城市化进程中农村宅基地置换问题研究毕业论文.doc

城市化进程中农村宅基地置换问题研究摘 要土地是非常稀缺的资源，目前我国的现代化进程造成了土地的供需之间尖锐的矛盾。如何在我国有限的土地资源供给条件下,既要保 障粮食安全,又要满足建设发展的要求 ，已经成为我国政府高度重 视的问题。2004年我国农村宅基地面积为0.152亿h，占建设用地的总面积的52.5% ,而同期全国农村人口减少了11%，农村人口的转移造成建设用地的闲置,农村土地浪费现象严重。十六届五中全会 提出，要统筹城乡发展，建立工业反哺农业、城市支持农村的机制， 特别是“十一五”是我国全面构建和谐社会、推进社会主义新农村建 设、加快社会主义现代化的关键时期。推进宅基地置换正是新农村建 设的重要组成部分。宅基地置换涉及到农村产业、农村居住状况、土地制度以及社会保障制度等的相关研究，从城乡统筹的角度，农村宅基地置换还涉及到城市与农村的统筹发展，政府、集体经济组织和农 户之间的协调发展。因此如何从系统的角度，完善宅基地流转，使用 制度、保护农户利益，并探讨宅基地置换的规范措施，研究意义重大。 关键词：宅基地置换 农户利益 土地制度 研究Abstract Land is a very scare resources,our countrys modernization process in the land of sharp contradictions between supply and demand.How Chinas limited land resources supply conditions,it is necessary to ensure food security and also satisfy the requirements of buliding and development,has become Chinas government attaches great importance to the issue.In 2004,Chinas rural house hm2 area of 0.152 million,accounting for the building of the total area of land to 52.5% compared with the rural population decreased by 11 percent,the rural population caused the transfer of idle land for construction purposes,serious waste of rural land.By the Fifth Plenary Session of the 16th,to coordinate urban and rural development,the establisnment of industry-financed agriculture and cities support rural mechanisms,in particular the11th Five-Year Plan is Chinas comprehensive building of a harmonious society,and promote the building of new socialist countryside,speed up socialist modernization The crucial period.Promote new rural house replacement is an important component of the building .Replacement involves house to rural industries,rural living conditions land system and social security system related research,from the perspective of urban and rural,rural house replacement also involves the co-ordination of urban and rural development,the government,the collective economic organizations and the coordinated development between the rural households.So how from the system point of view,the perfect house circulation,the use of the system to protect the interests of farmers,and replacementof house normative measures on great significance.Key words:The replacement of rural residential land household benefit land system research绪 论 选题的背景及意义 土地制度是农村的基础制度，土地问题事关农村改革发展的全局。