专门委员会，预算审查工作由一个或几个专门委员会负责。从审查预算的角度讲，委员会按照分工可以分为四类：一是预算委员会。大部分国家议会都设有预算委员会，美国、英国、日本、澳大利亚等参议院、众议院都分别设有预算委员会。预算委员会一般都由财政方面的专家组成，并且往往规模最大。比如，德国预算委员会由41名议员组成，在22个委员会中人数最多。预算委员会在预算审查中的作用很重要。在英、美等议会设有拨款委员会的国家，预算委员会主要负责审查总预算。在没有拨款委员会的国家，预算委员会会同其他各专门委员会审查总预算，也审查拨款法案，在审查预算中起管总的作用。由于预算委员会在预算审查中承担很大的工作量、发挥得作用比较大，在美国、日本等国，议会预算委员会每个议员背后都配备助手和工作人员，而且还设有专门为预算委员会提供信息服务的办公室。当然，有的国家不设预算委员会，但也有与预算委员会类似的机构。比如加拿大，议会中设有供应委员会，供应委员会由议会下设的经济、贸易等其他专门委员会抽调人员组成，在预算审查中发挥类似其他国家预算委员会的作用。二是各专业委员会。几乎所有国家议会都按照专业分工设有若干个专业委员会，比如美国就设有国防、农业、能源、教育、金融、司法等20个委员会（其中包括预算委员会和司法委员会），澳大利亚众议院设有A、B、C、D、E 5个专业预算委员会，专门负责有关部门的预算审查工作。在预算审查过程中，预算委员会要征求各专业委员会的意见。在设有预算委员会的国家，总预算经预算委员会审查后，具体支出预算往往要按口分到各专业委员会审查，最后再汇总到预算委员会。三是拨款委员会。美国、英国议会中设有拨款委员会。拨款委员会主要负责拨款的审查。在美国，拨款委员会下设13个小组委员会，参、众两院通过关于总预算的决议后，总统提交的拨款法案就要按口分到这13个小组委员会，由小组委员会进行审查，小组委员会对拨款法案的审查拥有实质性权力。四是其他委员会。议会中还设有一些负责财政预算事务的其他委员会，这以美国、英国较为典型。比如，美国参议院、众议院中都分别设有筹款委员会，专门负责税收、国债方面的审议和立法。美国众议院中还设有条律委员会，当参议院、众议院就预算问题发生分歧，条律委员会负责裁决并作出最后决定。二、议会审查财政预算的程序和内容从各国情况看，议会对财政预算审查，一般分四个阶段进行。 第一阶段，预算委员会审查总预算。在大多数国家，政府预算提交议会后，议会首先要对总预算进行审查。所谓总预算，一般是指关于下年度乃至未来五年的预算蓝本，其内容主要包括对下年度和未来五年的经济形势预测，下年度财政收入和支出额度，下年度赤字水平、举债情况和财政赤字总额，以及下年度各部门支出限额等。几乎在所有国家对总预算的审议都要通过一个决议，但这个决议并不作为法律，只是对拨款法案的制定有很强的约束作用。议会审查总预算主要由议会的预算委员会负责，有的国家预算委员会与各专业委员会一起审议。在此过程中，预算委员会要进行大量的听证、咨询和协商工作，经过若干个审议阶段而后再通过决议。以美国为例，审议总预算就要经过以下阶段：（1）2月份第一个星期一，议会接到总统提交预算草案以后就着手组织审议总预算。（2）2月15日之前，国会预算办公室要向国会预算委员会提交关于预算草案的报告。国会预算办公室主要是根据自己对经济和财政情况的掌握，对总统预算草案提出初步意见，供预算委员会参考。（3）在总统提交预算草案的6个星期之内，国会的各个委员会要向预算委员会提交关于总统预算案的意见。（4）4月1日之前，参、众两院的预算委员会要分别举行关于预算事项的听证会，听取政府官员和议会专家们的意见。