强化税源管理促进县域税收健康发展.doc

云浮国税调研 2008年第 20 期云浮市国家税务局办公室 编发 签发人：陈耀光 云浮市税务学会秘书处强化税源管理促进县域税收健康发展县域经济作为国民经济的基本单元，是一种以县城为中心、以乡镇为纽带、以农村为腹地的区域经济，处于经济区划的最基层，是国民经济的区域基础和基本支柱。对县域的税源管理必须要立足县域的具体情况，把握管理尺度，体现科学和艺术的融合。作为税收管理的基础性工作，税源管理要与时俱进地立足收入与政策，讲求规划与设计，注重战略与创新，谋求发展与公平。本文以新兴县作为调查研究对象，探讨如何强化税源管理，引导县域税收健康发展。目前全国有2052个县域，县域间的经济状况相差非常悬殊，人民生活的差距以及社会发展水平的差距也非常之大。本文的研究对象新兴县，位于粤西山区，是广东省县域经济发展中一个有代表性的例子。据广东省2007年公布的数据显示，新兴县2007年GDP总量为69亿元，县域经济在广东省县域经济总量排名于中游位置，GDP年增长率为15.6%,略高于全省的增长率14.5%，发展速度比广东省的发展速度略快。这样的县在广东的县域中是较为典型的，它正处于崛起前的积蓄力量阶段，经济总量不大，但经济总量高速增长引起税源大量增加，税源管理中存在的问题也逐渐显露。下面笔者结合新兴县国税系统管辖的税源状况以及税源管理中存在的一些问题，对如何加强税源管理来促进县域税收的健康、持续发展进行探讨。一、新兴县的税源状况（一）农业比重较大、工业规模比重不高，国税税源匮乏。新兴县是全国持续高效农业示范区，农业对当地经济贡献较大。按现行税制来看，新兴县国税税收主要来源于第二产业中工业增加值，但工业增加值在全县经济比例并不高，第三产业在近五年来发展势头强劲，并占有一席之地。表一：新兴县2003-2007年产业经济及国税收入基本情况单位：亿元 项目年度GDP总量农业GDP农业GDP占GDP总量比例工业GDP工业GDP占GDP总量比例第三产业GDP第三产业GDP占GDP总量比例国税税收国税系统税收占GDP总量比例200337.3 14.3 38.34%8.8 23.59%13.0 34.85%1.11 2.98%200443.4 16.0 36.87%10.2 23.50%15.6 35.94%1.30 3.00%200552.5 19.0 36.19%13.7 26.10%18.0 34.29%1.42 2.70%200663.2 21.9 34.65%18.5 29.27%20.9 33.07%1.75 2.77%200769.0 26.7 38.70%25.9 37.54%24.4 35.36%2.21 3.20%从表一可以看出：1、农业GDP比例基本保持在34%-39%之间，比重较大。2、工业GDP比例由2003年的23.59%增长到2007年的37.54%，五年来年均增长2.79%，但即使到2007年底工业GDP仍低于农业GDP。3、第三产业GDP 比例也基本保持在33%-36%之间。在2006年以前，农业GDP、第三产业GDP都高于工业GDP，只有2007年三者之间比例接近1：1：1的情况。4、近五年，国税税收占GDP的比例（即宏观税负）介于2.7%-3.2%之间，同其他地区相比，该比例偏低。综上所述，由于新兴县工业规模不高，从而引致国税系统管辖的税源匮乏，也制约着国税系统税收的持续、健康增长。（二）支柱产业单一、重点税源企业数量偏少。1、支柱产业较为单一，潜在产业渐渐形成。不锈钢餐厨具制造业已成为新兴县最具特色的支柱产业及重点税源，2007年全县不锈钢行业实现税收占全县国税系统总税收收入39%。同时不锈钢行业也带动了与之配套的模具、五金、木制品、玻璃制品、塑料和印刷包装等多个行业的发展，形成了一个社会化协作、专业化分工的大生产局面。虽然有了较为稳定的税源格局，但仅仅依靠单一的不锈钢行业难以实现经济、税收的协调发展。随着招商引资力度的深入，第二产业正在崛起，税源税基逐步扩大。近两年来，逐步形成了发展前景较好的陶瓷、生物制药行业，以及有一定企业数量、规模的纸品、皮具、食品加工、制衣等行业。