【优秀毕业论文】地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究——以c市为例.pdf

湖南师范大学 硕士学位论文 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c市为例 姓名 唐频超 申请学位级别 硕士 专业 公共管理 指导教师 张润泽 201111 摘要 随着我国经济建设的发展 土地的重要性越发凸显 土地的供 给成为了调控经济发展最直接有效的手段 但随之而来的征地过程 中政府行为失范现象是全社会关注的焦点问题之一 城市化进程的 不断加速 使得征地的规模和密度也相应增长 从而引发一系列的 社会矛盾 更加剧了政府与失地农民之间的冲突 笔者分析政府在 征地过程中决策 执行及监管存在的失范行为 探析政府失范的原 因 并寻求解决途径 将有助于缓解目前紧张的社会矛盾 有利于 促进我国经济的和谐发展 本文的主体部分共分为四章 第一章为基本概念和基本理论概 述 介绍了本文的核心概念和基本理论 笔者首先对本文中涉及的 核心概念土地征收与土地征用 政府以及地方政府 地方政府职能 政府行为与政府行为失范等核心概念进行了专业的界定 然后介绍 了本文所涉及的基本理论依据 包括 土地产权制度 马克思主义 的地租理论 地价理论及土地市场理论 第二章以c 市为例 分析 了地方政府在征地过程中行为失范的主要表现 包括 存在盲目征 地和圈地的情况 对农民的安置补偿工作不到位 政府拆迁过程中 行为不规范 不能妥善解决与征地农民的冲突纠纷 征地过程中农 民知情权 参与度不够 第三章笔者深入分析了地方政府在征地过 程中行为失范的原因 包括 征地的法律法规不健全 征地的补偿 机制不完善 征地的监督制约机制不到位 征地的纠纷调解机制欠 缺 第四章为治理地方政府在征地过程中行为失范的主要对策 笔 者针对问题出现的原因 提出四条对策 包括 完善征地的法律法 i 规 建立多元化的补偿制度与机制 规范政府征地行为 加强征地 过程的监督制约 建立合理的征地纠纷调解机制 关键词 政府征地 行为失范 农民补偿 i i a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fc h i n a se c o n o m i cc o n s t r u c t i o n t h ei m p o r t a n c eo fl a n dm o r ep r o m i n e n t t h e s u p p l yo f l a n d d e v e l o p m e n tr e g u l a t i o no ft h ee c o n o m yh a sb e c o m et h em o s t d i r e c ta n de f f e c ti v em e a n s b u tt h ea c c o m p a n y i n gp r o c e s so f l a n da c q u isiti o nist h ep h e n o m e n o no f g o v e r n m e n tm is c o n d u c t f o c u so fa t t e n t i o no ft h e c o m m u n i t yo n e u r b a n i z a t i o n c o n ti n u e st oa c c e l e r a t e m a k i n gt h el a n do fa c o r r e s p o n d i n g i n c r e a s ei nt h es i z ea n dd e n s i t y t h u st r i g g e r i n gas e r i e so f 一 s o c i a l c o n f 上i c t s e x a c e r b a t e db yt h e g o v e r n m e n ta n dt h e c o n f li c tb e t w e e nl a n d l e s sp e a s a n t s t h ea u t h o ra n a l y z e st h e p r o c e s so fg o v e r n m e n td e c i s i o n m a k i n gi nl a n da c q u i s i t i o n i m p l e m e n t a t i o na n ds u p e r v i s i o no ft h ee x i s t e n c eo fa n o m i e a n o m i ea n a l y s i so ft h er e a s o n sf o rt h eg o v e r n m e n t a n dl o o k i n g f o ras o l u t i o n w i l lh e l pe a s et h ec u r r e n tt e n s i o ni ns o c i a l c o n f l i c t s a n dp r o m o t i n gt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n to fo u r e c o n o m y t h