在预算决议中预算委员会可以提出修改意见，两个预算委员会要提交一个格式统一的决议。这个决议是下一个财年乃至未来五年的预算蓝图，要包括下一个财年和未来五年支出限额、年度预算赤字以及总预算赤字规划、为达此目标所制定的规划以及参、众两院各委员会修改有关支出授权方面法律的指南。（5）4月15日之前，参、众两院全院大会要通过关于总统预算案协商一致的决议案。预算委员会提交预算决议后，参、众两院分别通过。之后，两院要分别委派谈判员就两院预算决议中的分歧进行谈判，最后形成一个内容一致的文本，这个文本至少要一半以上的谈判员签字才能生效。这个协商一致的文本要分别经两院多数投票通过。在众议院，这个决议被提交大会通过之前，要先由条律委员会认可并对一些分歧作最后的决定。在参议院，则根据预算法来处理一些分歧。这个协商一致的决议无需总统签字，但在预算中发挥的作用很大。其他国家也大致要经过类似的过程，但很多国家不像美国那样复杂。第二阶段，拨款委员会审查拨款法案。议会审查总预算之后，就进入审查拨款法案程序。拨款法案在发达国家预算管理中具有重要作用，一般拨款法案通过后就成为预算法律，具有法律强制力。拨款法案代表法律对财政支出的授权，一般根据政府部门的业务分工把业务相近的部门并在一起制定一个拨款法案，有的部门单独制定一个拨款法案。总之，每个预算年度要通过若干个拨款法案，各个国家不一样。比如，美国每年要通过外交、国防、农业、教育、能源等13个拨款法案。拨款法案内容一般包括拨款法案内容的总体介绍、部门（按口）职责的说明、支出项目、支出额度(在编制多年度预算的国家不仅包括下一年度的支出额度，也包括未来五年的支出额度)，以及关于部门资产和负债的总体情况、削减财政支出的说明、拨款委员会修改项目的说明等。拨款法案的支出项目一般分为两大类，一类为固定性拨款，已经有关法律授权、不用议会审议，但在拨款法案中要予以说明，在有关表格中要予以体现；一类是年度拨款，需要议会进行审议。年度拨款是议会审议拨款法案的主要内容。拨款法案的审议由于是议会审议预算的主要内容，因此，经过的时间较长、程序也较多。仍以美国为例，每年的5月15日，拨款委员会开始讨论年度拨款法案。参、众两院的拨款委员会把总预算分别交给13个小组委员会。13个小组委员会在各口（部门）的总限额之内讨论具体的支出项目。两院都有一个授权委员会，专门负责以司法形式进行支出授权。理想的结果是，所有的支出项目都在授权范围之内。但事实上，不可能所有项目都曾被司法授权，由此导致拨款委员会与司法委员会之间的一些分歧。6月10日之前，拨款委员会完成对年度拨款法案的讨论。在此过程中，拨款委员会可以召开听证会，也可以对一些项目做出修改。对于拨款委员会与授权委员会的分歧，众议院通过条律委员会来解决，参议院按照法律程序解决。最后，拨款法案在两院要经多数投票通过。6月15日之前，参众两院完成关于拨款法案的协商。两院要分别委派谈判员成立协商委员会就拨款法案中一些分歧进行协商，最后达成一致意见。这个一致的意见要经协商委员会半数以上同意。6月30日之前，年度拨款法案在两院要获多数通过。其他国家审议拨款法案程序也较多。比如加拿大，在正常情况下，拨款法案要在众议院讨论三次，然后报参议院，参议院讨论三次之后，才能报皇家认可。在日本，如果参议院与众议院就拨款法案的意见不一致，两院要派员举行联席会议，如果仍无法取得一致，就以众议院的意见作为国会的决定。英国批准政府预算的权力掌握在下院手中，上院通常会对下院的决定表示认可。