2、重点税源企业数量偏少，反映出重点税源规模较小。 表二：新兴县国税系统2007年重点税源分布情况单位：万元企业税收收入企业户数税收收入总量占当年税收总量比例重点税源行业分布2000万元以上000%1000-2000万元6806036%供电1户、烟草1户、生物制药1户、不锈钢3户500-1000万元215867%不锈钢2户300-500万元28154%不锈钢1户、金融1户200-300万元820339%不锈钢3户、房地产1户、陶瓷1户、塑料制品1户、饲料企业1户、松香1户100-200万元79774%不锈钢3户、食品加工3户、商业零售1户小计251347161%从表二可以看出：第一，没有一户企业年度税收总量超过2000万元，超过1000万元的也只有6户，税收总量介于300-1000万元的企业仅有4户。第二，中等税源100-300万元的企业有15户，比例较低。第三，超100万元以上的重点税源企业25户，其税收贡献率为61%。说明了新兴县重点税源企业数量偏少，税源规模较小。（三）加快产业转移，为培植新税源促进税收增长奠定基础。佛山顺德（云浮新兴新城）产业转移工业园已于2006年初落户新兴县。目前，已有16个项目签订了入园投资合同，适合发展电子通讯、纺织服装、五金机械、新型建材、生物医药等二类工业。新兴县将实现以“园区经济”带动县域经济又好又快发展，预计到2009年园区内首批企业将会开始生产经营。随着县政府招商引资力度的加大，大量二类工业将会落户新兴，届时新兴县的工业将会得到壮大和发展，新增税源稳步上升，为国税增收奠定坚实基础。二、税源管理中存在的问题（一）税源税基掌握欠清晰，税源管理缺乏细化。“应收尽收”是依法治税的基本要求和根本准则，而“应收”的标准主要取决于企业生产经营情况。如果不清楚企业的税源变化情况，又怎能谈得上“应收尽收”呢？就目前的税源管理现状来看，一般只注重对纳税人税务登记、申报征收、发票发售等涉及纳税事宜的静态管理。对实际的税源情况掌握不够细，对纳税人纳税申报的真实性缺乏有效的跟踪、监控管理。尤其是对重点税源的掌握与管理，比较肤浅被动，只是表面上了解企业的生产经营、税款实现和缴纳情况，没有认真挖掘深层次问题。实行的是粗放型控管，横管不到边，纵理不到底，没有实现真正意义的税源管理。正是由于对税源税基掌握不够清楚，容易造成漏征漏管，可能造成“管到的要交税，没管到的不用交税”的局面，破坏了公平税收环境和正常的税收经济秩序。（二）税源监控乏力，存在税收流失现象。税源所依存的经济基础和社会环境已发生变化，税源的流动性和可变性大为增加，税源失控现象也就不可避免。具体表现在以下几个方面：一是个体工商户管理不到位。个体工商户数量庞大、区域分散、流动性强、开业停业变化快，纳税户数难于准确掌握，而且多采用大量现金交易，逃避了税源监控，税收流失也就难以避免了。同时税务管理缺位，人员设置相对较少，不了解个体经营规模，对税源的产生、变化情况缺乏应有的了解和监控，出现漏征漏管户的现象。二是部分小规模纳税人尤其是私营企业账证管理混乱。私营企业会计工作仍相当薄弱，随意性比较大，增加了税务机关查账征收的难度，由此造成税收流失。三是工业企业利用灵活的经营手段转移、逃避税收。目前，新兴县工业企业出口依存程度较高，企业通过境外关联公司采用“高进低出”、“高进高出”、“资本弱化”等方式，要么增大材料成本，要么减少销售收入、要么增大税前列支财务费用，造成利润转移而逃避企业所得税，或是逃避增值税，造成税收流失。四是商业一般纳税人税收流失不同程度存在。购进货物未付完款即抵扣进项税，利用预收账款、分期收款发出商品等科目隐瞒收入，私设金库进行账外经营，将购进货物或自产、加工产品用于非应税项目，发生非正常损失不作进项税转出等，造成税收流失。（三）税源分析与预测浮于表面。开展税源分析与预测，对于实现应收尽收、促进依法治税具有十分重要的意义。但长期以来，税源分析预测主要采用“入库数+增减因素”法，只是对入库数进行简单的比较，并机械地通过入库税款的变化查找变化的原因，而不是主动地分析纳税人的经济税收指标来掌握税源变化的规律，缺乏对纳税人纳税能力的科学分析和测算。