em a i no ft h a r t i c l e d i vd e di n t ofourmalnp a r t 1 sa r t l c l ei si d e d nf o r i f t h c h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e ro u t l i n e st h eb a s i cc o n c e p t sa n d b a s i ct h e o r y t h i sa r t i c l ei n t r o d u c e st h ec o r e c o n c e p t sa n d b a s i c t h e o r y if i r s tc o r ec o n c e p t si n v o l v e di nt h i s l a n d e x p r o p r i a t i o na n dl a n da c q u i s i t i o n g o v e r n m e n ta n dl o c a l g o v e r n m e n t l o c a lg o v e r n m e n tf u n c ti o n s g o v e r n m e n ta c ti o na n d g o v e r n m e n tm is c o n d u c ti nap r o f e s si o n a lc o r ec o n c e p t ss u c ha s d e f i n i t i o n a n dt h e ni n t r o d u c e st h eb a s i ct h e o r yi n v o l v e di n i i i t h i sb a s i s i n c l u d i n g l a n dp r o p e r t yr i g h t ss y s t e m t h e m a r x i s tt h e o r yo fr e n t p r e m i u ml a n dm a r k e tt h e o r yt h e o r y t h e s a m et i m e t h eg o v e r n m e n tp r o p o s e di nt h el a n da c q u i s i t i o n h df o l l o wt h ep r i n c i p l e t h a tt h e r i n c i p l e sofprocesss h o u l do l l o wt h ei n c l p l e t f l a tt n ep r l n c l p i e so i s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t s a f e g u a r dt h el e g i t i m a t er i g h t sa n d i n t e r e s t so ft h ep a r t i e st ot h ep r i n c i p l e sa n df e a s i b i l i t yo f t h ep r i n c i p l e t h es e c o n dc h a p t e rcc i t y f o re x a m p l e a n a l y s i s o ft h el o c a lg o v e r n m e n tm is c o n d u c t i nt h ec o u r s eo fl a n d a c q u i s i t i o nt h em a i np e r f o r m a n c e i n c l u d i n g l a n da c q u i s i t i o n a n de n c l o s u r eb l i n d l ys i t u a t i o n c o m p e n s a t i o na n dr e s e t t l e m e n t w o r kf o rf a r m e r si np l a c e g o v e r n m e n td u r i n gt h ed e m o l i t i o n o fi r r e g u l a r i t y c a nn o ts o l v et h ec o n f li c tw i t hf a r m e r sw h o s e l a n dd i s p u t e s l a n da c q u i s i t i o np r o c e s s o ft h ef a r m e r st h e r i g h tt ok n o w p a r t i c i p a t i o ni sn o te n o u g h c h a p t e r ii n d e p t h a n a l y s i s o fl o c a lg o v e r n m e n ti n l a n da c q u i s i t i o np r o c e s s m i s c o n d u c to fr e a s o n s i n c l u d i n g l