下院将提交的年度财政预算草案交拨款委员会对支出项目进行审核，提出审核报告，经全体议会表决批准。第三阶段，议会大会表决通过预算。议会拨款委员会审议完拨款法案后，要提交议会全院通过，议会大会通过后完成议会审议程序。第四阶段，预算成为法律。预算经议会大会审议后如何成为法律，各国做法也不一样。基本上是两大类：第一类是经总统签字后才能成为法律。这以美国最为典型。总统在接到议会通过的预算10天之内可以做出以下选择：（1）签字同意，则拨款法案成为法律。（2）予以否决，发回国会就一些项目重新讨论。德国、法国等预算成为法律也需总统签字。第二类是无需总统签字。议会通过后即成为法律。英国对议定支出的部分，下院全体议会表决批准后，形成“拨款法”；收入预算和国债，形成“筹资法”。日本是众议院通过预算后自动成为法律。加拿大议会通过的预算，要象征性地经皇家认可才能成为法律。三、议会对财政预算的修正权由于各国的国情和政治制度不同，发达国家议会在审批财政预算过程中的权力大小也不一样。基本上是以下三种模式。第一，不受限制的权力。是指议会无须经政府同意即可直接修改预算。总统制国家往往属于这种模式，以美国、挪威、菲律宾等国最典型。第二，受限制的权力。是指议会修改预算的权力限制在规定的框架之内，通常只能在增加支出或减少收入的最大幅度内进行调整。这种权力受限制的程度各国不尽相同。比如，英国、法国和大多英联邦国家，议会不能提出增加支出的修正案，权力十分有限。由于这些国家政府通常是多数党控制的政府，会利用国会中的多数来反对这种修正。相反，在德国允许议会提出修正案，但只有在征得政府同意时方可。权力受限制的议会只能影响资源分配，并间接地影响运行管理。第三，平衡预算的权力。是指为了保持预算平衡，议会有权提出实现预算平衡的措施，包括增加和减少收支，但议会不审议具体的收支计划。比如芬兰即属于这种模式。芬兰议会的预算委员会负责预算平衡的审议，如果需要修正政府的预算案，预算委员会要向议会提交报告，国会会对预算进行讨论和表决。为了平衡预算，国会可以提出削减支出、增加税收、借债等措施和建议。四、分析与启示发达国家议会批准财政预算制度，是在其特殊的民主政治制度下形成的。我国与发达国家的政治制度不同，也不可能照搬。但发达国家的一些具体经验也昭示了预算管理的基本政体，从中我们可以得出以下启下。第一，要不断提高我国人大审议预算的效能。发达国家的议会审批模式，发挥着议会对预算修正的实质性作用。议会在审议预算过程中，往往要召开大量的听证会、咨询会，汇集方方面面的公共需求信息，这是议会发挥优化财政决策作用的机制保障。我国目前人民代表大会对财政预算的监督随着民主法治建设的推进和市场经济改革的深入，已经取得很大进步，但总体上还处在以程序性审议为主的阶段，实质性的制约作用还很不够。为此，应随着我国政治制度的不断完善和财政预算制度的改革，逐步改进我国的人大财政预算监督制度，探索在我国政治体制和制度之下的实质性人大预算监督机制，规范其程序、健全其法制、提高其效果，使我国的人大财政监督成为具有实质制约和决策权的制度。第二，要加强我国人大财政监督的制度建设。通过对发达国家议会审批财政预算制度进行分析并与我国现状相对照，不难发现，我国人大财政监督制度最大的不足主要表现在操作性制度的研究和构建上。由于我国人大财政监督制度尚处于探索阶段，我们对人大监督什么、怎么监督，财政预算公开什么、怎么公开，人大对财政预算怎么表决、表决什么等问题，需要在实践中不断探索。发达国家预算审批制度技术层面的具体经验，启示我们，人大财政监督制度建设不仅仅要取决于政治制度层面的完善，而且取决于技术操作层面上制度的完善和机制的改进。