首先重视程度不够。收入偏紧时对税源分析工作重视程度高，收入偏松时，会放松税源分析工作。其次预测结果准确性低。税源分析工作受人为因素、主观因素影响较大，预测结果真实性、可靠性低，存在税源分析不准，导致税收计划制定、分配的不合理，影响了应收尽收原则的全面贯彻实施。最后超前性不够。税源分析工作只有做到提前谋划，才能掌握主动，安排好计划分配及调度工作。但在实际工作中则做不到未雨绸缪提前开展税源分析，而是“亡羊补牢”的事后算账，使税收工作处于被动。（四）农业企业税收管理意识淡薄，形成管理真空。不管是增值税暂行条例，还是企业所得税法，对农业企业的生产经营行为给予较多税收优惠政策。有鉴于此，税务机关一般都不愿投入较多的精力去管理、摸清、掌握这个行业。新兴县作为农业大县，上规模的农业企业比比皆是。一直以来，税务机关对农业企业税收管理的不重视，导致税收管理真空，形成了农业企业税收意识淡薄，没有从根本上认识哪些属于应税项目？哪些属于免税项目？造成了一概而论的思维，认为只要是农业企业都属于免税范围。其实不然，在日常管理中也发现，农业企业仍然经营着许多应税项目，农业企业与其关联企业之间仍存在着非独立价格的农副产品交易。其后果有两种：一是漏征漏管的应税项目导致税收流失；二是关联企业间非独立价格交易的农副产品减少了下一环节（农副产品加工业）的应交税金。（五）部分税务人员没有真正树立爱岗敬业精神。部分税务干部的积极性、自觉性、主动性、开创性等精神面貌，暂时还不足以支撑整体性大规模的税源精细化管理潮流。在工作中普遍存在着思想不重视、业务不精通、技能不先进的税务人员，从而形成了百分之二十的业务骨干承担百分之八十的业务工作量，也导致责任心越强、积极性越高的税务人员工作量越大，爱岗不敬业的人员仍然存在。三、强化税源管理促进县域税收发展的思考新兴县的经济发展情况，在广东省内的县域具有很强的代表性。同样，其税源现状和存在问题也是很多县域国税部门需要面对的现状。要使国税系统的税收健康、持续增长，不但要勇于正视国税系统所管辖的税源匮乏的局面，还要不断结合税源管理中出现的新情况、新问题，不断探索研究，构建起一个多层次、全方位、科学有效的“税源监控、税源分析、税负管理、行业分类”的良性互动管理体系。采取有效措施加强税源控管工作，确保国家税收“颗粒归仓”。（一）树立全局性意识加强税源管理。经济决定税收，税收来源于税源，强化税源管理就必须树立从经济到税收、从管理到增效、从服务到增收的全局性思想观念。1、重视税收经济分析。要定期召集征收、管理、稽查等部门进行信息交流，多角度、深层次进行税收分析。在税收分析中加入经济分析，通过对各相关经济和生产指标对比，将税收征管质量与税源质量和生产指标有机结合起来，从整体税收质量的角度对各区域间税收情况进行综合评价，从而为有针对性的加强税收管理的合理性提供了依据。2、树立团队意识，确立全员管理的思想。要纠正认为税源管理仅仅只是税收管理员的职责的错误认识，切实改变把强化税源管理工作局限于税务管理员的状态。要坚持分工协作的原理，把税源管理工作进行合理分解，人人负责，个个努力，形成合力，充分发挥税源管理工作的整体效能。3、树立以管促收的观念。在经济税源和税收制度既定的情况下，税收管理水平决定税收规模，必须在思想上真正重视税源管理工作，并长抓不懈，切实克服消极应付状态。4、树立服务型管理理念。优化纳税服务，树立执法为民的思想，变过去管理型向服务型转变，准确地把握为纳税人服务的内涵，心怀纳税人，掌握好执法权，用好执法权。（二）倡导科学化理念加强税源分析。税源分析的过程中要了解哪些是经常性税源，哪些是一次性税源，哪些是主要税源，哪些是辅助税源，哪些税源有增长潜力，哪些税源潜力不大，等等，从中了解经济发展状况和纳税人的生产经营情况。1、掌握税源分析的方法。要做到眼勤、腿勤、手勤，嘴勤，认真负责，勤于思考，把户内静态分析与户外深入纳税户实施税源跟踪或动态管理紧密结合起来，积极主动地掌握税源情况，并善于从调查分析中发现问题，采取有针对性的措施。