a n da c q u i s i t i o nl a w sa n d r e g u l a t i o n sa r en o tp e r f e c t l a n da c q u i s i t i o nc o m p e n s a t i o n m e c h a n i s m sa r ei n a d e q u a t e l a n da c q u i s i t i o n s u p e r v i s i o na n d c o n t r o lm e c h a n i s m si np l a c e d i s p u t er e s o l u t i o n m e c h a n i s m sf o r l a n da c q u is i t i o nl a c k i n g c h a p t e ri vf o rt h et r e a t m e n to fl o c a l g o v e r n m e n t i nl a n da c q u i s i t i o np r o c e s s i nr e s p o n s et o m is c o n d u c t if o rt h ec a u s eo ft h ep r o b l e m p r o p o s e df o u r m e a s u r e si n c l u d e i m p r o v i n gr e l e v a n t l a w sa n dr e g u l a t i o n s s t a n d a r d i z et h eb e h a v i o ro ft h eg o v e r n m e n tl a n d e x p l o r en e w w a y s o f c o m p e n s a ti o n t h e e s t a b lis h m e n to fd i v e r s i f i e d c o m p e n s a ti o n m e c h a n is m s t r e n g t h e ns u p e r v i si o no fl a n d i v a c q u is i t i o np r o c e s sa n di m p r o v et h et r a n s p a r e n c yo f g o v e r n m e n t w o r k e f f e c ti v ep r o t e c ti o nt h ei n t e r e s t so f f a r m e r s t o e s t a b l i s har a t i o n a ll a n dd i s p u t er e s o l u t i o nm e c h a n i s m s k e y w o r d s g o v e r n m e n t l a n d m i s c o n d u c t c o m p e n s a t i o nf o r f a r m e r s v 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 绪论 一 研究背景与意义 一 研究背景 土地问题是中国农民问题的核心 对于中国农民而言土地不仅是财富 之源 同时还是民生之本 随着我国城市化进程的加快 失地农民问题 越来越突出 失地农民问题的实质就是失地农民的权益问题 我国大多数区域已经进入城市化的加速发展阶段 在当前的土地所 有制度下 将农地转为非农建设用地成为补充国有建设用地数量的一种 快速可行途径 大量的征地活动是从2 0 世纪9 0 年代初便开始产生的 有的是出于兴建工业园区以及房地产开发等用途 有的是出于公共基础 设施建设的需要 围绕在政府征地中的诸多利益纠葛也因为这样大规模 的征地活动而开始不断的激化 由于在市场经济逐步成熟的现代社会 作为一种重要的生产资料 土地的价值不断的凸显 所以 在这样的背 景之下 我们必须对政府在征地过程之中的作用和职能的发挥作出新的 认识 征地作为政府的一种行为 从政府行为的视野探讨目前失地农民的 权益保护问题是一个非常独特的视野 也是非常现实的角度 最近几年 来 由于政府在征地过程之中失范的行为造成基层大规模的群体性冲突 屡见不鲜 在一定的程度上 征地已经成为农村冲突事件爆发的根源之 一 是我国基层中最不稳定的因素 同时也是目前引发大家关注的社会 热点 不少地方 由于征地而引发的社会冲突以及暴力事件更是屡屡登 上报纸和杂志 地方政府的正常工作难以开展 甚至是受到极大的阻挠 可以说 大量发生的征地拆迁纠纷已严重影响了社会主义新农村的建设 的进程 影响了农村的经济发展和社会稳定 成为目前政府工作的难点 和社会的热点 本文就政府行为来分析政府在征地过程中的行为失范以 硕士学位论文 及造成的影响 并在此基础上探讨怎样规范政府的征地行为 保障农民 的合法权益 二 研究意义 在理论上 从目前已经获取的资料来看 目前学术界对于征地制 度以及征地补偿方面的研究较多 而把其放到从政府行为角度进行研 究的却不多见 选择此课题来进行研究 从一定的意义上说 笔者的 研究能够丰富和补充本研究的不足和缺陷 为研究该问题提供一个清 晰的思路和可供参考的研究成果 此外 理论可以指导实践 土地作 为不可再生资源 