这应该成为我国议会财政预算审批制度改革的着力点。第三，要加强我国各级人大财政预算专业人才培养和专业机构建设。发达国家议会审议财政预算，除了依靠其发达的民主机制外，主要依靠的是一大批具有专业知识背景的专家议员以及议会所设的预算办公室和其他咨询机构。这使得议会对财政预算的审议能够建立在可靠的信息资料分析和较高的专业评价基础之上，这是议会监督能够被政府所认可的一个重要条件。议会对政府财政预算的监督事实上是知识博奕、信息博奕的过程，只有议会拥有对财政预算更多的知识、更多的信息，才可能修正政府的决策。我国人大财政监督，除了要加强制度建设外，最突出的就是还要解决好目前财政监督中机构不健全、人才匮乏、信息缺乏问题。一个专门化、专业化、专家型的人大财政监督队伍，必将给我国人大财政预算监督制度的发展带来希望。第四节 发达国家的财政预算执行制度在发达国家，议会通过的预算作为法律必须严格执行，任何人都无权擅自变更、修改。为了保证预算的严格执行，发达国家在长期的实践中形成了以国库单一账户体系为基础的国库集中收付制度，确保预算机构对财政资金运行实行强有力的控制。与此同时，发达国家的财政预算执行制度还充分考虑了如何调动各个部门的积极性，以节支增效和应对预算法案中没有预见的问题，为此，设计了较为可行的自由裁量权制度。一、以国库单一账户为基础的国库集中收付制度发达国家的国库集中收付制度是以国库单一账户体系为基础的。国库单一账户是指一个账户或一组彼此相关的帐户，通过这个账户政府可以完成所有支出。国库单一账户的优点是可以有效地监控资金流动，可以有效地集中现金余额。发达国家标准的国库单一账户一般按如下原则设置：一是各部门在中央银行开立账户，作为国库账户的附属机构。二是垂直管理系统的下属支出机构或者在中央银行开立账户，或者在商业银行开立账户，但无论在哪开立账户均须得到国库授权。三是支出机构账户均为零余额账户，进入这些账户的资金必须是经批准的预算支出。四是支出机构账户每天结算时自动清零。五是中央银行在每天结束前合并政府账户头寸，包括所有政府机构账户中的余额。在实践中，发达国家的国库单一帐户有多种做法。有的实行国库单一账户和集中会计控制，国库对资金运行的控制作用比较大。支出申请书被提交给国库，国库控制支出申请书并计划各项支出。比如，英国政府各预算部门没有自己的账户,支出票据经单位负责人签字后到国库相应的预算科目下报销，国库负责办理相应的手续，英格兰银行负责从国家账户向供应商拨款。并且，实行分项拨款，按照有关拨款法案分项核拨，保证专项专用。有的是国库的控制作用相对较弱。各项支出由负责支出的机构作出决策，但是通过国库单一账户来完成。比如，美国财政部在全国有6个地区性的支付中心,70个支付办公室负责预算的执行。政府部门对列入预算的项目需要向供应商支付货款时,先向财政部支付办公室发一个支付通知,支付办公室审核确认后,即向供应商开出支票,供应商凭支票到商业银行兑现,商业银行再将指标送美国联邦储备银行,美联储根据支票向商业银行支付款项,然后再将兑现后的支票送回财政部的财政管理局,财政管理局记账，完成整个支付程序。日本也属这种类型。政府各部部长负责根据议会通过的部门预算数额制定支付计划，财政部负责根据国库财力、收入和金融状况对计划进行核准，并向日本银行通报。在需要支付资金时，财政部负责支付的政府官员给日本银行开具支票，日本银行根据支票拨款。总之，国库单一帐户制度较好地实现了对现金的流动和控制，既没有剥夺支出机构的支出责任，又保证资金运行的安全和效率。