十七届三中全会明确提出要“健全严格规范的农村土地管理制度”，对于农村土地的重要组成部分宅基地，也提出了完善制度、加强管理的要求。土地置换工作是一项巨大的工程，工作政策性强、影响面广，既关系到农村经济的健康持续发展，又关系到农民的切身利益和农村社会稳定，最终也影响到我国的新农村建设的整体进程。在现行土地制度下，土地承载着农民经济收入、满足就业、家庭养老、社会保障等多种功能，是农民赖以生存的基础。推动农村宅基地置换，不仅有利于城乡土地节约集约利用、农业规模经营，而且能够促进城乡空间布局优化、社会结构转型，还能有效扩大投资、拉动消费。农村宅基地量大面广，是土地资源利用的重要潜力所在，加强农村宅基地置换研究，显得尤其必要而紧迫。本文认为农村宅基地置换对于推进农民市民化进程、改善农民福祉、充分利用土地资源、促进地方经济发展都具有十分重要的意义。 选题目的农村宅基地既是农民的居住生活场所，又是农户家庭经济来源的组成部分。目前，农村宅基地存在着房屋新旧程度不一，宅基地发证面积以外空地较多，土地利用率低的状况。根据构建和谐社会、加快推进农村城市化建设的总体要求，应加快推进农村宅基地置换进程，以满足农民需求，提高农民生活质量。因此本文将通过对农村宅基地置换中有关情况作初浅分析，进行尝试性探讨。探索当前农村宅基地置换过程存在的问题，并对其进行原因分析，最后提出完善农村宅基地置换制度的对策和建议，加快推进农村宅基地的置换。 国内外研究综述 从相关研究来看，总体上都肯定了农村宅基地置换对于推进我国城镇化进程、统筹城乡发展、促进土地资源综合开发的重要作用。减少农民就要求实现劳动力的真正转移，要降低进城门槛，把农民真正变成市民，可以考虑让进城农民工把宅基地交给政府，让他们在城市能买到便宜的房子，把承包地流转给大的农户1; 改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题2; 农村内部人口集中居住需要发展宅基地置换，一边拆掉旧居，腾出土地转为农用地或工业、建设用地，一边扩大集中居住，避免土地资源浪费，这是好事情，还需要进一步探索3。面对农村宅基地置换城镇住房问题，学者们进行了广泛的研究和探索。农村宅基地置换是一个复杂的系统工程，是多方利益主体博弈的过程4; 宅基地置换效益是包括政府与农民双重经济行为主体下，包含经济、社会和生态在内的综合性效益5; 为了在宅基地使用权置换中实现公平公正，可以通过对利益相关者在宅基地使用权置换中的成本收益分析，寻求利益平衡的支点6; 政府应该从利益相关者的视野出发，建立健全的利益表达机制，公正的利益均衡机制，完善的社会保障机制7; 应分类实施，完善政策，推进农民住宅集聚进程8; 美国农村土地被迅速转换成宅基地，由于其增长是与周边城镇特点密切相关的，城市和县级规划者应合作以形成综合性区域的视点9; 地方政府有潜力有效管理农村宅基地的拓展，科学知识融入政府决策将对发展的影响变得越来越重要10; 日本中心家庭化正在推进过程中，无论从生活方面、土地空间方面、社会方面来讲，都有必要考虑可持续的农村住宅开发11。由于人口减少、高龄化、耕作放弃地的增加，一部分村落可能被废弃，应根据市镇村及小学校的规模，对扩展的社区进行再编，采取契约的方式对土地利用进行调整。12 关于宅基地置换模式，按照功能和特点，可分为园中村改造置换模式、土地整理置换模式、下山移民置换模式13; 按照政府与农民的主导关系，宅基地置换可划分为城镇化模式、项目带动模式、新农村建设模式14; 按照区域特点差异，宅基地置换可分为货币置换模式、异地住房置换、异地宅基地置换模式15。同时，嘉兴市由于两分两换政策的影响，而出现了具有一定影响力的嘉兴模式。在农村宅基地置换城镇住房的实证研究和模型分析方面，徐瑞祥等16采用直接市场价值法和间接评估法对宅基地置换城镇住房效益进行估算; 袁丰等17利用利益相关者沟通矩阵( SCM) 探讨了农村宅基地置换中各利益相关者的冲突和合作关系; 蒲方合18采用对利益相关者的农民和国家的成本收益进行利益平衡的分析方法; 张正芬等19采用收益成本分析方法评估了宅基地置换的实施效果以及政策实施过程。施建刚等20探讨了村集体作为经济人和地方政府作为经济人情况下的宅基地置换决策理论模型。曹新宇等21采用层次分析和模糊综合评价法建立了农民宅基地置换可行性评价体系。Seong Hoon Cho 等22利用空间计量模型，借助 GIS 技术，考察了农村土地开发的类型与密度。依据规划密度类型确定不同的住宅区域每英亩的住宅密度，并提出调整目前居住分区的建议。Patricia H 等23利用广义线性模型检验了关于农村宅基地拓展潜在驱动力的特定假设。 研究现状述评 美国、日本等发达国家在农村宅基地研究方面，主要关注宅基地可持续开发问题，村落被废弃后土地利用整理，农村宅基地拓展的驱动力、农村土地开发利用及其实证分析，合理统筹城乡规划，注重地方政府科学决策对有效管理农村宅基地拓展的重要性等方面，这些研究对于我们探讨农村宅基地置换城镇住房改革有一定的借鉴意义，即重视政府的科学决策，重视用计量方法分析相关影响因素，重视城乡统筹和农村宅基地的科学规划及可持续开发。