是人类社会赖以生存和发展的载体 也是城市发展 的第一要素 我国目前正处于全面建设小康社会 加快社会主义现代 化建设的关键时期 工业化 城镇化快速推进 建设用地供需矛盾十 分突出 既要保护有限的耕地资源 又要保障经济发展用地需求 是 土地工作的重要政策目标 地方政府在征地过程中如何行使职能需要 更多的理论作为指导 需要不断的分析问题 借鉴成果 不断推进理 论的完善和丰富 本文作为政府征地过程行为的理论研究 其成果具 有一定的考察价值 在现实上 我国的征地具有非常明显的历史性 地域性和政治性 我国的土地政策历经几个阶段 农村集体土地的权属情况非常复杂 农村土地承包情况也是不断变化 村 组 农户内部也存在一定历史 矛盾 而这些问题到征地时就会全部爆发出来 每个地域农民的生活 习惯不同 价值观念也不一致 如近郊和远郊的农民在对于补偿标准 和安置模式上就肯定会有不同意见 此外 征地也意味着当地利益的 重新分配 各级政府各部门乃至各村组都会争取自己最大的利益 如 不能妥善解决 轻则影响征地进程 重则引发社会稳定问题 因此 如何按照同一个政策去解决不同的矛盾 如何让同一个政策被不同观 点的人接受 如何使同一个政策照顾到各个方面的利益要求 这才是 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 实际征地过程中面临的难题 政府通过不断的调整政策最大程度的解 决普遍矛盾以完成征地 但同时也造成了政策在制定和执行方面的不 平衡 引发出新的矛盾 正是这种政府行为失范引发的恶性循环 使 征地问题层出不穷 信访案件难以答复 宏观分析提出的从制度上解决问题的方法 在短时间内是无法实 现的 然而我国的征地工作仍然在加速进行 面临的问题也日趋严峻 本文将以c 市的一些具体征地案例为依据 分析征地过程中具体问题 产生的背景原因和政府针对问题制定的政策 希望从中总结出规律 在印证前人宏观分析结果的同时 寻找在具体征地过程中尽可能避免 政府行为失范的方法 减少征地产生的社会矛盾 为经济发展保障高 效合理的土地供给 因此 本研究具有较高的现实价值 二 国内外文献综述 一 国外研究现状 土地征用权是一项宪法特别授予政府的公权力 意义为对私人 财产权最关键的管理 多数国家或者地区都在宪法中注明了土地征用 权的法律渊源 日本称为 土地收用 英国称作为 强制购买 美 国称作做 最高土地权的行使 德国和法国以及我国台湾地区叫做 土地征收 土地征用权行使的三原则包括了合理的征用范围 完 善的征用补偿以及正当的征用程序 土地征用若违背了这三个原则 就难以形成制约政府权力以及保障公民财产的制度 在事实上国家征 用权就可能成为的不受限制的权力 比较容易导致政府征用权滥用而 对公民财产权造成侵害 1 土地征用 在美国土地征用被成为 最高土地权的行使 e m i n e n t d o m a i n 意指 最高统治者在没有所有者同意的情况下 将财产用于公共目的 的权利 国家为此在社会中扮演重要角色 以便于获得公路 街道 硕士学位论文 公共事业设施和其它公共设施所需要的土地 德国的土地征用制度是 实现土地利用规划的重要手段 征地权的行使是由代表国家的政府机 关行使的 但公私法人或事业机构可以通过请求获得国家授予征地 权 该国认为土地征收是特定少数人为社会公益而被迫牺牲自己的权 益 因此除非公共福利之需 且经过与土地所有权人多次协商购买其 土地未果以外 一概不准轻易动用征地权 在加拿大 依据联邦及安 大略省征地法规定 征用土地是国家为了公共利益向私人收回土地的 一种强制权力 当征地机关向批准机关提出征地申请时 征地机关必 须通知将被征用的正式登记的土地所有者 并要在当地的定期报纸上 每周1 次 连续3 周公告有关征地内容 韩国于1 9 5 2 年公布了土地 征用法 1 9 5 9 年公布了土地征用法施行令和土地征用法施行规则 后经数次修订 现在韩国的土地征用活动均依据此3 项法规进行 韩 国在建设部设立了中央土地征用委员会 在直辖市及道设立地方土地 征用委员会 对土地征用的区域 补偿 时期等进行裁决 2 征地范围 土地征用是在公法上规定了政府代表国家对其他民事主体的土 地权利的强制性转移 而土地权利在私法上应受到充分保护 征用权 力与土地权利构成了法理上的冲突 作为此项 冲突 的妥协 是土 地征用只有在为满足公共利益时才能行使 以用地的公益性为其合法 性的唯一准则 各国对公共利益都做了具体规范 其立法体例为两种 其一为概括式规定 如德国 民法典 日本 土地征用法 其二为 列举兼概括式 如韩国 土地征收法 第二条中公益事业指 有关国 防 军事事业 铁路 公路 河川 港口 上下水道 电气 燃气 广播 气象观测等建设事业 国家或地方共同团体设立的办公场所 工厂 研究所 公园 市场等建设事业 国家或地方共同团体指派的 建设者 由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业 根据其它法 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 律可以征收或使用土地的事业 3 征地补偿标准 根据 公共负担面前人人平等 原则 选定被征用者为公共利益 作出了特别的牺牲 应由社会全体收益者对这种牺牲给予补偿 各国 在其相关法律中对征地补偿标准作了规定 一般以公平市场价格为基 准 例如美国 英国确定征地补偿标准 主要根据收用之前的市场交 易价格计算 德国规定征地补偿标准以官方公布收用决定时起 