二、具有法律刚性的财政预算执行制度在大多数发达国家财政预算执行的刚性都比较强，都规定只能在法定的支出限额内支出。议会在财政预算执行的刚性方面发挥着重要作用，具体主要有四个方面。一是临时拨款。按照财政预算程序，在预算年度开始时，如果议会未能及时制定出授权法案和拨款法案，或者拨款法案被总统否决，议会应参照上个预算年度开支情况，进行临时拨款，直到有关拨款法案通过为止。二是对税收、举债控制。在发达国家，对于增加税收和举借国债议会具有绝对的控制权，以此防止政府随意扩大支出，使纳税人的利益受损。比如在美国，只有众议院可以提出征税和举债法案，征税目的是“偿付国债，并筹划国防和全民福利”，政府和其他机构均无权提出征税、增税或者减税和举债。三是对支出调整的控制。在大多发达国家，支出调整的决定权保留在议会，特别是追加拨款极为严格，非经议会同意任何调整都不能进行。比如，美国在遇有自然灾害等特殊情况需要追加支出时，国会需追加拨款案。在不同预算帐户之间调拨资金必须得到国会的许可，在同一账户内调拨资金只需得到国会相关的委员会同意即可实施。按照有关规定，预算变更须经三分之一以上议员同意方为有效。未经议会批准而修订预算的行为，需负法律责任。英国对追加支出有严格规定，遇有突发事件，政府需要紧急款项时要向下院提出紧急补充预算，议会下院全院大会对紧急补充预算进行表决。年度预算法案通过后，部门如果要追加支出，首先经财政部审查，然后提交议会下院表决，在议会没通过前，任何人无权追加支出。在德国，追加预算首先要报财政部审核，再报议会审批，议会没有审批之前，包括首相在内，任何人都无权同意追加支出。四是定期的财政预算执行报告制度。为确保议会通过的预算得以执行，加强日常监督，各国都制定了财政预算执行报告制度，要求财政部长必须在预算执行一定时期后向国会报告预算执行情况。澳大利亚的财政部长必须发布月度中央政府资金往来报告，这一报告包括所有的资金往来，年内的预算估计数、本月预算执行情况、本年累计数据以及上年同期数据，同时还包括重大事项变动原因的解释以及对全年预算执行的影响。新西兰在预算执行过程中，政府需要提供两种报告：一方面各部必须向其部长和国库局提供月度监督报告，报告内容包括拨款类型、部门预算执行情况、现金流和资产负债表等，以及必须提供目前产出状况的季报，以便于监控预算执行的整体情况。另一方面，各部和政府向国会提交年度财务报告（政府还需要提交半年一次的财务报告）。除了政府半年报告，年度财务报告内容包括资产负债表、现金流量表、借债需求、承诺支出、紧急支出、会计政策等。三、制约有力的财政部门控制制度在发达国家，大多都非常重视财政部门在预算执行中的控制作用，让财政部门在财政预算执行中发挥“闸门”作用，既保证预算执行的严肃性、安全性，也赋予一定的灵活性。从发达国家的做法看，财政部门主要进行三个方面的控制。一是对其他部门财政支出事前控制。在法国、比利时、土耳其、希腊等一些国家，部门财政支出要先由财政部门授权，然后再支出。这种控制主要通过对部门派驻财政监督员的方式来实现。比如，在法国，财政部向每个部委都派有一名财政监察员。各部门所有支出都要经财政监察员签字同意，财政监察员签字之前要对财政支出的合规性、支出合同的有效性、计算的准确性、会计核算的正确性进行审核。如果发现有些方面不妥，财政监察员有权推迟拨款。比利时财政部也向各部门派有财政监督员。财政监督员负责监督部门支出情况，有权查阅全部文件和数据，审核所有超出规定数额的日常支出和津贴，并有权对财政支出提出建议。除这些控制以外，所有法定支出拨款必须由法定支出