从我国相关研究来看，总体上肯定了农村宅基地置换的重要意义，探索了宅基地置换的相关理念、规律、模式及利益机制，采用收益 成本分析、层次分析、利益相关者沟通矩阵等方法，描述了利益相关者的关系，探索了农村宅基地置换城镇住房的评估方法。但是，主要还是局限于定性研究和实证分析的方法探索方面，对于一些评估指标的确定缺乏大量的实际调查基础，收益 成本分析也缺乏大量相关数据支持，对于影响农村宅基地置换城镇住房的影响因素缺乏实证分析，对于宅基地置换城镇住房模式及其适用条件缺乏研究，对于全国具有重要影响的嘉兴“两分两换模式”运作机制及其实践效果缺乏系统的研究。因此，亟需加强农村宅基地置换城镇住房改革方面的实证研究，探索规律性的东西，评估实践效果，完善相关政策和法规。 未来关注的主要问题根据目前相关文献的分析，未来在农村宅基地置换城镇住房改革研究方面，主要应关注以下几个研究方向: 影响农民宅基地置换意愿选择的主要因素; 宅基地置换净收益状况分析;典型宅基地置换模式的实施效果; 政府主导模式下宅基地置换选择的主要影响因素; 农村宅基地置换城镇住房的模式选择及适用条件; 探索可操作性政策建议。为此，应着力探索以下几个方面的问题: 1 弄清农民宅基地置换城镇住房的心理决定因素，解决宅基地置换城镇住房的利益平衡关系及主要影响因素，为制定政策提供依据。 2 用量化方法评估典型置换模式实施效果，从多视角把握具体的优点和不足，综合分析其总体效益，为完善政策提供依据。 3 弄清宅基地置换模式选择及其适用条件，探求政府主导下影响宅基地置换城镇住房选择的主导因素，为实施宅基地置换城镇住房改革提供参考。 4 结合实证分析结论及案例研究，得出应用性政策建议，为政府决策提供依据。 研究方法(1)文献分析法：根据选题的需要，通过中国知网、维普资讯、OA图书馆、百度文库、万方等数据库，对相关的文献资料进行检索，查阅了大量的书刊、论文、研究报告等资料，经过整理与分析，形成文献综述，并为论文的进一步研究提供了很好的理论基础。(2)比较分析法：在对土地置换进行研究时，采用横向的世界范围内的比较，参照美国、日本等国家的先进经验和特点进行了横向的比较分析，通过这些比较分析，对相关问题的认识更加深入和全面。 1.农村宅基地使用权制度的历史考察 1.1土地改革阶段：土地农民所有 新中国成立初期，旨在彻底废除土地私有制和解放农村生产力的新中国土地改革运动随着 1950 年土地改革法的正式颁布拉开序幕。通过土地改革，农民取得了完整的土地所有权。这一时期土地产权的自由流动没有任何制度性障碍。1950 年到 1951 年间，全国范围内的农户几乎都领取了以户为单位发放的土地房产所有证。鉴于这一时期农民对土地享有完全所有权，国家仅向农民颁发土地房产所有证，并没有出台相应的法律法规来协调土地与房屋的关系。尽管如此，基于土地吸附原则，仍然可以确认房屋所有权与土地所有权的主体具有同一性，土地使用证和房产证两证合一即为明证。土地改革是一次自上而下的政治变迁，它从根本上结束了中国农村延续千年的封建土地私有制度，真正实现了历代农民“耕者有其田，居者有其屋”的梦想。通过土地改革确立的农民宅基地权利具有如下特点：（1）以农民个人为单位平均分配，以户为单位发放土地房产所有证；（2）实行宅基地无偿取得制度。 1.2农村合作化阶段：农地集体所有及宅基地农民所有 1952年全国土地改革基本完成以后，轰轰烈烈的农业合作化运动正式启动。在农业合作化过程中，互助组联合了农民的生产活动，初级社归并了农民的主要生产资料23，高级社则取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权，土地集体所有制正式取代了土地私有制。但是，高级合作社并没有改变农民对宅基地以及房屋享有所有权的利益格局。 1.3人民公社阶段：宅基地使用权诞生 高级农业生产合作社成立不久便普遍升级为政社合一的人民公社，之后国家在公社一级建立财政和农业银行机构，全额提取农业剩余，农业成为重工业所需原料和资金积累的来源。然而，另一个问题随之而来，即如何能够使农业持续不断地为工业发展提供支撑？在当时特定的时空背景下能够给出的最好答案只能是：永远把农民固定在土地上从事农业生产活动。 新中国成立初期，城乡之间人口是可以自由流动的，但工农业产品的剪刀差驱使大量的农村劳动力涌入城市。于是，国家先后出台了一系列政策法规控制人口的迁徙与流动。1958 年 1 月，国家颁布了户口登记条例。该条例首次将控制人口迁移的功能引入户籍管理，农民成为户籍制度最主要的控制对象。严密的户籍制度在城乡之间筑起了一道厚重的藩篱，阻断了农业人口向非农领域转移和向城市迁移的通道，从此中国步入了一个漫长的城乡二元分割体制时期。这一制度造成的直接结果是合作社社员对土地的严重依附和谋生手段的单一性24。为了将农民牢牢束缚和固定在土地上，国家对农民最重要的生活资料宅基地推行了无偿、无期限和严格限制流转的制度，消灭其商品属性。作为对当时户籍制度改革的呼应，1962 年中共八届十中全会通过了农村人民公社工作条例修正草案(简称人民公社 60 条)，将原属各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同其他生产资料全部无偿收归公社所有。