被征 收地当时交易价格为准 日本 韩国规定补偿价格的计算是以收用裁 决时近临类似土地交易价格为基准 再用物价变化率加以修正 4 征地程序 法律一方面要促进政府依法征地的开展 另一方面要促进个人与 政府 行政权与财产权的平衡 以制止被征用者过度的行使权利以及 政府权力被滥用 因此 就土地征用法律必须给出严格的程序规定 这种程序规定被认为是政府在征地权行使过程中所必然历经的程序 使用的措施以及必不可少的手续 以美国为例 美国的征地可以涵盖 以下几个程序 预备阶段 法院审理阶段 听政裁判阶段 提 请上诉阶段 最终裁定阶段 二 国内研究现状 从2 0 世纪9 0 年代以来 我国有不少的专家从各个研究视角研究 和分析征地制度中存在的问题 致力于构建新的征地制度 在征地过 程中用以处理出现的各种困难 特别在经济体制出现本质上的转变之 后 在征用土地方面 国家不能够再依据计划经济时代整体运用行政 的手段低偿或者无偿的得到土地的所有权 再把所征得土地的使用权 以市场配置的方式用较高的价格出售给用地单位 从中赚取较大的土 地收益 或在国家重点基础设施建设进行时单单考虑政府的负担 却 将这些负担转嫁给被征地的农民集体 所以 目前研究征地制度已成 硕士学位论文 为社会的热点和焦点 研究近段时间我国对于这一内容的研究文献来 看 主要存在以下观点 焦恒在 深化我国征地制度改革研究 四川大学 2 0 0 8 5 一文中研究了征地补偿的理论依据 性质以及原则 同时在借鉴了国 外的先进经验之后 提出了保障农民利益以及完善征地补偿制度的若 干建议和政策 该文的观点值得关注 朱米均在 我国征地制度市场化改革研究 南京农业大学 2 0 0 8 6 一文中从民事关系的角度 分析了我国的征地制度和国外 一些国家的区别 我国历来在法律上都存在重刑事而轻民事的问题 因此 该文提出了在征地的赔偿主体上必须扩大范围 在征地的客体 上必须更加明确 并提出了若干限制性的规定 明确了除了土地所有 权以外的其他权利也应成为征地的客体 陆佳在 试论征地制度中的利益衡平 南京师范大学 2 0 0 9 一文中认为 在市场经济体制转型之后 由于征地制度的调整没有配 套和适应 导致在征地过程中出现这样或者那样的问题 尤其是征 地过程中政府的利益调整不及时以及对失地农民补偿的缺失问题比 较严重 该研究的某些观点具有一定的创新性 赵恒坤在 政府不同征地目的与征地补偿策略的研究 浙江 大学 2 0 0 9 在吸收和借鉴国外的征地补偿的先进经验之后 对我国 的征地补偿制度以及存在的问题进行了全面的分析和研究 并且提出 了新的计算农民征地补偿的新的计算方法和计算依据 该文认为纯收 益还原法应该是较为合适的计算土地补偿费的方法 吴伶在 我国现阶段征地制度的缺陷及改进研究 西南财经 焦恒 深化我国征地制度改革研究 o 四川大学 2 0 0 8 0 5 朱米均 我国征地制度市场化改革研究 d 南京农业大学 2 0 0 8 0 6 陆佳 试论征地制度中的利益衡平 d 南京师范大学 2 0 0 9 0 1 赵恒坤 政府不同征地目的与征地补偿策略的研究 d 浙江大学 2 0 0 9 0 1 吴伶 我国现阶段征地制度的缺陷及改进研究 d 西南财经大学 2 0 0 7 0 4 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 大学 2 0 0 7 一文中对我国的农村土地价格进行了分析和量化之后 对农村的土地价格进行了全面的考评 同时分析了农村土地的社会价 值以及农民是社会保障价值和农村为社会提供粮食所带来的社会稳 定的价值 并分析了这三个价值在各个主体之间的利益分配和产权分 配关系 骆骋在 征地过程中征地补偿效用的博弈规则研究 暨南大 学 2 0 0 9 一文中分析比较农地征用补偿中安置补助费的确定方法后 认为地价系数法与法定安置补助费基本相符 提出安置补助费的确定 应以此两种方法加以确定 林秋蓉在 责任政府视野下我国征地制度研究 南京农业大 学 2 0 1 0 一文中认为国家征用土地不是向农民集体购买土地 而是 凭借国家权力来重新处置土地的所有权 因此征地费用应排除市场需 求使地价上升的市场经济条件下的征地问题研究影响 只应是对土地 使用权的补偿 即征地补偿费应是农民行使使用权期间物化在土地中 的劳动的补偿 严栋在 征地补偿与土地发展权分配 浙江大学 2 0 0 9 一 文中认为 市场经济的建立和发展 在客观上提出了土地必须成为商 品的要求 因此 应该由市场来确定其价格 所以 必须以市场的价 格来定土地的征用价格 必须改变国家原来征地按照土地用途的现实 收益来给予土地补偿的规定 确定更加科学的土地补偿办法 徐玉成在 论征地制度改革与农民权益保护 苏州大学 2 0 0 8 一文中认为国家建设征用土地制度应改为征购和自由购买制度 针对 不同性质的土地采取不同的征购办法 其征购价格应与未经开发的非 农产业用地的价格相一致 并用税收等措施对土地收益进行有效的调 骆骋 征地过程中征地补偿效用的博弈规则研究 d 暨南大学 2 0 0 9 0 3 林秋蓉 责任政府视野下我国征地制度研究 d 南京农业大学 2 0 1o 严栋 征地补偿与土地发展权分配 d 浙江大学 2 0 0 9 0 1 徐玉成 论征地制度改革与农民权益保护 d 苏州大学 2 0 0 8 1 1 硕士学位论文 节 防止社会不公 田应斌在 农村土地征收补偿制度研究 中南民族大学 2 0 0 8 一文中从社会安定的角度出发 认为由于农村的土地具有保障功能 