2、加强税源分析的广度。要从税种分布、税收规模、地区分布、注册类型和行业分布五个方面进行调查和分析，不断更新税源档案，全面反映了所有税源的基本情况，折射出经济结构调整的走向和区域经济发展的成效。同时要注意挖掘和发现新的税收增长点，培植新的税源，注重对潜在税源监控，及时掌握新税源、新项目情况，将新增税源、潜在税源及时转化为现实的税收。3、加深税源分析的深度。例如在新兴县的税源管理中，根据新兴县税源分布特点，对年应纳税额在100万元以上的重点税源企业的经济效益和税负情况进行横向和纵向跟踪分析。对重点税源企业在生产和经营方面发生变动、或受国家税收政策变化等因素造成税收与上月以及与上年同期对比的增减变化进行分析，发现变动异常的要及时报告，预测可能对税收产生的影响。针对企业税源的发展变化情况，提出税源管理建议，提高精细化管理水平。 （三）采用动态化方式加强税源监控。对税源的监控必须是动态的。了解纳税人的“活情况”，只有靠主动出击，监控到户，责任到人，才能掌握第一手资料，变“事后才知”为“事前应知”，变“被动管理”为“主动管理”。如果只停留在对表、证、单、书的管理上，就无法实现真正意义上的监控。随着征收管理中纳税主体、课税对象、纳税环节、收入来源等的变化，都要求税务部门必须建立动态的税源监控体系，减少税收流失。1、健全户籍管理档案。要建立各类型纳税户分税种、税源台账，将纳税人的税务登记资料、财务报表、纳税申报表、财务规章制度、有关合同章程等资料搜集、整理、分析、归档。设立并汇总填写税源结构统计表 、各类纳税户经济指标分析表，综合反映所管纳税户实有户数、应纳税户数、应纳税款，以及纳税户纳税情况、欠税情况、减免税情况。2、加强与其他部门的信息交流。要加强税务部门与工商、金融、海关、外汇管理、财政等部门的信息交流，及时、准确、全面地了解纳税人信息、监控税源动态变化，尽量减少漏征漏管户，防止税收流失。3、实现对税源的“全程监控”。税收管理员要根据税源企业的不同类别，定期到企业了解企业的生产经营情况，通过企业销售数量、价格、主要原材料的购进价格、数量变化及趋势，分析其对税收的影响。通过对企业的能耗、物耗变化的对比分析，判断企业申报的准确性和真实性等。对久亏不倒企业、零利润企业、微利申报企业等要切实加强监控管理；对账簿不健全的小规模企业要合理定税；对个体重点税源，要适时调整定额；对未达起征点户、停歇业户、非正常户要实行动态管理。（四）实施精细化措施加强分类管理。对税源实行分类管理可以弥补了现行税源管理存在的不足，是对税源管理的深化细化。要对税源实施科学分类，实现从个体户、行业到产业间的链接，形成税源分类管理的行业链、产业链，使税源管理工作向纵深发展。 1、加强重点税源企业管理。要建立重点企业联系制度，定期或不定期地深入企业开展调查研究，全面掌握重点企业的生产、经营、资金运营及税收入库情况，使收集、掌握的重点税源资料规范、系统、连续、可比，形成数据的积累为分析指标的测算做好准备。2、加强行业税源管理。要着重加强对不锈钢、生物制药、陶瓷、食品加工、制衣等重点行业管理，深入了解同行业利润率、税负率、销售毛利率、期间费用率等，透彻剖析该行业税源存量与增量、征管疑难问题，切实改进行业的征管方法和控管手段，为税源管理提供理论依据。3、加强特殊行业税源管理。对享受减免税退税行业，特别是县内的农业企业、废旧物资回收经营单位，要根据企业实际产出能力、销售收入进行利润水平、税负情况的测算。要指导企业准确掌握应税项目和免税项目，要准确把握税收减免幅度、限额、标准、项目，防止企业钻税法空子，额外享受税收优惠。4、加强个体户税源管理。要加强个体户核定管理，按税源大小、行业特点、经营方式来完善“公开定税依据、公开定税税额、公开调整定额、统一定税程序、统一税负标准”制度，提高定额核定的科学性、公正性、准确性。（五）坚持合理化标准加强税负管理。税负是反映企业税收现状的一个重要指标，税负的高低取决于经济结构、税收政策和征收管理水平等综合因素。税收只能建立在合理的税负基础之上，如果不谈企业合理税负，那么税收将会是一纸空文。1、建立税源税负分析例会制度