草案同时规定土地包括自留地、自留山、宅基地等，一般不准出租或买卖。人民公社 60 条的出台标志着农村土地私有制的最后一块领地宅基地私有权退出历史舞台，完整的农村土地集体所有权制度最终得以建立，具有身份属性的成员权同时得以确立。应当指出的是，在农民失去土地以后，国家并未在农村建立社会保障制度，因此成员权就不可避免地打上了福利属性的烙印。1963年中央下达了关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知（简称通知），第一次使用了“宅基地喻文莉等：农村宅基地使用权制度嬗变的历史考察48 中国土地科学 2009 年 8 月 第 8 期使用权”的概念，并就宅基地相关问题作出了比较详细的规定，明确了农民对宅基地只有使用权而没有所有权，构筑起宅基地使用权制度的基本框架。通知严格限制宅基地的流转，但规定宅基地使用权可随房屋出卖而转移给新房主；关于宅基地的申请，通知规定实行无偿取得，以户为申请单位，以经社员大会讨论同意为必经程序；必须占有耕地时，应报县人民委员会批准。上述一系列规范性文件构筑了中国宅基地使用权制度的基本框架，宅基地使用权制度至此诞生。 1.4改革开放阶段：宅基地使用权制度的发展 改革开放后，农民生活水平的提高引发了对居住环境改善的需求，这一需求导致因扩建、新建住房而产生的宅基地面积无序扩张的趋势，给耕地保护带来了较大压力。在这一社会背景下，土地资源保护的立法显得异常迫切。因此，这一时期的宅基地立法重点是强化土地规划，保护土地资源。 1.4.1关于加强农村宅基地和建房管理的规定 1981年国务院发出关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知，要求农村建房用地必须统一规划、合理布局、节约用地。1982 年国务院又发布了村镇建房用地管理条例（简称条例）。该条例首次对宅基地面积作出了限制性规定，并要求村镇建房应当在村镇规划的统一指导下，有计划地进行；审批村镇建房用地，以村镇规划和用地标准为基本依据；社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。条例还从制度层面杜绝了出卖、出租房屋后再申请宅基地的现象。这些规定对其后的国家和地方立法产生了深远影响。1986 年制定的土地管理法第 38 条第 2 款规定“农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”1995 年原国家土地管理局顺应社会形势的变更，出台了确定土地所有权和使用权的若干规定，规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”至此土地闲置便成为宅基地使用权消灭的原因。 1.4.2关于宅基地使用权主体的规定 新中国成立后中国曾一度承认城镇居民取得农村宅基地使用权的合法性，1988年修订的土地管理法承认城镇非农业户居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离退休干部以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞有使用农村宅基地建房的权利。随着农村市场化进程的不断加快，城乡结合部的土地价格不断飙升，上述规定为炒卖城市周边集体土地大开方便之门，宅基地的隐性流转在广大城乡结合部已成为普遍现象，导致集体土地资源频频流失，耕地资源遭到破坏。于是，1998 年修订的土地管理法取消了城镇非农业居民在农村取得宅基地的规定。至此，城镇居民在农村建房买房的大门被关闭。这次修改还确立了宅基地使用权以户为单位的申请原则，明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地。2007 年通过的物权法对宅基地使用权制度并未做出任何突破。该法第153 条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。2. 城市化进程中农村宅基地置换的必要性 2.1宅基地置换是适应农村变化的需要随着城市化、工业化、市场化经济发展，农村劳动力结构和农民的生产生活方式发生了很大变化，农民住宅房居住的人员及劳动力产业结构发生了很大的变化。为了让农民居住的环境得到改善，生活水平得到进一步提高，安全得到更好的保障，有必要对农村宅基地进行置换，营造农民居住新社区。 2.2.宅基地置换有利于农村社会和谐和平安建设现在农村地区人员流动性较大，治安管理难度很高，建造农民新村后，使原来分散居住的农民改为集中居住，从治安角度来讲，从原来比较分散管理改为相对集中管理模式，为农村社区良好和谐的人际关系创造了条件,也可以大大减少偷窃或其他刑事案件的发生，安全系数相对提高。 2.3宅基地置换有利于提高农村土地利用率我国是一个人口多、耕地少的国家，通过宅基地置换，使土地资源重新得到更优化的配置。农业的经营方式可在家庭农场的基础上更好地发展农业专业化生产。要具备既有优质产粮基地，又有高档蔬菜和名贵花卉的基地；具备高档农业会所和农家乐基地。