所以在征地之后 政府必须给予农民合适的经济补偿 并用经济补偿 为农民购买社会保险 以保障失地农民的基本生活 这样做才可以有 效的化解农村的社会矛盾以及有效的维护社会的稳定和团结 以上研究分析了征地中存在的主要问题 并针对不同的问题 提 出了相应的措施建议 其研究成果为推进我国的征地制度改革奠定了 一定的理论基础 然而缺乏对我国的征地制度系统而深刻的分析 在 今后的研究中必须引起充分的重视 三 研究的主要内容与方法 一 研究的基本思路 笔者在本文的写作中采取理论指导实践的方式 先厘清了政府征 地行为的若干理论问题 对相关的概念和理论进行了界定和分析之 后 再以基本理论为依据 采取实地考察和走访的办法 将理论运用 到实践中去 以湖南c 市为考察对象 掌握大量的第一手的数据和资 料 结合实际情况 分析了征地过程中政府行为失范的表现 并对内 在的原因进行深入的分析和研究 最后 针对问题以及原因 提出自 己的建议 二 研究的主要内容 笔者以公共管理学的视角 以c 市政府征地行为为研究对象 在 进行实地调查和取证的前提之下 详细分析了征地过程中政府行为失 范的表现与原因 并提出征地过程中政府征地行为合理化建议 三 研究主要方法 1 文献资料法 文献资料是最基本的研究方法 因为本文更侧 重于理论性研究 因此资料查阅 分析 总结是主要研究方法 田应斌 农村土地征收补偿制度研究 d 中南民族大学 2 0 0 8 0 3 8 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 2 案例分析法 对典型案例进行细致 规范的分析以发现问题 寻求政府征地行为的不合理因素 本文通过几个在征地过程中影响较 大的政府出现的失范行为的分析 对目前在征地过程中出现的政府失 范行为及其影响作出全面的分析 并为寻求解决该问题的方法提供了 实践的基础 3 历史分析法和对比分析法 在查阅相关文献资料的基础上 运用历史分析 比较分析的方法 通过分析对比c 市征地中存在的问 题 探讨完善c 市征地的相关对策 4 实地访谈法 在研究区域相关部门查阅有关资料 对当地的 征地补偿安置标准 最低生活保障标准 经济发展等情况有一个较全 面的了解后 与当地有关部门有经验的工作人员进行座谈 听取他们 对c 市征地的看法及建议 硕士学位论文 第一章基本概念和基本理论概述 第一节核心概念界定 一 土地征收与土地征用 征收是指国家因某种需要 将个人或集体财产收归国有并一次性 给予补偿的行政行为 征收后财产所有权由个人或集体所有变为国 有 其本质区别在于所有权是否发生了转移 征用是指在一定时段内 国家因某种需要使用个人或集体财产并给予相应补偿的行政行为 征 用后财产所有权性质不变 土地征用亦称 征用土地 是指国家为了兴建厂矿 铁路 公路 港口 水利 国防工程等建设的需要 依法将集体所有的土地收归国 家使用的一项措施 我国原土地管理法规定 国家为了公共利益的 需要 能够依法对集体所有的土地实行征用 征用土地时 由用地 单位向被征用单位支付土地补偿费和安置补助费 而当前 政府重新 论释了土地征用的含义 2 0 0 4 年3 月1 4 日公布施行并生效的 宪法 修正案将原 宪法 第十条第三款 国家为了公共利益的需要 可以 依照法律规定对土地实行征用 修改为 国家为了公共利益的需要 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿 即将原来 的 土地征用 分解为 土地征收 和 土地征用 两种概念 本文中使用的 征地 是指狭义的 土地征用 即当前的 土 地征收 征地的主要特征是 第一 具有强制性 第二 征地是土 地所有权的转移 即由集体的土地转变为国有土地 第三 征用土地 时用地单位必须按规定向被征用单位支付土地补偿费和安置补助费 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 妥善安置农民的生产和生活 二 政府行为 政府行为是指国家各级行政机关及其公务人员为履行政府职 能而进行的各项行政活动的总称 它有两层涵义 第一层 政府 行为的主体是国家各级行政机关及其公务人员 所以 行政机构 设置是否合理完整 管理层次与幅度是否适中 组织结构中职责 权利配置是否科学 行政人员素质的高低等一系列内部因素直接 影响着政府的行为取向 第二层 政府行为是履行政府职能的活 动 行为研究着重研究地方政府的外部行为和内部管理行为 外 部行为是指地方政府对地方社会事务的公共管理行为 重点探讨 地方政府如何依法行政 地方政府的内部管理行为 包括对地方 公务员的管理和对地方财政的管理 行为研究的目的在于弄清地 方政府各种管理行为之间的区别与联系 认识内部管理对完成地 方政府职责的重要意义 三 政府行为失范 失范 指规范的缺失或丧失 具体指旧有的价值观念和行为 被普遍否定或遇到严重的破坏 逐渐失去对社会成员的约束力 新的 价值观念和行为模式未被普遍接受或尚未形成 不具有对社会成员的 有效约束力 使得社会成员的行为缺乏明确的社会规范约束 形成社 会规范权威失落 社会规范真空或规范冲突这样一种社会状态 而政 府行为失范 则是指政府的行政行为在缺乏有效监督的情况下 不受 既定政策和法律 法规的限制 而使自己的行政行为偏离公共行政目 的 本文试对政府征地过程中的失范行为与规范措施进行阐述 黄朝明 征地收益分配研究 m 北京 中国农业科学技术出版社 2 0 0 8 p 1 1 2 李龙浩 