通过宅基地的置换，能够将多余的宅基地面积指标用于工业和商业的发展，缓解工业化过程中的土地供需矛盾。假如置换的土地被开发利用，能够吸纳许多农村劳动力，为农村富余劳动力解决就业，随着工业和商业经济的发展，可同时带动服务业的快速发展，这样不但拉动经济增长，也优化了产业结构，更好地提高了土地利用率。 2.4宅基地置换有利于推进城乡一体化进程通过宅基地置换，可以推动农村建房集聚、基础设施集聚、公共服务集聚进程，加快社区建设步伐，全面改善农民的居住环境，提高农民群众的生活质量，推进城乡居民的物质文明、精神文明建设。根据现在农村宅基地老屋居住的情况分析有以下几种有利条件：一是从年龄上看，以45岁以上中老年人员居多，既不想单户经营几亩农田，又有居住到环境优美、生活设施健全的农民居住新村的愿望；二是外来打工人员居住较多，已超过了本地居住人数，原来居住安静的环境和人身社会安定安全系数已经受到影响，所以向往住进相对安全的农民新村，而外来民工应建造外来人员居住中心；三是随着新农村建设的推进，人性化程度的提高，老年农民社会保障退休金在逐年增加已基本上能够适应居住向园区集中；四是随着社会老龄化，集中居住对居家养老等一些福利事业开展相对比较有利。使我们的农民有自己疗养休闲的好去处。3.当前农村宅基地置换过程中存在的问题分析 3.1农村宅基地置换缺乏依据 农村宅基地置换是一个系统工程，涉及拆旧房建新房、人口异地迁居、资产权益平衡等方方面面。就农村房屋拆迁而言，目前国家只对城市国有土地上的房屋拆迁有政策规定，而对农村集体土地上的房屋拆迁没有具体的政策规定，即便是实施移民工程的宅基地置换项目，国家也只对高山远山、水库库区、地质灾害频发地区的移民工程，其集中安置有一套比较完整的政策规定，而对近山移民的分散安置也没有具体的政策规定，推动农村宅基地置换缺乏政策保障。农村宅基地置换的一个重要作用，就是促进农村人口的转移转化，但有关宅基地只能在集体经济组织内部转让等规定，制约着周边自然村的人口迁居中心镇、中心村。同时，人口的转移势必带来承包地等生产资料的流转，农户如要永久性的放弃土地承包权，目前除了纳入征地范围的“土地换保障”模式，也没有其他的合理退出机制，也就是说，缺乏农户自愿永久放弃土地承包权的政策依据。这样，既不利于农民的转移转化，也不利于农村土地的规模化经营。 3.2土地管理城乡有别区域分割 我国宪法规定，城市土地“属于国家所有”，农村和城市郊区土地“属于集体所有”，城市和农村的土地分属不同法律约束、由不同机构管理，在土地使用功能上也有农用地和非农建设用地之分，在操作中需要对各种指标进行周转和平衡。从各地试点的情况看，宅基地置换的时序有“先建后拆”和“先拆后建”两种。“先建后拆”就涉及土地指标的周转问题，建造新的农村居民点，需要先占用一定面积的建设用地甚至是耕地或基本农田。由于受到城乡土地空间调整的严格限制、以及区域分割的传统体制影响，宅基地整理复垦指标与城镇建设用地占用指标挂钩机制尚在建立之中，土地指标难以实现跨区域的流转，仅凭目前单个行政区的有限指标，是难以满足大规模的用地指标需求的。“先拆后建”则面临着拆房农民的过渡房安置问题，如宅基地置换大规模铺开，置换农户的过渡性安置也是一大难题。与此同时，农村宅基地复垦政策也不够稳定，一定程度上影响了地方政府推动宅基地置换的积极性。 3.3农村宅基地置换融资渠道单一 在农村宅基地置换过程中，从规划建设农村新社区，到基础设施配套，需要大量的资金投入。在实践中，建设资金主要通过土地复垦指标费和相关配套补助资金以及置换土地的出让金等来平衡。但建设在前、复垦在后，并且土地复垦指标费和相关配套补助资金十分有限，置换土地的出让收益又具有时滞性和不确定性，短期内实现资金平衡的难度相当大。在实际操作中，主要有两种模式政府主导和村集体主导。在政府主导模式下，一般都是由政府投入资本金，成立投资开发公司，再到银行融资。由于政府财力有限，注册资本难以做大，投资开发公司的融资能力较弱，而且还存在融资担保主体缺失等问题。在村集体主导模式下，建设资金的筹措取决于集体经济实力。在欠发达地区，由于农户收入较低、集体经济薄弱，筹措建设资金的压力非常大，一般也是向银行申请贷款。除此之外，缺乏其他行之有效的融资方式。 3.4解决历史遗留问题难度大 虽然法律、法规及政策对农村宅基地的面积及其他权利进行了严格规定，但从实际情况来看，农村宅基地在管理上仍存在着诸多问题。如，农民在建成新房以后，以“祖上遗产”等为由，拒绝拆旧房，一户多宅等问题难以解决。再如，有的农民已在城镇买房置业，但仍保留着农村宅基地及住房，在农村旧房改造中，不想继续在农村建新房，也不愿拆掉旧房子，给宅基地的连片置换增加了不少难度；有的则已成为城镇居民，享有房改房等城镇住房保障政策，同时又保留继承得来的“祖屋”，在农村宅基地置换中，继续享受拆迁安置政策，造成社会的极大不公平。同时，受传统居住和生活方式影响，部分农民的“祖居地”观念一时难以转变，更愿意选择“有天有地”的联排房安置方式，以致于在同一农村居民点内，存在国有和集体两种不同的土地性质，随着土地制度改革的深入，可能会出现一定的利益落差，为构建和谐社会留下了诸多隐患。4.农村宅基地置换问题的原因分析 近年来, 随着债权在社会主义市场经济中优越地位的确立, 物权债权化趋势日益明显。农村宅基地作为一项物权, 是农村集体土地使用权的一种表现形式, 在“城乡一体化”发展较快的地区, 以农村宅基地为核心的农房和“小产权房”流转已经具有相当的规模。政府从粮食安全和可持续发展的战略角度出发,严禁非法占用农村集体土地进行房地产开发, 禁止农村宅基地交易, 对于严重违规的农村宅基地房给予强制拆除, 农村宅基地使用权流转是一个系统工程, 涉及到城市与乡村、政府与民间、农村集体经济组织与成员多个方面的利益, 牵涉到农民、村集体、乡镇政府、宅基地开发商等主体的关系。 4.1农村宅基地法规规章滞后且监管制度不健全 4.1.1农村宅基地及其附随房产交易的安全性得不到制度保障 农村宅基地属于不动产物权, 根据我国物权法的基本原理, 不动产物权的公示方式为登记, 未经登记不产生效力或不得对抗善意第三人。在我国城市的土地使用权和房产实行强制登记制度, 而农村的宅基地使用权及其附随房产的登记属于任意事项, 农民可以自由选择是否登记。社会公众难以从土地登记簿中知晓农村宅基地使用权及其附随房产的权属, 农民也难以通过外在的客观方式有效的监督政府、农村集体负责人等其他主体侵占宅基地使用权转让收益的行为。 4.1.2政府主导宅基地置换阻碍农村土地市场的建立 我国城市化进程中遭遇到严重的土地资源瓶颈,通过集约化土地利用而新增的农村土地资源具有越来越高的影子价格。由于新的巨大的潜在的获利机会的出现,而机会又无法在原有制度条件下实现, 因而诱发了制度的变迁行为。农村宅基地置换是诱发性农村土地制度变迁的客观要求,作为农村宅基地所有者的农村集体经济组织理应顺应该制度变迁的要求,采取主动措施负责农村宅基地的开发和流转,但由于法律的禁止性规定和农村集体经济组织主体的模糊性, 农村宅基地置换仍然由政府主导。这样一方面虽能维护农村宅基地的稳定性,但另一方面使农村宅基地使用权流转的收益难以反映土地的稀缺程度和边际收益。 4.1.3城乡二元户籍制度制约农村宅基地置换 随着社会主义市场经济体制的完善、社会主义新农村建设的开展和统筹城乡发展战略的推进, 划分“农业户口”和“非农业户口”、实行城乡分割的户籍管理二元结构,不仅限制了人们迁徙入籍的自由,而且阻碍了经济要素的自由流动。一方面,城镇居民等其他人员不得购买农村宅基地使用权;另一方面,农民在保有农村宅基地使用权的同时, 仍可购买城市商品房。这种对城、乡居民购置房产的限制性规定,阻隔了农村宅基地使用权在不同民事主体之间的流转, 加重了城市土地的负担, 妨碍了城乡一体化发展的进程。 4.1.4农村宅基地闲置浪费严重 农村宅基地的无偿使用和城市土地的高昂出让费,引诱了部分农村集体和农民违规圈占了农村宅基地,吸引了城镇居民等其他人员购置农民房屋和投资开发农村宅基地,从而产生了农村宅基地的超标准占用、一户多宅( 地基) 、闲置浪费、农村宅基地非法转让和“小产权房”屡禁不止等问题。在我国大部分农村, 其规划一般采取两种方式: 一是沿“线型”延伸, 即农民沿交通道路的地方建房居住; 二是呈“块状”扩张, 即新建住宅向村庄外发展。但由于政府对农村建设缺乏必要的监督和指导,农村建房呈无序发展状态, 农村外围新房林立, 农村内部破破烂烂,“空心村”现象严重,据有关资料统计,目前全国214 亿亩村庄建设用地中,“空心村”内宅基地闲置面积约占10% 15%25,而且出现建新房不拆旧、老宅基地过剩、继承宅基地闲置、迁出地宅基地闲置等多种多样的宅基地闲置类型26。 4.2社会诚信流失李玉兰案和画家罗毅和农民高强之间的案例都是根据我国农村宅基地使用权流转的禁止性法律规定作出裁决的,但都反映出法律的强制性规范和道德诚信的倡议性规范的冲突和对合同诚信原则的漠视。这种合法但不合理的法律裁决,不但伤害了当事人的感情,而且纵容了部分农民故意与相关有需求的善意当事人签订农村宅基地使用权及其附随房屋转让合同,而当资金流转困难解决或者其它特定目的实现之后,农民又可以诉请人民法院主张该合同的违法性和无效性, 从而扰乱了农村土地市场和流失了社会主义诚信。 4.3现行农村宅基地制度与社会现实的矛盾现行农村宅基地制度是一种僵化滞后的制度，明显与农村社会经济发展、进而与整个国家的社会经济发展不相适应，在现实生活中产生了种种混乱和矛盾。现行农村宅基地制度与社会现实的矛盾表现在三个方面. 4.3.1制度设计与社会现实的矛盾根据现行农村宅基地制度，不仅宅基地转让受到严格限制，而且地上建筑物及其附属设施转让也受到严格限制（转让对象仅限于本集体组织成员）。然而，在现实中，随着国家工业化、城市化进程的不断加快，城市居民购买农村宅基地、特别是“小产权”房现象日益普遍。据近年来村镇建设统计公报和国家统计局、国土资源部的有关资料，截止2007年上半年，“小产权”房已达现存全国村镇建筑面积330亿平方米的20%以上，即66亿平方米，如果以平均每户居住面积120平方米计算，则涉及5500万户居民的切身利益；若按户均3人计算，则涉及1亿6千5百万人的切身利益。到现在，“小产权”房至少涉及六分之一中国人的切身利益。对于农村“小产权”房，虽然隐性的交易市场早已形成，政府除了以不发土地使用证和房产证、禁止任何形式的金融抵押等手段人为地贬损“小产权”房的市场价值外，事实上并无有效措施遏制“小产权”房的发展。 