土地问题的制度分析一一以政府行为为研究视角 m 北京 地质出版社 2 0 0 7 p 3 2 1 硕士学位论文 第二节基本理论辨识 一 土地产权制度 土地征收的实质是土地所有权权利的转移 因此 明确和完善土 地产权 才能合理补偿以及合理分配补偿款 避免法律纠纷 维护失 地农民的合法权益 什么是产权 产权经济学的解释是 产权就是在 一系列可选择的排他性行为中作出选择的权利 可以这样认为如果私 人拥有一块土地的产权 就意味着他可以任意地使用和处分他所拥有 的土地 也就是说拥有土地的产权 任何人在不经允许的情况下不能 作任何使用 但是拥有土地并不是随心所欲的开发和利用 受城市规 划等多方面的限制 如果土地被征收 也是一种土地所有权的限制 在私有产权中 使用权的界限表现为土地本身固有的大小或性质 所 有者对使用权转让具有排他性 从这些权利中获得的收益是不受法律 或规章削减 约束或侵犯的 交换的权利意味着签订合约的权利 而产权可以通过不同的合约安排来进行交易 当然 这些权利之所以 得以进行交易 对所有者来说 交易的目的就是为了获得更高的收入 交易成本就是合约选择的局限条件 现在 我国集体土地产权是一种受歧视的产权 这不符合产权平 等这一市场交易的基本原则 在集体土地缺乏保护机制的条件下 失 地农民权利难以得到保护 而且这种产权制度阻碍了征地以及城市化 的顺利进行 所以应经快完善我国的土地产权制度 二 马克思主义的地租理论 马克思主义地租理论认为 地租是土地使用者由于使用土地而缴 给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值 马克思按照地 租产生的原因和条件的不同 将地租分为三类 级差地租 绝对地租 和垄断地租 于祥龙 城市化过程中征地问题的产权分析与政策建议 湖北农学院学报 2 0 0 9 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 级差地租i 是由土地的肥沃程度不同和位置差异引起的 级差地 租i i 是在同一块土地上连续投入等量资本 各等量资本之间的生产率 不同所产生超额利润转化形成的地租 绝对地租是土地所有者凭借对 土地私有权的垄断所取得的 土地产品市场价格高于社会生产价格的 一个差额 这个差额转化而形成的地租 垄断地租 是指由产品的垄 断价格带来的超额利润而转化成的地租 凡租用土地 都须缴纳绝对 地租 以作为土地所有权借以实现的经济形式 它与土地自然条件的 好坏和生产率的高低无关 这部分地租资本化的地价必须在土地征用 补偿中得以体现 级差地租是由于土地的自然 社会经济条件和土地投入的差异带 来的 土地征用的补偿应体现这种差异 正如马克思所说 从一个较 高级的社会经济形态的角度来看 个别对土地的私有权和一个人对另 一个人的私有权一样是十分荒谬的 甚至整个社会 一个民族 以至 一切同时存在的社会加在一起 都不是土地的所有者 他们只是土地 的占有者 土地的利用者 并且他们必须像好家长那样 把土地改良 传给后代 单纯法律上的土地所有权 不会为土地所有权人创造 任何地租 但他有权不让别人使用他的土地 直到经济关系能使土地 的利用给他提供一个货币额 三 社会冲突理论 社会冲突理论发源于西方社会学界 不同的学者对冲突所持的观 念不尽相同 美国社会学家帕森斯认为社会冲突是社会的一种病态表 现形式 社会的和谐平衡才是社会运行的常态 必须预防社会冲突的 发生 而德国社会学家齐美尔则认为社会是一个有机的整体 冲突是 社会日常互动的基本形式之一 美国社会学家科塞的冲突理论 其重 点研究社会冲突的起因 形式 制约因素及影响 是作为对结构功能 马克思 资本论 第三卷 第2 3 章 p 8 4 7 硕士学位论文 主义理论的反思和对立物提出的 科塞提出冲突的五项正功能 冲突 对社会与群体具有内部整合的功能 冲突对于社会与群体具有稳定的 功能 冲突对新社会与群体的形成具有促进功能 冲突对新规范和制 度的建立具有激发功能 冲突是一个社会中重要的平衡机制 由此科 塞提出要建立完善的社会安全阀制度 这种制度一方面可以发泄积累 的敌对情绪 另一方面 可以使统治者得到社会信息 体察民情 避 免灾难性冲突的爆发 破坏社会整个结构 在我国 征地拆迁中社会冲突的产生主要源自于相关利益群体对 于利益分配的不均 由于各方利益主体在博弈过程中无法达到均衡的 目标 使得某个博弈方采取改变决策行为的方式 产生偏离均衡博弈 结果的行为 即冲突的产生 具体表现形式为各种各样的抵抗拆迁 的行为 而这种抵抗征地拆迁的行为 从某种程度上来说 其是被征 地方宣泄不满的安全阀 以科塞的社会冲突理论作为基础来进行分析 发现 我国的社会机制属于相对稳定的类型 对于冲突基本采取的是 疏导和调整的方法 充分尊重人权 但由于国家本身非常庞大 各种 政策的执行力水平都不相同 在很多时候 冲突会被压抑 而一旦碰 到合适的宣泄口 便会发生 当冲突发生时 若仍不采取积极的手段 可能会导致更大的社会问题 这就是为什么国家重视 三农 问题的 原因 四 公共治理理论 对治理的关注 是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有 效解释当代公共决策的更加复杂和动态的过程而不断向前的 两 个最早的表现是2 0 世纪8 0 年代初的 地方治理 和产生于8 0 年代后期的 公司治理 运动 截至2 0 世纪9 0 年代 这些不同 的概念整合成一个更广泛的概念 公共治理 它把单独的公共 李军林 