4.3.2制度目标与社会现实的矛盾 现实中制度的社会实际绩效在很大程度上与制度设计者的预期相悖。制度设计者认为，禁止农村宅基地交易可以缓解对耕地的占用和破坏，节约土地资源。但是恰恰因为现行制度下的宅基地不能正常流转变现，使节约行为不具有利益刺激或激励效果，导致村民集体趋向于过度使用宅基地，致使农村宅基地只见增量而绝少退出，一户多宅已不是个别现象，闲置宅基地、空心村比比皆是。改革开放以来，我国工业化、城市化进程不断加快，大批农民涌入城市打工和居住，并且有一部分进城农民在城市已小有家产，使得农村宅基地的福利功能和社会保障功能不断弱化，在无法禁绝地下交易的情况下，对农村宅基地流转的人为限制导致了农村房产效用的贬损和价格的降低，大大损害了农民的切身利益。 4.3.3制度价值与社会现实的矛盾 现行农村宅基地制度仍然是人民公社六十条的翻版，在价值理念上仍然秉承了计划经济时代的秩序价值，以保护耕地、保障农民生活、维护农村集体社会秩序为制度的理想价值。然而，在市场经济体制下，农村经济活动空前活跃，农村人口流动远较计划经济时代频繁，农村集体已名存实亡，市场主体是农民而非集体。对市场主体行为施以种种人为的限制，必然延续城乡二元结构，造成城乡分割。阻碍城乡一体化和农村、农业的发展。 4.4现行农村宅基地制度造成了严重的利益冲突 目前，农村宅基地虽然隐性的地下流转根本无法禁绝，“小产权”房拥有者群体庞大，但现阶段却仍然无法打破禁区，开启农村宅基地私有化、市场化的闸门，其深层次的原因是关系到政府、房地产商、城市居民和农民的利益矛盾和利益博弈。所谓保护耕地和保障农民生存条件只是表面和技术层面上的问题。现行农村宅基地制度造成的利益冲突亦表现在三个方面。 4.4.1政府与农民的利益冲突 根据现行土地管理法的有关规定，要使用建设用地，除乡镇企业和农民建设住宅使用本集体的土地以及农村集体公益事业用地可为集体土地外，其余均需使用国有土地。而征地则是将农村集体土地转为国有土地的唯一途径，中央和地方政府在征地过程中的收益又远远多于集体和农民的征地补偿。特别是在城市近郊，征地多用于房地产开发，农民的宅基地被征收后，既丧失了重要的收入来源（出租收入），又无法获得与市场价格相应的补偿，从而在征地拆迁过程中积累了大量的社会矛盾。政府从征地与卖地中得到了大量的额外收益，卖地所得事实上已成为许多城市地方财政的绝对支柱。而当国家征地不再是农村宅基地流转的唯一方式时，房地产商则可以直接与农村集体组织或农民个人交涉土地买卖乃至合作开发，国家征地补偿就不得不向市场价格靠拢，客观上将大大地减少政府土地财政收益。 4.4.2房地产商与农民、政府的利益冲突 现行的建设用地征收与拍卖制度，将房地产商与政府的利益捆绑在了一起，房地产商得到了政府的大力支持。尽管如此，房地产商也希望摆脱建设用地国家征收的束缚，以便自行向农村集体或农民个人购地。果真采取这种方式，无疑能使房地产商和农民获得更多的利益，并且减少土地征收和拆迁过程中的社会矛盾，具有更高的效益。但同时却减少了政府在土地征收和拆迁过程中获得的额外经济利益，并可能造成房地产商和投机者纷纷到农村地区购房购地，囤积居奇，从而导致对农民新的剥夺和对房地产市场的冲击。 4.4.3城市居民与农民、政府的利益冲突 城市居民的态度分两类，一部分已经购买或者投资商品房的城市居民，他们希望房地产价格进一步高涨，从而使手中的房产不断升值。因而他们希望继续维持现行的农村宅基地制度，希望政府继续打压“小产权”房。一部分未购房或无力购房的城市居民，房地产价格上涨使其居者有其屋的梦想无法实现，其中有一部分被迫到农村购买了缺乏法律保障的“小产权”房，他们要求改革现行农村宅基地制度和使“小产权”房合法化的愿望最为迫切，因为非如此，他们将直接面临着与农民的冲突。而当前政府面临着两难困境，将农村宅基地还给农民，使“小产权”房合法化，就会造成城市房地产价格下降和卖地收入减少，从而直接损害政府利益；不将农村宅基地还给农民，继续打压“小产权”房，不仅难以抑制日益高涨的城市房价，将“小产权”房的拥有者置于不合法的困境，从而造成大量的、新的、无法处理的社会矛盾和司法难题。同时，无法禁绝的隐性地下市场不仅使政府损失大量的税收收入，也使新农村建设失去金融资金的有利支持27。5.农村宅基地置换问题的解决对策和思路分析 推动农村宅基地置换是一项系统工程，既是对传统宅基地观念的挑战，也是对现行宅基地政策的冲击；既是对农村生活居住方式的变革，也是对城乡利益格局的调整；既要有宏观层面的规划引导，也要有微观层面的机制设计；既要有资金实力作保障，又要对资源配置方式进行规范。 5.1加强农村宅基地置换的整体谋划 5.1.1统一认识，加强领导推动农村宅基地置换，能够促进城乡土地节约集约利用、空间优化布局、农业规模经营、社会结构转型。在金融危机背景下，还能有效扩大投资、拉动消费；如果同步创新体制机制，启动农村房地产市场，还能为新一轮的经济持续快速增长提供不竭的动力。为此，各级政府要统一思想，从推进浙江经济、社会、政府转型的高度，充分认识到推动农村宅基地置换的重要意义，并与新型城市化、新型工业化、统筹城乡和农村改革发展结合起来，加以整体谋划、统筹部署。 