制度变迁的路径分析 m 北京 经济科学出版社 2 0 0 2 p 1 2 1 4 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 机构的公司治理与政策网络联系起来 通常涵括了公共部门的各 个层级 治理理论认为政府必须实现 善治 善治 是使公共利益 最大化的社会管理过程 它的本质特征在于是政府与公民对公共 生活的合作管理 它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极 参与 实现管理的民主化 治理理论要想在中国实现其善治的目 标 除去其本身理论的不足 同时还要受到我国现有国情的影响 中国传统政治文化根深蒂固 官本位思想严重 全能政府色彩浓 重 较少采取合作 互动的方式 同时 中国民间组织对政府的 依赖性较强 政治参与意识和能力较弱 但是治理理论提出的 善 治 模式 从某种角度讲可以成为中国政府改革的参照 因此 在政府征地过程中要实现 善治 必须加强公共治理的力度 克 服传统思想带来的影响 第三节地方政府及其职能 一 政府及地方政府的涵义 政府就是一个国家的统治机构 为维护和实现特定的公共利益 按照区域划分原则组织起来的 以暴力为后盾的政治统治和社会管理 组织 广义的政府是指国家的立法机关 行政机关和司法机关等公共机 关的总合 代表着社会公共权力 政府是国家权力机关的执行机关 是国家政权机构中的行政机关 即一个国家政权体系中依法享有行政 权力的组织体系 政府是国家公共行政权力的象征 承载体和实际行 为体 以政府名义发布的行政命令 行政决策 行政法规 行政司法 行政裁决 行政惩处 行政监察等等 在不违反宪法和有关法律的范 围内 都对所有规定的适用对象产生效力 并以国家武装力量为后盾 硕士学位论文 的强制执行 地方政府指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称 通常对 应于中央政府 在联邦制国家 即称 联邦制府 的称谓 汉语简 称 地方 中国的地方政府除特别行政区以外分为三级即省级 县 级和乡级 中国大陆地方政府自1 9 5 0 年开始至1 9 8 0 年代 除直辖市 以外 实际以三级为主 三级和四级并存 1 9 8 0 年代以后转为四级 为主 三级和四级并存 二 地方政府的基本职能 政府职能 亦称行政职能 是国家行政机关 依法对国家和社会 公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能 政府职能反映着 公共行政的基本内容和活动方向 是公共行政的本质表现 自1 9 9 4 年起 各级地方政府机构相继进行改革 改革的主要内 容和重点是 转变政府职能 实行政企分开 合理划分职权 理顺各 种关系 大力精兵简政 提高行政效率 具体来说 县级以上各级地 方人民政府的主要职能包括 1 执行本级人民代表大会及其常务委 员会的决议 以及上级行政机关的决议和命令 规定行政措施 发布 决议和命令 2 领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作 3 执行经济计划和预算 管理本行政区域内经济文化建设 民政 和公安等工作 4 依法任免和奖惩国家行政机关工作人员 5 保 护公共财产 维护社会秩序 保障公民权利 保障少数民族的平等权 利 6 监督所属各部门和下级人民政府的工作 7 办理上级国家 行政机关交办的其他事项 地方政府在征地过程中的职能是指根据 中华人民共和国土地管 理法 的规定 地方政府负责制定辖区范围内土地利用总体利用规划 并按规划申请建设用地 包括报国务院或省级人民政府批准征地及农 用地转用 根据省 自治区 直辖市人民政府制定的标准制定辖区内 地方政府在征地过程中的行为失范及其治理研究 以c 市为例 的征地补偿分类项目标准 即土地补偿费 安置补助费及地上附着物 补偿费的分类计算标准 另外 根据 中华人民共和国土地管理法 第四十六条 国家征收土地的 依照法定程序批准后 由县级以上地 方人民政府予以公告并组织实施 具体负责组织听证 调查 公示征 求意见 补偿 安置及信访维稳 土地的差异性决定了各个地方的集 体土地在生产力和经营水平 经济发展条件及社会观念上存在着较大 的差异性 因此 需要地方政府根据本地的实际经济水平和各种具体 的情况来实施征地的行为 三 地方政府的角色定位 政府角色是指政府在管理社会过程中应起的作用和应发挥的 职能 当政府行为不合乎其应有的功能时 就会发生政府角色的 缺位 错位和越位 市场经济兴起的政治含义 就是对政府 市场 企业等活动范围 作出界定 对各方的行为作出规范 中国的改革放权 在某种意义上 就是要重新认识和确定国家与社会的界限 不错 国家与社会的关系 处在动态的变化之中的 但无论处在什么样的时期和地域 国家功能 与社会功能总有合理科学的分工 并力求达致平衡 也就是说 政府 始终都承担着有限的但都是至关重要的社会公共职能 就算是世界上 较自由的市场经济 社会也不是完全听任市场自发作用的 政府的公 共职能与其互为补充的 当市场反应失灵或者有较大缺陷时 政府会 作出必要的积极的干预 即实施某种公共政策调控 作为对市场的外 部性 盲目性 自发性进行纠正和补充的最主要的手段 这种政府的 公共政策涉及到经济 政治 社会 文化各个领域 通过这种公共政 策的宏观调控 可以维护公平竞争和交易 优化产业结构和资源配置 保护生态环境 提供必要的社会公共品 缩小贫富分化 化解社会矛