5.1.2整体谋划，分步实施农村作为一种空间聚落形态，是农村人口赖以生存、活动和发展的地域实体，是在特定的自然、经济、社会、历史条件下长期演变的产物，每个村庄的形成、发展、消亡有其自身的规律。推动农村宅基地置换也是基于这一规律，从新形势下土地资源高效利用的要求出发，进行村庄布局的空间整合，是一种基于现状基础的优化重组，而不是推倒一切重新建设。特别是在财政极其有限的条件下，推动农村宅基地置换不可能一步到位、一次性推进。所以宅基地置换是一项长期性的艰巨任务，需要整体谋划、分步推进。 5.2 编制专项规划分类指导宅基地置换推进农村宅基地置换，规划要先行。即按照撤并自然村、小山村，改造空心村、破旧村，建设城镇、农村新社区，形成中心镇、一般乡镇、中心村、保留村和特色自然村的村庄布局体系的思路，合理区分村庄用地利用类型，分类指导宅基地置换。 5.2.1城镇社区类型主要是城中村或位于中心城镇扩展范围内的城郊村。对条件适宜的此类农村居民点结合城市总体规划、土地利用总体规划，进行更新改造，完善基础设施和公共服务配套设施，实现就地“城市化”，完成由农村居民点向城镇社区的转变。重点：一是在城镇规划区范围内规划几个集中安置点，安置将来搬迁的农民，以改善人居环境，实现农村居民点用地集约化；二是安置点的规划建设统一纳入城镇控制性详细规划，统一规划、分步实施，并适当超前，留有一定的发展余地；三是安置点的规划建设中有供搬迁农民选择的余地，比如公寓楼、联建房。 5.2.2整村迁移类型主要是位于特殊区位（如高海拔、地质灾害易发区、水利工程建设影响区、风景区核心区、水源保护区等）、生产条件差、不利于经济发展的农村居民点。在这些特殊区域，水、电、路等基础设施条件很差，房屋布局分散、破旧不堪，且大部分年轻人已经迁移到其他地方。按照脱贫致富方针，对经济落后、交通不便、科教文卫等基础设施缺乏的农村居民点，考虑采取“整村搬迁，梯度转移，分散迁入”类型。重点：一是必须按照农户的经济条件和自身愿望，分别迁入集镇或中心村；二是在中心村、集镇，合理规划和建设住宅小区以供迁入；三是在中心村，鼓励采用村民自建、镇村代建等方式联合逐步建设组团型住宅小区。 5.2.3梳理盘活类型主要是聚居面积较大、区位较好，“空心村”、“路边村”、“条形村”等特征明显的农村居民点，先梳理出农村居民点内的空宅、副宅等闲置地、危房地，在统计和分析的基础上，做出相应的改造规划。通过梳理、改造、再利用，解决农村居民点占而未用、住宅闲而未用的问题，以提高农村居民点集约利用程度。重点：一是与整村迁移类型相结合，将尚能居住的房子以适当的价格提供给整村迁移中较贫困的、没有能力新建住房的农户；二是与“千村示范、万村整治”工程、生态村工程等建设相结合，通过改水、改厕、改路，达到道路硬化、墙面白化、环境绿化、卫生整洁、路灯亮化的要求，使农村公共基础设施和服务设施得到有效改善；三是与农户建房审批工作相结合，以拆除旧房腾空宅基地，来安排急需建房户，缓解用地紧张的矛盾；四是通过改建或重建等方式变成家庭作坊式产业的生产场所。 5.2.4乡村田园类型按照城乡居民生活方式的转变和休闲方式的就近化，在水、电、路等基础设施良好的区域，需要适度地保留有特色的田园型村落。传统的农村景观是以农田、林地为基质，以1-2层楼房、院落聚集形成居民点，以乡间小路、老街、沟渠等构成廊道。传统的农村居民点整理与利用中，需要运用生态工程技术，提高土地资源利用效率，实现自然、农业资源的可持续利用，集居住、生产、生态、旅游、休闲为一体，建设生态型居民点和田园型观光农业区。 5.3探索建立土地交易市场 5.3.1加快农村宅基地确权颁证宅基地使用权登记涉及农村千家万户，关系到广大农民的切身利益。加快宅基地使用权登记发证工作，是依法保护宅基地使用权人合法权益的重要措施，是加强农村宅基地管理的重要手段，是农村宅基地整理置换的重要基础，也是集体土地使用制度改革的前提条件。通过宅基地使用权登记发证，可以有效规范农村住宅建设，防止乱占滥用耕地，促进农村可持续发展。为此，要从贯彻落实科学发展、构建社会主义和谐和社会的高度，充分认识宅基地使用权登记发证工作的重要意义，加快推进农村土地确权登记颁证工作。 5.3.2探索农村宅基地利用方式国土资源部出台关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见，明确提出整理出来的农村宅基地，将“优先安排城乡用地增减挂钩周转指标给予配套”，为农村宅基地的创新利用提供了制度空间。为此，要稳定宅基地复垦政策，加大复垦支持力度，坚持城乡建设用地增减挂钩，新增宅基地整理复垦指标与城镇建设用地相互衔接，充分调动各地推进宅基地置换的积极性。具体可以农村土地整理为契机，进一步推进农村宅基地置换，通过农村宅基地使用权的空间置换，将农民分散居住的农村宅基地，按照规定的使用标准，置换到中心村、中心镇的农民集中居住区，集约节约出一定数量的农村建设用地。 5.3.3探索建立土地交易市场土地作为生产要素、作为不动产，增值是其本质，而流动是实现保值、增值的根本途径。为此，要学习和借鉴成都、重庆等地的经验，探索建立农村建设用地交易市场，其基本功能是集合农村建设用地使用权、建设用地指标及其载体的买方卖方，通过公开竞价确定价格、完成土地转让、配置建设用地资源。具体可在总结建设用地指标跨区域调剂经验的基础上，探索组建农村